時間：2022-12-23 06:50:35
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關(guān)鍵詞行政復(fù)議法行政復(fù)議條例行政監(jiān)督救濟制度新突破
1999年4月29日，九屆人大常委會第9次會議審議通過了《中華人民共和國行政復(fù)議法》。該法是在1990年國務(wù)院頒布的《行政復(fù)議條例》基礎(chǔ)上修改而成的。它既對近十年來行政復(fù)議實踐進行了總結(jié)和完善，也在行政監(jiān)督與救濟方面進行了有益的嘗試和突破。為了全面了解這部法律的新意和特色，本文擬就行政復(fù)議法與復(fù)議條例相比較取得的新進展和新突破作一探討。
一、行政復(fù)議原則更加全面、準確
根據(jù)《行政復(fù)議條例》的規(guī)定，理論界通常將行政復(fù)議的基本原則概括為合法、及時、準確、便民原則，合法性與適當(dāng)性審查原則，不適用調(diào)解原則。①《行政復(fù)議法》對《行政復(fù)議條例》確定的復(fù)議原則進行了增刪與調(diào)整，確定為合法、公正、公開、及時、便民原則，有錯必糾原則，保障法律、法規(guī)實施原則，救濟原則（司法最終原則）。很明顯，《行政復(fù)議法》刪去了準確原則，合法性與適當(dāng)性審查原則，不適用調(diào)解原則，增加了公正、公開、有錯必糾、保障法律法規(guī)實施以及司法最終原則。這一變化不僅反映出立法技術(shù)水平的進一步提高，而且也強調(diào)了公正、公開、有錯必糾等原則在行政復(fù)議制度中的重要地位。
首先，過去《行政復(fù)議條例》確定的“準確原則”的內(nèi)容實際上已經(jīng)包含在“合法原則”中，復(fù)議活動力求準確是合法原則中認定事實清楚、證據(jù)確鑿的題中應(yīng)有之意，故無需再確定“準確原則”。
其次，合法性與適當(dāng)審查原則的內(nèi)容已在《行政復(fù)議法》第1條立法目的和第28條行政復(fù)議決定的條款中說明，況且它只是復(fù)議機關(guān)審理復(fù)議案件，作出復(fù)議決定時需遵循的準則，故在復(fù)議基本原則中亦無需單獨列明。所以，《行政復(fù)議法》刪除了該原則。
再次，不適用調(diào)解原則曾被視為一項獨立的復(fù)議原則，列于《行政復(fù)議條例》第8條，但根據(jù)復(fù)議機關(guān)依法復(fù)議、職權(quán)法定的要求，如果《行政復(fù)議法》未授予復(fù)議機關(guān)調(diào)解的職權(quán)，就意味著復(fù)議機關(guān)只能按《行政復(fù)議法》規(guī)定作出有限的幾種復(fù)議決定，當(dāng)然不能進行調(diào)解，也不能以調(diào)解結(jié)案。更何況行政復(fù)議法和原來的行政復(fù)議條例都允許復(fù)訴申請人撤回復(fù)議申請，故而，將此項禁止性原則刪除也在情理之中。
值得注意的是，《行政復(fù)議法》刪除以上原則并不意味著上述原則表達的內(nèi)容也一同被取消，而這些原則的基本含義已經(jīng)明白或暗含在其他原則和法律條文中，無須單獨列出。這一變化體現(xiàn)了立法者在運用立法技術(shù)方面的成熟與凝練，避免了重復(fù)與拖沓。
除刪除幾項原則外，《行政復(fù)議法》還增加了幾項原則，從行政復(fù)議制度的需要看，這是必要可行的。
首先，增加了“公正原則”。公正原則是指復(fù)議機關(guān)在行使復(fù)議權(quán)時應(yīng)公正地對待復(fù)議雙方當(dāng)事人，不能有所偏擔(dān)。公正原則是行政法中普遍適用的原則。隨著行政立法范圍的擴展，越來越多的行政立法將公正原則確定為行政機關(guān)行使職權(quán)的根本原則，如《行政處罰法》就有規(guī)定?！缎姓?fù)議法》之所以增加該項原則，其原因在于，行政復(fù)議與其他行政司法活動一樣，除堅持合法原則上，還必須公允、合理、無偏私，特別在行政自由裁量權(quán)較大的情況下，必須公正復(fù)議，只有做到這一點，才能夠保證復(fù)議制度真正取信于民，發(fā)揮其監(jiān)督與救濟的作用。
其次，行政復(fù)義法新規(guī)定了“公開原則”。所謂公開是指行政復(fù)議活動應(yīng)當(dāng)公開進行。從復(fù)議案件的受理、審理、決定都應(yīng)公之于眾，使當(dāng)事人和社會各界，包括媒體充分了解行政復(fù)議活動的具體情況，避免暗籍操作導(dǎo)致腐敗與不公正，增強公眾對行政復(fù)議的信任度?！缎姓?fù)議法》之所以增加該項原則還在于此前的《行政處罰法》已經(jīng)規(guī)定了該原則，近年來執(zhí)法司法實踐中強調(diào)審判公開、檢務(wù)公平、政務(wù)公開的呼聲也日益高漲，使得公開原則成為行政程序中普通適用的原則。
再次，行政復(fù)議法還增加規(guī)定了“有錯必糾原則”。有錯必糾是指復(fù)議機關(guān)發(fā)現(xiàn)原行政機關(guān)行政行為錯誤違法的，必須及時予以糾正。有權(quán)機關(guān)發(fā)現(xiàn)復(fù)議機關(guān)及復(fù)議人員在行政復(fù)議中有違法違紀行為的，也必須及時糾正。防止違法行政、濫用復(fù)議權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生，保證行政復(fù)議制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
此外，行政復(fù)議法還增加了一項“保障法律法規(guī)實施原則”。該原則要求行政復(fù)議活動不僅要糾正違法不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，且要保障和監(jiān)督行政機關(guān)行使職權(quán)，使有關(guān)的法律法規(guī)得到忠實的執(zhí)行和落實。
最后，行政復(fù)議法增加的“司法最終原則”，亦稱“救濟原則”，它是指行政復(fù)議活動是行政機關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督與救濟的重要方式之一，但不是最終的救濟方式。當(dāng)事人對行政復(fù)議決定不服的，除法律規(guī)定的例外情況，均可以向人民法院提起行政訴訟，人民法院經(jīng)審理后作出的終審為發(fā)生法律效力的最終決定。該原則是確定行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系的重要準則。
綜上，《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議基本原則與《行政復(fù)議條例》相比，內(nèi)容更加全面，重點更加突出，表達方式則顯得十分凝煉，充分反映了行政復(fù)議固有的特點和作用，是對行政復(fù)議活動所遵循的基本準則的高度概括和抽象。
二、行政復(fù)議范圍明顯擴大
《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》相比，最突出的一個特點就是明顯擴大了行政復(fù)議的范圍。根據(jù)《行政復(fù)議條例》不能受理的或立法未明確規(guī)定可以受理的行政復(fù)議案件，依照《行政復(fù)議法》可進入行政復(fù)議范圍。行政復(fù)議法是通過兩種方式擴大行政復(fù)議范圍的：一是擴大復(fù)議機關(guān)受理的行政行為的范圍；包括具體行政行為和抽象行政行為；二是擴大行政復(fù)議法所保護的公民、法人或其他組織的權(quán)利范圍。
（一）進入行政復(fù)議范圍的具體行政行為明顯擴大
《行政復(fù)議條例》將復(fù)議機關(guān)受理的行政爭議案件列舉為九項，其中主要包括因行政處罰，行政強制措施，侵犯經(jīng)營自行為，拒發(fā)許可證執(zhí)照，拒不履行法定義務(wù)，拒不發(fā)放撫恤金，違法要求履行義務(wù)，其他侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為引發(fā)的爭議。同時，又列舉了復(fù)議機關(guān)不予受理的四項行政行為引起的爭議。《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》相比，擴大了行政復(fù)議范圍，主要表現(xiàn)在增加了幾類可以申請行政復(fù)議的具體行政行為，擴張解釋了幾類可以申請復(fù)議的具體行政行為?！缎姓?fù)議》擴充解釋或增加的具體行政行為是：1.將行政處罰行為種類按《行政處罰法》作了擴充解釋，增加了警告、沒收違法所得、暫扣許可證、執(zhí)照和幾類處罰行為；2.增加了一條關(guān)于行政機關(guān)變更、中止、撤銷許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證引發(fā)的爭議屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定；3.增加了行政確權(quán)行為屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定；4.增加了行政機關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同行為屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定；5.增加了行政機關(guān)沒有發(fā)放有關(guān)費用屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定。這里有關(guān)費用包括社會保險金、最低生活保障費等；6.增加了對其他具體行政行為侵犯合法權(quán)益可以申請行政復(fù)議的規(guī)定。很明顯按照《行政復(fù)議條例》的規(guī)定，對于上述行為是不能申請復(fù)議或未明確規(guī)定可以申請復(fù)議的，《行政復(fù)議法》將它們明確納入行政復(fù)議范圍是一個十分顯著的變化，它將行政復(fù)議的監(jiān)督和救濟范圍大大擴展了。
與此同時，《行政復(fù)議法》又進一步限制了復(fù)議機關(guān)不予受理的事項。《行政復(fù)議條例》規(guī)定復(fù)議機關(guān)不予受理的事項為四項，包括行政機關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件的抽象行政行為；行政機關(guān)對工作人員的獎懲、任免決定等內(nèi)部行政行為；行政機關(guān)對民事糾紛的仲裁調(diào)解或處理行為；國防外交等國家行為?！缎姓?fù)議法》將四項不屬于復(fù)議范圍的事項修改為兩項，并規(guī)定了救濟途徑，即對行政機關(guān)行為處分及其他人事處理決定可依法申訴，對行政機關(guān)對民事糾紛的調(diào)解或其他處理，可依法申請仲裁或向法院。很顯然，《行政復(fù)議法》取消了對抽象行政行為和國家行為不能申請行政復(fù)議的限制，從另外一個角度擴展了行政復(fù)議的范圍。
