時間：2023-03-02 15:01:18
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【論文摘要】行政權(quán)力的日益擴大，極易使社會會共利益遭受侵害。。如何維護社會公共利益，從域外經(jīng)驗看，現(xiàn)代法治國家大多把建立行政公益訴訟制度作為保障手段。但在我國，行政公益訴訟的立法尚處于完全空白的狀態(tài)。這一法律制度的缺失，不利于構(gòu)建社會和諧和建設社會主義法治。建立中國特色的行政公益訴訟制度成為當前理論討論和司法實踐的熱點。構(gòu)建行政公益訴訟制度，應當在的立法上，對訴訟主體、受案范圍、舉證責任和激勵機制等問題作出明確規(guī)定。
隨著行政權(quán)的日益擴大，損害公共利益的行政行為日益增多，為限制行政權(quán)的擴張，許多國家開始在行政訴訟領域引人公益訴訟制度。在我國社會經(jīng)濟生活中，同樣存在大量國家利益、社會公共利益受侵害的現(xiàn)象，卻由于現(xiàn)行公益訴訟的缺失，無法通過保護利益方式中最有效的方式—訴訟來維護國家利益、社會公共利益。近年來，隨著一些直接關系國家利益和社會公共利益案例的出現(xiàn)，行政公益訴訟引起了廣泛的社會關注，并逐漸成為一個司法熱點話題。目前，我國法學工作者對行政公益訴訟理論的討論和研究正在不斷深人，但行政公益訴訟本身在立法上仍是一片空白。從保護公共利益、建設法治社會角度看，應在借鑒域外經(jīng)驗基礎上，完善我國訴訟立法，建立有中國特色的行政公益訴訟制度。
一、建立并完善行政公益訴訟制度是現(xiàn)代法治的基本要求
公益訴訟起源于古羅馬，是和私益訴訟相對而言的，“私益訴訟是保護個人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起?！惫嬖V訟雖早在古羅馬就已存在，但引起廣泛關注卻是在20世紀。隨著高科技的迅速發(fā)展，人們的生產(chǎn)、生活日益社會化，現(xiàn)代社會的政府廣泛地干預社會的教育、衛(wèi)生、經(jīng)濟、文化、福利事業(yè)，管理范圍不斷擴大，隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展，行政權(quán)日益強大、極度擴張，不時侵害私人權(quán)利主體的合法利益和社會公共利益。侵害前者的利益的違法行政行為，受侵害權(quán)利主體可以依法提起行政訴訟;對于侵害公共利益的違法行政行為，世界主要法治國家都建立了類似的行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指特定的國家機關、社會組織、個人認為行政機關或法律授權(quán)組織所實施的行政行為侵害了公共利益，以維護公共利益為目的，依法向人民法院，人民法院依法進行審理和判決的活動。
同傳統(tǒng)行政訴訟相比，作為公民、法人或其他組織針對損害社會公共利益的行為提起的行政公益訴訟有以下幾方面的特征:第一，主體的廣泛性?！靶姓ㄉ系脑尜Y格概念與司法上的原告資格概念都不是靜止不變的”，公益訴訟正是原告資格不斷拓寬、公民提起行政訴訟的渠道越來越暢通的產(chǎn)物。行政公益訴訟的主體不局限于具體合法權(quán)利直接受到不法侵害者，其他特定國家機關、團體和個人也可以以公眾利益受到侵害為由代表國家和公眾提訟。第二，訴訟目的的公益性。雖然有的行政公益訴訟也會牽涉到者的私益，但行政公益訴訟的目的主要是為了確保行政行為的客觀合法性、維護社會公共利益、維護法律的尊嚴與社會正義。從這個意義上說，行政公益訴訟的設立承載著更多的社會責任。第三，訴訟功能的預防性。行政公益訴訟的提起不以發(fā)生實質(zhì)的損害為要件，當國家機關的違法行為、不當行為或者不行為，即使還沒有達到使公民、法人的利益遭受現(xiàn)實損害的時候，無法律上直接利害關系的人也可以訴請司法機關對其進行司法審查，因此，行政公益訴訟的功能具有明顯的預防性質(zhì)。
在我國，從現(xiàn)行行政訴訟法及其相關規(guī)定中都找不到有關公益訴訟的痕跡，行政公益訴訟在我國立法上還是一片空白。立法上無規(guī)定并不等于實踐中不存在，隨著大眾法治意識、權(quán)利意識的提高，一些關乎國家、社會公共利益的案例不時見諸于報端，在社會上，在學術(shù)界掀起層層波浪。例如，嚴正學訴椒江文體局不履行法定職責案、沈某訴浙江桐鄉(xiāng)市國稅局行政不作為案、杭州一市民狀告杭州市規(guī)劃局違反規(guī)定在西湖風景規(guī)劃區(qū)內(nèi)批準建立非旅游設施案、南京市紫金山觀景臺案等，這類實際上屬于行政公益訴訟的案件中，法院都以公民原告不適格、公民主張的公共利益不屬行政訴訟保護的訴的利益范圍為由駁回了公民的。在強調(diào)現(xiàn)代法治，強調(diào)維護公共權(quán)利的今天，建立我國行政公益訴訟制度勢在必行。
二、構(gòu)建行政公益訴訟制度是促進社會和諧和完善法治的有效措施
當前，我國正在建設和諧的社會主義法治國家，和諧與法治成為當代社會的兩大主旋律。構(gòu)建行政公益訴訟制度對促進社會和諧和完善國家法治具有突出的現(xiàn)實意義。因為:
(一)構(gòu)建行政公益訴訟制度源于對公共利益保障的需求
維護和保障社會公共利益是實現(xiàn)社會和諧的題中之意。在當前我國廳政公益訴訟制度缺失的現(xiàn)狀下，維護公共利益常常因沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。這在國有資產(chǎn)流失、公共資金的不當使用、環(huán)境污染(不僅僅是自然環(huán)境，還包括市場競爭環(huán)境，文化環(huán)境等)等方面尤為突出。大量維護公益的行政訴訟均因人與被訴行政行為無直接利害關系，不具備原告資格而被駁回?？梢姡诰S護公共利益的需要，建立行政公益訴訟制度有著迫切的現(xiàn)實意義。
(二)構(gòu)建行政公益訴訟制度能促進行政機關依法行政
依法治國的基礎在于依法行政。不可回避的現(xiàn)實問題是，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關系，行政執(zhí)法過程中的地方保護主義、集團保護主義現(xiàn)象比比皆是，都說明了這個問題。建立行政公益訴訟制度，將行政權(quán)的行使納人司法審查的范圍，通過法院對行政公益案件的審理，審查某個政府機關的某項行政行為的合法性，就可以審查某個政府機關公務員與行政權(quán)有關的某項行為的合法性，使權(quán)力得到有效的監(jiān)督和制約。
(三)構(gòu)建行政套益訴訟制度是完善行政訴訟制度的需要
完整的訴訟制度，既應當有對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的救濟，也應當有對國家和公共利益的保護。缺少行政公益訴訟，是我國行政訴訟制度的一個重大缺陷。首先，行政訴訟法的立法宗旨決定了建立行政公益訴訟的必要性。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既應有私益之訴，也應有公益之訴，現(xiàn)行《行政訴訟法》欠缺對行政公益訴訟的規(guī)定，顯然有違其立法宗旨。其次，建立行政公益訴訟制度是行政訴訟受案范圍拓展的要求。行政訴訟的發(fā)展要求我國《行政訴訟法》要確立對抽象行政行為至少是規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件的審查制度，而行政公益訴訟制度不失為一種較好的選擇。再者，行政訴訟原告資格全面拓展也要求我國建立行政公益訴訟制度。三、構(gòu)建我國行政公益訴訟制度的具體設想
(一)實現(xiàn)多元化的行政會益訴訟主體
“在社會利益上，每個人都是為權(quán)利而斗爭的天生的斗士?！眳⒄崭鲊?jīng)驗并結(jié)合我國實際情況，筆者認為在我國提起行政公益訴訟的主體應實行多元化，包括檢察機關、社會團體、普通公民等都可以提起公益訴訟。檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，在行政程序意義上的監(jiān)督應該是全面的、完整的，現(xiàn)階段的行政訴訟監(jiān)督實際上是一種嘗試性監(jiān)督，具有不完整性。因此，對損害國家利益和社會公共利益的行政機關，檢察機關應代表國家提起行政公益訴訟。社會團體的主要功能是對成員利益及社會公益的維護，以及對政府活動的參與和監(jiān)督。社團應在不特定多數(shù)的成員利益和社會利益受到侵害的時候代表成員提起行政公益訴訟。如在工商部門對生產(chǎn)劣質(zhì)食品的廠家不加治理的情況下，消費者協(xié)會即可代表廣大的消費者對工商部門提起公益行政訴訟。另外，應允許普通公民對損害國家利益和社會公共利益的行政行為向人民法院提起行政公益訴訟的權(quán)利。
(二)明確行政公益訴訟的受案范圍
行政行為侵害社會公益往往涉及國家利益、社會利益、廣泛的不特定多數(shù)人的利益，因此，公民、法人或者其他組織認為損害公共利益或者有損害公共利益之危險的行政行為都應確定為行政公益訴訟的受案范圍，它包括具體行政行為和抽象行政行為。現(xiàn)實生活中，主要集中在:污染環(huán)境、破壞生態(tài)平衡;侵害廣大消費者權(quán)益;危害社會公眾生命和身體健康;擾亂市場經(jīng)濟秩序;國有資產(chǎn)流失;破壞社會公益事業(yè);危害公共安全等領域。
(三)確立行政公益訴訟的舉證責任
我國的行政訴訟一直采取舉證責任倒置的舉證規(guī)則。在行政公益訴訟案件中，原告面對的一般是強大的行政機關，無論從資源的支配還是信息的占有或獲取方面都處于弱勢，“讓較少有條件獲取信息的當事人提供信息，既不經(jīng)濟又不公平”。因此，為了實現(xiàn)原、被告雙方力量的均衡，行政公益訴訟也應實行舉證責任倒置原則，規(guī)定對具體行政行為合法性的舉證責任應由被訴的行政機關承擔，鑒于行政法規(guī)、行政規(guī)章及規(guī)范性文件數(shù)量及內(nèi)容的龐雜，結(jié)合依法行政的要求，提供相關行政規(guī)范性文件的責任也應由被訴行政機關承擔。原告只需要承擔證明被訴行政行為存在或者可能存在對公益的損害的舉證責任即可。
關鍵字：公益訴訟；行政公益訴訟；行政公益訴訟的主體資格
一、行政公益訴訟的概念和特點
