時(shí)間：2023-03-03 15:59:17
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一、證券市場(chǎng)上國(guó)際資本流動(dòng)的監(jiān)管
當(dāng)代世界國(guó)際資本流動(dòng)的規(guī)模與增長(zhǎng)速度驚人，方式也日趨多樣化，20世紀(jì)90年代以來(lái)發(fā)生的多次金融危機(jī)，無(wú)不與各種各樣的國(guó)際資本流動(dòng)有關(guān)。所謂游資或熱錢(HotMoney)，是在世界范圍內(nèi)尋找盈利機(jī)會(huì)的國(guó)際短期資本的一部分，其投資對(duì)象主要是股票、債券、外匯及其衍生產(chǎn)品市場(chǎng)。國(guó)際游資具有停留時(shí)間短、反應(yīng)靈敏、隱蔽性強(qiáng)等特點(diǎn)。在國(guó)際經(jīng)濟(jì)百年史上曾發(fā)生過(guò)四次游資大流動(dòng)。
金融系統(tǒng)的這種風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自于跨國(guó)證券投資本身，國(guó)際游資在股票市場(chǎng)上的投機(jī)活動(dòng)只是進(jìn)一步增大了這種金融風(fēng)險(xiǎn)。由于國(guó)際游資對(duì)一國(guó)的證券市場(chǎng)以至貨幣體系和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定有難以估計(jì)的影響，在一定情況下還可能導(dǎo)致國(guó)家政局的動(dòng)蕩，國(guó)際社會(huì)都在采取正式和非正式的措施來(lái)防范。
當(dāng)前，國(guó)際游資已日趨證券化、創(chuàng)新化、衍生化、基金化、機(jī)構(gòu)化和混合化，因此必須按照以最低限度的成本，實(shí)現(xiàn)預(yù)定的監(jiān)管目的的基本原則，實(shí)行國(guó)家監(jiān)管和國(guó)際監(jiān)管兩層監(jiān)管，國(guó)家監(jiān)管又分為游資來(lái)源國(guó)監(jiān)管和游資流入國(guó)監(jiān)管。游資來(lái)源國(guó)監(jiān)管的根本目的是限制資本的外流，從而減少國(guó)內(nèi)資金轉(zhuǎn)化為國(guó)際投機(jī)資本的機(jī)會(huì)。20世紀(jì)90年代后的國(guó)際游資對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管體制不完善的國(guó)家的沖擊日益頻繁，游資流入國(guó)基于自身利益和外來(lái)壓力的考慮采取了以下的監(jiān)管措施，在一定程度上可以減輕游資流入帶來(lái)的沖擊。1、加強(qiáng)匯兌管理，實(shí)行富有彈性的匯率制度，但一般情況下不能違背IMF關(guān)于貨幣在經(jīng)常項(xiàng)目下可自由兌換的基本要求。2、加強(qiáng)證券投資過(guò)程中指標(biāo)的管理，如打擊市場(chǎng)操縱行為和過(guò)度投機(jī)行為，針對(duì)不同行業(yè)制定購(gòu)買特定證券的限額等。3、經(jīng)常性了解和把握國(guó)際收支、外幣匯率和主要國(guó)家貨幣與財(cái)政政策的變化，及整本國(guó)的貨幣與財(cái)政政策、外匯儲(chǔ)備，以應(yīng)付緊急情況的發(fā)生。4、對(duì)證券經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)和投資資金加以限制，加強(qiáng)對(duì)境外資本入境后投資方向及滯留時(shí)間的管理。5、在本國(guó)貨幣部分可兌換條件下，資本市場(chǎng)應(yīng)該保持一定程度的開放，循序漸進(jìn)地開放在岸、離岸外國(guó)投資基金或合作投資基金投資國(guó)內(nèi)股市。6、可以仿效智利的做法，研究開征“托賓稅”，通過(guò)增加國(guó)際游資的流動(dòng)成本，來(lái)抑制其對(duì)國(guó)內(nèi)股市的投機(jī)活動(dòng)。
由于游資的流動(dòng)在經(jīng)濟(jì)、金融便利化的條件下顯得更加快速，規(guī)模也更加巨大，在某種程度上講，國(guó)際監(jiān)管比起國(guó)家監(jiān)管還重要。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)際監(jiān)管最有力的就是利用其特殊地位和優(yōu)勢(shì)進(jìn)行監(jiān)管的以IMF為首的國(guó)際金融組織。IMF的游資監(jiān)督功能主要有以下幾個(gè)方面：1、協(xié)調(diào)和穩(wěn)定匯率。例如，東南亞貨幣危機(jī)爆發(fā)之前，IMF已對(duì)泰國(guó)出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了預(yù)測(cè)，指出泰國(guó)經(jīng)濟(jì)中存在國(guó)際短期資本流入水平過(guò)高等問(wèn)題，并提出進(jìn)一步加強(qiáng)銀行監(jiān)管、提高匯率的靈活性等建議。2、指導(dǎo)和協(xié)助成員國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和金融體制的改革，以增強(qiáng)抵御游資；中擊的能力。3、協(xié)調(diào)各國(guó)利率和匯率政策。引起游資流動(dòng)的原因之一就是各國(guó)金融市場(chǎng)間存在實(shí)際利率的差異，如果各國(guó)的貨幣政策能夠經(jīng)常地保持協(xié)調(diào)，國(guó)際市場(chǎng)間的實(shí)際利率就會(huì)得到有效的控制。4、向成員國(guó)提供貸款，幫助其恢復(fù)市場(chǎng)信心和經(jīng)濟(jì)活力，緩和游資流動(dòng)而造成的國(guó)際收支壓力。
二、調(diào)整政府在國(guó)際證券監(jiān)管中的地位
關(guān)于的定義，格老秀斯認(rèn)為：凡行為不受別人的意志或法律支配的權(quán)力就叫。所謂的政治權(quán)力，就是統(tǒng)治一國(guó)的道德的能力。國(guó)際證券的產(chǎn)生和國(guó)際證券市場(chǎng)的出現(xiàn)是全球化運(yùn)動(dòng)的典型產(chǎn)物，也導(dǎo)致了的絕對(duì)性和國(guó)家政府的權(quán)力受到相當(dāng)約束。全球化正在改變政府運(yùn)作的環(huán)境，全球化對(duì)政策制定者提出了許多挑戰(zhàn)，如果政府要在全球政策環(huán)境中有效發(fā)揮作用，那么政府和政策制定體制的結(jié)構(gòu)就有必要進(jìn)行調(diào)整。貨幣和財(cái)政政策決定不再只是以國(guó)內(nèi)的考慮為基礎(chǔ)了?，F(xiàn)在，世界證券市場(chǎng)每天的交易量比世界貿(mào)易所需的貨幣量多10倍以上，90％的貨幣交易活動(dòng)可以被看作是市場(chǎng)尋利活動(dòng)或者貨幣投機(jī)的表現(xiàn)，中央銀行無(wú)論如何都難以奢望通過(guò)自己的干預(yù)影響這些活動(dòng)，在缺乏任何共同行動(dòng)的情況下尤其如此。
目前許多國(guó)家都設(shè)置了對(duì)其國(guó)內(nèi)涉外證券進(jìn)行監(jiān)管和參與國(guó)際證券監(jiān)管合作的專門負(fù)責(zé)部門，以中國(guó)為例，在證券監(jiān)督管理委員會(huì)(CSRC)下設(shè)立了國(guó)際合作部，主要負(fù)責(zé)草擬證券期貨系統(tǒng)對(duì)外交流合作的規(guī)章制度；組織境內(nèi)與境外有關(guān)機(jī)構(gòu)的交流合作活動(dòng)，管理境外援助項(xiàng)目；聯(lián)系有關(guān)國(guó)際組織，負(fù)責(zé)中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)與境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立監(jiān)管合作關(guān)系的有關(guān)事宜；按規(guī)定歸口管理證券期貨系統(tǒng)的涉外事務(wù)等。
三、國(guó)際證券監(jiān)管過(guò)程中的匯率問(wèn)題
世界銀行的有關(guān)報(bào)告表明，自1997年7月2日至1998年6月19日，東南亞金融危機(jī)期間，亞洲各國(guó)貨幣對(duì)美元匯率下跌導(dǎo)致股價(jià)指數(shù)持續(xù)下瀉，而股市狂瀉反過(guò)來(lái)又促使匯率大幅下跌，進(jìn)而對(duì)本地區(qū)乃至世界經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重影響。進(jìn)入1998年8月，受亞洲股市繼續(xù)下跌、特別是日本股市股票下跌的影響，日元對(duì)美元的匯率一路下滑，8月11日曾一度跌至一美元兌換147．1日元，為8年來(lái)的最低點(diǎn)，日元下跌給世界股市帶來(lái)極大恐慌。而在1998年10月，國(guó)際金融市場(chǎng)又出現(xiàn)了歷史罕見的美元暴跌。美國(guó)杜瓊斯工業(yè)指數(shù)更在開市不足半／J＼時(shí)內(nèi)下跌超過(guò)260點(diǎn)。由此可見，匯率與證券價(jià)格兩者之間存在密切聯(lián)系。外匯市場(chǎng)與證券市場(chǎng)分別是貨幣市場(chǎng)(moneymarkets)與資本市場(chǎng)(capitalmarkets)的兩個(gè)重要組成部分，匯率和證券價(jià)格則是市場(chǎng)上最活躍的因素，匯率變動(dòng)會(huì)通過(guò)以下因素作用于證券市場(chǎng)，產(chǎn)生復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)效果。1、利率。2、進(jìn)出口貿(mào)易。由于匯率的高低直接影響到企業(yè)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力，因此，匯率變化將對(duì)本國(guó)進(jìn)出口產(chǎn)品數(shù)量產(chǎn)生影響，而這一變化又必然體現(xiàn)在企業(yè)尤其是上市公司的具體業(yè)務(wù)中，使上市公司的利潤(rùn)增加或減少，這樣就直接影響到證券市場(chǎng)的價(jià)格。3、資本流動(dòng)。如果一國(guó)貨幣大幅度貶值，意味著投資者在該國(guó)的投資預(yù)期收益會(huì)減少，投資者會(huì)對(duì)整個(gè)金融體系產(chǎn)生懷疑甚至失去信心，為避免本國(guó)貨幣大幅度貶值，該國(guó)政府就會(huì)提高利率以支撐本幣匯率，這樣使得公司經(jīng)營(yíng)成本上升，利潤(rùn)減少，上市公司的股票價(jià)格下跌。4、投資者心理預(yù)期。如果投資者意識(shí)到匯率變動(dòng)的可能性，就會(huì)對(duì)相應(yīng)的利率變化作出判斷，從而影響他們?cè)诠墒械耐顿Y決策。無(wú)論這種判斷正確與否，都會(huì)對(duì)股價(jià)產(chǎn)生一定的影響。
鑒于匯率對(duì)國(guó)際證券波動(dòng)的傳導(dǎo)機(jī)制，有必要對(duì)有助于穩(wěn)定國(guó)際證券活動(dòng)的匯率進(jìn)行一定程度上的管制。當(dāng)今世界各國(guó)所采取的匯率制度可簡(jiǎn)單分為固定匯率制、聯(lián)系匯率制和浮動(dòng)匯率制。固定匯率與聯(lián)系匯率在亞洲金融風(fēng)暴中已被證明難以抵受國(guó)際證券市場(chǎng)上高風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，而浮動(dòng)匯率如果缺乏有效的金融當(dāng)局監(jiān)管也極有可能成為引發(fā)經(jīng)濟(jì)地震的隱患。因此，需要利用國(guó)際合作的方式，加強(qiáng)對(duì)匯率的監(jiān)管。國(guó)際上現(xiàn)行的規(guī)則，主要有以下三種模式：
1、國(guó)際規(guī)范形式。建立普遍適用于多數(shù)國(guó)家的關(guān)于匯兌安排的國(guó)際法律規(guī)則，例如國(guó)際貨幣基金協(xié)定，以多邊國(guó)際條約的形式規(guī)定有關(guān)成員國(guó)匯兌安排的國(guó)家權(quán)利及國(guó)際義務(wù)。
2、中心匯率目標(biāo)區(qū)。匯率目標(biāo)區(qū)制度是在主要工業(yè)國(guó)家的貨幣之間確定匯率波動(dòng)的幅度作為目標(biāo)區(qū)，其他貨幣則盯住目標(biāo)區(qū)或隨之浮動(dòng)。
3、區(qū)域合作方式。也稱“貨幣一體化”(Mone—taryIntegration)，是把某些國(guó)家的貨幣聯(lián)合成一個(gè)整體的過(guò)程。在整體內(nèi)，各國(guó)貨幣保持固定匯率關(guān)系。一個(gè)完整的貨幣聯(lián)盟(completemonetaryunion)就是貨幣一體化的最后完成階段，在這種情況下，各國(guó)外匯儲(chǔ)備均予集中，建立一個(gè)超國(guó)家的中央銀行，發(fā)行統(tǒng)一的通貨或維持一個(gè)匯率波動(dòng)幅度等于零的嚴(yán)格的固定匯率制。
匯率國(guó)際管理的上述三種模式，都是為了穩(wěn)定一定范圍內(nèi)的匯率而形成的。相對(duì)來(lái)說(shuō)，前兩種由于它們的區(qū)際性而更為明確、具體，法規(guī)的力度更大，效力更強(qiáng)，而后者由于欲顧全球不同地區(qū)、發(fā)展?fàn)顩r的成員國(guó)需求，其規(guī)則相對(duì)來(lái)說(shuō)模糊、籠統(tǒng)，但由于它是匯率的最基本規(guī)則，因此構(gòu)成匯率國(guó)際調(diào)整的核心內(nèi)容。
四、離岸證券市場(chǎng)的監(jiān)管
離岸證券市場(chǎng)是離岸金融市場(chǎng)的主要構(gòu)成部分，是現(xiàn)代金融創(chuàng)新的產(chǎn)物?？梢哉f(shuō)，離岸證券市場(chǎng)是真正意義上的國(guó)際證券市場(chǎng)，在市場(chǎng)所在國(guó)進(jìn)行交易的投資者和籌資者均為非居民，交易的貨幣也并非市場(chǎng)所在國(guó)貨幣；更為重要的是，由于離岸證券市場(chǎng)存在的諸多國(guó)際化因素，其至少受來(lái)自市場(chǎng)所在國(guó)、貨幣發(fā)行國(guó)、金融機(jī)構(gòu)母國(guó)、投資者母國(guó)和籌資者母國(guó)等多國(guó)的監(jiān)管。