（二）《行政復(fù)議法》啟動了對抽象行政行為的監(jiān)督審查權(quán)
《行政復(fù)議法》的頒布，標志著我國行政監(jiān)督救濟制度進入了一個新發(fā)展階段，特別是關(guān)于抽象行政行為的審查制度，對于加強和完善我國行政監(jiān)督救濟制度具有重要而深遠的意義。
抽象行政行為是行政機關(guān)針對非特定人制定的，對后發(fā)生法律效力并具有反復(fù)適用性和普遍約束力的規(guī)范性文件。②由于實施抽象行政行為的主體廣、層次多，上至國務(wù)院各部委，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有權(quán)制定各類效力不一的“紅頭文件”，因此，在實際生活中它們具有重要影響，是很多行政機關(guān)的執(zhí)法依據(jù)。與此同時，由于行政機關(guān)實施抽象行政行為的程序少、監(jiān)督弱，也帶來了一系列群眾反映強烈的問題，一些行政機關(guān)利用抽象行政行為亂收費、亂罰款、不僅嚴重破壞了法制統(tǒng)一，也損害了國家和公民個人的利益，成為人們深惡痛絕的“三亂”之源。其影響之大，涉及面之廣，令人觸目驚心。然而，長久以來，我國對此類文件監(jiān)督卻十分薄弱，現(xiàn)行的備案審查制度遠遠起不到有效的監(jiān)督作用。相應(yīng)地，因此類文件遭受損害取得救濟也十分有限。這一現(xiàn)象嚴重影響了我國依法行政進程，破壞了法制的統(tǒng)一，已經(jīng)到了非解決不可的時候。這次行政復(fù)議法規(guī)定，公民法人或其他組織在對具體行政行為申請復(fù)議時，如果認為具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定（除國務(wù)院行政法規(guī)、部門、地方政府規(guī)章之外的各級行政機關(guān)的規(guī)范性文件）違法的，可以一并提出審查申請。復(fù)議機關(guān)有權(quán)處理的必須在30天內(nèi)處理，無權(quán)處理的必須在7日以內(nèi)轉(zhuǎn)送有關(guān)部門，有權(quán)機關(guān)必須在60日內(nèi)處理完畢。與以往《行政復(fù)議條例》及有關(guān)法律相比，這一規(guī)具有較強的操作性和實用性。首先，它直接賦予相對人對抽象行政行為要求審查的申請權(quán)，這種申請不同于申訴，也不同于建議，它能夠產(chǎn)生一定的法律后果。即導(dǎo)致復(fù)議機關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)受理與轉(zhuǎn)送該申請，審查并處理被申請的規(guī)定。解決了困擾我們多年的對抽象行政行為監(jiān)督無法啟動的難題。其次，它從法律上明確了復(fù)議機關(guān)或有權(quán)機關(guān)的審查職責(zé)。這一職責(zé)不同于或其他方式，而是必須在一定期限審查處理抽象行政行為的義務(wù)。不履行義務(wù)即構(gòu)成失職，須承擔(dān)一定的法律責(zé)任。最后，通過這種方式監(jiān)督的抽象行政行為范圍十分廣泛，幾乎襄括了除行政法規(guī)與規(guī)章以外的所有抽象行政行為，特別是將部委規(guī)章以外的規(guī)定也納入審查范圍，具有十分重要的意義?？梢院敛豢鋸埖卣f，行政復(fù)議法的這項規(guī)定，開了對抽象行政行為實施個案法定監(jiān)督的先河，為今后行政訴訟制度的改革探索出一條新路。
當(dāng)然，行政復(fù)議法的這項規(guī)定引發(fā)了一些新的問題，有待復(fù)議實踐的進一步完善。特別是復(fù)議機關(guān)對抽象行政行為審查決定的性質(zhì)及可訴性等問題仍需仔細研究。比如，國務(wù)院各部門及省政府的規(guī)定與規(guī)章應(yīng)如何區(qū)別？復(fù)議機關(guān)和其他有權(quán)機關(guān)審查處理違法抽象行政行為應(yīng)適用什么程度，當(dāng)事人又如何參與表達意見？復(fù)議機關(guān)撤銷了某項抽象行政行為，是否意味著行政機關(guān)依據(jù)該抽象行為對其他人實施的具體行政行為也違法？如何糾正？因此遭受損失的能否要求賠償？對復(fù)議機關(guān)或其他有權(quán)機關(guān)作出的有關(guān)抽象行政行為的結(jié)論有異議應(yīng)如何處理？能否對此提訟？所有這些問題，都是行政復(fù)議法實施前需要明確解釋和研究的，正確處理好這些問題，必將有利地貫徹落實行政復(fù)議法關(guān)于審查抽象行政行為的規(guī)定，有利于遏制行政機關(guān)亂發(fā)文件的違法行為，真正發(fā)揮行政復(fù)議制度的監(jiān)督與救濟作用。筆者認為《行政復(fù)議法》規(guī)定的復(fù)議機關(guān)或其他有權(quán)機關(guān)對負擔(dān)行政行為的審查不同于對具體行政行為的審查，嚴格地講，它不是一種行政復(fù)議活動，而是由行政復(fù)議引發(fā)的對抽象行政行為的審查活動。所以，行政復(fù)議機關(guān)審查抽象行政行為的程序也不同于對具體行政行為的審查程序。但為了使這種審查活動不走過場，還應(yīng)保證當(dāng)事人書面或口頭陳述辯論的權(quán)利，提供證據(jù)的權(quán)利，同時也應(yīng)要求抽象行政行為的實施機關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，證明其行為的合法性。復(fù)議機關(guān)經(jīng)審查認為抽象行政行為違法或不適當(dāng)?shù)?，有?quán)予以撤銷或改變。如果某項抽象行政行為被撤銷，那么依據(jù)該抽象行政行為作出的具體行政行為也會因違法而被撤銷，但依據(jù)該抽象行政行為對其他人所作的具體行政行為并不會因此而自動撤銷，仍需當(dāng)事人通過行政復(fù)議或訴訟方式確認具體行為違法，相應(yīng)地，當(dāng)事人因此遭受的損害也不可能自動得到賠償，仍需通過國家賠償程序獲得救濟。行政復(fù)議機關(guān)對抽象行政行為的處理結(jié)論不同于普通的行政復(fù)議決定，不能簡單地將其視為具體行政行為，必須視處理的結(jié)論的具體情況而定。如果該處理結(jié)論是維持原抽象行政行為，當(dāng)事人則應(yīng)當(dāng)繼續(xù)對依據(jù)該抽象行政行為作出的具體行政行為尋求行政訴訟救濟，不宜直接對復(fù)議機關(guān)或有權(quán)機關(guān)作出的有關(guān)抽象行政行為的審查結(jié)論提訟。換句話說，此類處理結(jié)論不具有可訴性。如果復(fù)議機關(guān)撤銷或改變了抽象行政行為，則依據(jù)該抽象行政行為所作的具體行政行為必然被撤銷或改變。通常情況下當(dāng)事人自然不會對此結(jié)果再提訟。即使，也只是對具體行政行為提訟。
（三）受行政復(fù)議制度保護和救濟的權(quán)利范圍進一步擴大
《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》相比，它所保護的權(quán)利范圍進一步擴大。過去《行政復(fù)議條例》所保護的權(quán)利限于法定的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。該項內(nèi)容體現(xiàn)在《行政復(fù)議條例》第9條第8項規(guī)定中，即公民、法人或者其他組織“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的”，有權(quán)申請行政復(fù)議。對于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利遭受侵害的，《行政復(fù)議條例》沒有明確規(guī)定可以申請復(fù)議，這就意味著此類權(quán)利不受復(fù)議制度的保護。很顯然，這是《行政復(fù)議條例》與《行政訴訟法》共同的一個缺陷。這次《行政復(fù)議法》一改《行政復(fù)議條例》的規(guī)定，將“人身權(quán)，財產(chǎn)權(quán)”概念擴大為“合法權(quán)益”，合法權(quán)益的范圍顯然要比“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”范圍大許多，除了人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)外，還包括其他權(quán)益。
《行政復(fù)議法》第6條第1款第11款規(guī)定，公民、法人或其他組織“認為行政機關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，”有權(quán)申請行政復(fù)議。這是一項概括性條款，也是兜底式條款。這是因為前面10類復(fù)議事項是采用列舉方式規(guī)定的，這種列舉并不是在同一個概念層次上的，因而不可能周延，也不可能窮盡，所以必須有一項兜底條款才能夠?qū)⑺星址赶鄬θ撕戏?quán)益的具體行政行為納入行政復(fù)議范圍。
該項規(guī)定中的“其他合法權(quán)益”是指除上述10項行為侵犯公民、法人或其他組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)外，還包括其他受法律保護的合法權(quán)益，如勞動權(quán)、受教育權(quán)、休息權(quán)、環(huán)境權(quán)、程序權(quán)（聽證權(quán)）。知情權(quán)、出版、言論、集會、結(jié)社、等政治性權(quán)利。如果行政機關(guān)的具體行政行為侵犯了公民、法人或者其他組織受法律保護的這些合法權(quán)益的，相對人也有申請行政復(fù)議權(quán)利。與《行政復(fù)議條例》相比，《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議范圍明顯擴大。體現(xiàn)在這項概括性條款上的就是用“合法權(quán)益”概念取代了過去“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”概念。應(yīng)該說，這是一個重要的變化，且有相當(dāng)深遠的意義。
除了這項概括性條款外，《行政復(fù)議法》列舉的關(guān)于申請行政復(fù)議的行政行為的規(guī)定也體現(xiàn)了權(quán)利擴大的特點。例如，《行政復(fù)議法》第6條第1款第3項規(guī)定，公司、法人或者其他組織“對行政機關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的，”有權(quán)申請行政復(fù)議。由于許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書不僅涉及到公民法人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，還可能涉及公民法人的其他合法權(quán)益，如出版權(quán)、受教育權(quán)，所以允許對于此類行為不服申請行政復(fù)議還可以保護人身權(quán)。財產(chǎn)權(quán)以外的其他合法權(quán)益，《行政復(fù)議法》第6條第1款第9項規(guī)定，公民、法人或者其他組織“申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機關(guān)沒有依法履行的，有權(quán)申請行政復(fù)議。也就是說，受教育權(quán)也在行政復(fù)議制度保護范圍之內(nèi)。