早在古羅馬時期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個人所有權(quán)益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時期市民為維護公共利益及社會秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關系。而現(xiàn)在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機關和相關的團體和個人，根據(jù)法律的授權(quán)，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院，由法院依法追究相對人法律責任的訴訟活動。與傳統(tǒng)的行政訴訟相比，其具有以下幾個基本特點。
第一，行政公益訴訟的目的是維護公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護道德的利益、保護社會資源(的利益以及經(jīng)濟、政治和文化進步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家、社會公共利益，制止行政主體濫用權(quán)力危害國家和社會，促使形成良好社會秩序。
第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權(quán)利或財產(chǎn)受到損害的特定人，也包括無直接利害關系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，或?qū)液蜕鐣怖婢哂袚p害的潛在可能，特定國家機關或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。
第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實的損害，也可以存在損害發(fā)生可能性的潛在損害。
對于行政公益訴訟制度，各國雖然在稱呼上不一，然而其內(nèi)涵大致相當。
在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟者本人權(quán)益，而是含請求糾正國家機關或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權(quán)力機構(gòu)的行為。由此可見，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質(zhì)，可以認為是行政公益訴訟的一種形態(tài)。
在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權(quán)私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。其中，“相關人訴訟是指私人在不具備當事人資格的情況下，允許他以相關人的名義提訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提訟，針對國家機關的行為導致公共資金的流失或公共資金的不當支出。職務履行令請求訴訟，是指當國家行政機關不作為時，要求法院做出判決，責令行政機關履行其職務?！?/p>
除此之外，法國的“越權(quán)訴訟”、德國的“公益代表人制度”、英國的“以公法名義保護私權(quán)之訴”等等制度建構(gòu)，都是各國對公共利益予以司法保護的具體制度建構(gòu)。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預防性質(zhì)，即不需要公益侵害現(xiàn)實地發(fā)生，只要根據(jù)相關情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提訟。這有利于把潛在的大規(guī)模損害消滅在萌芽狀態(tài)，從經(jīng)濟層面考慮即是以較小的司法投入保護了較大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。
二、行政公益訴訟的法理基礎
近年來在行政訴訟上對原告資格的要求大大降低了：從直接相對人到間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，這也驗證了“行政法的任何方面都沒有有關原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產(chǎn)生并非偶然，它是當代社會根基和結(jié)構(gòu)深刻變動，政治法律思想全面革新的必然產(chǎn)物。
1、市民社會公共權(quán)利的司法保護
公民權(quán)利受到尊重和保護的程度，是一國法治發(fā)展狀況和人權(quán)受保護水平的反映，而公民權(quán)利的保障離不開法律作用的發(fā)揮。法律的制定過程，實際上就是公民權(quán)利從應然權(quán)利上升為法定權(quán)利的過程。然而，僅有制度根據(jù)沒有制度保障是遠遠不夠的，實體權(quán)利必須有切實有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權(quán)利落實為實質(zhì)權(quán)利。就我國而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題?！?/p>
無救濟即無權(quán)利，只有在立法上規(guī)定相應的救濟措施方是一個最可行的制度建構(gòu)。其中司法救濟應是一種最根本、最權(quán)威的解決途徑，原因在于，獨立的司法權(quán)和有效的司法運作機制較之其它權(quán)力監(jiān)督機制，更能經(jīng)常而穩(wěn)定地調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權(quán)威衡量，“那么這種權(quán)益的調(diào)整就會取決于或然性或偶然性，或取決于某個有權(quán)強制執(zhí)行它的決定的群體的武斷命令?！薄岸鴱男姓V訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來說，原告資格的賦予就是其民利的一個表現(xiàn)。”2、私人力量對國家權(quán)力的制約
行政公益訴訟產(chǎn)生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統(tǒng)的政治法律理論的框架，即公權(quán)力的行使僅對社會公共性利益造成損害，對人民私權(quán)益不構(gòu)成直接的損害，故而公民個人沒有資格對此提訟，從而使這類損害無法進入司法審查的視野的傳統(tǒng)思維框架。按照這樣的傳統(tǒng)理論，國家將一項權(quán)力授予某一機關行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設立并授權(quán)另外一個機關對其進行監(jiān)控；這另外一個機關如果濫用權(quán)力，又有必要設立第三個機關來干預和控制。這正是權(quán)力分立和制衡理論最通俗明了的表述。
分權(quán)和制衡機制在理論上是很好的，并經(jīng)過很多理論家證明這是官僚系統(tǒng)保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機制也需要有一個前提條件，即分權(quán)和制衡下的國家機關是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實上，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關系。結(jié)果往往導致，各種權(quán)力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統(tǒng)，公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；同時也堵塞了公民管理國家事務、主張各種權(quán)利的途徑，違背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的劃分而無權(quán)就公益妨害，這造成了公益妨害可繼續(xù)存在下去和受害人得不到法律救濟的不合理現(xiàn)象。由此也在實踐中證明，創(chuàng)設公益訴訟制度是一個必然需要，也即通過動用私人的力量對國家公權(quán)進行制約，以充分發(fā)揮公民和團體在保護公益中的作用。
三、行政公益訴訟中的主體資格
公共利益的主體抽象甚至分散，特定個人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會直接使個人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個人更愿意坐享別人對公共利益的奉獻。這種“搭便車”的心理使得個人難以產(chǎn)生付出高昂成本提起行政訴訟的動機。鑒于公共利益的這種特性，設立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時，由它代表國家、社會或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：
1、檢察機關