由于離岸證券市場(chǎng)與一般的國(guó)際證券市場(chǎng)相比具有“高自由度、高收益、低費(fèi)用”的特點(diǎn)，從20世紀(jì)80年代以后就得到迅速發(fā)展，成為國(guó)際資金流動(dòng)的重要渠道。但同時(shí)由于離岸市場(chǎng)聚集的主要是大量的短期資金，所以也給國(guó)際證券市場(chǎng)的穩(wěn)定乃至國(guó)際經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定帶來(lái)了極大挑戰(zhàn)，20世紀(jì)七八十年展中國(guó)家特別是拉美國(guó)家所經(jīng)歷的債務(wù)危機(jī)就與離岸市場(chǎng)密切相關(guān)。所以世界各國(guó)在利用離岸證券市場(chǎng)大量融通資金的同時(shí)，也設(shè)法抑制其高風(fēng)險(xiǎn)對(duì)國(guó)際金融市場(chǎng)的沖擊，但離岸證券市場(chǎng)相對(duì)比較自由，沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家或機(jī)構(gòu)能夠行使完全的控制，所以需要監(jiān)管各方的共同努力。
同時(shí)，經(jīng)過(guò)十五年艱苦不懈的努力，中國(guó)終于在2001年12月成為世界貿(mào)易組織（WTO）的正式成員。WTO倡導(dǎo)建立自由、平等、開放、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，這也是我們建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所應(yīng)遵循的要求。而且，我們?cè)谧C券業(yè)方面也明確作出對(duì)外開放承諾：允許外國(guó)證券機(jī)構(gòu)直接從事B股交易，等等。中國(guó)的證券市場(chǎng)在中國(guó)加入WTO之后，按照WTO規(guī)則的要求將逐步對(duì)外開放，而證券市場(chǎng)的開放程度則取決于證券監(jiān)管能力。市場(chǎng)的成熟和規(guī)范是我們承受開放以后激烈競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵。應(yīng)對(duì)WTO挑戰(zhàn)，中國(guó)首先應(yīng)當(dāng)建立健全的監(jiān)管體制，建立有序、多層次的監(jiān)管體系。在此情況下，證券監(jiān)管再次成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)，2001年也被稱為中國(guó)證券市場(chǎng)的“監(jiān)管年”。國(guó)家證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)在加強(qiáng)監(jiān)管工作的同時(shí)，提出樹立正確的證券監(jiān)管理念。證券監(jiān)管理念的提出，是對(duì)近幾年來(lái)證券監(jiān)管工作的一次全面的思考。
一、證券監(jiān)管理念的提出
理念一詞是法理學(xué)、法哲學(xué)上的用語(yǔ)，與思想、精神詞義相近。一般理解，理念是一種理性的認(rèn)識(shí)，是上升到一定理論高度的的觀念。也可以說(shuō)，理念就是一種指導(dǎo)思想、目標(biāo)或原則。在日語(yǔ)里，理念一詞被運(yùn)用于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，我國(guó)的香港、臺(tái)灣地區(qū)也廣泛使用該詞，而在內(nèi)地，理念過(guò)去往往作為法學(xué)理論研究的書面用語(yǔ)。但是，隨著我們的對(duì)外開放和語(yǔ)言的廣泛交流，“理念”在我們的生活中的使用頻率也越來(lái)越高，這是我們對(duì)各個(gè)社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行深層次思考的表現(xiàn)。
證券市場(chǎng)對(duì)理念一詞的應(yīng)用十分普遍，市場(chǎng)理念、投資理念、經(jīng)營(yíng)理念監(jiān)管理念等等。而監(jiān)管理念則是最受重視的概念。監(jiān)管理念是監(jiān)管者開展監(jiān)管工作的目的、要求和行動(dòng)指南，是證券監(jiān)管工作的指導(dǎo)思想。證券市場(chǎng)國(guó)際上一些證監(jiān)會(huì)每年都要出一個(gè)年度報(bào)告闡述其理念，在香港，對(duì)每個(gè)進(jìn)證監(jiān)會(huì)工作的人都要作一個(gè)關(guān)于“理念”的報(bào)告。正是基于共同的監(jiān)管理念，1998年9月證監(jiān)會(huì)國(guó)際組織在內(nèi)羅畢會(huì)議通過(guò)了一項(xiàng)國(guó)際監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)-《證券監(jiān)管的目標(biāo)與原則》。
在原來(lái)的監(jiān)管模式下，證券監(jiān)管作為一種運(yùn)用法律對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行有效調(diào)控和維護(hù)的手段，往往更多地被理解為國(guó)家權(quán)力在證券市場(chǎng)的行使，更側(cè)重于監(jiān)管的具體措施，而忽視對(duì)監(jiān)管的目標(biāo)、功能、體系等深層次的思考?，F(xiàn)在，我們的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也開始使用“監(jiān)管理念”來(lái)審視我們的監(jiān)管工作?！氨O(jiān)管理念”的提出，讓我們對(duì)證券監(jiān)管有一次全面、系統(tǒng)的審視和剖析。這對(duì)證券監(jiān)管大有裨益，有利于證券市場(chǎng)真正走上規(guī)范和健康發(fā)展的道路。
二、證券監(jiān)管理念的運(yùn)用
監(jiān)管一般被認(rèn)為是監(jiān)管主體為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)而利用各種監(jiān)管手段對(duì)監(jiān)管對(duì)象所采取的一種有意識(shí)和主動(dòng)的干預(yù)和控制活動(dòng)。監(jiān)管主要包括四方面的要素，監(jiān)管主體、監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管手段。由此可見，監(jiān)管理念并沒(méi)有被看作監(jiān)管的要素，但是，每一監(jiān)管要素都受到監(jiān)管理念的影響，監(jiān)管理念滲透在每一個(gè)監(jiān)管要素之中，并且自始至終貫徹在整個(gè)監(jiān)管的過(guò)程。
證券監(jiān)管具體主要是從以下幾方面來(lái)理解：（一）監(jiān)管的主體，即誰(shuí)監(jiān)管。在一國(guó)中，往往有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管。例如，美國(guó)是證券交易委員會(huì)（SEC），香港是證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)，我國(guó)是中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)。每一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管規(guī)則的制定者和實(shí)施者，都會(huì)確定自己的監(jiān)管理念。監(jiān)管理念是監(jiān)管主體開展監(jiān)管工作的指導(dǎo)思想，是所有監(jiān)管活動(dòng)的前提和基矗（二）監(jiān)管的目標(biāo)，即為什么監(jiān)管，明確的目標(biāo)是監(jiān)管得以開展的前提。一般對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)管的目標(biāo)主要是兩個(gè)方面：1、保護(hù)投資者的合法權(quán)益；2、維護(hù)市場(chǎng)系統(tǒng)的穩(wěn)定、有序和效率。監(jiān)管理念和監(jiān)管目標(biāo)常常被等同看待。在通常意義上，監(jiān)管的目標(biāo)和監(jiān)管理念十分相似，通用也不會(huì)引起歧義或曲解。當(dāng)然，在我們上面的論述中提到，理念是一種思想，一種精神，更具有抽象意義，而目標(biāo)則往往指明實(shí)現(xiàn)的具體內(nèi)容。因此，我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，監(jiān)管理念和監(jiān)管目標(biāo)其實(shí)不是同一層面的用語(yǔ)。監(jiān)管理念指引監(jiān)管目標(biāo)的制定，監(jiān)管目標(biāo)是監(jiān)管理念在監(jiān)管活動(dòng)中的具體表現(xiàn)。（三）監(jiān)管的對(duì)象、即監(jiān)管什么。證券監(jiān)管的對(duì)象主要包含以下兩方面。一是對(duì)證券市場(chǎng)參與者：包括發(fā)行人及上市公司，投資者，證券交易所，證券公司、證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)（包括證券投資咨詢機(jī)構(gòu)、資信評(píng)估機(jī)構(gòu)），以及為證券的發(fā)行、上市或者證券交易提供服務(wù)的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、審計(jì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和評(píng)估服務(wù)機(jī)構(gòu)等。一是證券市場(chǎng)發(fā)生的行為和活動(dòng)，包括證券發(fā)行、上市、交易、退市、信息披露、收購(gòu)，等等。證券參與者在證券市場(chǎng)所采取的行為及活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)是監(jiān)管的對(duì)象。監(jiān)管理念是監(jiān)管主體對(duì)整個(gè)監(jiān)管活動(dòng)的認(rèn)識(shí)和安排。監(jiān)管對(duì)象就是依據(jù)監(jiān)管理念來(lái)確定的。證券監(jiān)管對(duì)象中的市場(chǎng)參與者雖然也會(huì)受證券監(jiān)管理念的影響而受到的關(guān)注程度會(huì)有不同，但是往往相對(duì)固定。而對(duì)于證券市場(chǎng)發(fā)生的行為和活動(dòng)而言，不同的監(jiān)管理念卻可能決定它們作為或不作為監(jiān)管的對(duì)象。（四）監(jiān)管的方式，即怎么監(jiān)管。主要應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面：一方面是監(jiān)管制度的建設(shè)，證券監(jiān)管制度主要以兩種形式存在，具有強(qiáng)制約束力的法律法規(guī)和行業(yè)的自我約束規(guī)則；另一方面是采取監(jiān)管的具體手段，法律手段和行政手段是證券監(jiān)管的主要方式。證券監(jiān)管理念直接決定證券監(jiān)管的方式，監(jiān)管理念在證券制度上會(huì)得到充分的體現(xiàn)，每一個(gè)條文都滲透著監(jiān)管理念，是以法律的形式確立監(jiān)管者的地位，保障監(jiān)管行為的實(shí)施。并且監(jiān)管主體在制定法律法規(guī)的同時(shí)，也確立了監(jiān)管的模式，從世界各國(guó)來(lái)看，證券監(jiān)管的模式，無(wú)外乎是政府主
導(dǎo)型、行業(yè)自律型以及政府監(jiān)管和行業(yè)自律相結(jié)合的中間型三種。各國(guó)監(jiān)管理念的差異決定監(jiān)管模式的不同，而上述的監(jiān)管模式也體現(xiàn)了各自的監(jiān)管理念。
因此，證券監(jiān)管理念并不是單一的要素，而是證券監(jiān)管主體對(duì)監(jiān)管活動(dòng)全面的認(rèn)識(shí)和對(duì)監(jiān)管其他要素的系統(tǒng)安排，滲透到證券監(jiān)管的每一個(gè)環(huán)節(jié)和每一個(gè)角落。證券監(jiān)管理念是證券監(jiān)管成敗的關(guān)鍵，是證券市場(chǎng)發(fā)展的基石。
三、我國(guó)證券監(jiān)管理念的沿革
監(jiān)管是市場(chǎng)規(guī)范中發(fā)展、發(fā)展中規(guī)范的保障，如果沒(méi)有監(jiān)管就沒(méi)有今天繁榮的證券市場(chǎng)，因此，我們的證券監(jiān)管功不可沒(méi)。但是，我們也看到，證券市場(chǎng)存在種種令人堪憂的問(wèn)題。違規(guī)行為充斥市場(chǎng)，信息披露不真實(shí)普遍存在，上市公司治理結(jié)構(gòu)不完善，券商挪用客戶保證金，機(jī)構(gòu)操縱市場(chǎng)證券中介機(jī)構(gòu)違背職業(yè)道德與上市公司共同作弊，嚴(yán)重侵害中小投資者的利益；證券監(jiān)管力度不夠，對(duì)違規(guī)行為的查處滯后而無(wú)力，這些問(wèn)題和缺陷的存在原因是多方面的，但是其中重要的一點(diǎn)就是，我國(guó)的證券監(jiān)管理念一直處于不確定之中。似乎，我們的監(jiān)管理念是：證券監(jiān)管更多偏向于為搞活國(guó)有大中型企業(yè)服務(wù)；證券發(fā)行監(jiān)管以行政審批、額度控制為主要手段；證券監(jiān)管是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)的直接控制等等。
1、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的功能定位-證券監(jiān)管為搞活國(guó)有大中型企業(yè)服務(wù)；