三、行政復(fù)議程序更加理民、公正、合理《行政復(fù)議法》不同于《行政復(fù)議條例》的另一個重要方面就是行政復(fù)議程序的變化。具體表現(xiàn)在：
（一）申請行政復(fù)議的期限延長
《行政復(fù)議法》第9條規(guī)定申請行政復(fù)議的期限為60日，自知道該具體行政行為之日起算。如遇有不可抗力或其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。這與《行政復(fù)議條例》規(guī)定的15日相比，延長了45日。而且申請時效中斷后繼續(xù)計算的規(guī)定取消了行政復(fù)議機關(guān)的決定權(quán)，使得復(fù)議申請人申請復(fù)議的期限更加合理。
尤其值得注意的是，行政復(fù)議法不僅對法律未規(guī)定申請復(fù)議期限時情況作了規(guī)定，而且對現(xiàn)有法律規(guī)定短于60日期限的情況作了新的規(guī)定，即行政復(fù)議申請期限短于60日的按60日計算。如《治安管理處罰條例》規(guī)定的原申請期限是5日，按照《行政復(fù)議法》今后要按60日計算。
（二）申請行政復(fù)議的方式增加了口頭申請《行政復(fù)議法》第11條規(guī)定，“申請人申請行政復(fù)議，可以書面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場記錄申請人的基本情況。行政復(fù)議請求、申請行政復(fù)議的主要事實、理由和時間?！痹试S申請人口頭申請行政復(fù)議是《行政復(fù)議法》新增加的，體現(xiàn)了行政復(fù)議的民主、公開、便于原則。
（三）行政復(fù)議的管轄規(guī)定更加全面和靈活
《行政復(fù)議法》取消了《行政復(fù)議條例》復(fù)議管轄一章，本著便民、公正的原則對原來比較復(fù)雜的管轄規(guī)定作了修改和調(diào)整。第一，確定了選擇申請復(fù)議的管轄原則，即允許申請人選擇復(fù)議機關(guān)。對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，可向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可向上一級主管部門申請行政復(fù)議。第二，確立了垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)及國家安全機關(guān)行政復(fù)議實行“條條復(fù)議”的原則，即對海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)及安全機關(guān)具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復(fù)議。第三，明確了行署的復(fù)議機關(guān)地位，規(guī)定對省，自治區(qū)人民政府依法設(shè)立的派出機關(guān)所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關(guān)申請行政復(fù)議。第四。增加規(guī)定了國務(wù)院在行政復(fù)議中的最終裁決權(quán)?！缎姓?fù)議條例》規(guī)定對省級政府及國務(wù)院部委具體行政行為不服的向原機關(guān)申請復(fù)議。這次《行政復(fù)議法》規(guī)定，對省級政府及部委行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院作出的裁決為最終裁決。在這次《行政復(fù)議法》的審議中，“有些常委委員和部門、地方、專家提出，由本機關(guān)復(fù)議自己作出的具體行政行為，從法律制度上說不夠合理，也不利于充分保護公民法人和其他組織的合法權(quán)益。因此，主張可以考慮，申請人對國務(wù)院有關(guān)部門或者省級人民政府的具體行政行為不服的，可以向人民法院提訟，也可以向國務(wù)院申請行政復(fù)議。如果向國務(wù)院申請行政復(fù)議，國務(wù)院作出的行政復(fù)議決定為終局決定，不再向人民法院提訟”。③最終立法機關(guān)采納了上述意見，確立了國務(wù)院受理對省部級行政復(fù)議決定的裁決申請體制，強化了國務(wù)院對國務(wù)院各部委及省級行政機關(guān)的監(jiān)督。第五，增加了縣級地方人民政府在受理復(fù)議申請時的轉(zhuǎn)送義務(wù)。由于行政復(fù)議機關(guān)設(shè)置較復(fù)雜，復(fù)議權(quán)限不盡一致，容易出現(xiàn)復(fù)議申請人投訴無門或找不到相應(yīng)復(fù)議機關(guān)的情形，為方便復(fù)議申請人，《行政復(fù)議法》專門規(guī)定了縣級地方人民政府接受復(fù)議申請并轉(zhuǎn)送有關(guān)復(fù)議機關(guān)，告知申請人的義務(wù)。這是《行政復(fù)議條例》所沒有的?！缎姓?fù)議法》第15條第2款規(guī)定“有前款所列情
形之一的，（即遇有派出機關(guān)、派出機構(gòu)、授權(quán)組織作出具體行政行為或共同作出具體行政行為，或作出行政行為的機關(guān)被撤銷的情形）申請人也可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級地方人民政府提出行政復(fù)議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本法第十八條的規(guī)定辦理?！暗?8條規(guī)定”依照本法第十五條第二款的規(guī)定接受行政復(fù)議申請的縣級地方人民政府，……應(yīng)當(dāng)自接到該行政復(fù)議申請之日起七日內(nèi)，轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議機關(guān)，并告知申請人。接受轉(zhuǎn)送的行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法第十六條的規(guī)定辦理?！?/p>
（四）縮短了行政復(fù)議機關(guān)受理案件時的審查期限
《行政復(fù)議法》規(guī)定：“行政復(fù)議機關(guān)收到行政復(fù)議申請后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進行審查，對不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規(guī)定，但是不屬于本機關(guān)受理的行政復(fù)議申請，應(yīng)當(dāng)告知申請人向有關(guān)行政復(fù)議機關(guān)提出。”該規(guī)定與《行政復(fù)議條例》相比，將原來復(fù)議機關(guān)在受理階段進行的形式要件審查期限，由10天縮短為5天。增加了復(fù)議機關(guān)書面告知申請人審查結(jié)果的義務(wù)。由于提出復(fù)議申請的方式由過去的書面式改為書面、口頭均可，所以在受理階段，取消了復(fù)議機關(guān)對不符合形式要件申請書發(fā)還申請人要求限期補正的一系列規(guī)定，增加了行政復(fù)議機關(guān)受理復(fù)議申請的法定義務(wù)，方便了復(fù)議申請人。
（五）解決了復(fù)議機關(guān)不受理或不答復(fù)的情況下，申請人的訴權(quán)問題
按照《行政復(fù)議條例》及實踐中的做法，法律要求訴訟前必須先申請復(fù)議的，申請人必須先提出復(fù)議申請，而復(fù)議機關(guān)在復(fù)議期限不復(fù)議或不予答復(fù)的，申請人只能要求上級機關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的機關(guān)責(zé)令其受理或答復(fù)，如復(fù)議機關(guān)拒不受理或不答復(fù)，上級機關(guān)能否直接受理，或在復(fù)議期滿后能否直接？是針對復(fù)議機關(guān)不作為？還是針對原具體行政行為？這些問題在實踐中都不甚明了，有時甚至出現(xiàn)爭議?！缎姓?fù)議法》規(guī)定，對于上述幾種情況，行政復(fù)議機關(guān)無正當(dāng)理由不予受理的，上級行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其受理，必要時，上級行政機關(guān)也可以直接受理。公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日或者行政復(fù)議期滿之日起15日內(nèi)，依法向人民法院。這一規(guī)定對于防止復(fù)議機關(guān)或法院規(guī)避法律，保障公民訴權(quán)，都具有重要作用。
（六）進一步明確了行政復(fù)議案件的審理方式
《行政復(fù)議法》將行政復(fù)議審理方式明確為兩大類：一是書面審，二是言詞審理。前一種是《行政復(fù)議條例》已經(jīng)規(guī)定了的，而后一種則是《行政復(fù)議法》進一步明確的?！缎姓?fù)議條例》規(guī)定“行政復(fù)議實行書面復(fù)議制度，但復(fù)議機關(guān)認為有必要時，可以采取其他方式審理復(fù)議案件?！敝劣诤畏N方式，條例未曾明確。實踐中通常采用庭審方式，由“雙方當(dāng)事人到場說明問題，表達各自意見?！雹苄姓?fù)議將原來不甚明確的復(fù)議審查方式界定為，行政復(fù)議機構(gòu)“可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請和第三人的意見?！币簿褪钦f，復(fù)議機關(guān)應(yīng)申請人的要求或認為有必要時，必須組織類似《行政處罰法》規(guī)定的聽證會，調(diào)查情況，聽取各方當(dāng)事人的意見。這一方式不同于書面審查，它允許當(dāng)事人通過言詞辯論的方式直接陳述自己的意見和理由，提供有關(guān)證據(jù)，促使行政復(fù)議機關(guān)作出更為公正的決定。有趣的是，我國臺灣省新修改的《訴愿法》也在書面審理言詞審理，說明該種審理方式的重要性。⑤（七）行政復(fù)議的證據(jù)制度也有所變化
《行政復(fù)議法》針對復(fù)議實踐中舉證責(zé)任不明確，復(fù)議機關(guān)剝奪或忽視申請人查閱證據(jù)權(quán)利，被申請人違法補正等現(xiàn)象，對行政復(fù)議的證據(jù)制度做了更明確的規(guī)定。
