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篇1

【關(guān)鍵詞】土地確權(quán)；土地制度改革；土地權(quán)利保障

改革開放以來，我國(guó)農(nóng)村各個(gè)方面發(fā)生了巨大的變化，但是我們也應(yīng)看到，由于農(nóng)村各項(xiàng)制度改革不到位，“三農(nóng)”問題仍沒有得到有效解決，其中，由于農(nóng)村土地上各種權(quán)利的權(quán)利主體不明確，導(dǎo)致各種侵害農(nóng)村土地權(quán)利的現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的利益，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。下載通過開展確權(quán)工作，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)及各種衍生權(quán)利的主體得以明確，為權(quán)利的維護(hù)創(chuàng)造條件；同時(shí)，土地權(quán)利歸屬明確后，為各種權(quán)利主體行使權(quán)利，充分發(fā)揮土地的功能實(shí)現(xiàn)土地這一生產(chǎn)要素的合理配置提供了前提條件；更重要的是確權(quán)為農(nóng)村土地制度改革提供了鑒定的基礎(chǔ)。但是，如果我們把確權(quán)僅僅局限在各種土地權(quán)利的歸屬上，而不充實(shí)確權(quán)的內(nèi)容，那么確權(quán)就不能從根本上解決農(nóng)村土地制度的所有問題，更不能解決農(nóng)村土地權(quán)利被侵害的現(xiàn)狀。那么，在現(xiàn)階段，農(nóng)村土地確權(quán)的內(nèi)容應(yīng)該有哪些呢？

首先要確認(rèn)國(guó)有土地所有權(quán)的平等性，從而實(shí)現(xiàn)黨的十七屆三中全會(huì)提出的“同地、同權(quán)、同價(jià)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)”的改革目標(biāo)。長(zhǎng)期以來，有一種錯(cuò)誤的觀念指導(dǎo)著我們的實(shí)踐。該觀念認(rèn)為國(guó)家所有權(quán)高于農(nóng)村集體所有權(quán)。盡管我國(guó)憲法明確規(guī)定這兩種基于社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上的所有權(quán)都會(huì)得到法律的同等保護(hù)。但是憲法的這一原則在其他法律中并沒有得到切實(shí)的貫徹。其中最典型的是基于《土地管理法》設(shè)置的征地制度。在這種制度中，國(guó)有土地所有權(quán)和農(nóng)村集體土地使用權(quán)處于完全不平等的地位。農(nóng)村集體所有的土地?zé)o論屬性如何都不能進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易。其結(jié)果就是大量的農(nóng)村土地以非常低廉的價(jià)格被收歸國(guó)有，然后由政府以高出征地價(jià)格許多倍的價(jià)格出售，這種行為嚴(yán)重的侵害了農(nóng)民的利益，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距，引發(fā)了眾多的社會(huì)問題。在我國(guó)大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的當(dāng)下，如果我們不能從思想觀念到制度設(shè)計(jì)層面確認(rèn)國(guó)家所有權(quán)與農(nóng)村集體所有權(quán)的平權(quán)問題，城鎮(zhèn)化就會(huì)變成一場(chǎng)更瘋狂的征地活動(dòng)，所謂人的城鎮(zhèn)化目標(biāo)根本不可能實(shí)現(xiàn)。所以，為保證當(dāng)下確權(quán)工作具有實(shí)際意義，就必須勇于改革，在改變觀念的基礎(chǔ)上修改與我國(guó)憲法相悖的各種土地法律制度。從而使黨的十七屆三中全會(huì)設(shè)定的“同地、同權(quán)、同價(jià)，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)”的改革目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)。

其次，確權(quán)應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主題。長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的主體是不明確的?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定農(nóng)村集體土地使用權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。但是農(nóng)村改革以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有不確定性。這就使得權(quán)利主體也具有不確定性。農(nóng)村普遍存在的侵害農(nóng)村集體土地使用權(quán)的現(xiàn)象與土地使用權(quán)主體的不明確有著直接的聯(lián)系。所以，目前開展的確權(quán)工作的內(nèi)容之一就是從法律上明確農(nóng)村集體所有權(quán)的主體。只有主體明確，才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利的有力保障。

再其次，確權(quán)應(yīng)當(dāng)明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)與權(quán)能。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自設(shè)立以來，關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性是一個(gè)沒有得到清晰解決的問題，從現(xiàn)行的各項(xiàng)關(guān)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度設(shè)計(jì)中觀察，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更多的是指經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地的使用權(quán)，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性沒有得到體現(xiàn)。這導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能極不完整。其結(jié)果是土地流轉(zhuǎn)不能實(shí)現(xiàn)，土地的功能不能充分發(fā)揮，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入無法實(shí)現(xiàn)。所以，確權(quán)就是要確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是是經(jīng)營(yíng)者的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在這種財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上能衍生出諸如流轉(zhuǎn)權(quán)，抵押權(quán)，租賃權(quán)等權(quán)利，這樣就使得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)完整。在此基礎(chǔ)上，土地流轉(zhuǎn)才能順暢，土地這一生產(chǎn)要素的合理配置才能實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民通過土地的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性收入才能成為可能，同時(shí)，土地的各種功能才能充分發(fā)揮。另外，在明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性和各項(xiàng)權(quán)能的基礎(chǔ)上，還必須明確各種土地流轉(zhuǎn)的途徑和程序。當(dāng)我們確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利后，能否構(gòu)建有效的土地流轉(zhuǎn)途徑和合理的流轉(zhuǎn)程序直接關(guān)系到這種財(cái)產(chǎn)權(quán)能否實(shí)現(xiàn)，也關(guān)系到農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入能否實(shí)現(xiàn)。由于農(nóng)村土地的類型主要有農(nóng)業(yè)用地，建設(shè)用地和農(nóng)民的宅基地。各類土地的用途不同，流轉(zhuǎn)的途徑和程序也應(yīng)不同。所以為保障各類土地順暢流轉(zhuǎn)，就應(yīng)當(dāng)從制度設(shè)計(jì)上明確各類土地的流轉(zhuǎn)途徑和程序。這個(gè)問題在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的背景下具有更為重大的現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)闊o論是城鎮(zhèn)化還是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)都會(huì)涉及到土地的大量流轉(zhuǎn)。如果不能明確推動(dòng)流轉(zhuǎn)的途徑和程序不僅不能加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的進(jìn)程，農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)也不能實(shí)現(xiàn)，人的城鎮(zhèn)化的目標(biāo)就會(huì)落空。

最后，確權(quán)的內(nèi)容還應(yīng)當(dāng)明確各種土地的用途。在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)各種土地的用途管制制度。我國(guó)是一個(gè)土地資源非常貧乏的國(guó)家，人均耕地更少，如何合理使用土地是一個(gè)關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和我國(guó)糧食安全的戰(zhàn)略性問題。所以在我國(guó)要建立嚴(yán)格的土地使用的管制制度。而這種制度建立的前提是要明確各類土地的用途。在農(nóng)村土地確權(quán)工作中明確各類土地的用途就應(yīng)當(dāng)是確權(quán)的內(nèi)容。

總之，農(nóng)村土地的確權(quán)既關(guān)系到農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)，也關(guān)系到“三農(nóng)”問題的解決，更關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，縮影我們應(yīng)當(dāng)切實(shí)做好這項(xiàng)工作。而明確確權(quán)的內(nèi)容對(duì)于我們做好這項(xiàng)工作具有十分重要的意義。

【參考文獻(xiàn)】

[1]郭曉鳴.中國(guó)農(nóng)村土地制度改革：需求、困境與發(fā)展態(tài)勢(shì)[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（4）.