上個(gè)世紀(jì)80年代，我國(guó)開始探索建立證券市場(chǎng)，建立證券市場(chǎng)的初衷主要是為國(guó)有企業(yè)改革而考慮的，“試圖通過(guò)發(fā)行股票、債券使國(guó)有企業(yè)獲得發(fā)展所需的資金，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)脫困，調(diào)整國(guó)有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，”國(guó)有企業(yè)在證券市場(chǎng)中受到政策的傾斜和特殊的照顧，證券市場(chǎng)成為國(guó)有企業(yè)脫貧解困的重要渠道。因此，“為國(guó)有企業(yè)保駕護(hù)航”曾經(jīng)是我國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要職能。證券監(jiān)管的目的不僅僅是維護(hù)市場(chǎng)的正常秩序，而更重要的是為國(guó)有企業(yè)改革創(chuàng)造更好的環(huán)境，而主要是為國(guó)有企業(yè)服務(wù)。但是，我們知道，健康的市場(chǎng)不僅要求制度完善、行為透明，而且必須作到參與主體平等、監(jiān)管機(jī)關(guān)公正。而我國(guó)這段時(shí)期政策的傾斜使得國(guó)有企業(yè)獲得優(yōu)先的市場(chǎng)地位，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)特殊的職責(zé)要求使之根本不能保持其獨(dú)立的地位，不僅不能保持市場(chǎng)的公平，而且往往可能通過(guò)“合法”履行職責(zé)的行為損害其他市場(chǎng)參與者的合法權(quán)益，造成對(duì)整個(gè)市場(chǎng)發(fā)展的障礙或破壞。
監(jiān)管機(jī)關(guān)職能的特殊要求導(dǎo)致監(jiān)管的獨(dú)立性不能保證，監(jiān)管的公信力受到懷疑，正如有些學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)證監(jiān)會(huì)既是教練員又是裁判員，這種監(jiān)管體制帶有太多的行政色彩，對(duì)國(guó)有企業(yè)的政策傾斜使得即使監(jiān)管機(jī)關(guān)努力想當(dāng)好裁判，也難于在市場(chǎng)中保持其獨(dú)立和公正。
2、行政主導(dǎo)市場(chǎng)-證券發(fā)行監(jiān)管以行政審批、額度控制為主要手段；
建立和發(fā)展證券市場(chǎng)正是中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的時(shí)期，因此證券監(jiān)管具有濃厚行政特色。尤其是在發(fā)行監(jiān)管方面。證券發(fā)行實(shí)行行政審批制，以行政手段來(lái)主導(dǎo)和分割市常證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人坦言，“證券市場(chǎng)發(fā)展初期，過(guò)分強(qiáng)調(diào)為國(guó)有企業(yè)服務(wù)，籌資功能具有明顯的計(jì)劃分配色彩”.正是由于行政審批制度帶有強(qiáng)烈的計(jì)劃色彩，其缺陷顯而易見：首先，規(guī)?？刂坪蛯?shí)質(zhì)審批使得證券發(fā)行行為難以市場(chǎng)化，從而扭曲了優(yōu)化資源配置的市場(chǎng)基本功能。其次，地方和部門的額度分配明顯是一種部門利益的行政分配，并且地方政府在行使選擇權(quán)時(shí)往往受到地方利益的影響而不能確保公正。第三，行政審批制使得投資者利益保障機(jī)制低效運(yùn)作。實(shí)質(zhì)審批中，證券的發(fā)行上市是經(jīng)過(guò)政府部門的批準(zhǔn)，政府對(duì)企業(yè)完全進(jìn)行實(shí)質(zhì)的判斷，在某種意義上，能夠發(fā)行上市的企業(yè)都是獲得了政府的擔(dān)保。一旦發(fā)行出現(xiàn)嚴(yán)重的欺詐行為，政府則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的審批的責(zé)任，但是，實(shí)際上，政府在以往發(fā)生的證券欺詐事件中，并不承擔(dān)什么責(zé)任。另外，發(fā)行額度的限制人為地劃定市場(chǎng)擴(kuò)展的速度，違背市場(chǎng)規(guī)律，滋生腐敗。額度使得發(fā)行上市成為稀缺資源，導(dǎo)致“尋租行為”和腐敗的產(chǎn)生。
3、重視政府監(jiān)管，忽視自律作用-證券監(jiān)管是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)的直接控制。
我國(guó)的證券監(jiān)管體制經(jīng)歷了從多頭到統(tǒng)一、從分散到集中的過(guò)程。目前是以中國(guó)證監(jiān)會(huì)為監(jiān)管機(jī)關(guān)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)全國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理。政府統(tǒng)一監(jiān)管具有體現(xiàn)監(jiān)管權(quán)威、防止相互扯皮的作用。但是，由于在證券市場(chǎng)創(chuàng)設(shè)之初就帶有濃厚的行政色彩，政府統(tǒng)一監(jiān)管往往體現(xiàn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行全面而直接的控制。由此，一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在擁有職權(quán)的同時(shí)，也承擔(dān)了太多的責(zé)任，涉及市場(chǎng)的方方面面。從而，忽視了證券市場(chǎng)的自律監(jiān)管作用。比如，我國(guó)對(duì)證券的發(fā)行和上市實(shí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，證券交易所僅是依照程序要求安排企業(yè)上市的時(shí)間和具體方式，甚至沒(méi)有得到對(duì)企業(yè)的上市發(fā)表意見的授權(quán)，忽略了證券交易所的自律管理功能。而證券業(yè)協(xié)會(huì)作為法定的自律組織，在市場(chǎng)上也少有發(fā)言的機(jī)會(huì)。至于證券公司的和其他中介機(jī)構(gòu)的自我風(fēng)險(xiǎn)控制作用，就更不足提了。但事實(shí)上，證券市場(chǎng)卻存在政府監(jiān)管所不能夠及的“死角”，政府監(jiān)管不能解決所有的市場(chǎng)問(wèn)題。另一方面，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)為應(yīng)對(duì)變化迅速的市場(chǎng)而設(shè)立自主裁量權(quán)，但是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在沒(méi)有既定標(biāo)準(zhǔn)的制裁中，往往出現(xiàn)過(guò)多的隨機(jī)式懲處，這不但沒(méi)有體現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威，反而破壞了法律的嚴(yán)肅性。
證券監(jiān)管理念的模糊使得我們的證券法規(guī)或者不完善或者朝令夕改，同時(shí)也使我們的監(jiān)管機(jī)關(guān)的定位、監(jiān)管方式等都處于不確定狀態(tài)。這也是監(jiān)管機(jī)關(guān)受到多方面的批評(píng)和指責(zé)，監(jiān)管權(quán)威受到挑戰(zhàn)的重要原因。不能確立正確的證券監(jiān)管理念是構(gòu)成證券市場(chǎng)發(fā)展的潛在障礙和威脅。一旦證券市場(chǎng)問(wèn)題的積累而引起矛盾的激化，那將對(duì)我們市場(chǎng)造成重大打擊，其破壞和損失難以估量。
四、我國(guó)證券監(jiān)管理念之重塑
監(jiān)管理念對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)的意義如此重要，因此樹立正確的證券監(jiān)管理念應(yīng)當(dāng)是我們理論界和實(shí)踐界共同的追求?！岸潭淌畮啄辏袊?guó)證券市場(chǎng)在艱苦的探索
中取得了重要的進(jìn)展，伴隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，證券市場(chǎng)體制在變，觀念也在變?！弊C券監(jiān)管的作用也受到越來(lái)越多的重視，同時(shí)“監(jiān)管機(jī)構(gòu)也逐漸體會(huì)到自己應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么”。證券監(jiān)管理念也隨著市場(chǎng)的迅速發(fā)展和問(wèn)題的不斷得到顯現(xiàn)而受到更多的關(guān)注。樹立正確的監(jiān)管理念是我國(guó)證券市場(chǎng)健康發(fā)展首要條件，也是監(jiān)管工作的重中之重。筆者僅就監(jiān)管理念提出一些觀點(diǎn)，以期引起更多的關(guān)注和討論。
1、保護(hù)投資者的合法權(quán)益。
一方面，證券市場(chǎng)投資者是證券市場(chǎng)得以建立和維持的資金來(lái)源，是證券市場(chǎng)的重要參與者，只有保護(hù)投資者的合法權(quán)益，樹立投資者對(duì)市場(chǎng)的信心，證券市場(chǎng)才有源源不斷的資金進(jìn)入，有了資金來(lái)源，證券市場(chǎng)才能發(fā)揮籌資和資源配置的功效，才能繁榮與發(fā)展。因此投資者的合法利益應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)。另一方面，積極參與證券市場(chǎng)的投資者、特別是中小投資者往往是分散的個(gè)體，在市場(chǎng)中處于弱勢(shì)地位，是市場(chǎng)的弱者。因此，在市場(chǎng)失靈或失控的時(shí)候，守法的投資者特別是中小投資者市場(chǎng)中常常是最大的受害者。通過(guò)監(jiān)管的手段使得投資者能夠平等地獲得信息，同時(shí)對(duì)市場(chǎng)違法違規(guī)行為的查處，維護(hù)市場(chǎng)正常秩序，也體現(xiàn)了對(duì)投資者的保護(hù)。為了維護(hù)真正意義的公平，特別強(qiáng)調(diào)保護(hù)投資者的合法權(quán)益是完全必要的，保護(hù)投資者的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)作為監(jiān)管的主要目的和最終目標(biāo)。
2、明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，保證證券監(jiān)管的獨(dú)立性
由于我們對(duì)監(jiān)管理念的理解錯(cuò)位，使得我們的監(jiān)管機(jī)關(guān)職能定位模糊，從而導(dǎo)致證券市場(chǎng)諸多問(wèn)題的產(chǎn)生等。并且成為我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題之一。監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為是規(guī)則的制定者和執(zhí)行者，其職能就是保證市場(chǎng)的平等、公開以及公正地對(duì)待所有的市場(chǎng)參與者。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的裁判員，而不能兼任教練員，也不應(yīng)當(dāng)帶有任何傾向，袒護(hù)某些市場(chǎng)參與者。監(jiān)管機(jī)構(gòu)只有保持其獨(dú)立，才能以樹立其權(quán)威，才能公正地監(jiān)督市場(chǎng)參與者及其行為，才能真正體現(xiàn)“公平、公正、公開”的三公原則；才能真正建立公平、有效的市場(chǎng)機(jī)制。因此，我們必須改變?cè)械男姓芾眢w制和模式，尊重和維護(hù)市場(chǎng)的內(nèi)在機(jī)制，真正做到保持證券監(jiān)管的獨(dú)立性，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為證券市場(chǎng)的公正“裁判員”。
有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)證券市場(chǎng)設(shè)立的初衷就是為國(guó)有企業(yè)的改革服務(wù)，而且國(guó)有企業(yè)改革是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心，因此，我國(guó)證券市場(chǎng)的上市公司也必然一國(guó)有企業(yè)改制上市企業(yè)為主體。否則，證券市場(chǎng)就沒(méi)有生存的根基。誠(chéng)然，證券市場(chǎng)客觀上是為國(guó)有企業(yè)的改革提供了舞臺(tái)和空間，其在以往和以后都將發(fā)揮其應(yīng)有的作用。但是，目前我國(guó)證券市場(chǎng)的發(fā)展卻不應(yīng)仍然建立在為發(fā)展國(guó)有企業(yè)的根基之上，它應(yīng)當(dāng)真正發(fā)揮其作為市場(chǎng)的正常功能，服務(wù)于所有合法的市場(chǎng)參與者。監(jiān)管機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)公正地對(duì)待所有的參與者，維護(hù)和體現(xiàn)市場(chǎng)自由、平等的真正內(nèi)涵。事實(shí)上，我們的監(jiān)管機(jī)關(guān)也已深刻地認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，提出“證監(jiān)會(huì)要‘回歸’監(jiān)管者的位置”，“并且將積極穩(wěn)妥地推出一系列市場(chǎng)化取向的改革措施，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和科技進(jìn)步的潮流，在穩(wěn)妥和穩(wěn)健發(fā)展的前提下，在合適的時(shí)機(jī)用合適的方式解決好歷史遺留問(wèn)題.