首先，重申行政復(fù)議中的舉證責(zé)任由被申請人承擔(dān)。明確被申請人的舉證范圍和舉證責(zé)任，規(guī)定“被申請人應(yīng)當(dāng)自收到申請書副本或者申請筆錄復(fù)印件之日起十日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料?！北簧暾埲瞬惶岢鰰娲饛?fù)，提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)、和其他有關(guān)材料的視為該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)，可予撤銷。而《行政復(fù)議條例》沒有要求被申請人提交作出具體行政行為的“依據(jù)”，也沒有不舉證承擔(dān)敗訴責(zé)任的條款。
其次，增加了申請人第三人的在復(fù)議過程中的查征權(quán)?！缎姓?fù)議法》第23條第2款規(guī)定：“申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復(fù)，作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，行政復(fù)議機關(guān)不得拒絕?！币簿褪钦f，遇有申請人或第三人向復(fù)議機關(guān)查閱有關(guān)證據(jù)材料情形的，復(fù)議機關(guān)必須保障這項權(quán)利，不得拒絕。
最后，增加了被申請人不得在復(fù)議時取證的義務(wù)?！缎姓?fù)議法》第24條明確規(guī)定：“行政復(fù)議過程中，被申請人不得自行向申請人和其他有關(guān)組織或者個人收集證據(jù)?！痹瓉怼缎姓?fù)議條例》沒有此限制，但實踐中經(jīng)常發(fā)生被申請人違反“先取證，后裁決”原則，在復(fù)議過程中向申請人或其他人收集證據(jù)的現(xiàn)象，這種做法不僅給申請人造成了壓力，也不利于復(fù)議機關(guān)判斷具體行政行為的合法性，是一種典型的程序違法行為?！缎姓?fù)議法》借鑒了《行政訴訟法》關(guān)于被告不得在訴訟期間自行向證人或原告取證的規(guī)定，對被申請人在復(fù)議期間的收集證據(jù)行為作出了限制，明確了用此類方法取得的證據(jù)無效的證據(jù)原則。
（八）增加規(guī)定了復(fù)議機關(guān)和有權(quán)機關(guān)審查抽象行政行為的程序
在程序上，《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》另一個重要的不同之處在于：規(guī)定了行政復(fù)議機關(guān)和有權(quán)機關(guān)審查抽象行政行為的程序。盡管這一程序是簡單的期限規(guī)定，但仍不失為一項重要變化?！缎姓?fù)議法》第26條，第27條規(guī)定，申請人申請復(fù)議，一并提出對抽象行政行為的審查申請的，行政復(fù)議機關(guān)對該規(guī)定有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)依法處理，無權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機關(guān)依法處理，有權(quán)處理的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在60日內(nèi)依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。如復(fù)議機關(guān)審查具體行政行為時認為具體行政行為依據(jù)不合法的，也照此程序處理。
（九）增加了行政復(fù)議最終裁決的規(guī)定
關(guān)于行政復(fù)議機關(guān)作出的土地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定能否成為最終裁決的問題，《行政復(fù)議法》起草過程中爭議頗大。最初的草案規(guī)定，“行政機關(guān)對確認土地、礦藏等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定，當(dāng)事人不得向人民法院提起行政訴訟?！睂徸h時，有些常委會組成人員和地方、部門、專家提出，“草案規(guī)定對自然資源確權(quán)的行政復(fù)議決定為終局裁決，難以有力保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益?！币虼?，法律委員會建議將這一條修改為，對上述行政復(fù)議決定不服的，“可以向作出該決定的行政復(fù)議機關(guān)的上級行政機關(guān)提出申訴，或者依法向人民法院提訟?！贝撕?，又有地方和部門提出，“對土地等自然資源確權(quán)的行政復(fù)議決定是否可以提訟的問題不宜作簡單規(guī)定，因為有一些確權(quán)是根據(jù)國務(wù)院或者省級人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者是對土地的征用而引起的，根據(jù)憲法和土地管理法的規(guī)定，對行政區(qū)域勘定、調(diào)整和對土地征用的權(quán)限屬于國務(wù)院和省級人民政府。對于這類確權(quán)問題，法律可以規(guī)定行政復(fù)議決定為終局決定?！雹抟虼耍缎姓?fù)議法》第30條最終規(guī)定，“根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。”
此外，《行政復(fù)議法》還規(guī)定了國務(wù)院依申請對省部級行政復(fù)議決定審查后，有權(quán)作出最終裁決，這也是《行政復(fù)議條例》未規(guī)定的。對于以上兩類最終裁決均不能提訟。
四、進一步強化行政復(fù)議的法律責(zé)任《行政復(fù)議法》在法律責(zé)任的規(guī)定上也有很多新的變化。
首先，《行政復(fù)議法》增加規(guī)定了行政復(fù)議機關(guān)的法律責(zé)任，即按照行政復(fù)議法的規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)無正當(dāng)理由拒不受理復(fù)議申請或不按規(guī)定轉(zhuǎn)送復(fù)議申請的，或在法定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定的，均需承擔(dān)法律責(zé)任。承擔(dān)的方式為對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。這一規(guī)定明確了復(fù)議機關(guān)的具體法律責(zé)任，對于監(jiān)督復(fù)議機關(guān)及時受理轉(zhuǎn)送復(fù)議申請，作出復(fù)方?jīng)Q定都具有重要意義。
其次，進一步明確了行政復(fù)議機關(guān)工作人員在行政復(fù)議活動中的法律責(zé)任。雖然《行政復(fù)議條例》對此也作了規(guī)定，但只是籠統(tǒng)地規(guī)定對于失職、的，復(fù)議機關(guān)或有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)批評教育或者給予行政處分?！缎姓?fù)議法》明確規(guī)定了行政復(fù)議機關(guān)工作人員違法情節(jié)及相應(yīng)的行政處分。
最后，增加了行政復(fù)議被申請人承擔(dān)法律責(zé)任的情況，明確了行政處分的種類。按照《行政復(fù)議條例》規(guī)定，復(fù)議被申請人承擔(dān)法律責(zé)任的情形只有一種，即“拒絕履行復(fù)議決定的，復(fù)議機關(guān)可以直接或者建議有關(guān)部門對其法定代表人給予行政處分?！薄缎姓?fù)議法》在總結(jié)近十年實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，明確規(guī)定了復(fù)議被申請人承擔(dān)責(zé)任的各種情形，即包括：被申請人不提出書面答復(fù)或者不提交作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料；或者阻撓，變相阻撓公民、法人或者其他組織依法申請行政復(fù)議的。對被申請人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的，對直接責(zé)任的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經(jīng)責(zé)令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。
與《行政復(fù)議條例》相比，《行政復(fù)議法》在監(jiān)督與救濟制度方面的突破與創(chuàng)新遠不止上述四個方面，由于偏幅所限，只能評介至此。值得注意的是，盡管《行政復(fù)議法》尚未將十年來行政復(fù)議理論與實踐成果全部吸收進去，在復(fù)議范圍及最終復(fù)議裁決的設(shè)置方面，以及過于簡化程序有可能弱化復(fù)議功能等方面仍有不盡人意之處。但與《行政復(fù)議條例》相比，已經(jīng)有了不小的進步。特別是擴大行政復(fù)議范圍，啟動對抽象行政行為的監(jiān)督機制，增加行政復(fù)議公正、便民程序，加強行政復(fù)議法律責(zé)任的新規(guī)定，對于進一步完善行政復(fù)議制度，改革行政訴訟制度都具有極其重要的意義。
①④國務(wù)院法制局編：《行政復(fù)議條例釋義》，中國法制出版社1991年版，第14～21頁；第100頁。
②馬懷德：《將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍》，載《中國法學(xué)》1998年第2期。
昨日（5月26日），省政府將《廣東省行政復(fù)議工作規(guī)定（草案）》提請省十屆人大常委會第三次會議審議，就廣東省行政復(fù)議工作中出現(xiàn)的大量新問題作出界定。
據(jù)悉，我國《行政復(fù)議法》自1999年頒布實施后，廣東省行政復(fù)議案件大幅增加，2000年廣東省各級政府及部門共收到行政復(fù)議申請3348宗，比1999年增長196%.2001年全省共收到行政復(fù)議申請4213宗，又比上年增長22%.省政府法制辦負責(zé)人就草案作說明時說，《行政復(fù)議法》第二十八條規(guī)定行政復(fù)議決定種類包括維持決定、變更決定、責(zé)令限期履行法定職責(zé)決定、撤銷或者撤銷并責(zé)令重作決定、確認違法或者確認違法并責(zé)令重作決定。但在辦案中，上述種類不能滿足各種各樣案件的需要，如受理后經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人對標的沒有爭議資格的（即當(dāng)事人不具備申請人資格的），又如不服行政不作為申請復(fù)議，經(jīng)審查認定不作為合法的，這些情形下《行政復(fù)議法》第二十八條所規(guī)定的決定種類均不適用，因此，《工作規(guī)定》第十四條參照有關(guān)規(guī)定和做法，規(guī)定駁回行政復(fù)議申請的結(jié)案方式。