篇2

土地制度改革是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵內(nèi)容之一。目前各方均認(rèn)為我國(guó)必須要進(jìn)行土地制度改革，但是對(duì)于如何改革，觀點(diǎn)并不一致。歸納起來，主要有兩派截然不同的觀點(diǎn)，差異主要體現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化中如何保障糧食安全，是否要嚴(yán)守耕地紅線，以及是否允許農(nóng)地入市、集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。

對(duì)于上述問題，一方主張城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一定要保住耕地紅線，保障糧食安全，要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。如中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文在中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)發(fā)表了以《我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的幾點(diǎn)思考》為主題的演講，他認(rèn)為當(dāng)前改革發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵階段，但無論如何發(fā)展，“保住耕地紅線、保障糧食安全、保護(hù)農(nóng)民利益”都不能忘。針對(duì)土地制度改革中呼聲較多的“允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)”的觀點(diǎn)，陳錫文表示不贊成。他認(rèn)為這樣就破壞了制度，把農(nóng)村建設(shè)用地應(yīng)是自有自用的規(guī)則破壞了，國(guó)家承受不了這種壓力。華生也認(rèn)為，農(nóng)地入市、集體土地自由流轉(zhuǎn)以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等并不能從根本上解決現(xiàn)行土地制度制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的問題。

另一方認(rèn)為，進(jìn)行土地制度改革首先需改變嚴(yán)守耕地紅線的思路，同時(shí)要按照市場(chǎng)原則建立幾家土地交易市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地甚至農(nóng)地進(jìn)入交易市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。如中國(guó)金融四十人論壇（CF40）內(nèi)部重大課題《深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)領(lǐng)域一攬子方案》之子課題《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》報(bào)告中所提出的，進(jìn)行土地制度改革首先需改變嚴(yán)守耕地紅線的思路，報(bào)告認(rèn)為：在過去若干年內(nèi)，堅(jiān)守18億畝耕地紅線的政策在保護(hù)耕地、確保糧食安全等方面發(fā)揮了重要作用，但嚴(yán)控土地供給、嚴(yán)控市場(chǎng)需求的管理方式造成土地資源的價(jià)格扭曲，既不利于優(yōu)化土地資源配置，而且還導(dǎo)致人地矛盾突出，城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給緊張。他認(rèn)為今后通過推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和農(nóng)田整治以及拓展農(nóng)業(yè)國(guó)際貿(mào)易與投資，過去所固守的實(shí)物形態(tài)的18億畝耕地紅線是可突破的，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃也可有很大突破。報(bào)告建議按市場(chǎng)原則建立土地計(jì)價(jià)交易的統(tǒng)一市場(chǎng)，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，通過市場(chǎng)機(jī)制來優(yōu)化配置。又如，周其仁關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的核心觀點(diǎn)是，在城市化快速推進(jìn)背景下，農(nóng)村土地（包括農(nóng)地和集體建設(shè)用地）應(yīng)在確權(quán)（包括使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)）的基礎(chǔ)上，進(jìn)行流轉(zhuǎn)集中以提高土地使用效率。他在《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的新一輪改革》的文章中分析介紹了成都市土地制度產(chǎn)權(quán)改革的做法，即以切實(shí)保障城市化加速的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和耕地資源為前提，全面確立與城市化進(jìn)程相適應(yīng)的、有保障的農(nóng)村土地和房屋的轉(zhuǎn)讓權(quán)，不但要把農(nóng)村集體土地的農(nóng)戶使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)還給農(nóng)民，而且要把由此派生出來的轉(zhuǎn)讓權(quán)也還給農(nóng)民，并賦予農(nóng)民產(chǎn)權(quán)以更為全面和多樣的權(quán)能，以適應(yīng)城鄉(xiāng)一體的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架的要求，為城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展奠定可靠的制度基礎(chǔ)。

關(guān)于土地制度改革的觀點(diǎn)雖然截然不同，但出發(fā)點(diǎn)都是為了更好地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，更好地實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”目標(biāo)。新型城鎮(zhèn)化包括“人的城鎮(zhèn)化”和“土地城鎮(zhèn)化”，二者同等重要且利益關(guān)系相互交織在一起，從一定意義上說，是“人的城鎮(zhèn)化”推動(dòng)“土地城鎮(zhèn)化”，而“土地城鎮(zhèn)化”又承載著“人的城鎮(zhèn)化”，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要協(xié)調(diào)好這二者之間的關(guān)系，穩(wěn)妥推進(jìn)各方面改革尤其是土地制度改革。

（胡秀榮根據(jù)相關(guān)資料整理）

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關(guān)鍵詞：土地；審批；制度；改革；分析

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-8937（2015）08-0140-01

近年來，隨著土地違法問題的不斷出現(xiàn)，我國(guó)相關(guān)部門進(jìn)行了土地審批制度改革，主要進(jìn)行了審批環(huán)節(jié)完善、審批權(quán)限明確以及審批方式創(chuàng)新。盡管我國(guó)進(jìn)行了相關(guān)法律修訂，也進(jìn)行了一定程度的審批制度改革和完善，但在當(dāng)前的土地審批當(dāng)中還存在一系列問題。本文主要從探討當(dāng)前土地審批制度缺陷入手，提出土地審批制度的完善措施。

1 當(dāng)前土地審批制度的缺陷

1.1 審批前提條件問題和國(guó)土資源部門管理問題

在當(dāng)前的土地審批制度實(shí)施當(dāng)中存在審批前提條件問題和國(guó)土資源部門管理問題。在當(dāng)前的項(xiàng)目備案當(dāng)中需要做好前提準(zhǔn)備工作，另外在土地項(xiàng)目評(píng)估、災(zāi)害評(píng)估以及聽證當(dāng)中也必須做好前提準(zhǔn)備工作，且對(duì)于那些種類不同的項(xiàng)目用地來說，要想通過審批批準(zhǔn)，必須提供所有相關(guān)文件，包括林地占用等資料。在項(xiàng)目審批過程中，國(guó)土資源部門還必須進(jìn)行土地容積率審查，還要審查土地項(xiàng)目的投資強(qiáng)度情況，審查這些數(shù)據(jù)是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求。

1.2 審批程序問題和審批時(shí)限問題

在當(dāng)前的土地審批制度實(shí)施當(dāng)中還存在審批程序不合理問題和審批時(shí)限限制性問題。相關(guān)法律法規(guī)表明，針對(duì)縣級(jí)人民政府和市級(jí)人民政府來說，必須嚴(yán)格根據(jù)土地利用總規(guī)劃審批，在土地轉(zhuǎn)用之前都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的土地使用情況審查，在土地征收之前也應(yīng)當(dāng)如此。這就意味著在土地項(xiàng)目申請(qǐng)到申請(qǐng)結(jié)束這個(gè)過程中需要進(jìn)行兩次土地審批。而對(duì)于審批時(shí)限來說，要想審批申請(qǐng)成功，其時(shí)間長(zhǎng)達(dá)一年多，甚至更長(zhǎng)。這么長(zhǎng)的時(shí)限，對(duì)于那些招商項(xiàng)目來說的話，很可能會(huì)錯(cuò)過最佳商機(jī)。

2 土地審批制度改革對(duì)策

當(dāng)前土地審批工作當(dāng)中的問題比較多，這些問題的出現(xiàn)會(huì)大大降低土資源部門的管理力度，也會(huì)增加部門與社會(huì)之間的一系列矛盾。因此必須提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，進(jìn)行有效的土地制度改革。

2.1 進(jìn)行科學(xué)審批、加強(qiáng)嚴(yán)進(jìn)寬出

要治本，就必須進(jìn)行土地審批制度改革，對(duì)傳統(tǒng)土地審批制度進(jìn)行完善，對(duì)傳統(tǒng)審批結(jié)構(gòu)進(jìn)行創(chuàng)新，要完善建設(shè)用地流程。要進(jìn)行土地報(bào)批模式創(chuàng)新和完善。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家規(guī)劃和土地利用規(guī)劃以及城鎮(zhèn)規(guī)劃的有效結(jié)合，使得這三大規(guī)劃內(nèi)容可以得到良好銜接，這樣可以提高土地征收項(xiàng)目的完成效率，提高審批效率。

土地審批的最終目標(biāo)是解決土地征收當(dāng)中的問題，征地方案審批對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)的影響是比較大的。征地方案審批過程中，可以進(jìn)行征地方案和供地方案合并，使這兩個(gè)方案共同審批。

2.2 土地審批職能的良好轉(zhuǎn)換

通過土地審批，依法用地的高效性能夠得到保證，當(dāng)前土地審批當(dāng)中還存在審批效率低的問題，這和審批權(quán)限之間的關(guān)系是比較大的，要想提高審批效率，必須進(jìn)行土地審批職能良好轉(zhuǎn)換。要保證土地審批職能良好轉(zhuǎn)換，要著重落實(shí)土地利用總體規(guī)劃工作，進(jìn)行土地使用計(jì)劃合理調(diào)控，實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效銜接，落實(shí)耕地保護(hù)工作，增強(qiáng)土地監(jiān)管。另外對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地審批來說，在當(dāng)前的審批權(quán)限管理下，這些集體建設(shè)用地在審批過程中，不但要上報(bào)縣級(jí)以上政府，還要辦理各項(xiàng)手續(xù)，必須辦理規(guī)劃手續(xù)等，如果把這些農(nóng)村集體建設(shè)用地審批工作的審批權(quán)限下放到基層政府和相關(guān)部門的話，不僅可以實(shí)現(xiàn)基層政府和相關(guān)部門的職能科學(xué)配置，還可以從根本上提高審批效率和社會(huì)效益。

2.3 依法審批，完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

2.3.1 創(chuàng)新和完善征地補(bǔ)償計(jì)算模式

要進(jìn)行征地補(bǔ)償計(jì)算模式創(chuàng)新和完善，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還要把補(bǔ)償資金使用到農(nóng)民的養(yǎng)老中。要想提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，就要進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)模式創(chuàng)新和完善。要從處理平衡性問題入手，要堅(jiān)持等量補(bǔ)償原則，保證補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在城市低保標(biāo)準(zhǔn)以上。