3、建立完善的監(jiān)管體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)參與者的自律作用
完備而富有效率的市場(chǎng)監(jiān)管體系是證券市場(chǎng)迅速發(fā)展和持續(xù)繁榮的重要因素。由于證券行業(yè)的復(fù)雜性，監(jiān)管主體過(guò)于單一，容易造成監(jiān)管成本高、效率低。單一地依靠政府監(jiān)管或行業(yè)自律的監(jiān)管模式都存在一定的缺陷，因此，在各國(guó)實(shí)踐中，一些以前實(shí)行政府主導(dǎo)型和行業(yè)自律型監(jiān)管模式的國(guó)家逐步開始重視綜合運(yùn)用兩種監(jiān)管模式，使之相互取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，從而使證券市場(chǎng)監(jiān)管更加完善、富有效率。
我國(guó)是實(shí)行由國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)全國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)行集中統(tǒng)一的管理，屬于政府主導(dǎo)監(jiān)管型。在開放的國(guó)際環(huán)境中，各國(guó)證券監(jiān)管相互借鑒，共同發(fā)展。我國(guó)也應(yīng)借鑒其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，重視行業(yè)自律，發(fā)揮市場(chǎng)參與者的自律作用，完善整個(gè)監(jiān)管體系。這以引起監(jiān)管機(jī)構(gòu)的足夠重視。中國(guó)證監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)人表示，“在監(jiān)管和自律的框架里，自律將起到非常重要的作用?！薄白C監(jiān)會(huì)將實(shí)行分層次監(jiān)管，證券業(yè)協(xié)會(huì)逐步承擔(dān)實(shí)質(zhì)性監(jiān)管任務(wù)”。證券交易所作為證券自律組織，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其一線監(jiān)管的功能。世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，任何完善的證券市場(chǎng)都要發(fā)揮證券交易所的監(jiān)管作用。上市公司的日常監(jiān)管主要是由交易所執(zhí)行。因此，在證券發(fā)行與上市的程序中，應(yīng)賦予證券交易所一定的審查職能，一方面充分發(fā)揮一線監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，另一方面使交易所在取得職權(quán)的同時(shí)也承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任，克服政府直接承擔(dān)審核失誤的風(fēng)險(xiǎn)。而中國(guó)證監(jiān)會(huì)則對(duì)證券交易所實(shí)行有效監(jiān)管。因此，我國(guó)證券監(jiān)管體系應(yīng)當(dāng)是：中國(guó)證監(jiān)會(huì)作為全國(guó)性的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)全國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，中國(guó)證監(jiān)會(huì)加強(qiáng)對(duì)證券交易所、證券業(yè)協(xié)會(huì)、參與證券服務(wù)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管以及對(duì)各地的派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理；全國(guó)三十多個(gè)證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)都直接歸屬中國(guó)證監(jiān)會(huì)，主要針對(duì)當(dāng)?shù)氐臄M上市公司進(jìn)行監(jiān)管；證券業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)對(duì)作為成員的證券公司自律監(jiān)管；證券交易所對(duì)上市公司以及交易所的會(huì)員單位進(jìn)行實(shí)時(shí)自律監(jiān)管；證券公司對(duì)擬上市公司和上市公司再融資實(shí)行承擔(dān)內(nèi)部核查的職責(zé)；證券服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)所服務(wù)的機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目承擔(dān)核查的職責(zé)。形成全國(guó)統(tǒng)一，多層次，證券主體積極參與的證券監(jiān)管體系。
關(guān)鍵詞：證券監(jiān)管監(jiān)管體制改革
一、中國(guó)證券監(jiān)管體制的變遷
自上世紀(jì)80年代末期以來(lái)，我國(guó)證券監(jiān)管體制經(jīng)歷了由分散、多頭監(jiān)管到集中監(jiān)管的過(guò)程，大體可分為三個(gè)階段。
第一階段(1992年5月以前)是我國(guó)證券監(jiān)管體制的萌芽時(shí)期。對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管是在國(guó)務(wù)院的部署下，主要由上海、深圳兩市地方政府進(jìn)行管理，有關(guān)證券法規(guī)也是由兩地政府和兩地的人民銀行制定并執(zhí)行。
第二階段(1992年5月一1997年底)是對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管由中央與地方、中央各部門共同參與管理向集中統(tǒng)一管理的過(guò)渡階段。1992年5月，中國(guó)人民銀行成立證券管理辦公室，同年7月，國(guó)務(wù)院建立國(guó)務(wù)院證券管理辦公會(huì)議制度，代表國(guó)務(wù)院行使對(duì)證券業(yè)的日常管理職能。1992年10月國(guó)務(wù)院成立國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)——中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱中國(guó)證監(jiān)會(huì))作為專門的國(guó)家證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這種制度安排，事實(shí)上是將國(guó)務(wù)院證券委代替了國(guó)務(wù)院證券管理辦公會(huì)議制度，代替國(guó)務(wù)院行使對(duì)證券業(yè)的日常管理職能，將中國(guó)證監(jiān)會(huì)替代了中國(guó)人民銀行證券管理辦公室。
同時(shí)，國(guó)務(wù)院賦予中央有關(guān)部門部分證券監(jiān)管的職責(zé)，成了各部門共管的局面。國(guó)家計(jì)委根據(jù)證券委的計(jì)劃建議編制證券發(fā)行計(jì)劃；中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)審批和歸口管理證券機(jī)構(gòu)，報(bào)證券委備案；財(cái)政部歸口管理注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所，對(duì)其從事與證券業(yè)有關(guān)的會(huì)計(jì)事務(wù)的資格由證監(jiān)會(huì)審定；國(guó)家體改委負(fù)責(zé)擬定股份制試點(diǎn)的法規(guī)，組織協(xié)調(diào)有關(guān)試點(diǎn)工作，同時(shí)企業(yè)主管部門負(fù)責(zé)審批中央企業(yè)的試點(diǎn)。
另外，地方政府仍在證券管理中發(fā)揮重要作用。上海、深圳證券交易所由當(dāng)?shù)卣芾恚勺C監(jiān)會(huì)實(shí)施監(jiān)督；地方企業(yè)的股份制試點(diǎn)由省級(jí)或計(jì)劃單列市人民政府授權(quán)的部門會(huì)同企業(yè)主管部門審批。同時(shí)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)向隸屬于地方政府的地方證券期貨監(jiān)管部門授權(quán)，讓它們行使部分監(jiān)管職責(zé)。
第三階段(1997年底一至今)是初步建立全國(guó)集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體系階段。1997年11月，中央金融工作會(huì)議決定撤消國(guó)務(wù)院證券委，其監(jiān)管職能移交中國(guó)證監(jiān)會(huì)。1998年4月，中國(guó)人民銀行行使的對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)管職能(主要是對(duì)證券公司的監(jiān)管)也移交中國(guó)證監(jiān)會(huì)。同時(shí)，對(duì)地方證券監(jiān)管體制進(jìn)行改革，將以前由中國(guó)證監(jiān)會(huì)授權(quán)、在行政上隸屬各省市政府的地方證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)收歸中國(guó)證監(jiān)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)擴(kuò)大了中國(guó)證監(jiān)會(huì)向地方證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的授權(quán)。此外，證券交易所也由地方政府管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊?guó)證監(jiān)會(huì)管理。
1999年7月1日，《證券法》開始實(shí)施，與此同時(shí)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)正式掛牌。這標(biāo)志著我國(guó)集中統(tǒng)一的證券、期貨兩級(jí)監(jiān)管體制基本建立：證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)全國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管；區(qū)域內(nèi)上市公司和證券經(jīng)營(yíng)服務(wù)機(jī)構(gòu)由證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)——地方證管辦和特派員辦事處、證監(jiān)會(huì)專員辦事處根據(jù)授權(quán)和職責(zé)分別監(jiān)管。地方證管辦還負(fù)責(zé)涉及跨省區(qū)重大案件的聯(lián)合稽查的組織和重大事項(xiàng)的協(xié)調(diào)工作。
二、對(duì)現(xiàn)行證券監(jiān)管體制的評(píng)價(jià)
集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體制已經(jīng)成為世界各國(guó)(無(wú)論是成熟市場(chǎng)還是新興市場(chǎng))普遍偏好的目標(biāo)模式，它甚至被認(rèn)為是證券市場(chǎng)發(fā)展的必然規(guī)律。證券市場(chǎng)本身具有統(tǒng)一性和一體性的內(nèi)在要求，對(duì)于一個(gè)高效證券市場(chǎng)所必備的基本要素，即市場(chǎng)的信息有效性、市場(chǎng)運(yùn)作的高效率與低成本、市場(chǎng)的統(tǒng)一性和規(guī)模以及市場(chǎng)的公開、公平和公正性來(lái)說(shuō)，只有集中統(tǒng)一的管理體制和由此形成的統(tǒng)一市場(chǎng)法規(guī)體系方能使之得以保證。我國(guó)證券監(jiān)管體制的變遷符合了證券市場(chǎng)本身發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律性和客觀要求。同時(shí)，集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制又比較符合中國(guó)國(guó)情，同我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與政治體制、經(jīng)濟(jì)與金融管理模式以及證券市場(chǎng)的成熟度相吻合。隨著我國(guó)證券市場(chǎng)的發(fā)展，市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大、市場(chǎng)發(fā)展全國(guó)化同管理地區(qū)化之間的矛盾日益突出；證券業(yè)的擴(kuò)張和中介機(jī)構(gòu)非規(guī)范化運(yùn)作的普遍性也呼喚單一的行業(yè)管理；監(jiān)管體制的低權(quán)威性使投資者利益難以在操縱與欺詐環(huán)生的市場(chǎng)環(huán)境中得以保全；市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展迫切需要持久、統(tǒng)一和穩(wěn)定的制度與政策加以保障。正是上述我國(guó)證券市場(chǎng)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的客觀要求促使證券監(jiān)管體制的變革，以消除制約市場(chǎng)發(fā)展的矛盾和障礙?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)行的監(jiān)管體制在一定程度上克服了原體制的若干內(nèi)在弊端和矛盾，降低了監(jiān)管成本，從而提高了證券監(jiān)管效率和監(jiān)管的公正性。
但受制于我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，我國(guó)的證券監(jiān)管體制還有許多不完善之處，這主要表現(xiàn)為：(1)對(duì)政府監(jiān)管者的監(jiān)督及其自身建設(shè)問(wèn)題。權(quán)力的集中不可避免地帶來(lái)以及監(jiān)管者被“俘虜”所帶來(lái)的尋租等監(jiān)管的非效率。對(duì)此，必須設(shè)立有效的內(nèi)部控制機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制，以防止監(jiān)管者的行為和機(jī)會(huì)主義行為，避免監(jiān)管者被利益集團(tuán)所“俘虜”，提高監(jiān)管與服務(wù)的質(zhì)量，從而確保證券監(jiān)管的公正性和效率。(2)中國(guó)證監(jiān)會(huì)與其他經(jīng)濟(jì)管理部門的協(xié)調(diào)與溝通問(wèn)題。獨(dú)立而專一的主管機(jī)構(gòu)設(shè)置固然能夠提高決策出臺(tái)與實(shí)施的力度與權(quán)威，但同樣可能損害決策的科學(xué)性。特別當(dāng)證監(jiān)會(huì)與其他金融監(jiān)管部門間就某些重大事項(xiàng)存在目標(biāo)沖突時(shí)尤為可能。因此，集權(quán)化的主管機(jī)關(guān)必須避免狹隘于本領(lǐng)域的監(jiān)管視野，注重監(jiān)管制度、政策的全面合理性和對(duì)國(guó)家整體利益的通盤考慮。(3)自律機(jī)構(gòu)的作用問(wèn)題。集中統(tǒng)一監(jiān)管體制并不排斥自律監(jiān)管的作用，自律機(jī)構(gòu)在美國(guó)模式中同樣擁有相當(dāng)?shù)淖?，并發(fā)揮著重要作用。但在我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管體制中，自律管理的作用依然未得到強(qiáng)調(diào)，證券交易所和證券業(yè)協(xié)會(huì)只起輔助政府監(jiān)管的作用，且完全受制于證監(jiān)會(huì)的集中管理。
三、中國(guó)證券監(jiān)管體制的改革取向
中國(guó)證券監(jiān)管體制的變遷表現(xiàn)為一種逐步強(qiáng)化的過(guò)程，但在現(xiàn)實(shí)中，政府監(jiān)管既存在著越位的情形，也存在著缺位的狀況。因此，必須對(duì)證券監(jiān)管體制進(jìn)行改革。針對(duì)上述中國(guó)證券監(jiān)管體制的主要缺陷，可實(shí)施以下措施，提高監(jiān)管績(jī)效。
1．確認(rèn)和保障證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位
監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一些行為具有立法和司法性質(zhì)，如政策制定與實(shí)施、監(jiān)督、檢查、處罰等。目前，我國(guó)具有立法和司法性質(zhì)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策制定與實(shí)施基本上是按照普通行政程序進(jìn)行的，該機(jī)構(gòu)及其人員沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的法律地位，其身份也沒(méi)有特別保障，因而監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策和監(jiān)管行為的威信和效用均不理想。如國(guó)有股減持方案的朝令夕改就是多頭決策形成的結(jié)果。保障具有立法與司法性質(zhì)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其人員的相對(duì)獨(dú)立性，并將其監(jiān)管行為司法化，是提高此類行為的威信與效能、切實(shí)保障投資者利益，提高證券市場(chǎng)效率的必由之路。因此，要加強(qiáng)統(tǒng)一立法和集中管理的程度，逐步解決部門利益與國(guó)家整體利益的沖突，實(shí)現(xiàn)證券市場(chǎng)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。同時(shí)，還要逐步放松繼承原計(jì)劃體制所建立的高度計(jì)劃管制，建立松緊相宜的監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)集中管理下的總體放松和局部強(qiáng)化的結(jié)合。
2．強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督