關于檢察機關在行政公益訴訟中的法律地位，我國學術(shù)界有不同的觀點。第一種觀點認為，檢察機關提起行政公益訴訟時處于當事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點認為，檢察機關參加行政訴訟既不作為原告也不代表國家，而是以公益代表人的身份出現(xiàn)；第三種觀點認為，檢察機關是法律監(jiān)督機關，同時也是公共利益的代表，檢察機關提起行政公益訴訟時，處于公訴人的地位。第三種觀點更符合我國法律邏輯，因為檢察機關提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動該訴訟程序的發(fā)生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機關的目的在于維護國家和社會公共利益，對違法或不當?shù)木唧w行政行為行使法律監(jiān)督權(quán)；而一般原告通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當然的公益代表人，沒有監(jiān)督行政機關依法行政的當然職責，因此檢察機關提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機關在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因為檢察機關除了代表公共利益外，還肩負著法律監(jiān)督的職能，在提起行政公益訴訟的同時，它還有責任對該訴訟的公正性、合法性進行監(jiān)督，因此它既是者又是訴訟的監(jiān)督者，這與消費者協(xié)會、環(huán)保協(xié)會等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區(qū)別。檢察機關提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權(quán)職責相適應，也才可以避免諸如訴訟費用負擔等困境。
2、公益組織
這里的公益組織是指以謀求社會公共利益的非營利性質(zhì)的法人，如消費者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、宗教組織和慈善機構(gòu)等。公益組織作為行政公益訴訟的原告同普通公民相比具有更多的優(yōu)勢：現(xiàn)在美國法院已承認一些保護歷史文物的公民團體，公共福利社團、環(huán)境組織等享有行政公益訴訟的原告資格。其他賦予公益組織權(quán)的國家還有德國、日本和英國。我國臺灣地區(qū)行政訴訟法35條規(guī)定：“以公益為目的之社團法人，于其章程所定目的范圍內(nèi)，由多數(shù)有共同利益之社員，就一定法律關系，授予訴訟實施權(quán)者，得為公共利益提訟”。
關鍵詞：行政公益訴訟；公共利益；現(xiàn)實根據(jù)
根據(jù)傳統(tǒng)的行政“訴訟利益”理論,原告只能就與自己權(quán)利或法律上利益有直接利害關系為限。我國行政訴訟法規(guī)定,原告必須是認為自己的權(quán)益受到行政行為侵犯的公民、法人或其他組織,也就是說,非行政行為的相對人無權(quán)提起行政訴訟。最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》加強了對相對人訴權(quán)的保護,將“相對人原告資格論”修改為“利害關系人原告資格論”,糾正了實踐中被狹義地理解為只有行政行為的直接相對人才是適合原告的做法,進一步擴大了原告的訴權(quán)范圍。但我國行政訴訟原告的范圍仍過于狹窄,當國家利益和社會公益遭受侵害時,公民無法通過司法途徑維護公益。因此,對傳統(tǒng)行政訴訟原告資格理論進行理念性更新和突破,建立行政公益訴訟制度已成為現(xiàn)實需要。
1行政公益訴訟的界定
行政公益訴訟是指當行政主體的違法行為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關系人為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。私益訴訟解決的是雙方當事人的利益紛爭,訴訟結(jié)果只調(diào)整當事人之間的利益沖突。而行政公益訴訟爭議的利益通常具有公共性和集合性,代表著國家和社會公眾的利益,訴訟結(jié)果往往是國家、公用事業(yè)、壟斷經(jīng)營的單位、公益機構(gòu)的重大決策調(diào)整、重大行為改變,甚至是修改某項法律法規(guī),這種訴訟效果已經(jīng)不僅僅針對過去,而且有指向未來的意義。在行政公益訴訟中,通常有不特定的多數(shù)人依法享有原告資格,而向法院提訟的只能是這其中的部分人,在此情況下,法院判決并不僅僅局限于訴訟當事人,而是遍及所有享有原告資格的人。
2我國建立公民行政公益訴訟制度的現(xiàn)實根據(jù)
目前我國的現(xiàn)狀是，市場經(jīng)濟體制還未成熟，行政機關的角色定位還在摸索，民主法治觀念還未深入人心。在這種客觀前提下，侵害國家經(jīng)濟利益，擾亂社會經(jīng)濟秩序的事件以及行政機關超越職權(quán)、、不履行職責等違法行政行為都使行政公益訴訟有必要建立。
首先，侵害國家經(jīng)濟利益的事件仍然存在，通過非法手段侵吞、破壞、浪費公有資產(chǎn)，特別是國有資產(chǎn)流失的事件已屢見不鮮。盡管國家專門成立了國有資產(chǎn)管理局，制定了一批國有資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)，明確了有關機構(gòu)和人員的職責，然而許多違法者依然逍遙法外，而有的組織或公民為維護法律的尊嚴，保護國家利益不受侵犯，大膽檢舉、控告違法行為，有的無人理睬，不了了之，有的還遭受打擊報復。如果公民的監(jiān)督權(quán)和國家檢察機關的法律監(jiān)督權(quán)，沒有程序法上的保障將是一紙空文，正義將不能得到伸張。
其次，擾亂社會經(jīng)濟秩序的事件層出不窮。市場經(jīng)濟是以追求個人利益最大化為目標的經(jīng)濟形式，市場主體對利益追求的內(nèi)在沖動又往往具有難以遏制的，甚至無法滿足的趨向。因此出現(xiàn)違法經(jīng)營，違背公認的商業(yè)道德、不遵守競爭規(guī)則、擾亂社會經(jīng)濟秩序、大規(guī)模污染環(huán)境、土地開發(fā)中的不合理利用問題，政府在公共工程的審批，招標和發(fā)標過程中的違法行為，侵犯其它經(jīng)營者、消費者合法權(quán)益、特殊部門實行壟斷經(jīng)營等等。它們所侵犯的客體不只是某個特定的民事主體的合法權(quán)益，而是社會公共利益、國家利益或社會整體利益。而要遏制這種嚴重損害公益的行為，光靠行政機關的行政執(zhí)法是遠遠不夠的，應該建立行政執(zhí)法為主、行政公益訴訟為輔的雙重制約機制。
最后，大量的行政違法行為，主要表現(xiàn)在行政機關，，不履行法定義務。僅以行政處罰領域來看，就存在許多問題，比如處罰失控，即行政機關亂設處罰，濫施處罰現(xiàn)象日益嚴重，既侵犯了公民、法人和其它組織的合法權(quán)益，又損害了政府形象和法律尊嚴。另外，行政機關的不作為在現(xiàn)實生活中大量存在。2002年，全國各級法院受理行政案件13萬起，告政府職能部門不作為的為8萬起之多。在大量的行政違法事實面前，唯有對“公權(quán)力”實施控制和監(jiān)督，才能防止其不被異化。在嚴峻的現(xiàn)實面前，要求加大對行政權(quán)力監(jiān)督的力量，而建立行政公益訴訟無疑可以發(fā)揮一種有效的監(jiān)督作用。
3建立我國行政公益訴訟制度的設想
（1）關于行政公益訴訟的適用范圍。
根據(jù)我國的實際，有必要對行政公益訴訟的受案范圍作出一定的限制。從將來的立法上說,在開放行政公益訴訟之初,可借鑒西方國家和我國臺灣地區(qū)的立法經(jīng)驗,先在選舉、環(huán)保、國有資產(chǎn)保護、壟斷性行業(yè)、同業(yè)競爭等幾個矛盾比較尖銳的領域中引入公益訴訟。同時,法院也要嚴把受案關,只有在公益確實受到違法行政行為侵害,影響到多數(shù)公民的合法權(quán)益,無法直接根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定時,法院才可受理。
（2）關于行政公益訴訟原告資格的拓展。
為了使國家和社會公共利益保護獲得可訴性,不應恪守傳統(tǒng)行政訴訟法理論“無直接利害關系便無訴權(quán)”的要求,將原告資格范圍進行拓展。就我國而言,應賦予公民、社會團體和檢察機關提起行政公益訴訟的原告資格。我國是人民民主的社會主義國家,人民是國家的主人,公民有權(quán)對國家機關提出申訴、控告、檢舉,允許公民提訟與憲法規(guī)定并無沖突。社會團體代表一定領域內(nèi)不特定多數(shù)人所享有的共同利益,比其成員有更強的訴訟能力,社會團體越來越多地參與到行政訴訟中來,也是一個國家行政民主化進程的體現(xiàn)。檢察機關作為國家司法機關之一,既承擔監(jiān)督法律實施的職責,又具有代表國家提起公訴的職權(quán)。在行政訴訟中確立檢察機關的權(quán)與設定檢察機關公訴地位的宗旨是一致的,即國家和社會的利益不容侵犯,一旦發(fā)生損害必定要予以法律上的補救。
（3）關于行政公益訴訟舉證責任的分配。
根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟的舉證原則是被告負舉證責任。那么提起行政公益訴訟應由誰負舉證責任呢？對有關公益損害或可能損害的事實證據(jù)，由原告負責提供為宜，因為原告以此為由啟動了行政公益訴訟程序，由其對此負舉證責任合情合理；對具體行政行為的合法與否及依據(jù)的相關法律法規(guī)，由被告負責提供為妥，這是依法行政的要求決定的，也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致；對其他程序上及民事上的有關事實等，仍應遵循“誰主張，誰舉證”的原則，公平合理。
4結(jié)論
哪里有侵權(quán)，哪里就應該有救濟，而司法救濟應該成為一種常規(guī)的、常設的，最后的救濟底線。這是由于司法權(quán)的獨立性、中立性等因素決定的。無論侵犯的是公共利益還是私有利益，都應該有司法救濟來予以保障。我國現(xiàn)在還在大量地運用行政管理的手段來解決本可以用行政公益訴訟解決的問題，這既與我國傳統(tǒng)的重行政管理，輕視司法救濟的習慣有關，又是我國目前司法制度不健全的結(jié)果。行政管理，的確可以解決許多問題，但是行政管理畢竟不能代替司法救濟，對公共利益的侵犯，應該建立起一套行政管理與行政公益訴訟相結(jié)合的制度來防止和救濟，才能相得益彰。
參考文獻
［1］蔡虹，梁遠.也論行政公益訴訟［J］.法學評論，2002.
關鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟可行性
對于環(huán)境公共利益的保護，傳統(tǒng)法律制度采取的是單軌制保護模式，即由國家作為公共利益的代表來維護環(huán)境公益。然而，對于沒有監(jiān)督與制約機制的公共權(quán)力，其權(quán)力本身的擴張性和腐蝕性，是每一個掌握公共權(quán)力的人僅僅依靠道德力量所無法改變的。環(huán)境利益是一種公共利益，其利益的保護同樣受到制約。盡快建立環(huán)境行政公益訴訟制度，充分發(fā)掘公眾參與環(huán)境保護和監(jiān)督的巨大潛力，是促進我國環(huán)境保護公益事業(yè)健康發(fā)展的趨勢。