2.3.2 要有效解決征地遺留問題

在當(dāng)前的土地審批當(dāng)中還存在征地困難等相關(guān)問題，主要是征地遺留問題，要想解決該問題，就要大力發(fā)展留用地，可以通過開發(fā)經(jīng)營(yíng)以及出租的方式進(jìn)行留用地處理。另外還可以通過辦公房屋置換獲取集體效益。要優(yōu)惠出售集體房屋的政策，防止政策傾斜，實(shí)現(xiàn)村級(jí)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展。

2.3.3 創(chuàng)新和完善醫(yī)療保證制度

在進(jìn)行農(nóng)村土地征收的同時(shí)要采取養(yǎng)老保障措施，在土地征收費(fèi)用當(dāng)中進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋Ｕ腺Y金提取，在落實(shí)土地有效征收和養(yǎng)老保障工作當(dāng)中落實(shí)醫(yī)療保障工作。

2.4 適當(dāng)減少審批環(huán)節(jié)

在當(dāng)前的土地審批過程中，審批過程比較復(fù)雜，且審批環(huán)節(jié)比較多，在土地審批制度改革中，應(yīng)當(dāng)著重落實(shí)土地審批前權(quán)屬核準(zhǔn)工作，還要做好土地使用情況調(diào)查，落實(shí)數(shù)據(jù)建庫工作，這樣可以促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

在土地審批制度改革中，還要做好批前把關(guān)工作，在征地報(bào)批之間進(jìn)行補(bǔ)償公告，運(yùn)用兩公告一登記的模式，要適當(dāng)減少相關(guān)審批環(huán)節(jié)，另外，還要減少土地報(bào)件中不重要的文件和資料。

3 結(jié) 語

綜上所述，在當(dāng)前的土地審批制度改革當(dāng)中，還存在一系列尚待解決的問題，要完善土地審批制度，必須研究建設(shè)用地審批中出現(xiàn)的一系列問題，完善新增建設(shè)土地審批和管理制度，在嚴(yán)格控制用地范圍的基礎(chǔ)上提高土地使用效益。

參考文獻(xiàn)：

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篇4

目前我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)隔離兩套土地管理制度，人為地把農(nóng)村土地排斥在城市化之外。如果農(nóng)村的土地要城市化，必須通過征地手續(xù)。

而每年國(guó)家為了確保土地紅線，每個(gè)地區(qū)都分配相應(yīng)的征地指標(biāo)，這個(gè)指標(biāo)對(duì)約束濫占農(nóng)民土地的行為有效，但同時(shí)也基本廢除了農(nóng)民手中土地的武功，使農(nóng)民手中的土地基本上除了種地別無他途。農(nóng)民宅基地不能抵押貸款，承包地更不能進(jìn)行抵押，農(nóng)民在自己的土地上建房子屬于小商品房，不能流通。

目前城鄉(xiāng)同地不同權(quán)，大大限制了農(nóng)村資源的價(jià)格，使農(nóng)民一直沒有可交易或者抵押的東西。如果通過“同地、同權(quán)、同利”，在基本農(nóng)田范圍之外，允許農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自己的土地，并且讓農(nóng)民獲得經(jīng)營(yíng)土地的收益，小城市與農(nóng)村的發(fā)展也都有希望了。

目前宅基地?fù)Q房只給農(nóng)民提供住房及有限社保，其實(shí)農(nóng)民有沒有工作以及進(jìn)入城市后的培訓(xùn)或者創(chuàng)業(yè)資本更重要。應(yīng)建立類似的土地交易機(jī)制，使農(nóng)民宅基地與承包地真實(shí)地反映出其應(yīng)有的價(jià)格，目前缺乏類似的交易機(jī)制，大多數(shù)農(nóng)民的宅基地與承包地被變相低價(jià)出售了。

如果土地制度不變，與土地相關(guān)的制度不改，僅僅是把農(nóng)民的戶籍制度變成中小城市與城鎮(zhèn)的戶籍了，基本上不會(huì)有太大作用。

農(nóng)民如果搬到城鎮(zhèn)居住，即使采取目前浙江嘉興的“兩分兩換”(宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房、承包地?fù)Q社保)，農(nóng)民并沒有從置換中獲得足夠的資本。

當(dāng)然如果有一個(gè)可交易的市場(chǎng)。農(nóng)民通過賣出宅基地與承包地，除了獲得城市戶籍、住房與社保外，還能夠有一筆資金從事小買賣，就比較可行了。

實(shí)際上我國(guó)臺(tái)灣過去的改革就是通過這條途徑，失去土地與住房的農(nóng)民，如果沒有其他的收入來源以及一定的創(chuàng)業(yè)資本，在城鎮(zhèn)是無法生存，大量集聚將會(huì)帶來嚴(yán)重社會(huì)問題。

尤其是目前存在“農(nóng)民上樓致貧”的現(xiàn)象。農(nóng)民來到城市，住進(jìn)樓房后，居住成本與原來在農(nóng)村相比會(huì)大大增加，如果沒有穩(wěn)定工作，還要交物業(yè)費(fèi)、水電費(fèi)等，其生活質(zhì)量就下降了。

所以目前靠政府大力推動(dòng)的農(nóng)民城鎮(zhèn)化，如浙江嘉興推動(dòng)的盯著農(nóng)民宅基地與承包地為主要形式的小城鎮(zhèn)發(fā)展思路，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，大批中小城鎮(zhèn)的新居民如果失去工作，被迫回返原來村莊卻回不去，因?yàn)闆]有宅基地與承包地，這就會(huì)變得很危險(xiǎn)。

僅給農(nóng)民住房與社保是不夠的，必須要解決他們的創(chuàng)業(yè)資本或者就業(yè)問題，才能穩(wěn)定。

目前我國(guó)各地已進(jìn)行了花樣翻新的農(nóng)民城鎮(zhèn)化創(chuàng)新，做法都很類似，就是在一個(gè)城鎮(zhèn)，宣傳戶籍制度登記不再分農(nóng)村與城市戶口登記了，都按居民來統(tǒng)一登記。

在中小城市，戶籍制度背后的社會(huì)福利非常少，也非常容易做。只是大部分的地方政府，其發(fā)展的原動(dòng)力基本上都是來源于工業(yè)發(fā)展的用地壓力，也就是通過“土地占補(bǔ)平衡”。

篇5

要素市場(chǎng)的建立和良好運(yùn)轉(zhuǎn)，涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最核心部分。要素配置由政府主導(dǎo)到由市場(chǎng)主導(dǎo)，將在中國(guó)的民眾和企業(yè)中引起翻天覆地的變化，涉及到所有階層的經(jīng)濟(jì)決策方式的轉(zhuǎn)變、所有企業(yè)行為方式的轉(zhuǎn)軌，以及所有政府部門的角色定位的轉(zhuǎn)換，必然是一項(xiàng)最艱難，也最具全局性的改革，至今仍然是中國(guó)無法回避的最艱巨的經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)。

這項(xiàng)任務(wù)的主要?jiǎng)恿退悸繁厝灰獊碜宰罡唔攲樱涑蓴∨c否的責(zé)任也必然由最高頂層肩負(fù)。而且，這項(xiàng)任務(wù)的成功完成，也必然是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革大功告成的主要標(biāo)志。作為三大要素之一的土地，由于承載了一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，直接涉及人類本身的生存，土地制度必然是一種全局性的制度，其改革無法由基層的零零碎碎、互相割裂的改革所替代。理由如下。

從中國(guó)改革的歷史看，只有當(dāng)最高頂層基于世界上主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，以及本國(guó)悠久歷史中所積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，在一些重大原則問題上達(dá)成共識(shí)，并公開表態(tài)之后，地方才能真正放膽解放思想，盡情發(fā)揮地方的積極性。

回顧中國(guó)近40年的改革經(jīng)驗(yàn)，就能看到，在涉及全局性的問題上，每次都必須有最高頂層的重大思想突破，例如對(duì)的態(tài)度的180度轉(zhuǎn)變，對(duì)民營(yíng)企業(yè)合法性的全面認(rèn)可，對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)弊端的逐漸深化的認(rèn)識(shí)，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的最終接受，以及對(duì)加入WTO的堅(jiān)強(qiáng)決心的公開表達(dá)等等，都是在最高頂層達(dá)成重大共識(shí)之后，地方和民間才能合法地積極響應(yīng)，探索落實(shí)的途徑，并迅速引起新一輪的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要素由政府配置改為由市場(chǎng)配置代表重大的制度性轉(zhuǎn)軌，在筆者看來，也有賴最高頂層的新的共識(shí)和決心，無法依賴地方上僅僅有局部意義的實(shí)驗(yàn)。 土地制度改革的實(shí)質(zhì)