在證券監(jiān)管活動(dòng)中，由于自主裁決權(quán)的存在，使監(jiān)管者有可能，不是按“三公”原則規(guī)范行事，而是出于某一利益集團(tuán)的考慮，或憑主觀意愿行事。因此，要確立和強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管，以保證監(jiān)管者將保護(hù)投資者的利益作為行動(dòng)基準(zhǔn)。規(guī)范監(jiān)管行為關(guān)鍵在于監(jiān)管程序法制化和社會(huì)化。監(jiān)管者對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管行為首先就表現(xiàn)為依法行政。因此，要控制監(jiān)管者的創(chuàng)租行為，盡可能減少監(jiān)管失靈，就應(yīng)當(dāng)建立完善的行政程序制度，使監(jiān)管程序法制化。實(shí)現(xiàn)監(jiān)管程序社會(huì)化則要求革新證券監(jiān)管中立法和實(shí)施其他抽象監(jiān)管活動(dòng)的程序。將目前基本上處于封閉狀態(tài)的程序改造為允許社會(huì)參與和監(jiān)督的開放程序。借鑒以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不再搞政府部門閉門造車，應(yīng)自下而上、廣泛征集、充分醞釀、反復(fù)比較，最后由有關(guān)部門擇優(yōu)。為此，聽證制度應(yīng)作為一種新的內(nèi)容廣泛進(jìn)入證券監(jiān)管的立法和其他抽象監(jiān)管活動(dòng)的程序。超級(jí)秘書網(wǎng)
3．強(qiáng)化自律機(jī)構(gòu)的功能與地位
論文關(guān)鍵詞：證券市場(chǎng)監(jiān)督管理法律制度
我國(guó)證券市場(chǎng)自建立以來(lái)，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績(jī)：據(jù)中國(guó)證監(jiān)會(huì)2009年8月25日的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2009年7月底，我國(guó)股票投資者開戶數(shù)近1．33億戶，基金投資賬戶超過(guò)1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達(dá)23．57萬(wàn)億元，流通市值11．67萬(wàn)億元，市值位列全球第三位。證券市場(chǎng)作為我國(guó)資本市場(chǎng)中的重要組成部分，在實(shí)現(xiàn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但同時(shí)，由于監(jiān)管、上市公司、中介機(jī)構(gòu)等方面的原因，中國(guó)證券市場(chǎng)。這些問(wèn)題的出現(xiàn)使證券市場(chǎng)的健康發(fā)展備受困擾，證券市場(chǎng)監(jiān)管陷人困境之中。因此，完善我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管法律制度，加強(qiáng)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管、維護(hù)投資者合法權(quán)益已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。
一、我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管制度存在的問(wèn)題
(一)監(jiān)管者存在的問(wèn)題
1．證監(jiān)會(huì)的作用問(wèn)題
我國(guó)《證券法》第178條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)證券市場(chǎng)實(shí)行監(jiān)督管理，維護(hù)證券市場(chǎng)秩序，保障其合法運(yùn)行?！睆默F(xiàn)行體制看，證監(jiān)會(huì)名義上是證券監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管范圍看似很大：無(wú)所不及、無(wú)所不能。從上市公司的審批、上市規(guī)模的大小、上市公司的家數(shù)、上市公司的價(jià)格、公司獨(dú)立董事培訓(xùn)及認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)，到證券中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、信息披露的方式及地方、信息披露之內(nèi)容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場(chǎng)有關(guān)的事情無(wú)不是在其管制范圍內(nèi)。而實(shí)際上，證監(jiān)會(huì)只是國(guó)務(wù)院組成部門中的附屬機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督管理的權(quán)力和效力無(wú)法充分發(fā)揮。
2．證券業(yè)協(xié)會(huì)自律性監(jiān)管的獨(dú)立性問(wèn)題
我國(guó)《證券法》第174條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會(huì)是證券業(yè)的自律組織，是社會(huì)團(tuán)體法人。證券公司應(yīng)加入證券業(yè)協(xié)會(huì)。證券業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)力機(jī)構(gòu)為全體會(huì)員組成的會(huì)員大會(huì)”。同時(shí)規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé)，如擬定自律性管理制度、組織會(huì)員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)交流、處分違法違規(guī)會(huì)員及調(diào)解業(yè)內(nèi)各種糾紛等等。這樣簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的四個(gè)條文，并未明確規(guī)定證券業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力，致使這些規(guī)定不僅形同虛設(shè)，并且實(shí)施起來(lái)效果也不好。無(wú)論中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)還是地方證券業(yè)協(xié)會(huì)大都屬于官辦機(jī)構(gòu)，帶有一定的行政色彩，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人多是由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人兼任，證券業(yè)協(xié)會(huì)的自律規(guī)章如一些管理規(guī)則、上市規(guī)則、處罰規(guī)則等等都是由證監(jiān)會(huì)制定的，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，沒(méi)有實(shí)質(zhì)的監(jiān)督管理的權(quán)力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。這與我國(guó)《證券法》的證券業(yè)的自律組織是通過(guò)其會(huì)員的自我約束、相互監(jiān)督來(lái)補(bǔ)充證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國(guó)《證券法》還沒(méi)有放手讓證券業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行自律監(jiān)管，也不相信證券業(yè)協(xié)會(huì)能夠進(jìn)行自律監(jiān)管。在我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管體制中，證券業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管作用依然沒(méi)得到重視，證券市場(chǎng)自律管理缺乏應(yīng)有的法律地位。
3．監(jiān)管主體的自我監(jiān)督約束問(wèn)題
強(qiáng)調(diào)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，主要是考慮到證券市場(chǎng)的高風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)性、波及范圍廣等特點(diǎn)，而過(guò)于分散的監(jiān)管權(quán)限往往會(huì)導(dǎo)致責(zé)任的相互推諉和監(jiān)管效率的低下，最終使抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力降低。而從辨證的角度分析，權(quán)力又必須受到約束，絕對(duì)的權(quán)力則意味著腐敗。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，監(jiān)管者也是經(jīng)濟(jì)人，他們與被監(jiān)管同樣需要自律性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)希望加大自己的權(quán)力而減少自己的責(zé)任，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員受到薪金、工作條件、聲譽(yù)權(quán)力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規(guī)章還是執(zhí)行監(jiān)管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團(tuán)的工具，而偏離自身的職責(zé)和犧牲公眾的利益。從法學(xué)理論的角度分析，公共權(quán)力不是與生俱來(lái)的，它是從人民權(quán)利中分離出來(lái)，交由公共管理機(jī)構(gòu)享有行使權(quán)，用來(lái)為人服務(wù)；同時(shí)由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監(jiān)督；但權(quán)力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務(wù)的目標(biāo)，被掌權(quán)者當(dāng)作謀取私利的工具。因此，在證券市場(chǎng)的監(jiān)管活動(dòng)中，由于監(jiān)管權(quán)的存在，監(jiān)管者有可能，做出損害投資者合法權(quán)益的行為，所以必須加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管主體的監(jiān)督約束。
(二)被監(jiān)管者存在的問(wèn)題
1．上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的問(wèn)題
由于我國(guó)上市公司上市前多由國(guó)有企業(yè)改制而來(lái)，股權(quán)過(guò)分集中于國(guó)有股股東，存在“一股獨(dú)大”現(xiàn)象，這種國(guó)有股股權(quán)比例過(guò)高的情況導(dǎo)致政府不敢過(guò)于放手讓市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)，而用行政權(quán)力過(guò)多地干預(yù)證券市場(chǎng)的運(yùn)行，形成所謂的“政策市”。由此出現(xiàn)了“證券的發(fā)行制度演變?yōu)閲?guó)有企業(yè)的融資制度，同時(shí)證券市場(chǎng)的每一次大的波動(dòng)均與政府政策有關(guān)，我國(guó)證券市場(chǎng)的功能被強(qiáng)烈扭曲”的現(xiàn)象。證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管活動(dòng)也往往為各級(jí)政府部門所左右?？傊捎诠蓹?quán)結(jié)構(gòu)的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管出現(xiàn)問(wèn)題。
2．證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的治理問(wèn)題
同上市公司一樣，我國(guó)的證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等也有在著上述的問(wèn)題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場(chǎng)的中介機(jī)構(gòu)隨著證券市場(chǎng)的發(fā)展雖然也成長(zhǎng)起來(lái)，但在我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展尚不成熟、法制尚待健全、相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)不足的境況下，這些機(jī)構(gòu)的日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范等也都存在很多缺陷。有些機(jī)構(gòu)為了牟取私利，違背職業(yè)道德，為企業(yè)做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無(wú)理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。目前很多上市公司與中介機(jī)構(gòu)在上市、配股、資產(chǎn)重組、關(guān)聯(lián)交易等多個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)手勾結(jié)，出具虛假審計(jì)報(bào)告，或以能力有限為由對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性做出有傾向性錯(cuò)誤的審計(jì)結(jié)論，誤導(dǎo)了投資者，擾亂證券市場(chǎng)的交易規(guī)則和秩序，對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)督管理造成沖擊。
3．投資者的問(wèn)題
我國(guó)證券市場(chǎng)的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現(xiàn)在他們?nèi)狈τ嘘P(guān)投資的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，缺乏正確判斷企業(yè)管理的好壞、企業(yè)盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場(chǎng)傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨(dú)立思考和決策的能力。他們沒(méi)有樹立正確的風(fēng)險(xiǎn)觀念，在市場(chǎng)價(jià)格上漲時(shí)盲目樂(lè)觀，在市場(chǎng)價(jià)格下跌時(shí)又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，又助長(zhǎng)了大戶或證券公司操縱市場(chǎng)的行為，從而加大了我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理的難度。
(三)監(jiān)管手段存在的問(wèn)題
1．證券監(jiān)管的法律手段存在的問(wèn)題
我國(guó)證券法制建設(shè)從20世紀(jì)80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個(gè)層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實(shí)施，使得我國(guó)證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國(guó)證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場(chǎng)是由上市公司證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、投資者及其它市場(chǎng)參與者組成，通過(guò)證券交易所的有效組織，圍繞上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)運(yùn)行。在這一系列環(huán)節(jié)中，與之相配套的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)是應(yīng)有俱有，但我國(guó)目前除《證券法》之外，與之相配套的相關(guān)法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)平價(jià)法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國(guó)不具備統(tǒng)一完整的證券法律體系，導(dǎo)致我國(guó)在面臨一些證券市場(chǎng)違法違規(guī)行為時(shí)無(wú)計(jì)可施；另一方面，我國(guó)現(xiàn)有的證券市場(chǎng)法律法規(guī)過(guò)于抽象，缺乏具體的操作措施，導(dǎo)致在監(jiān)管中無(wú)法做到“有章可循”。再者，我國(guó)現(xiàn)行的證券法律制度中三大法律責(zé)任的配制嚴(yán)重失衡，過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任和刑事責(zé)任，而忽視了民事責(zé)任，導(dǎo)致投資者的損失在事實(shí)上得不到補(bǔ)償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規(guī)涉及法律責(zé)任的條款有48條，其中有42條直接規(guī)定了行政責(zé)任，而涉及民事責(zé)任的條款只有4條。
2．證券監(jiān)管的行政手段存在的問(wèn)題
在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展模式曾長(zhǎng)久的站在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舞臺(tái)上，這種政府干預(yù)為主的思想在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中已根深蒂固，監(jiān)管者法律意識(shí)淡薄，最終導(dǎo)致政府不敢也不想過(guò)多放手于證券市場(chǎng)。因此在我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管中，市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)作用被弱化。
3．證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段存在的問(wèn)題
對(duì)于證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段，無(wú)論是我國(guó)的法律規(guī)定還是在實(shí)際的操作過(guò)程中均有體現(xiàn)，只不過(guò)這種經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管手段過(guò)于偏重于懲罰措施的監(jiān)督管理作用而忽視了經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)的監(jiān)督管理作用。我國(guó)證券監(jiān)管主要表現(xiàn)為懲罰經(jīng)濟(jì)制裁，而對(duì)于三年保持較好的穩(wěn)定發(fā)展成績(jī)的上市公司，卻忽視了用經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)手段鼓勵(lì)其守法守規(guī)行為。