一、環(huán)境行政公益訴訟概念的界定
環(huán)境公益訴訟指致使環(huán)境公共利益遭受侵害時，法律允許公民、環(huán)保組織或特定國家機關為維護環(huán)境公共利益而向法院提訟的制度。環(huán)境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關的訴訟方式和手段。主要包括四個方面的含義：
1.提起環(huán)境公益訴訟的原告一方為特定國家機關、社會組織及個人。此處所指的特定國家機關為人民檢察院，它最有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。社會組織及個人可作為環(huán)境行政公益訴訟的原告提訟。
2.環(huán)境行政公益訴訟的被告為管理環(huán)境的政府部門及法律法規(guī)授權(quán)的環(huán)境行政主管部門，也包括按照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。
3.環(huán)境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。
4.環(huán)境公益訴訟的目的在于維護公共利益，而非提訟當事人自己的私利。
二、建立環(huán)境行政公益訴訟的理論依據(jù)
環(huán)境行政公益訴訟制度將成為鼓勵公民參與環(huán)境管理，加強對破壞環(huán)境的行政行為進行監(jiān)督，減少因環(huán)境糾紛導致社會問題的重要手段。環(huán)境行政公益訴訟的建立，主要理論依據(jù)體現(xiàn)在以下兩點：
1.環(huán)境法中的環(huán)境權(quán)理論認為，環(huán)境法律關系的主體擁有享有適宜環(huán)境的權(quán)利，也有保護環(huán)境的義務。具體而言，就是有在良好，健康的環(huán)境中生活的權(quán)利，有參與國家環(huán)境管理的權(quán)利，有在環(huán)境保護方面監(jiān)督、檢舉、控告和訴訟的權(quán)利等。因此，公民的環(huán)境權(quán)利遭到行政行為侵犯的時候，不管是否為直接利害關系人，均有權(quán)提訟，要求相關部門追究法律責任。環(huán)境權(quán)理論的興起為環(huán)境行政公益訴訟制度的建立提供了理論基礎。
2.我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事務，管理社會事務”。環(huán)境資源就其自然屬性和作為人類生活所必需的要素來說，乃全體公民的共享資源和公共財產(chǎn)，任何人不能對其任意支配、占有和損害；國家是基于全體共有人的委托而行使管理權(quán)的，因而政府作為委托人有責任管理好這些財產(chǎn)。
當行政機關只注重本地的經(jīng)濟發(fā)展、財政收入的增加，而對日益惡化的環(huán)境污染和環(huán)境破壞現(xiàn)象漠然視之，行政機關在防治污染方面不依法履行職責時，任何公民、組織或國家特定機關均可提起環(huán)境行政公益訴訟，監(jiān)督政府機關或法律、法規(guī)授權(quán)的組織依法履行其職責或管理環(huán)境的義務。
環(huán)境作為一種社會公共利益，與每個人的利益都息息相關，環(huán)境法是一種社會法，從社會法理的觀點而言，環(huán)境公益訴訟制度以社會法思想為底蘊，具有社會法理基礎。
三、建立環(huán)境行政公益訴訟制度的必要性和可行性
環(huán)境行政公益訴訟制度的建立具有一定的理論基礎，在我國，建立環(huán)境行政公益訴訟制度是十分必要的且可行的。
(一)必要性
在我國，環(huán)境污染與生態(tài)破壞已達到觸目驚心的地步，環(huán)境問題的危機不僅使人民的生命健康和社會生活遭受到嚴重侵害，而且已成為制約經(jīng)濟發(fā)展、影響社會穩(wěn)定的一個重要因素。針對環(huán)境公益問題，我國實行的是政府行政管理的單軌制保護體制。這種體制下，不可避免的存在行政體制紊亂和軟弱、行政監(jiān)督缺位與低效、環(huán)境行政執(zhí)法中的地方保護主義等因素。另外，政府環(huán)境管理行政部門在行政決策過程中可能存在政策的片面性，甚至行政權(quán)利本身對環(huán)境公益構(gòu)成侵害，不能實施保護環(huán)境的行政行為?？梢?，這種單軌制體制已經(jīng)不能適應現(xiàn)實的需要，尋求解決這種弊端的方法就是建立環(huán)境公益訴訟制度，積極吸納社會團體和公眾參與環(huán)境管理，以期改變環(huán)境保護不力的狀況。
環(huán)境保護的一個重要方式是預防為主，在立法上，法律有必要在環(huán)境侵害尚未發(fā)生或尚未完全時就容許公民采用訴訟等司法手段加以解決，阻止環(huán)境公益遭受無法彌補的侵害。由于政府的力量不足以保護環(huán)境，民眾必須參與環(huán)境行政行為和環(huán)境司法過程。建立環(huán)境公益訴訟是公眾參與保護公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益的需求。
因此，基于我國單軌保護體制下，政府對環(huán)境保護的不力以及公眾參與環(huán)境保護的需求，我國有必要建立環(huán)境公益訴訟制度，在政府行政行為上，進行監(jiān)督制約，在立法上，肯定公民參與保護和監(jiān)督環(huán)境公益的程序，在渠道上，暢通環(huán)境公益訴訟，以便更好地保護我國的環(huán)境。
(二)可行性
我國已經(jīng)存在建立環(huán)境行政公益訴訟制度的基礎，環(huán)境行政公益訴訟制度的建立是可行的，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
1.有建立環(huán)境公益訴訟制度的法律基礎
《憲法》規(guī)定，國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。同時規(guī)定國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。這些在法律上給環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了強有力的法律依據(jù)。
《環(huán)境保護法》規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。這就體現(xiàn)了公民有參與環(huán)境管理的權(quán)利?！缎淌略V訟法》規(guī)定，人民檢察院可以提起民事訴訟。這些規(guī)定體現(xiàn)了為維護公共利益的公益訴訟的精神，為環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了精神依據(jù)。由此可見，人民可以通過訴訟等法律程序?qū)φ畽C構(gòu)行為和權(quán)力形成強制性約束，參與環(huán)境保護和監(jiān)督管理。
2.民眾法律和環(huán)境保護意識的提高
隨著我國公眾法律意識的提高，公眾環(huán)境保護意識也有了很大的提高，公眾參與環(huán)境保護的熱情空前提高。另外，社會的各種民間環(huán)保組織和非政府環(huán)保組織將一定范圍內(nèi)個人的的力量聚合在一起，對政府決策具有一定的影響力，對政府環(huán)境行政權(quán)力具有一定的監(jiān)督性。民眾法律和環(huán)境保護意識的提高為環(huán)境行政公益訴訟制度的建立奠定了一定民眾基礎。
3.國外經(jīng)驗可以借鑒
國外環(huán)境公益訴訟的實踐，為我國建立環(huán)境公益訴訟制度提供了可資借鑒的經(jīng)驗。例如，在美國，環(huán)境法中將環(huán)境行政公益訴訟制度稱作公民訴訟，即公民可以依法對違法排放污染者或未履行法定義務的聯(lián)邦環(huán)保局提出訴訟。接侵害。在英國，檢察長是唯一在法庭上代表公眾的人，是公共利益的保護人。私人不能直接提起組織公共性不正當行為的訴訟，只能請求檢察長的同意，以檢察長的名義提起。德國、法國的“越權(quán)之訴”“客觀之訴”實際上也是類似于美國集團訴訟的模式。
實踐證明，國外的公共訴訟對于維護公民的環(huán)境權(quán)、提高環(huán)境質(zhì)量、實行法治發(fā)揮了極大作用，而且在具體的操作實踐中也積累了經(jīng)驗，我們可以吸收其中的精華，并與我國的本土資源相結(jié)合，建立適合我國國情的環(huán)境行政公益訴訟法。
另外，我國已有公益訴訟的案例，這些案例從程序上、實體上為環(huán)境公益訴訟的建立提供和積累了寶貴的經(jīng)驗，為環(huán)境公益訴訟的建立奠定案例基礎。
我國日益嚴重的環(huán)境問題和政府單軌保護環(huán)境不力的狀況以及民眾要求參與環(huán)境管理與監(jiān)督的社會現(xiàn)實，有必要盡快建立環(huán)境公益訴訟制度，而我國已經(jīng)具備了建立環(huán)境公益訴訟制度的軟環(huán)境，具有可行性。從保護公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益出發(fā)，建立環(huán)境公益訴訟制度勢在必行。
參考文獻
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隨著我國法制建設的不斷完善,建立健全公益訴訟制度,已是法制建設的必然趨勢。近幾年,行政公益訴訟已受到學術(shù)界的普遍關注,有關行政公益訴訟的文章也常見于許多期刊雜志,特別是修正后的民事訴訟法確立了民事公益訴訟制度,更是掀起了行政公益訴訟的討論。很多學者站在比較法的角度,認為許多外國行政公益訴訟中關于原告資格的理論可以適用于我國行政公益訴訟,筆者最近有幸拜讀了華東政法大學朱應平教授所著《澳大利亞行政公益訴訟原告資格探析》一文 ,該文對澳大利亞行政公益訴訟的原告資格進行了全面分析,詳細列舉了澳大利亞行政公益訴訟原告資格有總檢察長、個人和社會團體三種類型,朱教授同樣認為澳大利亞行政公益訴訟原告資格的做法值得我國借鑒。但筆者認為:他山之石未必能攻玉,國外行政公益訴訟的原告未必能全部為我國借鑒,并以此確立我國行政公益訴訟的原告也可以有檢察長、個人和社會團體三種類型。為此筆者試從行政公益訴訟及原告資格的概念入手,分析國外檢察長、個人和社會團體三種類型在我國的不可行性,進而提出檢察機關作為我國行政公益訴訟唯一原告的理論,以求教于各位行家。