在閱讀各地試驗(yàn)點(diǎn)材料時(shí)的最重要體會(huì)是，地方性的局部試驗(yàn)無法解決全局性問題的。

例如，重慶市巴南區(qū)人民政府的代表在發(fā)言中，呼吁對(duì)各種不同用途的土地盡快作出劃定。這樣的呼吁自然是有道理的?？墒?，劃定土地的分類有兩種辦法：一種是繼續(xù)用已經(jīng)被證明十分失敗的數(shù)量指標(biāo)，即中央政府每年決定全國(guó)的土地總指標(biāo)，然后分解到各省、各市、各縣，并對(duì)指標(biāo)內(nèi)的土地用途進(jìn)行分類。這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法，由于沒有供與求的準(zhǔn)確信息，造成嚴(yán)重問題，例如土地使用的低效，地方債的居高不下，房屋庫存的難以消化，巨量農(nóng)民工的難以定居，鬼城、空城和城中村同時(shí)蔓延。這種配置方法已經(jīng)為十八屆三中全會(huì)的《決定》所否定。

另一種辦法就是落實(shí)上述《決定》，用市場(chǎng)去決定性地配置不同用途的土地。所謂用市場(chǎng)配置土地，就是用價(jià)格去配置土地，包括用價(jià)格去確定土地的總量供應(yīng)，用價(jià)格去決定土地的不同用途之間的相對(duì)比例，兩者是同時(shí)完成的。舉例來說，多少土地用于農(nóng)業(yè)，多少土地用于城市擴(kuò)張，是由不同用途的土地的相對(duì)價(jià)格的變動(dòng)來同時(shí)決定的。從概念上說，似乎可以單獨(dú)決定農(nóng)業(yè)用地的數(shù)量，或城市用地的數(shù)量。

其實(shí)不然。要獲得均衡，兩者必須同時(shí)決定，這也是市場(chǎng)配置的優(yōu)點(diǎn)。在土地可以自由交易的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，只要某種類別的土地供應(yīng)的量無法和需求的量達(dá)成均衡，價(jià)格就會(huì)波動(dòng)，或者暴漲，或者暴跌，迫使區(qū)劃和城規(guī)部門做調(diào)節(jié)，增加價(jià)格暴漲類型的土地供應(yīng)，減少價(jià)格暴跌類型的土地供應(yīng)。

為了讓價(jià)格能夠發(fā)揮配置作用，就要允許所有的土地，不管它們被劃為農(nóng)業(yè)用地，還是非農(nóng)用地，都是可交易的，因而是有價(jià)的。

進(jìn)一步說，即使在非農(nóng)用地的內(nèi)部，又可以細(xì)分為工業(yè)用地、商業(yè)用地、住宅用地和公共用地等。它們互相之間的合理比例也要通過土地交易，通過由此產(chǎn)生的價(jià)格波動(dòng)，通過允許套利的機(jī)會(huì)，允許土地從價(jià)格低的用途流向價(jià)格高的用途，才能完成土地在不同用途之間的均衡配置。

由此看來，用價(jià)格決定所有土地在不同用途上的配置比例，是一件極為復(fù)雜的，無法回避的任務(wù)。同時(shí)，只有在全國(guó)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)才能同時(shí)完成土地總量的配置，以及土地在不同用途之間的配置。 要素由政府配置改為由市場(chǎng)配置代表重大的制度性轉(zhuǎn)軌在筆者看來也有賴最高頂層的新的共識(shí)和決心無法依賴地方上僅僅有局部意義的實(shí)驗(yàn)。

如果將各地的土地市場(chǎng)割裂開來，各地的土地價(jià)格無法互相影響，無法傳遞，無論是土地的總量供應(yīng)，還是土地用途的分類就必然沒有客觀的基礎(chǔ)，必然依靠拍腦袋的方法，配置的結(jié)果必然偏離長(zhǎng)期均衡，因而沒有可持續(xù)性。特別是在中國(guó)越來越深地融入全球化，不但國(guó)內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)因素，而且國(guó)際的經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)因素都會(huì)經(jīng)常變動(dòng)，而這些變動(dòng)必然會(huì)影響到中國(guó)各地不同用途的土地價(jià)格，因而影響到它們的配置比例。

例如，隨著改革，許多三線城市逐漸被廢棄了，那里的農(nóng)業(yè)用地比例基本不變，甚至上升;而像深圳、東莞、浦東、天津?yàn)I海新區(qū)這樣本來的沿海農(nóng)村地區(qū)卻迅速城市化了，那里的農(nóng)用土地的比率急劇降低。

一般來說，任何地方的非農(nóng)用地比例的上升，必然會(huì)影響到其他地方非農(nóng)用地比例的變化。這就是為何我們需要全國(guó)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，才能比較準(zhǔn)確地知道土地的總量供應(yīng)，以及在各地配置不同用途土地之間的比例。

然而，迄今為止，中國(guó)土地制度改革試點(diǎn)不但局限在某些孤立的地方，而且在每一個(gè)局部試點(diǎn)又進(jìn)一步限制單項(xiàng)土地用途（例如宅基地，或集體經(jīng)營(yíng)性土地，或山坡地）入市。這樣做，完全是用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老辦法在試驗(yàn)土地市場(chǎng)的發(fā)育，嚴(yán)重違背了土地市場(chǎng)配置土地的內(nèi)在規(guī)律。

很明顯，這些地方得出的試驗(yàn)結(jié)論即使對(duì)當(dāng)?shù)囟紱]有意義，更談不上有全局的意義。各地土地制度的試驗(yàn)如果真是市場(chǎng)導(dǎo)向，最關(guān)鍵的就必須允許所有的土地入市，才能找出當(dāng)?shù)馗鞣N類型土地的真實(shí)價(jià)格，并允許相對(duì)價(jià)格波動(dòng)，達(dá)到各類土地的供求平衡。這就必然要求該地的所有不同用途的土地都可交易，并且允許通過對(duì)不同類型的土地差價(jià)之間的套利，才能確定每一種特定用途的土地之間的合理比例。

所以，土地可交易問題不解決，所謂市場(chǎng)導(dǎo)向的土地制度改革試驗(yàn)就是一句空話。

例如，重慶在試驗(yàn)地票制度中，規(guī)定每畝地票的價(jià)格是10萬元。若要問重慶地票價(jià)格每畝10萬元是如何確定的，以后會(huì)如何演變，誰都回答不了。在我看來，由于不存在全國(guó)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，重慶的地票說到底是由當(dāng)?shù)卣畣芜叴_定的，因而并不真正反映土地市場(chǎng)的供與求，不反映土地真正的機(jī)會(huì)成本。重慶地票的價(jià)格是死的，不會(huì)隨全國(guó)乃至世界的各類因素的變化而上下波動(dòng)。如果匆匆推廣到全國(guó)，由各地政府隨心所欲地決定當(dāng)?shù)氐仄钡膬r(jià)格，結(jié)果必然是加劇二三線城市住宅庫存的過剩，促使地方財(cái)政進(jìn)一步惡化。 切割土地的獲得 與村人口變動(dòng)的聯(lián)系

所謂價(jià)格，其產(chǎn)生必然來自供需雙方的自愿交易。所以，交易涉及物品的產(chǎn)權(quán)一定要明晰界定，以免糾紛。但是，在現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)戶對(duì)土地繼承權(quán)的獲得，取決于各個(gè)農(nóng)戶在村總?cè)丝谥械姆蓊~。只要土地的獲得與全村人口變化的內(nèi)在聯(lián)系沒有切斷，則農(nóng)地的配置就不可能由市場(chǎng)決定，只能由農(nóng)戶的相對(duì)人口比例的變化所決定。

如果切斷土地的獲得與全村人口變化的聯(lián)系，土地的集體所有也就不再存在。

可是，只要土地（特別是宅基地）和全村人口的變化之間的聯(lián)系沒有切斷，在城市化率不斷提高的同時(shí)，農(nóng)村宅基地的面積也在擴(kuò)大，農(nóng)地則在不斷細(xì)零化，為世界城市化史上所亙古未有。

同時(shí)，集體所有制要求定期根據(jù)村人口變化進(jìn)行地權(quán)調(diào)整，地權(quán)的界定必定難以明晰化和固定化，各戶的宅基地和承包地的面積必定在變化之中，它們流轉(zhuǎn)和抵押的合法性存在極大的不確定性。由于難以成為好的抵押品，通過土地抵押向農(nóng)民提供金融服務(wù)就遲遲難以發(fā)展起來。

最后，各地關(guān)心的是自己邊界之內(nèi)的農(nóng)民如何實(shí)現(xiàn)城市化，并不關(guān)心自己邊界之外的農(nóng)村人口。如此一來，純農(nóng)區(qū)的人口如何實(shí)現(xiàn)城市化就為大家所推卸。 劉易斯拐點(diǎn)到來 并未使城鄉(xiāng)收入差收斂

中國(guó)不但急需建立全國(guó)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，而且急需建立全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)市場(chǎng)，不然后果嚴(yán)重。