二、完善我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管法律制度
(一)監(jiān)管者的法律完善
I．證監(jiān)會(huì)地位的法律完善
我國(guó)《證券法》首先應(yīng)重塑中國(guó)證監(jiān)會(huì)的權(quán)威形象，用法律規(guī)定增強(qiáng)其獨(dú)立性，明確界定中國(guó)證監(jiān)會(huì)獨(dú)立的監(jiān)督管理權(quán)。政府應(yīng)將維護(hù)證券市場(chǎng)發(fā)展的任務(wù)從證監(jiān)會(huì)的工作目標(biāo)中剝離出去，將證監(jiān)會(huì)獨(dú)立出來(lái)，作為一個(gè)獨(dú)立的行政執(zhí)法委員會(huì)。同時(shí)我國(guó)《證券法》應(yīng)明確界定證監(jiān)會(huì)在現(xiàn)行法律框架內(nèi)實(shí)施監(jiān)管權(quán)力的獨(dú)立范圍，并對(duì)地方政府對(duì)證監(jiān)會(huì)的不合理的干預(yù)行為在法律上做出相應(yīng)規(guī)制。這樣，一方面利于樹立中國(guó)證監(jiān)會(huì)的法律權(quán)威，增強(qiáng)其監(jiān)管的獨(dú)立性，另一方面也利于監(jiān)管主體之間合理分工和協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。
2．證券業(yè)自律組織監(jiān)管權(quán)的法律完善
《證券法》對(duì)證券業(yè)自律組織的簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的幾條規(guī)定并未確立其在證券市場(chǎng)監(jiān)管中的輔助地位，我國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管體制，對(duì)證券業(yè)自律組織重視起來(lái)。應(yīng)制定一部與《證券法》相配套的《證券業(yè)自律組織法》，其中明確界定證券業(yè)自律組織在證券市場(chǎng)中的監(jiān)管權(quán)范圍，確定其輔助監(jiān)管的地位以及獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力；在法律上規(guī)定政府和證監(jiān)會(huì)對(duì)證券業(yè)自律組織的有限干預(yù)，并嚴(yán)格規(guī)定干預(yù)的程序；在法律上完善證券業(yè)自律組織的各項(xiàng)人事任免、自律規(guī)則等，使其擺脫政府對(duì)其監(jiān)管權(quán)的干預(yù)，提高證券業(yè)自律組織的管理水平，真正走上規(guī)范化發(fā)展的道路，以利于我國(guó)證券業(yè)市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮以及與國(guó)際證券市場(chǎng)的接軌。
3．監(jiān)管者自我監(jiān)管的法律完善
對(duì)證券市場(chǎng)中的監(jiān)管者必須加強(qiáng)監(jiān)督約束：我國(guó)相關(guān)法律要嚴(yán)格規(guī)定監(jiān)管的程序，使其法制化，要求監(jiān)管者依法行政；通過(guò)法律法規(guī)，我們可以從正面角度利用監(jiān)管者經(jīng)濟(jì)人的一面，一方面改變我國(guó)證監(jiān)會(huì)及其分支機(jī)構(gòu)從事證券監(jiān)管的管理者的終身雇傭制，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)同管理者的勞動(dòng)用工解聘制度，采取懲罰和激勵(lì)機(jī)制，另一方面落實(shí)量化定額的激勵(lì)相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關(guān)內(nèi)容，使相關(guān)利益主體參與其中，對(duì)監(jiān)管者形成約束，增加監(jiān)管的透明度；還可以通過(guò)法律開辟非政府的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管者業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)機(jī)制，來(lái)作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)人事考核的重要依據(jù)。
(二)被監(jiān)管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對(duì)我國(guó)上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制出現(xiàn)的問(wèn)題，我們應(yīng)當(dāng)以完善上市公司的權(quán)力制衡為中心的法人治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)。一方面在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上減少國(guó)有股的股份數(shù)額，改變國(guó)有股“一股獨(dú)大”的不合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)；另一方面制定和完善能夠使獨(dú)立董事發(fā)揮作用的法律環(huán)境，并在其內(nèi)部建立一種控制權(quán)、指揮權(quán)與監(jiān)督權(quán)的合理制衡的機(jī)制，把充分發(fā)揮董事會(huì)在公司治理結(jié)構(gòu)中的積極作用作為改革和完善我國(guó)公司治理結(jié)構(gòu)的突破口和主攻方向。
2．中介機(jī)構(gòu)治理的法律完善
我國(guó)證券市場(chǎng)中的中介機(jī)構(gòu)同上市公司一樣，在面對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史和國(guó)情時(shí)也有股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制的問(wèn)題。除此之外，在其日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范、經(jīng)濟(jì)信用等方面也存在很多缺陷。我們應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善中介機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)為根本目標(biāo)，一方面在法津上提高違法者成本，加大對(duì)違法違規(guī)的中介機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員的處罰力度：不僅要追究法人責(zé)任，還要追究直接責(zé)任人、相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)乃至刑事的責(zé)任。另一方面在法律上加大對(duì)中介機(jī)構(gòu)的信用的管理規(guī)定，使中介機(jī)構(gòu)建立起嚴(yán)格的信用擔(dān)保制度。
3．有關(guān)投資者投資的法律完善
我國(guó)相關(guān)法律應(yīng)確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問(wèn)責(zé)機(jī)制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問(wèn)題，誰(shuí)應(yīng)對(duì)此負(fù)責(zé)，法律應(yīng)有明確答案。其次，實(shí)施長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)教育戰(zhàn)略，向投資者進(jìn)行“股市有風(fēng)險(xiǎn)，投資需謹(jǐn)慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價(jià)波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的分析體系，引導(dǎo)投資者理性預(yù)期。投資者對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)的預(yù)期是決定股價(jià)波動(dòng)的重要因素，投資者應(yīng)以過(guò)去的經(jīng)濟(jì)信念為條件對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)作出預(yù)期，從而確定自己的投資策略。
(三)監(jiān)管手段的法律完善
1．證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的完善
我國(guó)證券監(jiān)管的法律法規(guī)體系雖然已經(jīng)日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個(gè)層次的法律法規(guī)體系，但我國(guó)證券監(jiān)管法律法規(guī)體系無(wú)論從總體上還是細(xì)節(jié)部分都存在諸多漏洞和不足。面對(duì)21世紀(jì)的法治世界，證券監(jiān)管法律法規(guī)在對(duì)證券監(jiān)管中的作用不言而語(yǔ)，我們?nèi)孕杓訌?qiáng)對(duì)證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的重視與完善。要加快出臺(tái)《證券法》的實(shí)施細(xì)則，以便細(xì)化法律條款，增強(qiáng)法律的可操作性，并填補(bǔ)一些《證券法》無(wú)法監(jiān)管的空白；制定與《證券法》相配套的監(jiān)管證券的上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)的相關(guān)法律法規(guī)，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)評(píng)價(jià)法》等等；進(jìn)一步完善法律責(zé)任制度，使其在我國(guó)證券市場(chǎng)中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，彌補(bǔ)投資者所遭受的損害，保護(hù)投資者利益。
2．證券監(jiān)管行政手段的法律完善
政府對(duì)證券市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原理是相違背的，不利于證券市場(chǎng)的健康、快速發(fā)展。因此要完善我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管手段，正確處理好證券監(jiān)管同市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系，深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀念，減少政府對(duì)市場(chǎng)的干涉。盡量以市場(chǎng)化的監(jiān)管方式和經(jīng)濟(jì)、法律手段代替過(guò)去的政府指令和政策干預(yù)，在法律上明確界定行政干預(yù)的范圍和程序等內(nèi)容，使政府嚴(yán)格依法監(jiān)管，并從法律上體現(xiàn)證券監(jiān)管從“官本位”向“市場(chǎng)本位”轉(zhuǎn)化的思想。
3．證券監(jiān)管其他手段的法律完善
證券監(jiān)管除了法律手段和行政手段外，還有經(jīng)濟(jì)手段、輿論手段等等。對(duì)于經(jīng)濟(jì)手段前面也有所提及，證券監(jiān)管中的每個(gè)主體都是經(jīng)濟(jì)人，我們利用其正面的作用，可以發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段不可替代的潛能，如對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理者建立違法違規(guī)的懲罰機(jī)制和監(jiān)管效率的考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等，促進(jìn)監(jiān)管者依法監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。在法律上對(duì)新聞媒體進(jìn)行授權(quán)，除了原則性規(guī)定外，更應(yīng)注重一些實(shí)施細(xì)則，從而便于輿論監(jiān)督的操作和法律保護(hù)，使輿論監(jiān)督制度化、規(guī)法化、程序化，保障其充分發(fā)揮作用。
論文摘要：證券市場(chǎng)作為我國(guó)資本市場(chǎng)中的重要組成部分，自建立以來(lái)，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績(jī)，在實(shí)現(xiàn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但由于證券市場(chǎng)監(jiān)督管理法律制度的滯后等原因，導(dǎo)致證券市場(chǎng)監(jiān)管不力，在證券市場(chǎng)上出現(xiàn)了諸多混亂現(xiàn)象，使證券市場(chǎng)的健康發(fā)展備受困擾。因此，完善我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理法律制度、加強(qiáng)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理，是證券市場(chǎng)走向規(guī)范和健康發(fā)展的根本所在。
我國(guó)證券市場(chǎng)自建立以來(lái)，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績(jī)：據(jù)中國(guó)證監(jiān)會(huì)2009年8月25日的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2009年7月底，我國(guó)股票投資者開戶數(shù)近1．33億戶，基金投資賬戶超過(guò)1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達(dá)23．57萬(wàn)億元，流通市值11．67萬(wàn)億元，市值位列全球第三位。證券市場(chǎng)作為我國(guó)資本市場(chǎng)中的重要組成部分，在實(shí)現(xiàn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但同時(shí)，由于監(jiān)管、上市公司、中介機(jī)構(gòu)等方面的原因，中國(guó)證券市場(chǎng)。這些問(wèn)題的出現(xiàn)使證券市場(chǎng)的健康發(fā)展備受困擾，證券市場(chǎng)監(jiān)管陷人困境之中。因此，完善我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管法律制度，加強(qiáng)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管、維護(hù)投資者合法權(quán)益已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。
一、我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管制度存在的問(wèn)題
(一)監(jiān)管者存在的問(wèn)題
1．證監(jiān)會(huì)的作用問(wèn)題
我國(guó)《證券法》第178條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)證券市場(chǎng)實(shí)行監(jiān)督管理，維護(hù)證券市場(chǎng)秩序，保障其合法運(yùn)行?！睆默F(xiàn)行體制看，證監(jiān)會(huì)名義上是證券監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管范圍看似很大：無(wú)所不及、無(wú)所不能。從上市公司的審批、上市規(guī)模的大小、上市公司的家數(shù)、上市公司的價(jià)格、公司獨(dú)立董事培訓(xùn)及認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)，到證券中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、信息披露的方式及地方、信息披露之內(nèi)容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場(chǎng)有關(guān)的事情無(wú)不是在其管制范圍內(nèi)。而實(shí)際上，證監(jiān)會(huì)只是國(guó)務(wù)院組成部門中的附屬機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督管理的權(quán)力和效力無(wú)法充分發(fā)揮。
2．證券業(yè)協(xié)會(huì)自律性監(jiān)管的獨(dú)立性問(wèn)題
我國(guó)《證券法》第174條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會(huì)是證券業(yè)的自律組織，是社會(huì)團(tuán)體法人。證券公司應(yīng)加入證券業(yè)協(xié)會(huì)。證券業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)力機(jī)構(gòu)為全體會(huì)員組成的會(huì)員大會(huì)”。同時(shí)規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé)，如擬定自律性管理制度、組織會(huì)員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)交流、處分違法違規(guī)會(huì)員及調(diào)解業(yè)內(nèi)各種糾紛等等。這樣簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的四個(gè)條文，并未明確規(guī)定證券業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力，致使這些規(guī)定不僅形同虛設(shè)，并且實(shí)施起來(lái)效果也不好。無(wú)論中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)還是地方證券業(yè)協(xié)會(huì)大都屬于官辦機(jī)構(gòu)，帶有一定的行政色彩，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人多是由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人兼任，證券業(yè)協(xié)會(huì)的自律規(guī)章如一些管理規(guī)則、上市規(guī)則、處罰規(guī)則等等都是由證監(jiān)會(huì)制定的，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，沒(méi)有實(shí)質(zhì)的監(jiān)督管理的權(quán)力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。這與我國(guó)《證券法》的證券業(yè)的自律組織是通過(guò)其會(huì)員的自我約束、相互監(jiān)督來(lái)補(bǔ)充證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國(guó)《證券法》還沒(méi)有放手讓證券業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行自律監(jiān)管，也不相信證券業(yè)協(xié)會(huì)能夠進(jìn)行自律監(jiān)管。在我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管體制中，證券業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管作用依然沒(méi)得到重視，證券市場(chǎng)自律管理缺乏應(yīng)有的法律地位。