一、行政公益訴訟及原告資格的概念分析
澳大利亞公益訴訟的含義。學界和實務界對“公益訴訟”概念也有不同理解。澳大利亞法律改革委員會指出:“法院喜歡讓該定義處于開放狀態(tài),且以每個案件的背景情況為基礎對公益問題做出決定。但是法院在關于如何探討該問題上提供了某些指導。一種獲得廣泛認同的方法是,看該案件是否影響共同體或該共同體某個重要的部分,或者是否涉及到某種重要的法律問題” 。法律改革委員會采用法律適用的一般方法,確立了三個標準來識別“公益訴訟”:第一,該程序?qū)餐w或該共同體某重要部分的重要權(quán)利或義務起著決定、執(zhí)行或闡明的作用。第二,該程序涉及到某個重要法律問題的解決。第三,該程序在其他方面有公益的特征或才具有判例案件程序(testcase proceedings)的特征 。巴克(BarKer)法官把“環(huán)境公益訴訟”界定為有下列特定目標的訴訟:從法院或得某種法律救濟,或者從某行政裁判所獲得某項決定或裁決,而這種做法的目標具有保育、保護環(huán)境的效果,或者提升環(huán)境的保育或保護的效果 。雖然巴克的定義比澳大利亞法律改革委員會定義更準確也更有用,但其最大缺陷是:沒有把這個概念限制到由共同體成員提出訴訟上,即沒有對提出的訴訟主體進行限制。在澳大利亞,提出環(huán)境訴訟的主體多樣,如由政府調(diào)控者提出的環(huán)境訴訟也有保護環(huán)境的目的,但是“環(huán)境公益訴訟”的概念一般被理解為只意指由共同體成員實施的訴訟。換言之,“公益訴訟”概念的主體不包括政府,公益訴訟排除了由政府實施或代表政府利益實施的訴訟?？倷z察長作為公益訴訟主體,不是因為它是國家機關的重要組成部分,而是因為它代表公共利益的原因。由法律改革委員會和巴克法官采用的定義還有一個局限:它們不包括識別公益訴訟一項標準的“訴訟目的”,即個人提起的以保護私人權(quán)利和利益為目的的訴訟,不應被視為公益訴訟案件。
由此可見,澳大利亞行政公益訴訟有二個特征:第一,提起公益訴訟的主體有總檢察長、個人或社會團體。總檢察長代表公益,在公益受到侵害的情況下,代表公益提起訴訟。這是憲法賦予其地位決定的。在確定哪些主體享有行政公益訴訟原告資格問題上的難點在于:個人或社會團體并不必然擁有公益訴訟資格;法院需要確定,在哪些情況下,個人或者團體能提起行政公益訴訟。第二,行政公益訴訟的目的主要是為了維護公益,或者實現(xiàn)法律規(guī)定的公權(quán)利。
我國學術(shù)界通說認為:行政公益訴訟應是指當行政主體侵害公共利益或有侵害之虞時,法律允許無直接利害關系人為維護公共利益而向人民法院提起行政訴訟的制度 。由此可見,行政公益訴訟就是要維護最廣大人民的根本利益,監(jiān)督和糾正那些侵害社會公共利益的行政行為。特別是當前我國大力提倡的科學發(fā)展觀,其核心就是以人為本,為保護廣大人民的民生、民權(quán),對那些雖不損害某個單獨的民事主體的利益,卻侵害公共利益的行政行為,應賦予法院對其司法審查權(quán),這就是行政公益訴訟。
原告資格的概念。根據(jù)《布萊克法律大辭典》的經(jīng)典解釋:“原告資格是指某人在司法爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠利益。其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分,從而使起訴人成為本案訴訟的正當原告” 。行政訴訟原告資格主要解決的是在行政訴訟中什么人具備了何種條件可以請求法院保護其合法權(quán)益的問題,即誰可以啟動行政訴訟程序。在我國,學者們雖然對行政訴訟原告資格內(nèi)涵和外延理解的角度和側(cè)重點不一樣,但都認為原告資格意味著行政訴訟的起訴人可以成為原告的限制條件。因為資格本身就是一種限定、一種條件,如果一國行政訴訟法對原告沒有限制,也就不存在所謂的原告資格問題。一般而言,行政訴訟的原告資格有如下涵義,第一,原告資格是公民、法人或社會團體因具備一定條件而取得的可以作為行政訴訟原告提起訴訟的資格;第二,原告資格用以表述哪些人具有行政訴訟的訴權(quán),僅表明在行政爭議發(fā)生后,具備原告資格的人將該爭議訴至法院,法院不得將其拒絕;第三,原告資格從利益受到行政行為侵害時就已取得,是一種成為原告的可能性。它與原告的關系可概括為:具備行政訴訟的原告資格未必一定成為行政訴訟的原告,而能成為行政訴訟的原告必然具備行政訴訟的原告資格。原告資格是行政訴訟的核心問題之一,原告資格的發(fā)展推動了行政訴訟制度的發(fā)展。
所以,建立真正意義上的行政公益訴訟,其主要內(nèi)容和關鍵之處就在于對行政公益訴訟原告資格認定標準的設定,這將直接關系到整個行政公益訴訟制度能否最終得到確立。
二、澳大利亞行政公益訴訟原告主體分析
澳大利亞聯(lián)邦和州立法確認了行政公益訴訟的三類原告主體:總檢察長、私人個人、公益團體。
1977年澳聯(lián)邦《行政決定(司法審查)法》第17條規(guī)定:(1)檢察長根據(jù)本法,可以代表聯(lián)邦在法院參與訴訟活動。(2)在總檢察長根據(jù)本條規(guī)定參與訴訟活動時,他被認為是該訴訟活動的當事人。該法規(guī)定了總檢察長的訴訟資格,沒有規(guī)定個人、公司或利益團體是否可以提起公益訴訟。
在環(huán)境、規(guī)劃和消費者保護領域,一些立法放寬了行政公益訴訟原告的資格要求。一般來說,立法上確認某些領域公益訴訟往往與該領域侵犯公益情況比較嚴重有關。1999年聯(lián)邦《環(huán)境保護和生物多樣化保護法》第487條規(guī)定,環(huán)境活動家和環(huán)境團體通常有資格根據(jù)該法規(guī)定申請審查行政決定的命令。據(jù)此規(guī)定,“環(huán)境活動家和環(huán)境團體”可以成為申請行政公益訴訟的主體 。這是利益團體作為行政公益訴訟原告的法律依據(jù)。
1974年聯(lián)邦《貿(mào)易慣例法》允許“任何人”有權(quán)對違反該法條款的行為采取措施,而且“任何人”已被解釋為意指不管其是否有某種特殊利益的任何人 。該法規(guī)定,如果有人已經(jīng)實施、正在實施或者將要實施侵犯公益的行為,貿(mào)易慣例委員會或任何其他人都可以提起公益訴訟,即使與之沒有利害關系,但為了公益提起審查令申請的,法院應該授予其資格。至于采取何種訴訟程序則取決于違法行為的性質(zhì)。針對行政機關侵害公益的訴訟則為行政公益訴訟。這是個人作為行政公益訴訟原告主體資格的法律依據(jù)。
州法律對行政公益訴訟原告資格也有規(guī)定。1979年新南威爾士州《環(huán)境規(guī)劃和評估法》第123條規(guī)定:(1)任何人可以在土地和環(huán)境法院提起訴訟程序,申請糾正或者限制違反這部法律的命令,無論該當事人的任何權(quán)利是否已經(jīng)或者可能受到這種違反行為的侵害或者作為這種侵犯的結(jié)果。(2)在本條之下的程序可以由某人為了自己的利益或者任何其彵人(獲得彵們的同意)、某法人機構(gòu)(經(jīng)過其委員會或其他控制或調(diào)控機構(gòu)的同意)的利益而提起訴訟程序,只要在這些程序中有類似的或共同的利益即可。據(jù)此,第一項規(guī)定不管當事人自身權(quán)利或利益是否受到侵害,都可以申請法院審查,說明不受個人利益受侵害的限制。如果當事人自己權(quán)利受侵害,其訴訟主要是保護私益訴訟。而當自己私權(quán)利沒有受侵害,但因為侵犯其公權(quán)利而導致其受到更大的損害,但其起訴是為了維護公益就構(gòu)成公益訴訟。提出公益訴訟的主體條件極為寬松。至于屬于哪一種公益訴訟則取決于違法行為的性質(zhì)。第二項規(guī)定,如果當事人起訴主要是為了維護自己的利益則不構(gòu)成公益訴訟。反之,主要是為了他人或者公共利益則構(gòu)成公益訴訟 。
綜上,聯(lián)邦和州立法規(guī)定了總檢察長、個人(任何人)以及相關團體可以提出行政公益訴訟。這些規(guī)定為行政公益訴訟原告資格提供了依據(jù)。但是立法并沒有明確將不同類型原告的資格類型化。
法院判例則對三類行政公益訴訟的原告資格,提出了具體的類型化判斷標準。總檢察長作為公益訴訟原告的資格條件是公益或公權(quán)利受害;個人或公司成為公益訴訟原告的資格是,該類主體須在訴訟的主題事項上有特殊的利益,即比其他社會成員享有更大的利益;利益團體成為公益訴訟原告的資格是,該團體與公益事項之間有密切的關系,且與之存在某種特殊或特定的利益關系,但是法院在審查這種“特殊(特定)利益”關系時,其標準比個人或者公司成為公益訴訟原告時所要求的“特殊利益”較低。
(一)總檢察長訴訟或者許可個人以總檢察長名義訴訟的資格——公益受害
內(nèi)容提要: 行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移制度所保護的是原始原告的合法權(quán)利和與原始原告有直接利害關系的承繼原告的合法權(quán)利。承繼原告資格的取得，應基于其所享有的身份權(quán)、名譽權(quán)、繼承權(quán)、受遺贈權(quán)、公法債權(quán)、私法債權(quán)及其他合法實體權(quán)利，由此承繼原告不應受現(xiàn)行法律規(guī)定的近親屬范圍的限定。承繼原告的范圍應包括原始原告的近親屬和近親屬之外的遺贈撫養(yǎng)人、公法債權(quán)人、私法債權(quán)人、受遺贈人、原始原告生前所在的單位或基層組織以及其他利害關系人。