例如，雖然十幾年前起，一些專家已經(jīng)證明劉易斯拐點(diǎn)的到來。如果是真的，中國(guó)應(yīng)該進(jìn)入城鄉(xiāng)收入差收斂的過程，因?yàn)閯趧?dòng)的邊際產(chǎn)品為零的農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)吸收完畢，接下來城市只能吸收勞動(dòng)的邊際產(chǎn)品越來越高的農(nóng)村勞力。

這意味著農(nóng)村應(yīng)該留下勞動(dòng)生產(chǎn)力越來越高，人數(shù)越來越少，生產(chǎn)規(guī)模越來越大的農(nóng)戶，直到他們的勞動(dòng)邊際產(chǎn)品接近城市，城鄉(xiāng)收入差完全消失。但是，目睹中國(guó)的現(xiàn)狀，農(nóng)村剩下的勞動(dòng)力基本是老弱病殘婦，持有農(nóng)村戶口的人口總數(shù)（包括農(nóng)民工）仍占人口的60%以上，其中有將近6000萬的留守兒童，預(yù)示著農(nóng)二代人力資本和對(duì)城市生活的適應(yīng)性難以提高。

與此同時(shí)，由于城鄉(xiāng)的收入差仍在擴(kuò)大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)固化狀態(tài)，農(nóng)業(yè)則逐漸喪失內(nèi)在活力，在國(guó)際市場(chǎng)上越來越?jīng)]有競(jìng)爭(zhēng)力。

十八屆三中全會(huì)通過的《決定》要求大家，“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。”這里用了緊緊圍繞和三個(gè)加快，表明任務(wù)的緊迫和形勢(shì)的嚴(yán)峻。既然通過了歷史性的《決定》，就要拿出歷史的擔(dān)當(dāng)。今后經(jīng)濟(jì)體制的主要改革方向不應(yīng)再零零碎碎，而應(yīng)知難而上。誰能在任內(nèi)完成這一任務(wù)，誰就能青史留名，造福于中華民族的子孫萬代。

為什么呢？因?yàn)橹挥袑?shí)現(xiàn)要素配置的市場(chǎng)化，在全球化進(jìn)程日益加深，世界市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益加劇的歷史大潮中，中華民族才能獲得最強(qiáng)大、最可靠的競(jìng)爭(zhēng)力，這種競(jìng)爭(zhēng)力來自億萬民眾基于自利之上的最靈活的反應(yīng)力，被釋放出來的億萬民眾的智慧和內(nèi)在活力才能形成永恒的創(chuàng)新力。

除了勞動(dòng)要素和人力資本要素存在于勞動(dòng)者的肉體之中，其他兩大要素資本和土地本身都是物，并不可能基于自利的考慮，決定自身的流動(dòng)方向。其自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)必須借助于其所有者和使用者。資本和土地如果集中在少數(shù)人的手中，必然形成最壞的權(quán)貴資本主義。所以，產(chǎn)權(quán)必須分散。如此，才能由自由博弈形成均衡價(jià)格。

為此，我提倡農(nóng)民要有自由退出現(xiàn)有集體，另組新的集體的權(quán)利。理由至少可列舉以下五點(diǎn)。

一、如果只允許政府一家買賣土地，必定形成最壞的壟斷市場(chǎng)。如果在政府之外，實(shí)行身份和地域的限制，只準(zhǔn)每個(gè)地方數(shù)目有限的集體組織有權(quán)向本地政府和企業(yè)提供土地，收購者依舊為政府一家，土地市場(chǎng)仍將淪為寡頭壟斷。

二、如果土地集體所有基于農(nóng)民自愿，則農(nóng)民自然有退出自由。不準(zhǔn)農(nóng)民退出，說明這種集體所有必然是強(qiáng)制性的，因而違的自愿原則。這個(gè)錯(cuò)誤為何就不能改正？

三、按照社會(huì)主義初級(jí)階段論，生產(chǎn)關(guān)系必須符合生產(chǎn)力。在生產(chǎn)力最為落后的農(nóng)村，應(yīng)該允許土地所有制的多元化。其實(shí)中國(guó)的耕地只占領(lǐng)土的很小部分，大部分土地是國(guó)有的，所以，中國(guó)的土地所有其實(shí)是以公有為主，沒有擔(dān)心的必要。

四、30多年來的實(shí)踐雄辯地證明，現(xiàn)行土地制度正是使中國(guó)陷于各種結(jié)構(gòu)性扭曲的主要制度性原因。

五、如果中國(guó)的土地制度和世界接軌，本國(guó)歷史上和世界各國(guó)所積累的典籍和法規(guī)立即可為中國(guó)借鑒，避免巨大浪費(fèi)和彎路。中國(guó)現(xiàn)行獨(dú)一無二的土地制度完全違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，使中國(guó)只能在黑暗中摸索，而制定出來的政策效果卻越來越差。 土地制度改革的新思路

為了迅速有序地建立全國(guó)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，不妨把全國(guó)的土地分為三大種類：一類是遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的純農(nóng)區(qū)的土地;一類是已有的城市用地;第三類是兩者之間，緊鄰城鎮(zhèn)的，目前尚為農(nóng)田的所謂郊區(qū)農(nóng)田。這三類土地目前都不由土地市場(chǎng)配置。

首先，農(nóng)田本身的配置，在現(xiàn)行土地制度下，取決于每個(gè)家庭在各自所在村的總?cè)丝谥械姆蓊~，而不是其使用土地的效率。這是中國(guó)的農(nóng)田配置根本區(qū)別于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的地方。不僅在農(nóng)戶之間，而且在農(nóng)村集體之間都不準(zhǔn)交易農(nóng)田。農(nóng)村人口和土地要素結(jié)合的低效，是中國(guó)農(nóng)業(yè)逐漸喪失比較優(yōu)勢(shì)的主要原因。由于沒有土地的交易和兼并，無法知道中國(guó)究竟還有多少剩余勞動(dòng)，使劉易斯模型的預(yù)言在中國(guó)的制度條件無從實(shí)現(xiàn)。

其次，城市土地的配置完全取決于政府。根據(jù)現(xiàn)有憲法第十條，已有的所有城市土地都?xì)w國(guó)家所有。在這種安排下，沒有人操心城市內(nèi)的每片地塊是否已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了其價(jià)值的極大化。土地的所有者既然朦朧地屬于全民，如何通過頻繁的交易，也就是試錯(cuò)的過程，尋找每一地塊的最高價(jià)值呢？我們不僅看到空城和鬼城的蔓延，還看到許多城市不斷冒出大廣場(chǎng)、大馬路、大公園、大綠地，內(nèi)容空洞。各地還有很多工業(yè)園區(qū)，長(zhǎng)期處于沉睡之中。然而，將近3億外來打工者卻居無定所，往往擁擠在城中村的小產(chǎn)權(quán)房中。

最后，郊區(qū)土地的配置也為政府壟斷。這部分土地有轉(zhuǎn)為城市用地，獲得升值的潛力，因而其配置存在更為嚴(yán)重的問題。不要說個(gè)別農(nóng)戶無權(quán)決定，連農(nóng)村集體都無權(quán)決定哪一塊土地可以入市，轉(zhuǎn)為城市用地。但是，根據(jù)憲法第十條，只有為了公共利益，政府才能征收農(nóng)民的土地。

所以，目前各個(gè)城市政府無論是否為了公共利益，在需要城市用地時(shí)，一律將郊區(qū)土地征收，禁止農(nóng)村集體自由交易土地，實(shí)際上并不完全符合憲法規(guī)定。

由上所述，現(xiàn)有的土地制度禁止三類土地中的任何一類自由交易，因而阻止了土地市場(chǎng)的發(fā)育和土地價(jià)格的形成，使土地?zé)o法由價(jià)格（市場(chǎng)）配置。這種土地制度使最有價(jià)值的土地不斷轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，使土地的所有權(quán)越來越高度集中，使城市化變?yōu)閲?guó)有化的過程。這是與勞動(dòng)和資本兩者的所有權(quán)在民間日益分散的市場(chǎng)導(dǎo)向的趨勢(shì)正好背道而馳的。

最關(guān)鍵的一點(diǎn)是，如果所有的土地都不得交易，土地的均衡價(jià)格如何產(chǎn)生？土地如何由均衡價(jià)格配置呢？

為此，為了轉(zhuǎn)換土地制度改革的思路，提出以下三點(diǎn)建議。

首先，為了使包括農(nóng)田在內(nèi)的所有土地變得可交易，對(duì)農(nóng)戶承包地塊的確權(quán)頒證應(yīng)該堅(jiān)決進(jìn)行下去，并建議農(nóng)村集體停止宅基地的無償劃撥。

其次，在盡快完成上述措施后，回到憲法規(guī)定的軌道上來，除了公共利益用地外，政府不得征收農(nóng)民的任何土地;同時(shí)，在不改變所有類別土地的現(xiàn)有用途的前提下，開放所有類別土地的自由交易。