省人大內(nèi)司委主任委員在審議意見報告中，建議“申請人知道具體行政行為的時間”分二款規(guī)定，第一款為行政機關(guān)作出具體行為以法律文書形式告知行政相對人的，分四種送達形式予以界定，即：當(dāng)場送達、直接和留置送達、郵寄送達、公告送達；第二款為行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的情形下的界定，即：“《行政復(fù)議法》第六條第（八）、（九）、（十）項所列情形中，行政機關(guān)不作答復(fù)的，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的答復(fù)期限屆滿的次日為當(dāng)事人知道行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的時間；法律、法規(guī)、規(guī)章沒有明確規(guī)定答復(fù)期限的，當(dāng)事人提出申請之日起60日屆滿的次日為當(dāng)事人知道行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的時間。”
南方網(wǎng)·馮怡駒
一、“含糊其詞”的表現(xiàn)
(一)“不當(dāng)”是含糊的表現(xiàn)。行政復(fù)議法第一條“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為”中的“不當(dāng)”一詞在法律中沒有明確的規(guī)定,在理論上沒有一致的觀點,在實踐中沒有判斷的標準。由于沒有判斷“不當(dāng)”行為的標準,因而在實踐中極少見到行政復(fù)議制度糾正不當(dāng)行政行為的案例。
(二)“其他”是含糊的表現(xiàn)。行政復(fù)議法若干條文中出現(xiàn)的“其他”一詞讓人感覺到是一種“含糊其詞”的表現(xiàn)。如:行政復(fù)議法第三條規(guī)定:行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)法制工作的機構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項,履行下列職責(zé):……(七)法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。其中,“其他”一詞即屬于一種含糊表述。
(三)“不可抗力”是含糊的表現(xiàn)。行政復(fù)議法第九條“因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的,申請期限自障礙消除之日起計算”中的“不可抗力”讓人有含糊感。目前,只有民法通則對“不可抗力”一詞作出了明確規(guī)定,包括行政復(fù)議法在內(nèi)的行政法律對此則沒有規(guī)定。民法通則規(guī)定的“不可抗力”是指不能預(yù)見、不能避免并不能克服的客觀情況,那么政策的變化、新法律的頒布是否屬于不可抗力?對此,民法通則沒有作出具體規(guī)定,行政復(fù)議法更沒有規(guī)定。因而,行政復(fù)議法將民法通則中原本就含糊的概念再籠統(tǒng)地照搬的作法更是增加了人們的含糊感。
(四)“正當(dāng)理由”是含糊的表現(xiàn)。行政復(fù)議法多個條文中規(guī)定的“正當(dāng)理由”一詞給人以“含糊”之感。行政復(fù)議法第九條、第二十條、第三十二條中均有“正當(dāng)理由”一詞,如:第二十條“行政復(fù)議機關(guān)無正當(dāng)理由不予受理的,上級行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其受理”中的“正當(dāng)理由”給人有含糊感。由于行政復(fù)議法沒有明確規(guī)定“正當(dāng)理由”的情形,從而使得人們在行政復(fù)議實踐中很難把握何種理由屬于“正當(dāng)理由”,何種理由屬于“不正當(dāng)理由”。
(五)“近親屬”是含糊的表現(xiàn)。行政復(fù)議法第十條“有權(quán)申請行政復(fù)議的公民死亡的,其近親屬可以申請行政復(fù)議”中的“近親屬”是一種含糊的規(guī)定,其含糊性表現(xiàn)在兩方面,一是沒有指出“近親屬”的范圍,如:配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女是否均屬于近親屬?具有扶養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的親屬是否也屬于近親屬?二是沒有規(guī)定近親屬在行政復(fù)議程序中行使權(quán)利的順序。
(六)“必要時”是含糊的表現(xiàn)。行政復(fù)議法第二十條、第二十二條中均有“必要時”的規(guī)定,如:第二十條:“必要時,上級行政機關(guān)也可以直接受理?！庇捎诜蓷l文中沒有具體規(guī)定“必要時”的具體情形,因而使得人們很難遇到“必要時”。
(七)“認為”是含糊的表現(xiàn)。行政復(fù)議法第二十一條中的“認為”是一種含糊規(guī)定。該條規(guī)定:“行政復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行;但是,有下列情形之一的,可以停止執(zhí)行:(一)被申請人認為需要停止執(zhí)行的;(二)行政復(fù)議機關(guān)認為需要停止執(zhí)行的;(三)申請人申請停止執(zhí)行,行政復(fù)議機關(guān)認為要求合理,決定停止執(zhí)行的;(四)法律規(guī)定停止執(zhí)行的。”將停止執(zhí)行的情形僅用“認為”二字予以規(guī)定,過于籠統(tǒng)、含糊。
(八)“一定期限”是含糊的表現(xiàn)。行政復(fù)議法第二十八條“決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的,可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為”中的“一定期限”是十分明顯的含糊規(guī)定。
二、對“含糊其詞”的分析
(一)“含糊其詞”的類型。綜觀行政復(fù)議法中的含糊規(guī)定,可以歸納為如下幾類:一是顯性含糊。即法律條文直接表現(xiàn)出的含糊。如:“必要時”、“一定期限”即屬于這種類型。二是隱性含糊。這種含糊在具體的法律條文中沒有直接表現(xiàn)出來,只有在深入理解法律條文,或者是在具體適用法律條文時才能感覺到其“含糊”。如:行政復(fù)議法第二條“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”中出現(xiàn)的“具體行政行為”即屬于這種情形。人們在第一次讀到這一條文時,普遍感到很欣慰,認為行政復(fù)議法對行政復(fù)議的對象作出了明確的規(guī)定,即公民、法人或者其他組織可以對“具體行政行為”申請行政復(fù)議,然而當(dāng)人們進一步在法律條文中查找關(guān)于具體行政行為的定義時,才發(fā)現(xiàn)行政復(fù)議法中的“具體行政行為”實際上是一個很不“具體”的概念。三是必要的含糊。如:行政復(fù)議法第六條規(guī)定了行政復(fù)議范圍,其第十一項規(guī)定:“認為行政機關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”。該項規(guī)定中出現(xiàn)了“其他”這一含糊表述,由于法律條文不可能窮盡列舉每一種具體行政行為,因而在列舉了主要的行政行為后,用“其他”這一含糊性詞語作兜底規(guī)定是一種必要的含糊。相對而言,行政復(fù)議法的一些條文中出現(xiàn)的“必要時”,則是一種“不必要”的含糊。
(二)出現(xiàn)“含糊其詞”的原因。筆者粗略分析后,感到行政復(fù)議法中之所以出現(xiàn)了“含糊其詞”的規(guī)定,一是受理論研究發(fā)達程度的制約,在立法時出現(xiàn)了“含糊其詞”。如:由于理論界至今沒有對具體行政行為的概念形成通說,因而早在十余年前頒布的行政復(fù)議法自然不可能對這一概念作出明確的規(guī)定。二是行政復(fù)議的實踐經(jīng)驗不足。由于行政復(fù)議制度在我國建立的時間較晚,因而行政復(fù)議法條文中出現(xiàn)的“正當(dāng)理由”、“必要時”等含糊性規(guī)定,或許就是由于缺乏對實踐經(jīng)驗的總結(jié)而導(dǎo)致的。三是受其他法律的影響。如:行政訴訟法第二十四條規(guī)定:“有權(quán)提起訴訟的公民死亡,其近親屬可以提起訴訟?！毙姓?fù)議法第十條規(guī)定:“有權(quán)申請行政復(fù)議的公民死亡的,其近親屬可以申請行政復(fù)議?！睂Ρ群蟀l(fā)現(xiàn),這兩個條文的表述如出一轍。
三、“含糊其詞”帶來的影響
筆者感到,行政復(fù)議法條文中出現(xiàn)的不必要的“含糊其詞”,直接降低了行政復(fù)議法的質(zhì)量,影響了行政復(fù)議制度的公信力,限制了行政復(fù)議制度功能的發(fā)揮。
筆者試舉一例,以期說明“含糊其詞”對行政復(fù)議實踐的影響。2002年7月,當(dāng)時的太原聯(lián)通公司發(fā)出通告,聲稱自當(dāng)年8月1日起向手機用戶收取來電顯示費,標準為每月6元。一名用戶以違約為由將這家公司起訴到當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ?該公司提出的答辯理由是未違約,原因是此項收費經(jīng)過了山西省物價局的批準,該公司還將山西省物價局的批文作為證據(jù)提交到人民法院。這名用戶看到批文后,以山西省物價局的審批行為違法為由向當(dāng)時的國家發(fā)展計劃委員會提出了行政復(fù)議申請,申請國家發(fā)展計劃委員會撤銷山西省物價局的批準行為。國家發(fā)展計劃委員會審查的結(jié)果是不予受理,理由是山西省物價局的審批行為不屬于“具體行政行為”。得到這樣的結(jié)論后,該用戶對行政復(fù)議制度很失望,他認為山西省物價局針對聯(lián)通公司收取來電顯示費事項作出的審批行為明顯屬于具體行政行為,國家發(fā)展計劃委員會以“不屬于具體行政行為”為由不受理此案,實際上表明國家發(fā)展計劃委員會不想處理這一涉及面、影響面極廣的“燙手山芋”。該用戶轉(zhuǎn)而求助于行政訴訟法,向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟,申請人民法院撤銷國家發(fā)展計劃委員會的不予受理決定,判決其受理行政復(fù)議申請。而北京市第一中級人民法院最終也是以“不屬于具體行政行為”為由作出了不予受理的裁定。此案表明,由于行政復(fù)議法對“具體行政行為”這一概念沒有明確規(guī)定,從而導(dǎo)致行政復(fù)議機關(guān)提出的“不屬于具體行政行為”的理由不能說服申請人,使得申請人對行政復(fù)議制度大失所望。此外,由于沒有啟動行政復(fù)議程序,上級行政機關(guān)自然不可能按照這一程序?qū)ο录壭姓C關(guān)行政行為的合法性進行審查。這種情況,必定影響行政機關(guān)依法行政水平的提高。