3．監(jiān)管主體的自我監(jiān)督約束問(wèn)題
強(qiáng)調(diào)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，主要是考慮到證券市場(chǎng)的高風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)性、波及范圍廣等特點(diǎn)，而過(guò)于分散的監(jiān)管權(quán)限往往會(huì)導(dǎo)致責(zé)任的相互推諉和監(jiān)管效率的低下，最終使抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力降低。而從辨證的角度分析，權(quán)力又必須受到約束，絕對(duì)的權(quán)力則意味著腐敗。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，監(jiān)管者也是經(jīng)濟(jì)人，他們與被監(jiān)管同樣需要自律性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)希望加大自己的權(quán)力而減少自己的責(zé)任，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員受到薪金、工作條件、聲譽(yù)權(quán)力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規(guī)章還是執(zhí)行監(jiān)管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團(tuán)的工具，而偏離自身的職責(zé)和犧牲公眾的利益。從法學(xué)理論的角度分析，公共權(quán)力不是與生俱來(lái)的，它是從人民權(quán)利中分離出來(lái)，交由公共管理機(jī)構(gòu)享有行使權(quán)，用來(lái)為人服務(wù)；同時(shí)由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監(jiān)督；但權(quán)力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務(wù)的目標(biāo)，被掌權(quán)者當(dāng)作謀取私利的工具。因此，在證券市場(chǎng)的監(jiān)管活動(dòng)中，由于監(jiān)管權(quán)的存在，監(jiān)管者有可能，做出損害投資者合法權(quán)益的行為，所以必須加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管主體的監(jiān)督約束。
(二)被監(jiān)管者存在的問(wèn)題
1．上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的問(wèn)題
由于我國(guó)上市公司上市前多由國(guó)有企業(yè)改制而來(lái)，股權(quán)過(guò)分集中于國(guó)有股股東，存在“一股獨(dú)大”現(xiàn)象，這種國(guó)有股股權(quán)比例過(guò)高的情況導(dǎo)致政府不敢過(guò)于放手讓市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)，而用行政權(quán)力過(guò)多地干預(yù)證券市場(chǎng)的運(yùn)行，形成所謂的“政策市”。由此出現(xiàn)了“證券的發(fā)行制度演變?yōu)閲?guó)有企業(yè)的融資制度，同時(shí)證券市場(chǎng)的每一次大的波動(dòng)均與政府政策有關(guān)，我國(guó)證券市場(chǎng)的功能被強(qiáng)烈扭曲”的現(xiàn)象。證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管活動(dòng)也往往為各級(jí)政府部門所左右。總之，由于股權(quán)結(jié)構(gòu)的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管出現(xiàn)問(wèn)題。
2．證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的治理問(wèn)題
同上市公司一樣，我國(guó)的證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等也有在著上述的問(wèn)題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場(chǎng)的中介機(jī)構(gòu)隨著證券市場(chǎng)的發(fā)展雖然也成長(zhǎng)起來(lái)，但在我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展尚不成熟、法制尚待健全、相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)不足的境況下，這些機(jī)構(gòu)的日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范等也都存在很多缺陷。有些機(jī)構(gòu)為了牟取私利，違背職業(yè)道德，為企業(yè)做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無(wú)理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。目前很多上市公司與中介機(jī)構(gòu)在上市、配股、資產(chǎn)重組、關(guān)聯(lián)交易等多個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)手勾結(jié)，出具虛假審計(jì)報(bào)告，或以能力有限為由對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性做出有傾向性錯(cuò)誤的審計(jì)結(jié)論，誤導(dǎo)了投資者，擾亂證券市場(chǎng)的交易規(guī)則和秩序，對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)督管理造成沖擊。
3．投資者的問(wèn)題
我國(guó)證券市場(chǎng)的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現(xiàn)在他們?nèi)狈τ嘘P(guān)投資的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，缺乏正確判斷企業(yè)管理的好壞、企業(yè)盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場(chǎng)傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨(dú)立思考和決策的能力。他們沒(méi)有樹立正確的風(fēng)險(xiǎn)觀念，在市場(chǎng)價(jià)格上漲時(shí)盲目樂(lè)觀，在市場(chǎng)價(jià)格下跌時(shí)又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，又助長(zhǎng)了大戶或證券公司操縱市場(chǎng)的行為，從而加大了我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理的難度。
(三)監(jiān)管手段存在的問(wèn)題
1．證券監(jiān)管的法律手段存在的問(wèn)題
我國(guó)證券法制建設(shè)從20世紀(jì)80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個(gè)層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實(shí)施，使得我國(guó)證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國(guó)證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場(chǎng)是由上市公司證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、投資者及其它市場(chǎng)參與者組成，通過(guò)證券交易所的有效組織，圍繞上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)運(yùn)行。在這一系列環(huán)節(jié)中，與之相配套的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)是應(yīng)有俱有，但我國(guó)目前除《證券法》之外，與之相配套的相關(guān)法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)平價(jià)法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國(guó)不具備統(tǒng)一完整的證券法律體系，導(dǎo)致我國(guó)在面臨一些證券市場(chǎng)違法違規(guī)行為時(shí)無(wú)計(jì)可施；另一方面，我國(guó)現(xiàn)有的證券市場(chǎng)法律法規(guī)過(guò)于抽象，缺乏具體的操作措施，導(dǎo)致在監(jiān)管中無(wú)法做到“有章可循”。再者，我國(guó)現(xiàn)行的證券法律制度中三大法律責(zé)任的配制嚴(yán)重失衡，過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任和刑事責(zé)任，而忽視了民事責(zé)任，導(dǎo)致投資者的損失在事實(shí)上得不到補(bǔ)償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規(guī)涉及法律責(zé)任的條款有48條，其中有42條直接規(guī)定了行政責(zé)任，而涉及民事責(zé)任的條款只有4條。
2．證券監(jiān)管的行政手段存在的問(wèn)題
在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展模式曾長(zhǎng)久的站在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舞臺(tái)上，這種政府干預(yù)為主的思想在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中已根深蒂固，監(jiān)管者法律意識(shí)淡薄，最終導(dǎo)致政府不敢也不想過(guò)多放手于證券市場(chǎng)。因此在我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管中，市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)作用被弱化。
3．證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段存在的問(wèn)題
對(duì)于證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段，無(wú)論是我國(guó)的法律規(guī)定還是在實(shí)際的操作過(guò)程中均有體現(xiàn)，只不過(guò)這種經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管手段過(guò)于偏重于懲罰措施的監(jiān)督管理作用而忽視了經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)的監(jiān)督管理作用。我國(guó)證券監(jiān)管主要表現(xiàn)為懲罰經(jīng)濟(jì)制裁，而對(duì)于三年保持較好的穩(wěn)定發(fā)展成績(jī)的上市公司，卻忽視了用經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)手段鼓勵(lì)其守法守規(guī)行為。
二、完善我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管法律制度
(一)監(jiān)管者的法律完善
I．證監(jiān)會(huì)地位的法律完善
我國(guó)《證券法》首先應(yīng)重塑中國(guó)證監(jiān)會(huì)的權(quán)威形象，用法律規(guī)定增強(qiáng)其獨(dú)立性，明確界定中國(guó)證監(jiān)會(huì)獨(dú)立的監(jiān)督管理權(quán)。政府應(yīng)將維護(hù)證券市場(chǎng)發(fā)展的任務(wù)從證監(jiān)會(huì)的工作目標(biāo)中剝離出去，將證監(jiān)會(huì)獨(dú)立出來(lái)，作為一個(gè)獨(dú)立的行政執(zhí)法委員會(huì)。同時(shí)我國(guó)《證券法》應(yīng)明確界定證監(jiān)會(huì)在現(xiàn)行法律框架內(nèi)實(shí)施監(jiān)管權(quán)力的獨(dú)立范圍，并對(duì)地方政府對(duì)證監(jiān)會(huì)的不合理的干預(yù)行為在法律上做出相應(yīng)規(guī)制。這樣，一方面利于樹立中國(guó)證監(jiān)會(huì)的法律權(quán)威，增強(qiáng)其監(jiān)管的獨(dú)立性，另一方面也利于監(jiān)管主體之間合理分工和協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。
2．證券業(yè)自律組織監(jiān)管權(quán)的法律完善
《證券法》對(duì)證券業(yè)自律組織的簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的幾條規(guī)定并未確立其在證券市場(chǎng)監(jiān)管中的輔助地位，我國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管體制，對(duì)證券業(yè)自律組織重視起來(lái)。應(yīng)制定一部與《證券法》相配套的《證券業(yè)自律組織法》，其中明確界定證券業(yè)自律組織在證券市場(chǎng)中的監(jiān)管權(quán)范圍，確定其輔助監(jiān)管的地位以及獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力；在法律上規(guī)定政府和證監(jiān)會(huì)對(duì)證券業(yè)自律組織的有限干預(yù)，并嚴(yán)格規(guī)定干預(yù)的程序；在法律上完善證券業(yè)自律組織的各項(xiàng)人事任免、自律規(guī)則等，使其擺脫政府對(duì)其監(jiān)管權(quán)的干預(yù)，提高證券業(yè)自律組織的管理水平，真正走上規(guī)范化發(fā)展的道路，以利于我國(guó)證券業(yè)市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮以及與國(guó)際證券市場(chǎng)的接軌。
3．監(jiān)管者自我監(jiān)管的法律完善
對(duì)證券市場(chǎng)中的監(jiān)管者必須加強(qiáng)監(jiān)督約束：我國(guó)相關(guān)法律要嚴(yán)格規(guī)定監(jiān)管的程序，使其法制化，要求監(jiān)管者依法行政；通過(guò)法律法規(guī)，我們可以從正面角度利用監(jiān)管者經(jīng)濟(jì)人的一面，一方面改變我國(guó)證監(jiān)會(huì)及其分支機(jī)構(gòu)從事證券監(jiān)管的管理者的終身雇傭制，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)同管理者的勞動(dòng)用工解聘制度，采取懲罰和激勵(lì)機(jī)制，另一方面落實(shí)量化定額的激勵(lì)相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關(guān)內(nèi)容，使相關(guān)利益主體參與其中，對(duì)監(jiān)管者形成約束，增加監(jiān)管的透明度；還可以通過(guò)法律開辟非政府的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管者業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)機(jī)制，來(lái)作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)人事考核的重要依據(jù)。
(二)被監(jiān)管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對(duì)我國(guó)上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制出現(xiàn)的問(wèn)題，我們應(yīng)當(dāng)以完善上市公司的權(quán)力制衡為中心的法人治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)。一方面在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上減少國(guó)有股的股份數(shù)額，改變國(guó)有股“一股獨(dú)大”的不合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)；另一方面制定和完善能夠使獨(dú)立董事發(fā)揮作用的法律環(huán)境，并在其內(nèi)部建立一種控制權(quán)、指揮權(quán)與監(jiān)督權(quán)的合理制衡的機(jī)制，把充分發(fā)揮董事會(huì)在公司治理結(jié)構(gòu)中的積極作用作為改革和完善我國(guó)公司治理結(jié)構(gòu)的突破口和主攻方向。
2．中介機(jī)構(gòu)治理的法律完善
我國(guó)證券市場(chǎng)中的中介機(jī)構(gòu)同上市公司一樣，在面對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史和國(guó)情時(shí)也有股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制的問(wèn)題。除此之外，在其日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范、經(jīng)濟(jì)信用等方面也存在很多缺陷。我們應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善中介機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)為根本目標(biāo)，一方面在法津上提高違法者成本，加大對(duì)違法違規(guī)的中介機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員的處罰力度：不僅要追究法人責(zé)任，還要追究直接責(zé)任人、相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)乃至刑事的責(zé)任。另一方面在法律上加大對(duì)中介機(jī)構(gòu)的信用的管理規(guī)定，使中介機(jī)構(gòu)建立起嚴(yán)格的信用擔(dān)保制度。