《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第24條第2、3款規(guī)定：“有權(quán)提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權(quán)提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以提起訴訟?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第11條進而明確了原告公民死亡后有權(quán)提起訴訟的近親屬的范圍，包括：“配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有撫養(yǎng)、贍養(yǎng)關系的親屬?！爆F(xiàn)行立法將有權(quán)提起行政訴訟的公民死亡后，有權(quán)承繼其權(quán)利而起訴的原告主體僅僅限定為是該死亡公民的近親屬，這將產(chǎn)生對與死亡公民有直接利害關系但又不是近親屬的其他法律主體不公平的問題，形成對他們的利益保護不足的漏洞。本文試就此問題提出見解，以期能完善行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移的制度，彌補現(xiàn)行法律規(guī)定的不足。
一、行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移制度設立的目的
《行政訴訟法》第24條第2款的規(guī)定明確了作為原告的公民死亡后其原告資格承繼問題。由此，行政訴訟原告要劃分為兩大類來加以分析，即“原始原告”和“承繼原告”（注：這一分類法為劉巍在《行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移與承受問題探析》（《法學研究》2001年第1期）中所創(chuàng)設，本文贊同并運用這種分類來進行闡述。）。原始原告是指認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而享有原告資格、但卻死亡或終止的公民、法人或者其他組織；承繼原告是指因原始原告的死亡或終止而承受其原告資格，可以自己的名義提起訴訟的公民、法人或者其他組織。其中原始原告為死亡公民的，是公民原始原告，原始原告為終止了的法人或其他組織的，是組織原始原告。本文主要研究公民原始原告的資格轉(zhuǎn)移問題，以下所稱原始原告，在范圍上專指公民原始原告。
在行政訴訟中之所以有原告資格轉(zhuǎn)移的規(guī)定，較一致的觀點是：為了監(jiān)督行政機關及其工作人員依法行使行政職權(quán)，確保原告死亡后，違法的具體行政行為也能得到糾正。但在原告資格轉(zhuǎn)移制度到底保護誰的合法權(quán)利的問題上，觀點不甚一致。這主要體現(xiàn)為以下三個方面：
一是認為保護受具體行政行為侵害的原始原告的合法權(quán)益。如有學者就提出：“我國行政訴訟法的宗旨是保護公民、法人及其他組織的合法權(quán)益不受具體行政行為的侵犯。行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移制度也不例外。在各個具體的行政訴訟中，主要保護的是被訴具體行政行為所侵犯的合法權(quán)益，也即原始原告的合法權(quán)益，而承繼原告自身固有的權(quán)益并未受到被訴具體行政行為的侵犯?！薄皬男姓V訟的起始來看，是保護原始原告的權(quán)益，正是由于原始原告認為行政機關的具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益，才向法院提起行政訴訟。沒有具體行政行為侵犯公民的合法權(quán)益這一法律事實，就沒有行政訴訟原告資格的產(chǎn)生，更沒有原告資格的轉(zhuǎn)移與承受。這似乎也是法律讓行政訴訟原告資格延續(xù)的一個原因?！盵1]
二是認為保護承繼原告的合法權(quán)利。我國法律規(guī)定死亡公民的近親屬享有原告資格，實質(zhì)上是保護該公民的近親屬的權(quán)益。如行政機關對公民財產(chǎn)作出沒收、罰款等處罰，就有可能影響該公民近親屬的財產(chǎn)繼承權(quán)或生活來源等。如果具有原告資格的公民死亡后，不許其近親屬提起行政訴訟，其近親屬的合法權(quán)益就可能因受到具體行政行為的侵害而得不到司法保護。[2](P182)另外，在我國民法中，公民的民事權(quán)利能力始于出生，終于死亡。民事權(quán)利能力是民事主體依法享有民事權(quán)利和承擔民事義務的資格。所以公民死亡后不能享有民事權(quán)利，這在民法上是一個定論。同樣，在我國行政法中，隨著公民的死亡，他們也不再享有行政法上的權(quán)利。因此，行政訴訟法之所以規(guī)定原告資格的轉(zhuǎn)移，主要還是為了保護承受原告資格一方的權(quán)利。
三是認為既保護原始原告可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利（對承繼原告而言就是承受的權(quán)利），也保護違法具體行政行為所波及和影響到的承繼原告的利益，以及承繼原告的訴訟權(quán)利。[3]這涉及到保護兩者合法權(quán)利的問題，主要是從原始原告與承繼原告利益轉(zhuǎn)換的角度認識的。
我們認為，行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移制度的設立實際上保護的是綜合權(quán)利，既保護原始原告的合法權(quán)利，也保護承繼原告的合法權(quán)利，單獨保護任何一方都是不全面的。法律制度的設立歸根結(jié)底，都是為了保護合法權(quán)利。就行政訴訟法而言，行政訴訟法的立法宗旨是為了保護受具體行政行為侵害的公民、法人或者其他組織的合法權(quán)利，為侵害的權(quán)利提供救濟。那么在行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移制度中，正是因為原始原告和承繼原告都享有合法權(quán)利，并且都存在該合法權(quán)利受具體行政行為侵害的法律事實，所以法律規(guī)定該項制度以切實保障二者的合法權(quán)利，避免出現(xiàn)合法權(quán)利得不到法律救濟的情況。以下分別論述：
（一）保護原始原告的合法權(quán)利。原始原告生前存在行政機關侵犯其合法權(quán)利事實的，原始原告死后該合法權(quán)利并未消失，而是轉(zhuǎn)化為死者的身后權(quán)利，行政機關的違法具體行政行為的侵權(quán)結(jié)果仍然存在。所以，仍然可就該權(quán)利提起訴訟。但是，死者享有權(quán)利的觀點與傳統(tǒng)的民法理論相違背。在我國民法中，公民的民事權(quán)利能力始于出生，終于死亡。民事權(quán)利能力是民事主體依法享有民事權(quán)利和承擔民事義務的資格，公民死亡后不能享有民事權(quán)利。同樣，在我國行政法中，隨著公民的死亡，他們也不再享有行政法上的權(quán)利。依此理論，保護原始原告的合法權(quán)利的觀點就不甚準確。但是，任何一種理論的提出都是來源于實踐的，隨著實踐的發(fā)展，理論也不可能一成不變。民法的“民事權(quán)利能力始于出生終于死亡”的觀點已經(jīng)不適應現(xiàn)實情況了。在實踐中，人死后的某些權(quán)利是應受到尊重和保護的，這在很多國家的立法上都已得到體現(xiàn)。如《捷克民法典》第15條規(guī)定：“公民死亡后，請求保護他的人身權(quán)利屬于配偶和子女。沒有配偶和子女的，屬于父母?！薄缎傺览穹ǖ洹返?6條規(guī)定：“死者名譽受到侵犯時，可由死者的親屬和死者遺囑受益人提起訴訟?！蔽覈罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P于審理名譽權(quán)案件若干問題的解答》第5項規(guī)定：“死者名譽受到損害的，其近親屬有權(quán)向人民法院起訴。”[4]這些立法例實際上已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的民法理論，是基于需要所作出的規(guī)定。死者應享有合法權(quán)利，有學者稱其為身后權(quán)。對身后權(quán)進行法律保護，有利于教育后人，體現(xiàn)了人道主義精神和民眾的良知善行。規(guī)定身后權(quán)是社會文明進步的一個尺度，并有效防止了侵害死者權(quán)利的違法具體行政行為存在，為其進行救濟提供法律基礎。身后權(quán)既包括死者生前延續(xù)而來的權(quán)利，也包括了死者在死亡以后才享有的權(quán)利。包括身后名譽權(quán)、身后榮譽權(quán)等。[5]行政機關在原始原告生前無論侵害了何種合法權(quán)利，其死后該合法權(quán)利都會轉(zhuǎn)化為身后權(quán)的一種而依然存在。因此依據(jù)權(quán)利被侵害的事實就可以提起行政訴訟給予原始原告保護。但原始原告已死亡，這決定了他本身不能提起訴訟，而必須借助一定的利害關系人，通過賦予該利害關系人程序意義的訴權(quán)來保護死者，也就是原始原告的身后權(quán)。因此，行政訴訟法設定了原告資格轉(zhuǎn)移制度，其目的之一就是通過利害關系人的起訴來保護原始原告的合法權(quán)利。
（二）保護承繼原告的合法權(quán)利。承繼原告被具體行政行為侵害的合法權(quán)利實際包括兩部分：第一，違法具體行政行為在侵害原始原告合法權(quán)利的同時，牽連侵害了承繼原告的合法權(quán)利。違法具體行政行為雖然只針對原始原告作出，但同時也會牽連侵害了承繼原告的合法權(quán)益，這主要是指承繼原告基于與原始原告之間的特定關系（如夫妻、其他共同生活的家庭成員等）而應具有的名譽權(quán)、身份權(quán)等。當行政機關的違法具體行政行為侵犯了承繼原告的此類權(quán)利時，本應通過原始原告的起訴，原始原告在主張保護自己權(quán)益的同時就一并保護了承繼原告的這類權(quán)利，但由于原始原告已死亡，導致保護承繼原告合法權(quán)利的起訴主體已喪失，承繼原告就必須自己提起訴訟才能有效保護這類權(quán)益。因此承繼原告獲得了原告資格，成為行政訴訟的真正原告，承繼原告的原告資格取得是基于原始原告的死亡。
第二，原始原告死亡后，承繼原告可因其死亡獲得的利益。如果違法具體行政行為的實施可能使承繼原告的利益減少或滅失，那么承繼原告基于追回自身利益的要求就應獲得原告資格，向行政機關提起訴訟以保護自己的利益。原始原告死亡后，承繼原告依法可享有的利益包括：1.原始原告可轉(zhuǎn)讓給承繼原告的財產(chǎn)權(quán)利，如承繼原告繼承原始原告被行政機關因罰沒錯誤而退還的財產(chǎn)，繼承原始原告通過行政賠償而獲得的金錢；2.承繼原告應當從原始原告處享有的債權(quán)利益等。如承繼原告從原始原告被行政機關因罰沒錯誤而退還的財產(chǎn)中清償應有的債權(quán)?？梢娦姓V訟的原告資格轉(zhuǎn)移制度，也能保護承繼原告的合法權(quán)利。