第三，基于不同用途的土地比例長(zhǎng)期失衡，因而它們的價(jià)格將出現(xiàn)波動(dòng)。授權(quán)區(qū)劃和城規(guī)部門根據(jù)價(jià)格差中的信息，微調(diào)已有的區(qū)劃和城規(guī)，以便增加價(jià)格暴漲類別土地的供應(yīng)，減少價(jià)格暴跌類別土地的供應(yīng)，以滿足對(duì)不同類別土地的需求，獲得不同類別土地的合理比例。

這樣的思路既滿足盡快發(fā)育全國(guó)統(tǒng)一性的土地市場(chǎng)的要求，又滿足有序配置土地的要求，因而有助于實(shí)現(xiàn)的終極目標(biāo)。同時(shí)，土地財(cái)政也能轉(zhuǎn)到更能持續(xù)的物業(yè)稅的軌道上來。所有的土地立即變得可交易，能很快產(chǎn)生各類土地的相對(duì)價(jià)格，符合土地制度改革必須是全局性的要求。

其次，明確規(guī)定所有交易的前提是不改變土地的現(xiàn)有用途，因而交易是有序的，特別是不會(huì)立即影響純農(nóng)區(qū)和已有城區(qū)的土地供應(yīng)。

第三，在這種改革思路下，郊區(qū)農(nóng)業(yè)集體獲得了對(duì)自己的大部分土地的支配權(quán)和入市權(quán)，由于不能隨便轉(zhuǎn)為非農(nóng)用土地，他們會(huì)立即減少土地供應(yīng)。這正好防止了對(duì)現(xiàn)有土地市場(chǎng)和房屋市場(chǎng)的無序沖擊。區(qū)劃和城規(guī)部門可以根據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘杏玫貎r(jià)格變化的幅度，掌握將郊區(qū)土地轉(zhuǎn)為各類城市用地的審批速度。

一般來說，各地的工業(yè)用地以及二三線城市商住用地的價(jià)格會(huì)下跌，從而導(dǎo)致這類土地供應(yīng)的良性減少;一線城市的商住用地的價(jià)格會(huì)上升，導(dǎo)致更多的土地流入市場(chǎng)，緩解土地供應(yīng)的瓶頸，緩解房?jī)r(jià)上升的壓力，解決長(zhǎng)期以來土地的供求失衡，也有助于農(nóng)民工及其家屬、子女的就地團(tuán)聚和定居。

如此，至少農(nóng)田的配置，以及城郊土地這兩大類的土地配置將立即由土地市場(chǎng)扮演決定性的角色，土地市場(chǎng)由此可以迅速發(fā)育起來。

將來，除了用于公共設(shè)施的土地外，城市土地也可以逐步向企業(yè)和社區(qū)出售。這樣可以逐步回收目前超發(fā)的貨幣，增加地方政府的財(cái)政收入，改善當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)。

篇6

1、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款法律法規(guī)和配套政策不完善，有待修改和健全。一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證尚處于試點(diǎn)階段。目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作仍在進(jìn)行試點(diǎn)。到2014年底，河南共有129個(gè)縣（市、區(qū)）開展了確權(quán)登記頒證工作試點(diǎn)，涉及454行政村、6.47萬hm2承包耕地。鑒于農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)頒證尚處于試點(diǎn)階段，金融機(jī)構(gòu)對(duì)目前簽訂的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范性和法律效力心存顧慮；廣大農(nóng)戶在沒有得到政府頒發(fā)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的情況下，無法吃上定心丸，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款也顧慮重重。二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押中介服務(wù)機(jī)構(gòu)缺失。首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)缺失。農(nóng)村承包地估價(jià)是抵押融資的重要環(huán)節(jié)。目前，河南省由金融部門認(rèn)可的農(nóng)村承包土地估價(jià)機(jī)構(gòu)沒有建立，缺少成熟的評(píng)估機(jī)制、經(jīng)驗(yàn)和標(biāo)準(zhǔn)，無法對(duì)農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行有效評(píng)估，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)難以確定合理的貸款抵押率和額度。其次，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易中心不健全。從目前了解的情況看，多數(shù)地方尚未建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易市場(chǎng)，相關(guān)權(quán)屬登記管理、交易服務(wù)機(jī)制不健全，一旦發(fā)生違約，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無法通過公開交易方式順利變現(xiàn)，金融機(jī)構(gòu)難以積極介入農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資。再次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)不完善。雖然河南省70%的縣建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，由于缺經(jīng)費(fèi)、缺人員、缺手段，對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同簽訂、鑒證及流轉(zhuǎn)用途無法進(jìn)行有效服務(wù)和監(jiān)管，缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)。三是存在法規(guī)法律瓶頸?！稉?dān)保法》第37條明確規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得設(shè)定抵押。”《物權(quán)法》也明確規(guī)定，除買賣、公開協(xié)商等方式承包的“四荒地”等農(nóng)村土地可以抵押外，其他方式承包的農(nóng)村土地是不允許抵押的。因此，從法律角度來看，把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物，是否具有法律效力還存在爭(zhēng)議。目前，相關(guān)政策僅局限于試點(diǎn)辦理此類抵質(zhì)押貸款，一旦貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)訴訟時(shí)缺乏法律層面的支持。

2、工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入和監(jiān)管政策滯后，力度有待加強(qiáng)。一是工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)徟O(jiān)管執(zhí)法主體缺位。目前，從國(guó)家和省級(jí)層面還未出臺(tái)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入條件和監(jiān)管辦法，也未明確準(zhǔn)入審批部門和監(jiān)管執(zhí)法部門。比如，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入條件具體是由誰制定、是屬于前置審批條件還是作為附加參考條件；出現(xiàn)改變耕地用途的情況是由哪個(gè)部門監(jiān)管、違規(guī)者處罰的依據(jù)、程序及標(biāo)準(zhǔn)等都沒有明確規(guī)定。二是地方利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管失軟。目前，地方政府受大招商政策的影響，為完成當(dāng)?shù)卣猩桃Y任務(wù)，對(duì)外來工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域不愿主動(dòng)設(shè)立門檻，避免因設(shè)置準(zhǔn)入條件束縛當(dāng)?shù)厥帜_，更不可能主動(dòng)把工商資本擋在門外。同時(shí)，限制工商資本經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的范圍，既影響社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)的積極性，又影響當(dāng)?shù)卣恼猩桃Y。在這種政策導(dǎo)向和利益驅(qū)使下，地方政府對(duì)制定工商進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入條件不積極，對(duì)工商企業(yè)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地出現(xiàn)的“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象監(jiān)管不到位，個(gè)別地方甚至是聽之任之，放手不管。

3、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度管理辦法缺失，認(rèn)識(shí)有待提高。一是土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度具體內(nèi)容不明確。各地對(duì)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金的繳納比例、資金來源渠道缺乏依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。流轉(zhuǎn)承包土地每667m2需要交納多少保證金合適無法界定，太多就會(huì)增加土地流入方的資金負(fù)擔(dān)，影響正常經(jīng)營(yíng)，太少又無法完全規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)不到應(yīng)有的目的；土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金的收取和監(jiān)管部門不明確、資金使用程序不清楚；對(duì)流入方不愿繳納土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金的，缺乏強(qiáng)制性執(zhí)行的依據(jù)和手段。二是對(duì)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度思想認(rèn)識(shí)上存在偏差。部分地方認(rèn)為，農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)是一種市場(chǎng)行為，在堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)幕A(chǔ)上，由家庭承包農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或工商企業(yè)自發(fā)簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)原則上應(yīng)由雙方自行解決，政府在土地流轉(zhuǎn)過程中起到指導(dǎo)、規(guī)范和服務(wù)作用。如果讓地方財(cái)政拿出一部分資金來建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金，由政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行“兜底”，地方的積極性不高。對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體而言，由于缺乏有效抵押物，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)貸款難現(xiàn)象普遍存在。在這種背景下，作為農(nóng)村承包土地的流入方，除要預(yù)付流出方土地價(jià)款外，如果再要求繳納一定的風(fēng)險(xiǎn)保證金，無形中加劇了流入方的資金負(fù)擔(dān)。因此，對(duì)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金認(rèn)識(shí)上還不到位，思想有顧慮。

二、幾點(diǎn)建議

推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，是河南省委全面深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，符合十八屆三中、四中全會(huì)和中央1號(hào)文件精神，符合河南農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實(shí)際。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，是盤活農(nóng)村土地資源和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要手段；加強(qiáng)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入和監(jiān)管，是降低工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域“非糧化”比率和杜絕“非農(nóng)化”、保證農(nóng)地農(nóng)用和糧食安全的重要舉措；實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，是規(guī)避農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)農(nóng)民土地收益的重要保障。因此，堅(jiān)定不移推進(jìn)這項(xiàng)改革，既要積極探索，又要慎重穩(wěn)妥；要在建立和完善相關(guān)制度上下功夫，要在搭建服務(wù)平臺(tái)上下功夫，要在探索和完善運(yùn)作模式上下功夫。