一、關(guān)于起草說明中貫徹“便民原則”和防止“司法化”的理解問題
“便民”固然是復(fù)議法應(yīng)當(dāng)追求的目的之一，但“便民”的前提是“公正”，也就是在保證公正的基礎(chǔ)上才談得上“便民”。所以，一方面要盡可能地便民，另一方面又要保留那些必不可少的，能夠保證公正的程序規(guī)則。而且，“便民”與“司法化”并不矛盾，我認為，“司法化”必然造成“不便民”是一種錯誤認識。有些所謂的“司法化”程序規(guī)則是保證復(fù)議結(jié)果公正的重要因素，不可或缺。所以該司法化的就要司法化，該簡化的才能簡化，不能因嗌廢食，為了防止“司法化”而把必要的程序規(guī)則都省掉。我建議復(fù)議法還是恢復(fù)原來條例關(guān)于“復(fù)議管轄”、“復(fù)議機關(guān)”、“復(fù)議參加人”的寫法，強化必要的程序規(guī)則。復(fù)議案件的審理不能搞“一刀切”要求所有行政復(fù)議案都采用書面審，要允許口頭辯論、開庭審理的方式存在。另外，還應(yīng)采用實踐中行之有效的聽證程序?qū)徖韽?fù)議案?？傊覀兗纫紤]現(xiàn)實國情，避免照搬國外模式，但也要注意學(xué)習(xí)國際上比較通行的做法和有益經(jīng)驗，使復(fù)議制度最大限制地發(fā)揮層級監(jiān)督和事后救濟的作用。
二、關(guān)于終局行政復(fù)議決定的問題
行政復(fù)議法草案規(guī)定機關(guān)確認土地、礦藏、水流、森林等所有權(quán)或使用權(quán)的復(fù)議決定為終局復(fù)議決定。這樣規(guī)定存在三個問題：一是打破了司法最終裁決的格局，使這部分決定逃脫司法監(jiān)督，不利于對此類復(fù)議行為的監(jiān)督：二是土地等權(quán)屬雖然是非自然取得的，但并不意味著對非自然取得的權(quán)益所作的復(fù)議決定比法院判決更合理合法。
就象其他經(jīng)許可享有的權(quán)利一樣，諸如國有資產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)也不是自然取得的，但行政機關(guān)裁決此類行政爭議仍要受到司法監(jiān)督，這是保證裁決公平公正的必要程序。所以是否屬于自然取得并不能作為是否接受司法監(jiān)督的理由：三是假如將這類復(fù)議決定規(guī)定為終局決定。僅靠現(xiàn)行的復(fù)議程序是遠遠不夠的，很可能將出現(xiàn)更多的錯誤決定，最終損害復(fù)議申請人的利益。第四，這一規(guī)定與行政訴訟也會產(chǎn)生矛盾，因為訴訟法規(guī)定的受案范圍是全面且普遍的，非因特別技術(shù)原因，將一大部分行政行為排除在司法監(jiān)督范圍之外是不妥的。
三、關(guān)于將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍的建議
抽象行政行為比具體行政行為適用的對象更多、范圍更廣，一旦違法必將造成更大的危害，所以對抽象行政行為的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是層級監(jiān)督的重要內(nèi)容，也是很多國家的通行做法。我認為行政復(fù)議法應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為納入復(fù)議范圍，這也是規(guī)范和監(jiān)督抽象行政行為的又一次重要機會。但這次復(fù)議法草案沒有規(guī)定，起草說明中的理由有三個，一是現(xiàn)行法律中對抽象行政行為已存在監(jiān)督方式，如上級有權(quán)撤銷下級不適當(dāng)?shù)臎Q定命令：二是已建立了抽象行政行為的備案審查制度：
三是解決抽象行政行為與解決具體行政行為的權(quán)限程序后果不一樣，所以難以適用行政復(fù)議制度。我認為上述三點理由均值得商榷。首先，我們現(xiàn)行對抽象行政行為監(jiān)督不力的原因并不是缺少監(jiān)督機制，而是缺少一種啟動監(jiān)督的程序。換言之，在上級未發(fā)現(xiàn)下級抽象行政行為存在問題的情況下，由誰通過什么程序提出并要求上級機關(guān)或人大展開對抽象行政行為的審查是困擾我們多年的老問題，特別在行政機關(guān)越來越依賴抽象行政行為實施管理，規(guī)避審查現(xiàn)象不斷增多，司法監(jiān)督又跟不上的今天，如何啟動監(jiān)督機制值得我們深思。其次，抽象行政行為的備案審查制度因無具體的權(quán)益受害人提出請求，上級機關(guān)又無充足的人力物力保障，所以雖有立法規(guī)定，但無成功實踐。再次，也有人提出抽象行政行為不是針對特定人就特定事而作出的，沒有具體承擔(dān)人，只有當(dāng)抽象行政行為被行政機關(guān)具體適用轉(zhuǎn)化為具體行政行為時，才有特定相對人，所以可以通過對具體行政行為的復(fù)議監(jiān)督間接解決抽象行政行為的問題。我認為該理由也站不住腳。因為有大量抽象行政行為是自之日產(chǎn)生效力并對相對人產(chǎn)生約束力的，如一般禁令、收費等文件，無需轉(zhuǎn)化為具體行政行為。即使那些最終會轉(zhuǎn)為具體行政行為的抽象行為，由于被復(fù)議機關(guān)糾正的單個具體行政行為，而對其依據(jù)和因此產(chǎn)生的其他具體行政行為并不能表態(tài)，豈不是一種不公平的處理方式？最后，對抽象行政行為復(fù)議監(jiān)督在一些部門和地方，早已試行并積累了經(jīng)驗，具體方法就是將其視為具體行政行為或通過對具體行政行為的復(fù)議，按照復(fù)議機關(guān)的職權(quán)依法撤銷違法的抽象行政行為。所以將抽象行政行為納入復(fù)議范圍不僅必要而且可行。至于先將哪一級抽象行政行為納入，是可以再考慮的，我認為將規(guī)章以下規(guī)范性文件納入復(fù)議范圍是比較現(xiàn)實可行的，而且復(fù)議法草案在受案范圍中也并未排除。
行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，依法向具有復(fù)議權(quán)的機關(guān)申請，由復(fù)議機關(guān)依照法定程序?qū)σ馉幾h的具體行政行為的合法性與適當(dāng)性進行審查并作出裁決的法律制度。行政訴訟是規(guī)范行政訴訟活動、調(diào)整行政訴訟關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，其主要目的是保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。兩者在許多方面有著緊密聯(lián)系，其共同屬性在于：首先是救濟性。即對因行政機關(guān)的違法或者不當(dāng)行為以及其他公權(quán)力的行使對公民的權(quán)利或者利益所造成的侵害進行救濟，其最終的出發(fā)點和落腳點都是對公民權(quán)利的有效救濟;其次是監(jiān)督和控權(quán)。即對行政機關(guān)來說，這兩種制度是對其行政行為合法性和合理性的有效和有力的監(jiān)督方式。
二、我國目前的《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的銜接模式
1.自由選擇模式
我國現(xiàn)行的行政訴訟法中有相關(guān)規(guī)定：對于人民法院應(yīng)該受理的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，則可以再向人民法院提起訴訟。相關(guān)人員也可以直接向人民法院提起訴訟。而法律法規(guī)規(guī)定需要先向行政部門提起復(fù)議，對復(fù)議結(jié)果不滿意的，再交由人民法院來處理，這個過程需要嚴格遵守法律、法規(guī)的規(guī)定。從目前來看，這是我國最為直接和有效地將《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》進行立法銜接的方式。即自己選擇交由行政機關(guān)或是人民法院。
2.行政復(fù)議前置型
行政復(fù)議前置型，是指當(dāng)事人如果對行政行為不滿意，需要先向復(fù)議機關(guān)提起復(fù)議，由復(fù)議機關(guān)解決，如果對結(jié)果仍然不滿，才能向人民法院提起訴訟。在這種立法銜接方式中，行政復(fù)議就屬于行政訴訟的前置階段和必須經(jīng)過的程序，這種設(shè)置由于對行政部門內(nèi)部的監(jiān)督管理有利，使其能夠發(fā)現(xiàn)到自身的錯誤，并有利于相關(guān)權(quán)利的行使，進一步解決了行政糾紛中的各類復(fù)雜問題，提高行政部門的專業(yè)技術(shù)和知識，降低了人民法院的工作量，減輕了人民法院的負擔(dān)，具有一定的科學(xué)性。但同時這種方式也有一定的問題：受審時間較長，不利于及時的保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，且行政機關(guān)自身的監(jiān)管機制會受到質(zhì)疑。
3.終局型
終局型可以分為兩類，即自由選擇型和行政復(fù)議型。在行政復(fù)議終局型中，如果當(dāng)事人對行政審理結(jié)果不滿，那么可以向復(fù)議機關(guān)申請重新受理，復(fù)議機關(guān)的審理為最終的結(jié)果，即使當(dāng)事人不滿意，也不能再向人民法院提出訴訟。而行政復(fù)議終局型由于受到其他因素的影響，如行政復(fù)議法和行政訴訟法的脫節(jié)，使得行政復(fù)議終局型表現(xiàn)為：省級政府的復(fù)議決定;人民政府做出的針對禁止游行、示威的復(fù)議決定;復(fù)議機關(guān)對不當(dāng)行政行為做出的復(fù)議決定;以及復(fù)議機關(guān)對其他不當(dāng)行為做出的復(fù)議決定。而自由選擇終局型則是當(dāng)事人對行政機關(guān)的審理結(jié)果不滿，可以選擇向復(fù)議機關(guān)提出訴訟，也可以直接向人民法院提起訴訟，但無論選擇的是復(fù)議機關(guān)還是人民法院，那么受審的結(jié)果都將是最終的結(jié)果。
三、我國行政復(fù)議與行政訴訟銜接存在的問題分析