綜上，行政訴訟原告資格轉(zhuǎn)移制度的設立，既可以維護原始原告的合法權(quán)利，也可以維護承繼原告的合法權(quán)利。同時，還起到了監(jiān)督行政機關及其工作人員依法行使職權(quán)的作用，使得原始原告死亡后，不因其死亡而未能糾正違法行政行為。
【論文摘要】行政權(quán)力的日益擴大，極易使社會會共利益遭受侵害。。如何維護社會公共利益，從域外經(jīng)驗看，現(xiàn)代法治國家大多把建立行政公益訴訟制度作為保障手段。但在我國，行政公益訴訟的立法尚處于完全空白的狀態(tài)。這一法律制度的缺失，不利于構(gòu)建社會和諧和建設社會主義法治。建立中國特色的行政公益訴訟制度成為當前理論討論和司法實踐的熱點。構(gòu)建行政公益訴訟制度，應當在的立法上，對訴訟主體、受案范圍、舉證責任和激勵機制等問題作出明確規(guī)定。
隨著行政權(quán)的日益擴大，損害公共利益的行政行為日益增多，為限制行政權(quán)的擴張，許多國家開始在行政訴訟領域引人公益訴訟制度。在我國社會經(jīng)濟生活中，同樣存在大量國家利益、社會公共利益受侵害的現(xiàn)象，卻由于現(xiàn)行公益訴訟的缺失，無法通過保護利益方式中最有效的方式—訴訟來維護國家利益、社會公共利益。近年來，隨著一些直接關系國家利益和社會公共利益案例的出現(xiàn)，行政公益訴訟引起了廣泛的社會關注，并逐漸成為一個司法熱點話題。目前，我國法學工作者對行政公益訴訟理論的討論和研究正在不斷深人，但行政公益訴訟本身在立法上仍是一片空白。從保護公共利益、建設法治社會角度看，應在借鑒域外經(jīng)驗基礎上，完善我國訴訟立法，建立有中國特色的行政公益訴訟制度。
一、建立并完善行政公益訴訟制度是現(xiàn)代法治的基本要求
公益訴訟起源于古羅馬，是和私益訴訟相對而言的，“私益訴訟是保護個人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起?！惫嬖V訟雖早在古羅馬就已存在，但引起廣泛關注卻是在20世紀。隨著高科技的迅速發(fā)展，人們的生產(chǎn)、生活日益社會化，現(xiàn)代社會的政府廣泛地干預社會的教育、衛(wèi)生、經(jīng)濟、文化、福利事業(yè)，管理范圍不斷擴大，隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展，行政權(quán)日益強大、極度擴張，不時侵害私人權(quán)利主體的合法利益和社會公共利益。侵害前者的利益的違法行政行為，受侵害權(quán)利主體可以依法提起行政訴訟;對于侵害公共利益的違法行政行為，世界主要法治國家都建立了類似的行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指特定的國家機關、社會組織、個人認為行政機關或法律授權(quán)組織所實施的行政行為侵害了公共利益，以維護公共利益為目的，依法向人民法院起訴，人民法院依法進行審理和判決的活動。
同傳統(tǒng)行政訴訟相比，作為公民、法人或其他組織針對損害社會公共利益的行為提起的行政公益訴訟有以下幾方面的特征:第一，起訴主體的廣泛性?！靶姓ㄉ系脑尜Y格概念與司法上的原告資格概念都不是靜止不變的”，公益訴訟正是原告資格不斷拓寬、公民提起行政訴訟的渠道越來越暢通的產(chǎn)物。行政公益訴訟的起訴主體不局限于具體合法權(quán)利直接受到不法侵害者，其他特定國家機關、團體和個人也可以以公眾利益受到侵害為由代表國家和公眾提起訴訟。第二，訴訟目的的公益性。雖然有的行政公益訴訟也會牽涉到起訴者的私益，但行政公益訴訟的目的主要是為了確保行政行為的客觀合法性、維護社會公共利益、維護法律的尊嚴與社會正義。從這個意義上說，行政公益訴訟的設立承載著更多的社會責任。第三，訴訟功能的預防性。行政公益訴訟的提起不以發(fā)生實質(zhì)的損害為要件，當國家機關的違法行為、不當行為或者不行為，即使還沒有達到使公民、法人的利益遭受現(xiàn)實損害的時候，無法律上直接利害關系的人也可以訴請司法機關對其進行司法審查，因此，行政公益訴訟的功能具有明顯的預防性質(zhì)。
在我國，從現(xiàn)行行政訴訟法及其相關規(guī)定中都找不到有關公益訴訟的痕跡，行政公益訴訟在我國立法上還是一片空白。立法上無規(guī)定并不等于實踐中不存在，隨著大眾法治意識、權(quán)利意識的提高，一些關乎國家、社會公共利益的案例不時見諸于報端，在社會上，在學術(shù)界掀起層層波浪。例如，嚴正學訴椒江文體局不履行法定職責案、沈某訴浙江桐鄉(xiāng)市國稅局行政不作為案、杭州一市民狀告杭州市規(guī)劃局違反規(guī)定在西湖風景規(guī)劃區(qū)內(nèi)批準建立非旅游設施案、南京市紫金山觀景臺案等，這類實際上屬于行政公益訴訟的案件中，法院都以公民原告不適格、公民主張的公共利益不屬行政訴訟保護的訴的利益范圍為由駁回了公民的起訴。在強調(diào)現(xiàn)代法治，強調(diào)維護公共權(quán)利的今天，建立我國行政公益訴訟制度勢在必行。
二、構(gòu)建行政公益訴訟制度是促進社會和諧和完善法治的有效措施
當前，我國正在建設和諧的社會主義法治國家，和諧與法治成為當代社會的兩大主旋律。構(gòu)建行政公益訴訟制度對促進社會和諧和完善國家法治具有突出的現(xiàn)實意義。因為:
(一)構(gòu)建行政公益訴訟制度源于對公共利益保障的需求
維護和保障社會公共利益是實現(xiàn)社會和諧的題中之意。在當前我國廳政公益訴訟制度缺失的現(xiàn)狀下，維護公共利益常常因沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。這在國有資產(chǎn)流失、公共資金的不當使用、環(huán)境污染(不僅僅是自然環(huán)境，還包括市場競爭環(huán)境，文化環(huán)境等)等方面尤為突出。大量維護公益的行政訴訟均因起訴人與被訴行政行為無直接利害關系，不具備原告資格而被駁回起訴。可見，基于維護公共利益的需要，建立行政公益訴訟制度有著迫切的現(xiàn)實意義。
(二)構(gòu)建行政公益訴訟制度能促進行政機關依法行政
依法治國的基礎在于依法行政。不可回避的現(xiàn)實問題是，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關系，行政執(zhí)法過程中的地方保護主義、集團保護主義現(xiàn)象比比皆是，都說明了這個問題。建立行政公益訴訟制度，將行政權(quán)的行使納人司法審查的范圍，通過法院對行政公益案件的審理，審查某個政府機關的某項行政行為的合法性，就可以審查某個政府機關公務員與行政權(quán)有關的某項行為的合法性，使權(quán)力得到有效的監(jiān)督和制約。
(三)構(gòu)建行政套益訴訟制度是完善行政訴訟制度的需要
完整的訴訟制度，既應當有對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的救濟，也應當有對國家和公共利益的保護。缺少行政公益訴訟，是我國行政訴訟制度的一個重大缺陷。首先，行政訴訟法的立法宗旨決定了建立行政公益訴訟的必要性。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既應有私益之訴，也應有公益之訴，現(xiàn)行《行政訴訟法》欠缺對行政公益訴訟的規(guī)定，顯然有違其立法宗旨。其次，建立行政公益訴訟制度是行政訴訟受案范圍拓展的要求。行政訴訟的發(fā)展要求我國《行政訴訟法》要確立對抽象行政行為至少是規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件的審查制度，而行政公益訴訟制度不失為一種較好的選擇。再者，行政訴訟原告資格全面拓展也要求我國建立行政公益訴訟制度。
三、構(gòu)建我國行政公益訴訟制度的具體設想
(一)實現(xiàn)多元化的行政會益訴訟主體
“在社會利益上，每個人都是為權(quán)利而斗爭的天生的斗士。”參照各國經(jīng)驗并結(jié)合我國實際情況，筆者認為在我國提起行政公益訴訟的主體應實行多元化，包括檢察機關、社會團體、普通公民等都可以提起公益訴訟。檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，在行政程序意義上的監(jiān)督應該是全面的、完整的，現(xiàn)階段的行政訴訟監(jiān)督實際上是一種嘗試性監(jiān)督，具有不完整性。因此，對損害國家利益和社會公共利益的行政機關，檢察機關應代表國家提起行政公益訴訟。社會團體的主要功能是對成員利益及社會公益的維護，以及對政府活動的參與和監(jiān)督。社團應在不特定多數(shù)的成員利益和社會利益受到侵害的時候代表成員提起行政公益訴訟。如在工商部門對生產(chǎn)劣質(zhì)食品的廠家不加治理的情況下，消費者協(xié)會即可代表廣大的消費者對工商部門提起公益行政訴訟。另外，應允許普通公民對損害國家利益和社會公共利益的行政行為向人民法院提起行政公益訴訟的權(quán)利。
(二)明確行政公益訴訟的受案范圍
行政行為侵害社會公益往往涉及國家利益、社會利益、廣泛的不特定多數(shù)人的利益，因此，公民、法人或者其他組織認為損害公共利益或者有損害公共利益之危險的行政行為都應確定為行政公益訴訟的受案范圍，它包括具體行政行為和抽象行政行為?，F(xiàn)實生活中，主要集中在:污染環(huán)境、破壞生態(tài)平衡;侵害廣大消費者權(quán)益;危害社會公眾生命和身體健康;擾亂市場經(jīng)濟秩序;國有資產(chǎn)流失;破壞社會公益事業(yè);危害公共安全等領域。
(三)確立行政公益訴訟的舉證責任
我國的行政訴訟一直采取舉證責任倒置的舉證規(guī)則。在行政公益訴訟案件中，原告面對的一般是強大的行政機關，無論從資源的支配還是信息的占有或獲取方面都處于弱勢，“讓較少有條件獲取信息的當事人提供信息，既不經(jīng)濟又不公平”。因此，為了實現(xiàn)原、被告雙方力量的均衡，行政公益訴訟也應實行舉證責任倒置原則，規(guī)定對具體行政行為合法性的舉證責任應由被訴的行政機關承擔，鑒于行政法規(guī)、行政規(guī)章及規(guī)范性文件數(shù)量及內(nèi)容的龐雜，結(jié)合依法行政的要求，提供相關行政規(guī)范性文件的責任也應由被訴行政機關承擔。原告只需要承擔證明被訴行政行為存在或者可能存在對公益的損害的舉證責任即可。