（一）建議制定完善相關(guān)管理辦法一是按照已出臺(tái)的《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款暫行管理辦法》的要求，積極鼓勵(lì)支持金融機(jī)構(gòu)制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)施細(xì)則，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款能夠順利推進(jìn)和規(guī)范運(yùn)行；二是著手研究制定省級(jí)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入條件和監(jiān)管辦法，鼓勵(lì)有條件的縣（市）先行先試，明確工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的具體條件和監(jiān)管實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化社會(huì)資本長(zhǎng)期租用農(nóng)戶土地的監(jiān)管；三是引導(dǎo)各地制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度》，明確風(fēng)險(xiǎn)保障金的籌措比例和渠道、使用范圍、審批程序和監(jiān)管辦法，促進(jìn)農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地規(guī)范有序。

（二）建議積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革試點(diǎn)各地要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，完善配套政策，積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革相關(guān)試點(diǎn)。要選擇地方財(cái)力比較強(qiáng)、政府推動(dòng)積極性高、土地流轉(zhuǎn)比較規(guī)范的縣（市）和承貸積極性高的金融機(jī)構(gòu)，共同開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)；選擇條件成熟的縣（市），通過籌措一部分財(cái)政資金，收取承租方繳納的一部分資金，共同建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障基金；選擇土地流轉(zhuǎn)比率高的縣（市）開展工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入和監(jiān)管試點(diǎn)，強(qiáng)化工商資本長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地的用途管理。省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革各成員單位，要加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)的指導(dǎo)和服務(wù)，強(qiáng)化檢查和督導(dǎo)，提升總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。

（三）建議注重抓好重點(diǎn)環(huán)節(jié)

1、在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款方面，一要穩(wěn)步開展確權(quán)頒證，完善登記管理。加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)進(jìn)度，適時(shí)拓寬確權(quán)范圍，完善確權(quán)登記管理，詳盡掌握土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬面積、時(shí)限、承包人經(jīng)營(yíng)意愿和能力等。對(duì)需要辦理擔(dān)保融資的，可試點(diǎn)優(yōu)先確權(quán)頒證，開展擔(dān)保登記備案工作，建立健全土地臺(tái)賬，為金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資奠定基礎(chǔ)。二要建立產(chǎn)權(quán)交易和價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，完善交易服務(wù)。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心或充實(shí)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押登記、信息和流轉(zhuǎn)交易等服務(wù)。對(duì)于抵押融資的土地權(quán)利一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn),可在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心或農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心上，通過拍賣方式對(duì)擔(dān)保標(biāo)的進(jìn)行處置流轉(zhuǎn)；建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，制定農(nóng)村土地價(jià)值參考標(biāo)準(zhǔn)，開展價(jià)值評(píng)估服務(wù)，簡(jiǎn)化價(jià)值評(píng)估程序，為金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押授信提供依據(jù)。三要建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。鼓勵(lì)地方政府成立農(nóng)業(yè)政策性擔(dān)保公司，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)依法提供擔(dān)保服務(wù)，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放此類貸款的積極性，有效降低貸款風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)由財(cái)政出資設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，用于補(bǔ)償金融機(jī)構(gòu)貸款出現(xiàn)的合理損失。同時(shí)，加大對(duì)種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的融資擔(dān)保支持。四是建立激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制，提高承貸銀行的積極性。鼓勵(lì)政府對(duì)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款給予一定的利息補(bǔ)貼，降低借款人融資成本。加大貨幣政策、金融監(jiān)管政策支持。人行利用差別準(zhǔn)備金、支農(nóng)再貸款、支小再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具，支持承貸銀行增強(qiáng)資金實(shí)力，擴(kuò)大信貸投放；銀監(jiān)部門實(shí)施差異化金融監(jiān)管政策，適當(dāng)提高承貸銀行涉農(nóng)貸款不良貸款率容忍度。按照《河南省金融業(yè)發(fā)展專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》（豫財(cái)金〔2014〕34號(hào)），對(duì)承貸銀行給予一定獎(jiǎng)補(bǔ)。

2、在工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入和監(jiān)管方面，一是建立準(zhǔn)入機(jī)制。對(duì)工商資本在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力、履約能力進(jìn)行審核，并指定相關(guān)部門對(duì)其備案，把好“準(zhǔn)入關(guān)”，對(duì)“非農(nóng)化”以及有明顯圈地占地意圖、無意經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的工商資本要堅(jiān)決予以拒絕，擋在門外。二是建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，重點(diǎn)監(jiān)管流轉(zhuǎn)土地達(dá)到一定規(guī)模的涉農(nóng)工商企業(yè)。對(duì)工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)后的農(nóng)地使用方向進(jìn)行監(jiān)測(cè)，避免改變流轉(zhuǎn)土地用途，跟蹤農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的投資進(jìn)度和政策資金使用情況，防止套取國(guó)家支農(nóng)項(xiàng)目資金；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的監(jiān)測(cè)，鼓勵(lì)工商企業(yè)發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，最大限度減少企業(yè)涉農(nóng)項(xiàng)目對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的破壞。三是建立引導(dǎo)服務(wù)機(jī)制。對(duì)工商企業(yè)涉農(nóng)在土地利用、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，在保證糧食安全的前提下，區(qū)別不同產(chǎn)業(yè)制定差異化政策，通過稅收傾斜、財(cái)政補(bǔ)貼、用水用電等優(yōu)惠政策進(jìn)行相應(yīng)的引導(dǎo)和扶持，鼓勵(lì)工商企業(yè)注重進(jìn)入河南省急需資金的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域和有助于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，重點(diǎn)投向適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

篇7

一、 宅基地有償使用制度改革的重大意義

一是解決了急需批劃宅基地的群眾的需求。通過推行宅基地有償使用制度，從制度、經(jīng)濟(jì)上倒逼一戶多宅、超站面積的宅基地得以騰退并收歸集體，進(jìn)而調(diào)整給急需分戶劃院的群眾，一方面提高了集體建設(shè)用地的集約高效利用水平，另一方面減少了對(duì)耕地的占用和違法占地的發(fā)生。

二是促進(jìn)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。通過對(duì)廢棄、閑置、老舊宅基地使用權(quán)的收回、復(fù)耕、美化、改建等，一方面使破敗不堪、久無人居、廢棄閑置的宅基地得以綠化美化或重新利用或復(fù)耕，改善了鄉(xiāng)村的村容村貌；另一方面通過騰退出來的宅基地，使鄉(xiāng)村在編制村莊空間規(guī)劃的時(shí)候，有了更大的空間來安排村里的公共實(shí)施布局（諸如村雙委駐地、老年活動(dòng)中心、健身場(chǎng)所、文化娛樂陣地、小型垃圾中轉(zhuǎn)站、生活用水處理站、綠化用地等等）。

二、 集體土地入市制度改革的重大意義

一是解決了鄉(xiāng)村小微企業(yè)用地難問題。雖然我們提倡工業(yè)集聚發(fā)展，但對(duì)于占地少至幾分、多至三兩畝的小微企業(yè)而言，無論是產(chǎn)值還是效益，都很難達(dá)到入住工業(yè)集聚區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)。但農(nóng)民致富、農(nóng)村發(fā)展還離不開這些小微企業(yè)發(fā)揮主力軍和主戰(zhàn)場(chǎng)的作用。通過農(nóng)村土地制度改革，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村閑置、低效建設(shè)用地的內(nèi)生活力，一方面解決了小微企業(yè)的用地需求及周邊群眾就近就業(yè)問題，另一方面使得低效閑置的土地得以盤活利用，同時(shí)還相應(yīng)了國(guó)家“萬眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”的號(hào)召，可謂一舉多得，相得益彰。

二是縮短了企業(yè)用地的審批時(shí)間。以往我們的企業(yè)用地，從有意向用地到各級(jí)審批到公開招拍掛再到最后的開工建設(shè)，快則一年，倘若不符合規(guī)劃，更是遙遙無期。而如果利用村里盤活的現(xiàn)有建設(shè)用地，通過協(xié)議出讓的方式，企業(yè)用地在一個(gè)月時(shí)間就可以解決，極大縮減了審批環(huán)節(jié)和審批時(shí)間。

三是為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略注入了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)支撐。無論是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)還是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，沒有強(qiáng)大的財(cái)力支撐，無疑會(huì)步步維艱。通過推行集體建設(shè)用地入市改革，很多村莊能取得幾百甚至上千萬的土地收益，這些巨大的財(cái)力對(duì)下一步編制村莊空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、改廁及排污處理、村莊綠化美化等，將會(huì)為之注入新鮮的活力。

三、宅基地有償使用、集體土地入市兩者之間的辯證關(guān)系

個(gè)人認(rèn)為，這兩項(xiàng)制度改革是相輔相成、互為因果和對(duì)立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。是一個(gè)系統(tǒng)性的改革，任何單一性的改革都很難收到明顯的成效。