首先，二者設(shè)置的標準有明顯差異，由于行政管理相對人在行使行政救濟權(quán)時和行政復(fù)議與行政訴訟方面的銜接關(guān)系具有直接聯(lián)系，而二者對于救濟權(quán)的行使與實現(xiàn)起決定性因素，這在我國行政訴訟立法別進行了說明。但當(dāng)前我國行政訴訟法中對于行政復(fù)議與行政訴訟銜接問題存在一定的偏差，比較明顯的如當(dāng)事人對于救濟權(quán)的行使要求受到單行的法律、法規(guī)的完全限制，對于不同當(dāng)事人行使依據(jù)具有無規(guī)律性。另一方面，行政復(fù)議與行政訴訟的銜接所具有的聯(lián)系性也顯得較為混亂，由于受限于法律法規(guī)的約束，不同法律法規(guī)的銜接方式不同，即使是同一類型的法律、法規(guī)在同一層面的銜接關(guān)系也有所不同，在不同行政機關(guān)采用同一部法律的同一條款時，其銜接規(guī)律也有著明顯的不同。其次，行政復(fù)議與行政訴訟缺乏相對的獨立性，從本質(zhì)上說，行政復(fù)議與行政訴訟是存在于同一層面的兩種不同救濟制度，行政復(fù)議的范圍主要控制在行政系統(tǒng)內(nèi)部的審查與裁決，其主要監(jiān)督方式需要行政管理系統(tǒng)自律或?qū)嵭凶晕冶O(jiān)管，無外力審查監(jiān)管介入。而行政訴訟的本質(zhì)是建立在司法基礎(chǔ)上以司法權(quán)對行政權(quán)進行監(jiān)督監(jiān)管，其行政約束力主要依靠司法管理從外介入，屬于外部監(jiān)管方式?？梢哉f二者在行政救濟方面相互獨立，具有各自的行政執(zhí)行與監(jiān)督方法，但就我國當(dāng)前行政復(fù)議終局模式在建立司法審查最終裁決方面存在一定的脫節(jié)，因而會造成行政權(quán)力與司法權(quán)出現(xiàn)矛盾情況。最后，行政復(fù)議與行政訴訟存在正當(dāng)性不足，二者在行政權(quán)力的行使過程中會出現(xiàn)矛盾，雖然行政復(fù)議與行政訴訟在本質(zhì)上同屬于救濟性行政范圍，但其銜接關(guān)系卻直接表現(xiàn)出當(dāng)前行政復(fù)議與行政訴訟在司法方面的不協(xié)調(diào)性。在對當(dāng)事人進行行政復(fù)議與行政訴訟問題銜接的過程中，如果其行政或法律環(huán)節(jié)設(shè)計不當(dāng)，就極可能造成行政權(quán)力背離司法意志，使得行政訴訟體系產(chǎn)生混亂，從而動搖司法權(quán)對于當(dāng)事人救濟所具有的權(quán)威性。
四、對于當(dāng)前我國行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式的重構(gòu)
1.以自由選擇模式推進行政復(fù)議與行政訴訟合理銜接
無論是行政復(fù)議還是行政訴訟，其根本目的都在于對當(dāng)事人應(yīng)有的合法權(quán)益做出保障。在對二者銜接關(guān)系的重構(gòu)方面應(yīng)當(dāng)主要思考當(dāng)事人在對其權(quán)益做出選擇中的理性成分，從而有效避免過多的行政干預(yù)對于當(dāng)事人理性選擇方面造成的影響。在行政復(fù)議階段，應(yīng)當(dāng)大力推行選擇模式不受限的行政方法，其行使救濟權(quán)利應(yīng)當(dāng)交給行政管理相對人充分考慮和做出選擇。當(dāng)前時期在法律與社會文明不斷健全的階段，特別是突出以人為本的法治意識，充分尊重當(dāng)事人在司法中的主要地位。就我國當(dāng)前的社會水平而言，當(dāng)事人在在行使行政救濟權(quán)利的同時，必須嚴格遵守法律法規(guī)，避免行政復(fù)議以行政權(quán)力強加于法律之上，只有使當(dāng)事人做出自由選擇，以理性去思考和認識，才能夠充分表現(xiàn)出行政復(fù)議與行政訴訟應(yīng)有的法律本質(zhì)。
2.復(fù)議前置模式的設(shè)定
行政復(fù)議前置模式能夠有效減輕法院的判決負擔(dān)，使行政救濟程序順利開展，從而符合法律規(guī)定的行政權(quán)使用規(guī)范，當(dāng)前形勢下行政復(fù)議在庭審與救濟權(quán)行使過程中都會遇到阻礙，其基本功能難以正常發(fā)揮，因此必須有效減少單行法律法規(guī)對于行政復(fù)議前置所造成的影響。同時，對于一些專業(yè)性強的案件審理工作，通過行政復(fù)議前置能夠更好地發(fā)揮辦案機關(guān)的專業(yè)特長與技術(shù)優(yōu)勢。
3.將行政復(fù)議終局模式取消
因為相對人選擇的行政復(fù)議終局情形或是事實中現(xiàn)存的行政復(fù)議終局都違反了司法最終原則，對公民的合法權(quán)益維護是無益的。特別是當(dāng)我國進入WTO 后，若是不對其進行適當(dāng)?shù)男拚?，便可能與WTO 爭端解決的相關(guān)機制出現(xiàn)矛盾，同時也違背了我國入世以來的相關(guān)承諾。所以，盡快取消行政復(fù)議終局的規(guī)定勢在必行，促使司法力量得以充分進入公民合法權(quán)益維護以及行政糾紛中，維持司法在法治社會中的主導(dǎo)地位。
【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議(行政救濟);改變決定;有效性;實效性;司法救濟(司法審查)
【正文】
行政相對人【1】向行政復(fù)議機關(guān)提起行政復(fù)議(具有中國特色的行政救濟制度)的目的,或欲使后者能夠?qū)唧w行政行為予以變更、撤銷、或確認違法后責(zé)令重作,即作出改變具體行政行為的復(fù)議決定(簡稱改變決定),或欲使其作出符合自己利益的其他決定。這里的“其他決定”,自然不包括維持具體行政行為的復(fù)議決定(簡稱維持決定)。行政相對人的這種愿望是與行政復(fù)議法【2】的立法目的【3】是相一致的。而行政復(fù)議法的立法目的之實現(xiàn),不僅要靠其規(guī)范的有效性(efficacy)之實現(xiàn),還要靠其實效性(validity)之落實。而要落實行政復(fù)議規(guī)范的實效性,就得提高改變決定的適用率。但我國有關(guān)行政復(fù)議的相關(guān)法律規(guī)定不但沒有提高,反而降低了改變決定的適用率,從而也降低了行政復(fù)議規(guī)范的實效性。
欲了解個中原委,得從司法救濟(包括我國的行政訴訟)和行政救濟(包括我國的行政復(fù)議)各自的基本特點和優(yōu)、劣勢,以及二者之間的關(guān)系談起。
一
西方法諺云,“有權(quán)利即有救濟,有救濟才有權(quán)利(Ubijus, ibi remidum ; Ubi remidum, ibi jus)”。談到救濟,人們自然會想到司法,想到法院?！吧鐣邪l(fā)生的幾乎任何一種矛盾、爭議,盡管經(jīng)過各種各樣的決定仍然不能得到解決并蘊含著給政治、社會體系的正統(tǒng)性帶來重大沖擊的危險時,最終可以被訴訟、審判所吸收或‘中和’。”{1}(P.9)
司法救濟之所以如此重要,如此被重視,被認為是公平、公正的象征,首先是因為它的嚴格的程序性?！罢浅绦驔Q定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別?！薄?】“程序的公正合理是自由的內(nèi)在本質(zhì),如果有可能的話,人們寧肯選擇通過公正的程序?qū)嵤┮豁棻╈宓膶嶓w法,也不愿意選擇通過不公正的程序?qū)嵤┮豁椵^為寬容的實體法?！薄?】羅爾斯說,“關(guān)鍵是有一個決定什么結(jié)果是正義的獨立標準,和一種保證達到這一結(jié)果的程序。”【6】其次是因為它的公開性。審判公開是各國司法工作的基本原則?！啊w而言,公開審判是對廉潔、公正和有效執(zhí)行司法公正的最佳保證,也是贏得公眾對司法制度的信心和尊重的最佳方法?！薄?】美國法官弗蘭克法特云,“司法不僅實際上必須公正,并且在外觀上也應(yīng)該保持公正的形象?！薄?】公開就是這種“公正的形式”,也只有公開才能維護這種“公正的形象”。
但是,司法的作用又是有限的,且司法作用的有限性有時候就是由司法自身的特質(zhì)決定的。人們在對司法救濟寄予厚望的同時,也對之心存疑慮。漢密爾頓說:“司法部門既無強制,又無意志,而只有判斷?！薄?】所以,即使在西方國家,所有的糾紛中成為司法訴訟的也只占一小部分,“在現(xiàn)代官僚國家里,行政機關(guān)和其他解決爭議機關(guān)有可能比法院處理更多的請求和糾紛?！眥2}(P.24)決定解決糾紛方式的一個重要因素是費用,“司法的正確處理與訴訟費用或者分別地說訴訟的方式、時間的合理平衡仍然是一個非常困難的問題?！眥2}(P. 208)
另外,即使在西方國家,“訴訟也被看做一件壞事,因為其意味著對相關(guān)方(首先是爭論的雙方當(dāng)事人)將造成一種不可低估的經(jīng)濟和心理壓力。”{2}(P.207)
正因為司法救濟自身具有難以克服的局限性,所以世界各國都建立了司法救濟以外的救濟手段,其中最重要的就是行政救濟。廣義上的行政救濟包括行政機關(guān),或擁有行政職權(quán)的組織,為受到侵害的權(quán)益,或法定權(quán)益免于受到侵害所提供的所有救濟。狹義的行政救濟就是行政機關(guān),或擁有行政職權(quán)的組織,為公民和其他組織遭受公權(quán)力(主要是行政權(quán))侵害時,或其法定權(quán)益免于受到公權(quán)力(主要是行政權(quán))侵害所提供的救濟,如我國的行政復(fù)議制度。狹義的行政救濟,就是行政(對行政權(quán)的)審查,是與司法(對行政權(quán)的)審查相對應(yīng)的。各國的行政救濟制度都是針對司法救濟(包括司法審查)的弱點而設(shè)置的,且都與司法救濟有著難以分離的關(guān)系。
本文之所以要對司法救濟和行政救濟的特點作一簡要比較,是為司法審查(行政訴訟)和行政審查(行政復(fù)議)作比較服務(wù)的。因為司法審查【10】是司法救濟中的內(nèi)容,而行政審查屬于行政救濟。司法救濟相對于行政救濟的優(yōu)劣,包括了司法審查相對于行政審查的優(yōu)劣。有論者對行政復(fù)議制度的優(yōu)勢進行了概括:受案范圍廣、易于接受(指的是行政相對人樂于選擇行政復(fù)議這一救濟途徑)、內(nèi)部優(yōu)勢(指的行政復(fù)議機關(guān)就是行政機關(guān),可以憑借行政領(lǐng)導(dǎo)的行政命令直接糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?、效率優(yōu)勢(簡易、迅速)、專業(yè)優(yōu)勢(行政復(fù)議能解決專業(yè)性、技術(shù)性強的案件)、經(jīng)濟優(yōu)勢(不收費)、完善執(zhí)法(可以及時、迅速糾正執(zhí)法中的錯誤){3}(P.49-51)。
但令人遺憾的是,我國行政復(fù)議制度卻未體現(xiàn)其自身的優(yōu)勢,也不能彌補司法審查(行政訴訟)的不足。
二
我國立法對行政復(fù)議的定性是模糊的。一方面,將其定性為救濟行為即行政審查。例如,行政復(fù)議法第一條規(guī)定,“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為,保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán),根據(jù)憲法,制定本法。”另一方面,似乎又將行政復(fù)議定性為具體行政行為,且賦予了其超過一般具體行政行為效力的超強大效力,其效力的主要對象是復(fù)議機關(guān)。
行政訴訟法【11】第二條規(guī)定,“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡诙鍡l規(guī)定,“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,作出具體行政行為的行政機關(guān)是被告?！薄敖?jīng)復(fù)議的案件,復(fù)議機關(guān)決定維持原具體行政行為的,作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告;復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為的,復(fù)議機關(guān)是被告?！备鶕?jù)這些規(guī)定,似乎可以認為,行政復(fù)議被定性為具體行政行為。