論文關鍵詞 行政公益訴訟 民事公益訴訟 公共意識
一、研究背景
隨著法制與權(quán)利觀念的不斷發(fā)展和進步，侵犯社會公共利益的違法行為也越來越多的被人們所重視，公益訴訟也一步步被引入了民事訴訟法的領域。然而基于不同領域的公益訴訟的關系仍然模糊不清，這對于公益訴訟的進一步研究產(chǎn)生很不利的影響，尤其是民事公益訴訟和行政公益訴訟之間，因二者存在很多統(tǒng)一性，在很多情況下難以區(qū)分并且關系不明晰，由此造成公益訴訟研究和探討過程中的混亂難以厘清。因此，為了促進公益訴訟的進一步發(fā)展和突破，解決上述問題已迫在眉睫。本文在學者們的研究基礎上對民事公益訴訟與行政公益訴訟的關系進行明晰、區(qū)分和探討，希望可以對這一領域的研究提出新的思路和設想。
二、我國公益訴訟之現(xiàn)狀
中華人民共和國新民事訴訟法，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提訟。”這是首次對公益訴訟進行了專門的表述和規(guī)定，將民事公益訴訟納入了民事訴訟法的規(guī)定中。
隨著法治的不斷完善，我國也漸漸出現(xiàn)了其他領域的公益訴訟，并逐漸發(fā)展。對于審理農(nóng)村承包合同，最高法院作出的解釋，將發(fā)包方人數(shù)眾多簽訂承包合同違反法律規(guī)定損害集體利益或者多數(shù)人利益的，可以提訟。這就被學者們界定為行政公益訴訟。
三、民事公益訴訟及行政公益訴訟統(tǒng)一性之探討
公民個人、法人或者其他組織以及相關的國家機關可以依法對侵犯國家利益、集體利益或者社會公共利益的民事違法行為，以自己的名義向法院提訟，以此追究侵害人的民事責任達到保護公公共利益或者國家利益的制度。這是民事公益訴訟的定義。
公民、法人或者其他組織對行政機關的行政行為造成的國家利益或者社會公共利益的損害，可以以自己的名義向人民法院提起行政訴訟，以此來保護社會公共利益或者國家利益的制度。這是行政公益訴訟的定義。
內(nèi)在的一致性和外在的相似性上，民事公益訴訟同行政公益訴訟存在很多的相似之處。這是保護社會公共利益的同一目的所決定和引申出來的。統(tǒng)一性主要表現(xiàn)在：第一，二者起源是一致的。民事公益訴訟和行政公益訴訟都是起源于羅馬法，隨著公益訴訟的不斷進步和發(fā)展，它們起源上的一致性形成了它們之間相互混淆的可能性。 第二，它們保護的法益基本相同。它們保護的法益都是社會公共利益和國家利益，不是個人或者少數(shù)群體的利益。并且由于公益訴訟具有特殊的預見性，導致很多時候只是有違法行為的作出，并沒有發(fā)生相應的損害結(jié)果，只是根據(jù)客觀情況的合理推測可能將會對公共利益造成損害，以此就可以向法院提訟，以保證對損害結(jié)果進行前瞻性的遏止和防止損害結(jié)果的發(fā)生和擴大，更有利于保護社會公共利益免于遭受損害。 第三，二者的案件類型存在一致性。民事公益訴訟和行政公益訴訟領域，針對二者的受案范圍，我國學者都主張其具有某些一致性，如對于國有資產(chǎn)的流失、環(huán)境的污染和損害、土地開發(fā)的不合理利用、價格壟斷……與社會公共利益關聯(lián)甚大，卻無法確定具體的受害人或者利害關系人，或者涉及行者機關不作為或者作為有瑕疵的情況。第四，原告具有相同性。公益訴訟的原告可以是公民個人、法人、其他組織或相關的公益團體、或者檢察機提起，所以不同的公益訴訟，原告很可能具有統(tǒng)一性。第五，原告無直接利害關系性。因為公益訴訟的特殊性質(zhì)和特征導致了公益訴訟的原告范圍非常廣泛，很多情況下與被的行為沒有實際上的直接的利害關系。所以，公益訴訟實質(zhì)上放寬了對原告資格的限制。
四、民事公益訴訟同行政公益訴訟差異性之探討
統(tǒng)一性是民事公益訴訟與行政公益訴訟放置一起探討的基礎，但它們之間的差異性也不容忽視。第一，兩種公益訴訟的性質(zhì)不同。第二，訴訟程序的相異性。由于公益訴訟是一種獨特的訴訟類型，它貫穿于不同的訴訟領域卻沒有統(tǒng)一的程序規(guī)則，因而行政公益訴訟應當依附于行政訴訟的程序和規(guī)則，而民事公益訴訟則需要利用民事訴訟的規(guī)則和程序。二者不同的程序和規(guī)則必然導致兩類公益訴訟的程序不盡相同。第三，為了達到的訴訟效果（目的）并不相同。當然公益訴訟是為了維護和保護社會公共利益的這一根本目的二者是一致的，但行政公益訴訟還有監(jiān)督國家行政機關依法行政的目的。第四，二者主體的價值目的不同。行政公益訴訟的主體一般的是國家行政機關，其選擇對抗的是國家的公共權(quán)力。而民事公益訴訟的主體則是以一般社會主體（非國家行政機關）為被告，是以私權(quán)主體為對象。第五，訴訟效果不盡相同。行政公益訴訟的判決在發(fā)生法律效力以后可以達到糾正行政違法行為和民事主體違法行為的雙重目的。而民事公益訴訟則無法達到督促行政機關依法行政的效果。因為，在我國現(xiàn)有的司法實踐中，民事訴訟過程中，行政機關并不作為第三人參加訴訟，因而訴訟的效果不能直接作用于行政機關，涉及行政機關的違法行為，司法建議是人民法院能夠采取的為數(shù)不多的方式之一，顯然，在監(jiān)督和保證行政機關依法行政積極履行政府職能方面，相比于民事公益訴訟，行政公益訴訟是更勝一籌的。
五、行政公益訴訟同民事公益訴訟關系之探討
研究民事公益訴訟與行政公益訴訟的統(tǒng)一性與差異性的目的是為了更好地從法律理念和源頭中分析二者之間的關系，這種關系分析的目的是為了解決民事公益訴訟與行政公益訴訟在受案范圍上的難以區(qū)分以及當事人面對公益訴訟如何選擇的問題。有些學者希望通過行政機關的依法行政職能的發(fā)揮加之行政公益訴訟的配合和監(jiān)督來達到公益訴訟所希望達到的效果，他們認為，一般涉及公益訴訟的領域都與行政機關的監(jiān)管分不開，一旦出現(xiàn)侵犯公共利益或者國家利益的行為，行政機關通過積極的依法行政進行監(jiān)管就可以。若行政機關不作為或者監(jiān)管不力，再通過提起行政公益訴訟加以監(jiān)督和糾正就可以達到希望的效果，因此，民事公益訴訟的設計是不必要的。這種觀點的學者多是希望用這樣的方式來約束行政機關的行為，使其更好地履行職能，依法行政。
上文中筆者用了一定的篇幅分析行政公益訴訟與民事公益訴訟在受案范圍，以及在保護社會公共利益和國家利益之根本目的上具有一定的統(tǒng)一性，這是很多學者主張單一的行政公益訴訟或者民事公益訴訟的根源所在。同樣的，筆者在分析探討兩種不同形式的公益訴訟的統(tǒng)一性的同時，著重的強調(diào)了它們在性質(zhì)、法律效果、程序選擇、利益保護以及訴訟目的、價值衡量上的不同。這樣的不同就賦予了當事人在選擇公益訴訟的途徑時有了一定的自主選擇權(quán)，原告可以在衡量不同的價值取向、訴訟程序、目的和目標的基礎上，選擇更為恰當?shù)脑V訟方式。由于選擇不同的訴訟方式對在實體和程序上都存有不同，利益的實現(xiàn)也必將不能完全相同，因而，筆者認為應該區(qū)分不同的案件情況選擇不同的訴訟方式。（1）若某一公益訴訟案件中并不存在行政機關監(jiān)管失職等問題，就不應選擇行政公益訴訟，只能依賴民事公益訴訟加以救濟。通過公民自己的維權(quán)來保護公共利益既避免了等待行政機關干預而導致的損失擴大化，也避免了行政機關不作為而失去了時間利益。（2）在某些案件中，侵害行為主體往往采取比較隱蔽的方式或者規(guī)避行政機關監(jiān)管規(guī)則的方式損害公共利益或者國家利益時，行政機關實際處于一種被動和“無辜”的地位，此時行政機關可能并無過錯，盡管行政機關有義務保護公共利益不受損失和侵害，此時也無法將其納入訴訟的領域中，此時選擇民事公益訴訟就更為合理和科學。（3）提起行政公益訴訟的一種明確的情況是，行政機關的行政行為導致了有損公共利益和國家利益的損害行為的發(fā)生。 此時的行政機關已經(jīng)介入到案件之中，并且其在行使行政職能的時候存在明顯的過錯或者瑕疵，這時提起行政公益訴訟不僅可以有利于利益訴求的達成也起到督促行政機關依法行使職能的目的。（4）原告具有程序選擇權(quán)的案件中，民事主體直接造成了國家利益或者公共利益的損害，行政機關的不當行為導致了事件的嚴重性加劇或者導致?lián)p害的擴大。此時，這類案件中，兩種侵權(quán)主體發(fā)生了混合，達到了共同侵權(quán)的要求。這時若案件是侵犯了國家利益，造成國有資產(chǎn)或者國有集體土地、財產(chǎn)的流失以及其他損失，無法確定具體侵權(quán)行為人，就受害人而言也無法確定，此時就只能提起行政公益訴訟。此種案件受害者是國家，但賠償方也間接地屬于國家，這樣的救濟方式毫無意義，所以這種情況不適于賠償或補償?shù)木葷绞健Ｈ欢讣婕暗牟粌H侵犯了社會公共利益還侵犯了具體的個人利益時（如環(huán)境污染侵權(quán)等），這時的受害人是具體而特定的主體，因人數(shù)眾多和范圍很大而導致公共利益受到損害，這時的民事侵權(quán)主體應當對受害方進行賠償和補償，承擔相應的侵權(quán)責任，因而更適宜提起民事公益訴訟。而行政主體的過錯造成一定的損失可以采取行政復議或者行政訴訟等方式要求行政機關積極履行職責，并對造成的損害結(jié)果承擔相應的賠償責任，同時采取措施積極挽回損失積極進行更正和相應的管理，防止損失的進一步擴大，并采取積極的補救措施保護公共利益。
現(xiàn)有的司法實踐中，以公益訴訟提起的案例并沒有很豐富，同時因為不同的訴訟主體，法律知識和訴訟能力的參差不齊使得現(xiàn)實生活中對于公益訴訟的方式選擇也非常局限。因此，法院作應當更加主動和積極的對公益訴訟案件進行適當?shù)姆至魈幚?，告知原告對于公益訴訟方式的程序選擇權(quán)并分析其中利弊，幫助原告更好的進行選擇。當然，對于某些社會影響較大，如環(huán)境污染問題，只追究行政機關過錯可能無法彌補公眾的損失，這時可以考慮提起民事訴訟，同時也追究行政機關的過錯，進行雙重懲罰和彌補。這就需要考慮上文中提到的關于行政機關能否參與到民事公益訴訟中的問題，筆者認為，立法機關和實務機關應該考慮到這一問題，并且給出一定的態(tài)度和解決措施，這一問題的解決對公益訴訟的發(fā)展具有重要的理論意義和實踐價值。