（一）宅基地制度改革是集體土地入市改革的前提和基礎(chǔ)

集體建設(shè)土地入市，需要盤活村莊閑置、低效、廢棄的原建設(shè)用地，這些土地很大一部分來源于一戶多宅、超站宅基地以及廢棄老舊久無人居等等扎基地的收回，倘若不推行宅基地有償使用制度改革，就不能騰退這些土地，集體土地入市改革就成了無源之水無本之木。

（二）集體土地入市改革激發(fā)了宅基地制度改革的內(nèi)生動(dòng)力

告訴我們，物質(zhì)基礎(chǔ)決定上層建筑。對(duì)中國(guó)最基層的村雙委而言，無論是鄉(xiāng)村振興還是美麗美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，都需要巨大的財(cái)力物力做后盾。而絕大多數(shù)村子的村集體經(jīng)濟(jì)幾乎都是一窮二白，村子里的各項(xiàng)建設(shè)沒有上級(jí)撥款扶持幾乎寸步難行。而集體土地入市改革可以為村里注入大量急需的資金支持，從這方面來說，無疑為推行宅基地制度改革注入了強(qiáng)大的動(dòng)力支撐。

三、 當(dāng)前我們急需要開展的工作

作為全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣市，長(zhǎng)垣縣無疑走在了前面，取得了成功經(jīng)驗(yàn)。但對(duì)我們而言，在法律法規(guī)沒有授權(quán)以前，我們應(yīng)積極借鑒長(zhǎng)垣縣的經(jīng)驗(yàn)，探索開展宅基地有償使用制度改革和集體土地入市改革，超前謀劃，超前布置，為下一步開展土地利用制度改革奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一是利用第三次國(guó)土調(diào)查，徹底摸清全市鄉(xiāng)村閑置、低效建設(shè)用地現(xiàn)狀。尤其是對(duì)廢棄的學(xué)校、工礦、養(yǎng)殖用地、打谷場(chǎng)、晾曬場(chǎng)、磚瓦窯、坑塘等用地分門別類、逐一登記造冊(cè)。

二是利用農(nóng)房一體化確權(quán)登記，對(duì)全市鄉(xiāng)村的宅基地現(xiàn)狀進(jìn)行摸底調(diào)查。尤其是對(duì)一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占用、空閑、廢棄、殘破、久無人居的宅基地，要深入調(diào)查，詳細(xì)登記造冊(cè)，為下一步開展宅基地制度改革奠定基礎(chǔ)。

三是盡快啟動(dòng)實(shí)用性村莊規(guī)劃編制工作。借助全省村莊規(guī)劃“千村試點(diǎn)”的時(shí)機(jī)，一方面選好典型，另一方面全面鋪開，力爭(zhēng)年底前完成一半以上行政村的規(guī)劃編制工作。

篇8

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；；措施

中圖分類號(hào)：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000－8136（2012）11－0147－02

農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料是土地，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度中最基礎(chǔ)性的制度是農(nóng)村土地制度。之后，我國(guó)農(nóng)村全部實(shí)行了土地家庭經(jīng)營(yíng)、集體所有的土地制度，農(nóng)民依法獲得土地承包使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，在很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)極大地發(fā)展和解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。但是隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，以及“三農(nóng)問題”呈現(xiàn)的一些新問題，如土地分割碎化、土地產(chǎn)權(quán)主體模糊、土地流轉(zhuǎn)混亂、土地粗放經(jīng)營(yíng)等，我國(guó)農(nóng)村土地制度再次被提到改革的前沿。探討農(nóng)村土地制度的改革，其目的是為了尋求更加適合社會(huì)主義制度的總體情況，保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)和生存權(quán)，加速城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，滿足社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)土地的要求，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展利用和合理配置。

1農(nóng)村土地制度改革遵循的原則

1.1立足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平原則

目前我國(guó)農(nóng)業(yè)處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的過渡階段，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)受人為因素和自然條件的制約，具有顯著的層次性和地域差異性。目前土地制度創(chuàng)新時(shí)機(jī)仍不完全具備，社會(huì)保障體系有待完善，農(nóng)村總體經(jīng)濟(jì)水平較低，如果完全依照市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源是不實(shí)際的。為此相比較來說，農(nóng)業(yè)發(fā)展較快、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)的農(nóng)業(yè)土地制度改革步伐可以適當(dāng)快一些，對(duì)于大多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域，土地制度改革的進(jìn)行難度較高，土地產(chǎn)權(quán)制度的選擇必然要考慮目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體水平，充分考慮到我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)差異性和多層次性，不能脫離實(shí)際，否則容易造成盲目性改革，不利于土地制度改革的健康發(fā)展。

1.2土地資源配置市場(chǎng)化原則

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的理性選擇是土地資源配置市場(chǎng)化，是解決農(nóng)村深層次矛盾的必然選擇，是與土地市場(chǎng)化和城市化相對(duì)接的系統(tǒng)體系，是農(nóng)村人口變遷和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的配套對(duì)策，是使農(nóng)村隱性市場(chǎng)導(dǎo)向規(guī)范化和公開化的現(xiàn)實(shí)措施。只有實(shí)行土地資源市場(chǎng)化配置，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)出效益的最大化，才能充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民進(jìn)一步從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，從而實(shí)現(xiàn)土地利用的高效化和集約化。因此土地資源配置市場(chǎng)化是農(nóng)村土地制度改革與創(chuàng)新的關(guān)鍵。

1.3土地可持續(xù)利用原則

土地是人們賴以發(fā)展和生存的重要資源，也是創(chuàng)造財(cái)富的基本源泉。土地利用既受自然條件的制約，又受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)條件的制約。土地資源的這種特征，決定了實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的必然性，要求土地使用者在土地制度改革的運(yùn)作、土地利用方式的選擇上均應(yīng)以有利于保持土地資源的內(nèi)在潛力、提高土地的生產(chǎn)能力、保護(hù)耕地的質(zhì)量和數(shù)量為改革原則，在提高土地經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，兼顧土地利用的持續(xù)性、協(xié)調(diào)性、發(fā)展性。這是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境全面協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

2深化當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的主要路徑

2.1完善農(nóng)村土地法律法規(guī)體系

盡快修訂完善農(nóng)村土地相關(guān)法律法規(guī)，消除法律法規(guī)在農(nóng)村土地制度規(guī)范上的矛盾，明確原有農(nóng)村土地所有權(quán)主體、權(quán)能等方面的模糊概念，并為深化農(nóng)村土地制度改革留下法律空間。同時(shí)可率先在國(guó)家改革試驗(yàn)區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，就農(nóng)村土地使用權(quán)價(jià)值評(píng)估制度、市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制、使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，以及農(nóng)村土地使用權(quán)抵押擔(dān)保、出資、轉(zhuǎn)讓、入股等重大問題進(jìn)行探討，條件成熟后制定統(tǒng)一的土地法典，將城鄉(xiāng)土地的產(chǎn)權(quán)功能、產(chǎn)權(quán)歸屬、使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序、權(quán)利義務(wù)等一同納入法律。同時(shí)修訂相關(guān)法律，逐步形成以憲法為原則、城鄉(xiāng)土地法典為主體、相關(guān)法律法規(guī)有效銜接配套的土地法律法規(guī)體系。

2.2建立權(quán)能完整的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)必須明晰化。現(xiàn)在農(nóng)村土地實(shí)行國(guó)家所有制和群眾集體所有制相結(jié)合的所有權(quán)制度，其中國(guó)家所有的農(nóng)村土地一般交由集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)，勞動(dòng)群眾集體所有制包括村民集體所有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有等三種形式。進(jìn)一步明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體，可以由縣級(jí)人民政府代表國(guó)家行使國(guó)家所有的農(nóng)村土地所有權(quán)，建立村民聯(lián)合經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體應(yīng)是村民聯(lián)合經(jīng)濟(jì)組織。應(yīng)將經(jīng)濟(jì)管理組織職能與村委會(huì)的社會(huì)管理、公共服務(wù)職能區(qū)分，簡(jiǎn)化農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體結(jié)構(gòu)。

2.3建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

按照現(xiàn)在我國(guó)各類產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的方式，運(yùn)用信息化的交易平臺(tái)，遵循自愿、有償、依法的原則，開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)試點(diǎn)，逐步建立區(qū)域性和全國(guó)性的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)?？梢韵仍诳h級(jí)范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再全面推廣。配套推動(dòng)建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)國(guó)家贖買制度，由國(guó)家按照脫離農(nóng)村家庭所承包土地剩余承包年限和收益現(xiàn)值法評(píng)估的價(jià)值贖買。國(guó)家贖買的土地所有權(quán)屬于國(guó)家，優(yōu)先用于解決人均承包耕地面積差距過大問題，剩余部分按照市場(chǎng)化原則租賃給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)。逐步放開政策，允許城鎮(zhèn)居民攜帶技術(shù)、資金到農(nóng)村租用土地承包經(jīng)營(yíng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。