法律效力(efficacy)的意思是“法律規(guī)范是有約束力的,人們應(yīng)當(dāng)像法律規(guī)范所規(guī)定的那樣行為,應(yīng)當(dāng)服從和適用法律規(guī)范”{4}(P. 42)。說一個規(guī)范(norm)是有效力的,意指“它對那些其行為由它所調(diào)整的人具有‘約束力’”{4}(P.32)。行政復(fù)議法規(guī)范主要的約束對象是:行政復(fù)議機關(guān),復(fù)議被申請人和復(fù)議申請人。其中,行政復(fù)議機關(guān)是其效力最主要的約束對象,因為促使其按時受理復(fù)議申請,及時作出合法的復(fù)議決定是最主要的立法目的。
行政復(fù)議法總計四十三條,除了第七章“附則”五個條文(第三十九條至第四十三條)以外【12】的三十八個條文中有二十五條是專門為復(fù)議機關(guān)或復(fù)議機構(gòu)而設(shè),占近66%.通篇而論,有二十六條是專門為復(fù)議機關(guān)或復(fù)議機構(gòu)而設(shè),也占全篇四十三個條文之60%以上。這些專門針對復(fù)議機關(guān)而設(shè)的條文之內(nèi)容只有少數(shù)是授權(quán)性的(即規(guī)定復(fù)議機關(guān)可以行使的權(quán)力),大多數(shù)是義務(wù)性的(當(dāng)然,法學(xué)界認為權(quán)力自身也包含義務(wù)之觀點亦幾乎成為公論)。
我國法律賦予了行政復(fù)議行為超強的法律效力,主要表現(xiàn)在:第一,復(fù)議可改變案件的管轄法院?！?3】第二,復(fù)議可改變行政訴訟的當(dāng)事人?！?4】第三,行政復(fù)議及其決定還是一經(jīng)作出,就立即生效的,遠遠超出了一般具體行政行為效力的強度。其他具體行政行為在作出之后,尚有停止執(zhí)行的可能?！?5】而行政復(fù)議決定一經(jīng)作出,既無停止執(zhí)行的可能,亦無推遲生效的例外?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(本文簡稱行政訴訟法解釋)第五十三條第一款規(guī)定,“復(fù)議決定維持原具體行政行為的,人民法院判決撤銷原具體行政行為,復(fù)議決定自然無效?！敝浴白匀粺o效”,是因為在法院撤銷前,它已經(jīng)生效了,否則就沒有“自然無效”可言。該條第二款,“復(fù)議決定改變原具體行政行為錯誤,人民法院判決撤銷復(fù)議決定時,應(yīng)當(dāng)責(zé)令復(fù)議機關(guān)重新作出復(fù)議決定。”與上同理,之所以要責(zé)令其重新作出,乃是因為被撤銷的復(fù)議決定在被撤銷之前已經(jīng)生效了。行政復(fù)議法第三十三條規(guī)定,“申請人逾期不起訴又不履行行政復(fù)議決定的,或者不履行最終裁決的行政復(fù)議決定的,按照下列規(guī)定分別處理:(一)維持具體行政行為的行政復(fù)議決定,由作出具體行政行為的行政機關(guān)依法強制執(zhí)行,或者申請人民法院強制執(zhí)行;(二)變更具體行政行為的行政復(fù)議決定,由行政復(fù)議機關(guān)依法強制執(zhí)行,或者申請人民法院強制執(zhí)行?！?一)的規(guī)定表明了“誰作為,誰負責(zé)”的意味:我維持而沒改變你的具體行政行為,所以仍然由你執(zhí)行;(二)的規(guī)定表明,一方面我變更了你的具體行政行為,我對我的變更決定負責(zé),所以由我自己執(zhí)行,另一方面也是認為變更具體行政行為的行政復(fù)議決定已經(jīng)將具體行政行為“變更”了,即被變更的具體行政行為的效力已經(jīng)不存在了?？傊?行政訴訟法及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定實際上是認為,復(fù)議決定一經(jīng)作出,就無條件地生效了:決定維持的情況下,復(fù)議申請人只能以作出具體行政行為的行政機關(guān)為被告,是因為具體行政行為是有效的;決定改變的情況下,以復(fù)議機關(guān)為被告,是因為原具體行政行為被改變而無效了,被已經(jīng)生效的改變決定代替了。
行政復(fù)議的效力不僅超過了一般具體行政行為的效力,而且超過了法院的非最終判決的效力。非最終判決,當(dāng)事人可以上訴,在上訴期內(nèi),判決并不生效。這是各國通例。但行政復(fù)議決定一經(jīng)作出,即已生效,而不論申請人是否向法院起訴。所以,不能將行政復(fù)議決定作出后申請人向法院提起訴訟當(dāng)作是上訴。因為上訴案件,在上訴人上訴前,判決或裁定是不生效的,而在申請人未提起行政訴訟之前,行政復(fù)議決定已經(jīng)生效了。
由上述可知,相關(guān)立法對行政復(fù)議的定性是模糊的、混亂的。行政復(fù)議與其說被定性為救濟行為,還不如說被定性為具體行政行為;不但如此,法律還賦予其比其他具體行政行為的效力更為強大的效力。由于其效力強大,且一經(jīng)作出即生效,所以向法院起訴即為必然?！八痉俗詈笠坏婪谰€”,對申請人所不接受的行政復(fù)議決定也就只能依賴司法判決了?？梢哉f,向法院起訴是行政復(fù)議效力生命在邏輯上的必然歸宿。
理解不同，導(dǎo)致司法實踐中對行政復(fù)議在何種情況下應(yīng)成為此類案件訴訟的前置程序存在不同意見。一種意見認為，這里的“依法取得”
是指原告只要認為所享有的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)是依法取得，那么就必須先行申請行政復(fù)議，然后才能向人民法院起訴。另一種意見認為，這里的“依法取得”應(yīng)由人民法院認定，如果人民法院審查認定為依法取得，那么原告必須先申請行政復(fù)議，否則人民法院不予受理；如果人民法院認為“非依法取得”，那么原告不受該條限制，可直接向人民法院起訴。但對如何認定為“依法取得”仍有不同認識。
有的人認為，依法取得要求原告手中有手續(xù)完備的資源所有權(quán)證或使用權(quán)證，否則不能認定為“依法取得”。也有的認為，“依法取得”
包括兩種情況：一是持有資源所有權(quán)或使用權(quán)證；二是雖未依法取得所有權(quán)或使用權(quán)證，但已占有多年，他人沒有提出異議，如集體所有的土地，通過繼承取得的土地使用權(quán)等等。
筆者認為，如果按照上述第一種意見，那么行政復(fù)議將成為所有因自然資源所有權(quán)、使用權(quán)引起爭議的行政訴訟案件的必備的前置程序。因為，凡是當(dāng)事人申請復(fù)議或提起訴訟，其主觀上必定認為自己所享有的自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)是依法取得的，而不是非法取得。
這將使作為原告的公民、法人或其他組織無一例外要先申請行政復(fù)議，然后才能再向人民法院起訴。這與該條的立法本意相違背。因此，筆者同意后一種意見。如何認定“依法取得”，其前提應(yīng)嚴格以當(dāng)事人持有自然資源所有權(quán)或使用權(quán)證書為標準，如果沒有辦理所有權(quán)證或使用權(quán)證，不能認定為“依法取得”。在這種前提下，對行政機關(guān)侵犯其所有權(quán)或使用權(quán)提起訴訟的，人民法院可以直接受理，而不受第三十條的約束。
第二十四條 在行政復(fù)議過程中,被申請人不得自行向申請人和其他有關(guān)組織或者個人收集證據(jù)。
【釋義】 本條是關(guān)于在行政復(fù)議過程中,行政機關(guān)不得自行取證的規(guī)定。
在行政復(fù)議過程中,因產(chǎn)生行政爭議的具體行政行為已經(jīng)作出。而行政機關(guān)作出具體行政行為之前,在行政程序的基本規(guī)則是應(yīng)當(dāng)首先調(diào)查取證,在證據(jù)確定充分后,行政機關(guān)才能作出具體行政行為。對此,我國目前盡管尚無行政程序法予以明確規(guī)定,但在一些單行法律中已有規(guī)定。如我國行政處罰法第三十條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為,依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的,行政機關(guān)必須查明事實;違法事實不清的,不得給予行政處罰”。這一條就是要求行政機關(guān)在執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)先調(diào)查取證,查明事實,在證據(jù)確實充分,事實清楚的基礎(chǔ)上才能作出處罰決定。在行政執(zhí)法過程中,行政機關(guān)應(yīng)普遍遵守“先取證,后裁決”這一規(guī)則?！跋热∽C,后裁決”是指行政機關(guān)必須先取得實施具體行政行為的事實根據(jù),然后才能作出影響相對人權(quán)利、義務(wù)的決定。行政復(fù)議法規(guī)定,在復(fù)議過程中,被申請人不得自行向申請人和證人收集證據(jù)。這就是說,行政機關(guān)舉出的證據(jù)應(yīng)是在行政程序中收集和調(diào)查的證據(jù),在發(fā)生行政復(fù)議后就喪失了獨立取證的權(quán)利,這就要求行政機關(guān)在行政程序中應(yīng)當(dāng)遵守“先取證,后裁決”的原則。遵守“先取證,后裁決”的原則,是行政機關(guān)對人民負責(zé)的具體表現(xiàn)。行政機關(guān)作出的具體行政行為,是影響相對人權(quán)利義務(wù)的行為,必須以一定的事實要件為基礎(chǔ),因此必須審慎對待。沒有一定事實要件作基礎(chǔ)的行政行為是一種專斷的行政行為。遵守“先取證,后裁決”的原則,是堅持“以事實為依據(jù),以法律為準繩”的法律公式在行政程序方面的具體運用。是否“先取證,后裁決”實際上是能否堅持依法行政的問題;是否堅持唯物主義世界觀的問題;是否根據(jù)實事求是的原則管理國家事務(wù)的問題。行政機關(guān)只有“先取證,后裁決”,其具體行政行為才可望有一個客觀的基礎(chǔ),才不至于在行政復(fù)議中陷于被動,導(dǎo)致作出的具體行政行為被撤銷或變更。
“在復(fù)議過程中被申請人不得自行向申請人和其他有關(guān)組織或者個人收集證據(jù)。”其規(guī)定內(nèi)涵:一是行政復(fù)議機關(guān)受理復(fù)議申請后,只限制被申請人取證,而并不限制申請人、第三人及行政復(fù)議機關(guān)取證。二是只限制被申請人自行取證。即如果被申請人有關(guān)于案件的重要證據(jù)線索,可向復(fù)議機關(guān)提出取證要求,復(fù)議機關(guān)認為有必要時,可以根據(jù)行政復(fù)議法第二十二條之授權(quán)調(diào)取證據(jù)。