3．有關(guān)投資者投資的法律完善
我國(guó)相關(guān)法律應(yīng)確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問(wèn)責(zé)機(jī)制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問(wèn)題，誰(shuí)應(yīng)對(duì)此負(fù)責(zé)，法律應(yīng)有明確答案。其次，實(shí)施長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)教育戰(zhàn)略，向投資者進(jìn)行“股市有風(fēng)險(xiǎn)，投資需謹(jǐn)慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價(jià)波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的分析體系，引導(dǎo)投資者理性預(yù)期。投資者對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)的預(yù)期是決定股價(jià)波動(dòng)的重要因素，投資者應(yīng)以過(guò)去的經(jīng)濟(jì)信念為條件對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)作出預(yù)期，從而確定自己的投資策略。
(三)監(jiān)管手段的法律完善
1．證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的完善
我國(guó)證券監(jiān)管的法律法規(guī)體系雖然已經(jīng)日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個(gè)層次的法律法規(guī)體系，但我國(guó)證券監(jiān)管法律法規(guī)體系無(wú)論從總體上還是細(xì)節(jié)部分都存在諸多漏洞和不足。面對(duì)21世紀(jì)的法治世界，證券監(jiān)管法律法規(guī)在對(duì)證券監(jiān)管中的作用不言而語(yǔ)，我們?nèi)孕杓訌?qiáng)對(duì)證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的重視與完善。要加快出臺(tái)《證券法》的實(shí)施細(xì)則，以便細(xì)化法律條款，增強(qiáng)法律的可操作性，并填補(bǔ)一些《證券法》無(wú)法監(jiān)管的空白；制定與《證券法》相配套的監(jiān)管證券的上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)的相關(guān)法律法規(guī)，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)評(píng)價(jià)法》等等；進(jìn)一步完善法律責(zé)任制度，使其在我國(guó)證券市場(chǎng)中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，彌補(bǔ)投資者所遭受的損害，保護(hù)投資者利益。
2．證券監(jiān)管行政手段的法律完善
政府對(duì)證券市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原理是相違背的，不利于證券市場(chǎng)的健康、快速發(fā)展。因此要完善我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管手段，正確處理好證券監(jiān)管同市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系，深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀念，減少政府對(duì)市場(chǎng)的干涉。盡量以市場(chǎng)化的監(jiān)管方式和經(jīng)濟(jì)、法律手段代替過(guò)去的政府指令和政策干預(yù)，在法律上明確界定行政干預(yù)的范圍和程序等內(nèi)容，使政府嚴(yán)格依法監(jiān)管，并從法律上體現(xiàn)證券監(jiān)管從“官本位”向“市場(chǎng)本位”轉(zhuǎn)化的思想。
3．證券監(jiān)管其他手段的法律完善
證券監(jiān)管除了法律手段和行政手段外，還有經(jīng)濟(jì)手段、輿論手段等等。對(duì)于經(jīng)濟(jì)手段前面也有所提及，證券監(jiān)管中的每個(gè)主體都是經(jīng)濟(jì)人，我們利用其正面的作用，可以發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段不可替代的潛能，如對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理者建立違法違規(guī)的懲罰機(jī)制和監(jiān)管效率的考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等，促進(jìn)監(jiān)管者依法監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。在法律上對(duì)新聞媒體進(jìn)行授權(quán)，除了原則性規(guī)定外，更應(yīng)注重一些實(shí)施細(xì)則，從而便于輿論監(jiān)督的操作和法律保護(hù)，使輿論監(jiān)督制度化、規(guī)法化、程序化，保障其充分發(fā)揮作用。
論文摘要:目前，在我國(guó)對(duì)證券交易所的自律監(jiān)管作用越來(lái)越重視，本文在分析自律監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，以及我國(guó)證券交所自律監(jiān)管的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題后，對(duì)我國(guó)完善證券交所的自律監(jiān)管提出了自己的建議和思考。
我國(guó)證券市場(chǎng)起步較晚，發(fā)展10多年來(lái)取得了許多令人矚目的成就。我國(guó)現(xiàn)行證券監(jiān)管模式是以政府監(jiān)管為主導(dǎo)，市場(chǎng)自律監(jiān)管為補(bǔ)充的監(jiān)管制度。但由于現(xiàn)在政府監(jiān)管沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的功能，致使出現(xiàn)政府監(jiān)管失靈的現(xiàn)象，同時(shí)自律監(jiān)管的作用發(fā)揮很小，所以大力加強(qiáng)自律監(jiān)管在我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管中的作用。我國(guó)自律監(jiān)管體系主要有三方面組成，即證券交易所、證券業(yè)協(xié)會(huì)以及其他相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)和各種證券市場(chǎng)參與機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為我國(guó)的自律監(jiān)管應(yīng)以證券交易所的自律監(jiān)管為主要力量，本文將主要對(duì)證券交易所自律監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討。
一、證券交易所自律監(jiān)管的必要性和優(yōu)勢(shì)
首先，證券交易所自律監(jiān)管的具有更高的監(jiān)管效率。證券交易所直接貼近市場(chǎng)，熟知市場(chǎng)變化，能夠及時(shí)的了解證券市場(chǎng)中的股票的交易信息、股價(jià)的波動(dòng)，發(fā)現(xiàn)上市公司的具體情況，可以強(qiáng)制上市公司進(jìn)行持續(xù)信息披露，減少信息的不對(duì)稱性，同時(shí)可以根據(jù)市場(chǎng)反饋的信息，結(jié)合證券市場(chǎng)的實(shí)際情況，對(duì)自律監(jiān)管及時(shí)作出調(diào)整、改變規(guī)則和措施。
其次，自律監(jiān)管在作用空間上更為寬泛。法律具有剛性，政府監(jiān)管必須依賴法律規(guī)范對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行管理，而法律不能完全調(diào)整到市場(chǎng)中的全部間題，由于這種性質(zhì)就決定了政府監(jiān)管不可能面面俱到，照顧到市場(chǎng)中的每個(gè)角落，肯定會(huì)存在政府監(jiān)管的灰色區(qū)域。所以在這些政府監(jiān)管與法律規(guī)范無(wú)法調(diào)整的領(lǐng)域內(nèi)，政府監(jiān)管的效果不言而喻。而證券交易所自律監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)之一就在于它可以在政府的剛性管理之外，施加道德、行業(yè)和倫理標(biāo)準(zhǔn)的約束。
再次，證券交易所自律監(jiān)管的專業(yè)性。證券市場(chǎng)具有高風(fēng)險(xiǎn)性和不穩(wěn)定性，證券交易所處于市場(chǎng)的前線，要有效迅速的處理市場(chǎng)的各種情況，就決定了自律組織必須儲(chǔ)備著大量的專業(yè)人才，這些專業(yè)人才必須具有豐富的專業(yè)知識(shí)和實(shí)際的證券市場(chǎng)操作經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)要具有敏銳的市場(chǎng)嗅覺(jué)，對(duì)市場(chǎng)中瞬息萬(wàn)變的具體情況，能夠熟練的運(yùn)用證券法律、法規(guī)進(jìn)行處理，有效的規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到利益的最大化。這些都決定了自律組織相對(duì)于政府監(jiān)管更具有專業(yè)性。
最后，自律監(jiān)管還更符合成本一收益原則。證券交易所處于市場(chǎng)的第一線，可以迅速及時(shí)地隨市場(chǎng)作出反應(yīng)，采取行動(dòng)，從而降低監(jiān)管的成本，提高社會(huì)公共資源的利用效率。
二、證券交易所的自律監(jiān)管的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題
筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段應(yīng)具體根據(jù)我國(guó)實(shí)際國(guó)情，充分發(fā)揮證券交易所的獨(dú)有的自律監(jiān)管，把證券交易所作為我國(guó)證券自律監(jiān)管的主導(dǎo)力量。然而現(xiàn)實(shí)中的證交所的自律監(jiān)管職能非但沒(méi)有得到有效的發(fā)揮，而且存在很多阻礙其有效發(fā)揮的障礙:
(l)由十證監(jiān)會(huì)與證交所之間的職責(zé)劃分不明確，而法律對(duì)證交所的性質(zhì)、地位沒(méi)有一個(gè)明確的規(guī)定，證交所很多職能在很大程度上都要證監(jiān)會(huì)的授權(quán)，證監(jiān)會(huì)也代替證交所行使了一部分自律監(jiān)管職權(quán)，致使證交所看起來(lái)像一個(gè)證監(jiān)會(huì)的“派出機(jī)構(gòu)”。
(2)由于股市的發(fā)展能給當(dāng)?shù)卣畮?lái)巨額的稅收，可以大力推動(dòng)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加上當(dāng)?shù)卣拇罅χС?，滬深兩地交易所之間競(jìng)爭(zhēng)激烈，相互搶奪上市公司的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。
(3)證交所本身在組織形式即會(huì)員制上存在很大缺陷，實(shí)行會(huì)員制不利于證券交易的公正性、投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)隨之加大，容易形成市場(chǎng)壟斷，這些都導(dǎo)致證交所的很多自律監(jiān)管職能到不到有效的發(fā)揮。
(4)上市協(xié)議不是由證交所和上市公司商議決定，而是政府部門硬性規(guī)定的產(chǎn)物，不能體現(xiàn)為市場(chǎng)參與主體相互競(jìng)爭(zhēng)和相互妥協(xié)的產(chǎn)物，而是游離于利益關(guān)系之外的產(chǎn)物，也就不能發(fā)揮市場(chǎng)高效配置資源的職能。
三、關(guān)于加強(qiáng)證券交易所自律監(jiān)管作用的思考
正如由上所闡明，加強(qiáng)證券交易所的自律監(jiān)管職能，使之成其為我國(guó)證券市場(chǎng)自律監(jiān)管體系中的中堅(jiān)力量，將有助于我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體系的和諧構(gòu)建。具體來(lái)說(shuō)可以作以下方面的嘗試:
(1)要強(qiáng)化證券交易所的自律監(jiān)管地位，必須從監(jiān)管理念上人手，從根本上消除證監(jiān)會(huì)把證交所作為自己的“派出機(jī)構(gòu)”的監(jiān)管理念，樹立證交所是我國(guó)自律監(jiān)管體系中的主要力量。
(2)完善證券方面的法律法規(guī)，從法律上明確規(guī)定證券交易所自律機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、法律地位、組織形式，對(duì)證交所的權(quán)利實(shí)行法定授權(quán)，進(jìn)一步明確證監(jiān)會(huì)與證券交易所之間的職能分工，明確證交所的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，真正將證交所作為一層獨(dú)立的監(jiān)管主體。
(3)賦予證券交易所更多的權(quán)力。證券交易所自主決定其人事安排，比如證券交易所的總經(jīng)理，由其理事會(huì)選擇后再報(bào)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn);給與證交所更多收益方面的自。
(4)從我國(guó)具體實(shí)際出發(fā)，充分借鑒境外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，改革我國(guó)證券交易所現(xiàn)行的組織形式，由會(huì)員制改為公司制。
(5)為了消除地方政府對(duì)證交所的控制和干預(yù)，建議考慮在合適的時(shí)機(jī)逐步取消地方政府的稅收分成，切斷地方政府對(duì)證交所干預(yù)的根本源泉。
證監(jiān)會(huì)；證券監(jiān)管機(jī)制；行政法；政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)；
【中圖分類號(hào)】D922.287文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B文章編號(hào)：1673-8500（2013）04-0036-02
1證券行政監(jiān)管理論概述
證券市場(chǎng)是由一系列非常復(fù)雜的、人為設(shè)計(jì)的組織體制及資本運(yùn)行機(jī)制組成的龐大市場(chǎng)，在這個(gè)市場(chǎng)中，監(jiān)管者與被監(jiān)管者產(chǎn)生了一系列的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。我國(guó)《證券法》是調(diào)整證券法律關(guān)系的基本法律，其中行政機(jī)關(guān)權(quán)力、程序規(guī)范、資格限制、強(qiáng)制規(guī)范、禁止性規(guī)定以及行政處罰均較多，本質(zhì)上是部管理法。所謂證券監(jiān)管行政法律關(guān)系，是指經(jīng)《證券法》及相關(guān)法律規(guī)范確認(rèn)和調(diào)整的，因監(jiān)管行政權(quán)力而形成的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他當(dāng)事人之間的證券權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
目前，幾乎所有國(guó)家的證券監(jiān)管活動(dòng)都是由政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)和證券交易所共同完成的。1997年8月起證券交易所的管理權(quán)從地方政府收歸到了中國(guó)證監(jiān)會(huì)。1997年11月，中央金融工作會(huì)議決定對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和信托業(yè)實(shí)行分業(yè)管理，并決定建立起一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的證券期貨管理體系，理順中央和地方多級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的關(guān)系，并由中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)統(tǒng)一行使對(duì)全國(guó)證券、期貨業(yè)的監(jiān)管職責(zé)。
2我國(guó)證券監(jiān)管體制存在的主要缺陷
我國(guó)在加入WTO后，國(guó)內(nèi)的證券市場(chǎng)獲得了快速發(fā)展，也取得了巨大的成績(jī)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)作為統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制下的監(jiān)管體系已經(jīng)建立起來(lái)并逐步完善。然而鑒于以往的歷史及經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的證券監(jiān)管體制存在的問(wèn)題主要存在于兩部分，一是監(jiān)管主體方面，證監(jiān)會(huì)機(jī)構(gòu)定性模糊、監(jiān)管權(quán)力不足、獨(dú)立性欠缺等；二是監(jiān)管行為方面，證監(jiān)會(huì)的行政許可審批權(quán)過(guò)大、監(jiān)管行政處罰滯后、政策干預(yù)廣泛，并且又缺乏必要的規(guī)范和監(jiān)督機(jī)制。
3我國(guó)證券監(jiān)管體制的改革與完善
我國(guó)證券監(jiān)管體制的改革與完善可以從以下幾個(gè)方面著手：
1.完善證券監(jiān)管行政法規(guī)立法體系
在我國(guó)證券市場(chǎng)正處于“新興加轉(zhuǎn)軌”時(shí)期，不確定性因素較多，此時(shí)，行政法規(guī)具有法律無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。因此，對(duì)于證券發(fā)行、市場(chǎng)交易、中介機(jī)構(gòu)、上市公司等各方面的監(jiān)管問(wèn)題，可以行政法規(guī)加以規(guī)范。在行政法規(guī)的立法活動(dòng)中，要嚴(yán)格遵循《行政法規(guī)制定程序條例》等相關(guān)法律法規(guī)，提高立法質(zhì)量，并且對(duì)于已制定的行政法規(guī)，要根據(jù)實(shí)際情況，及時(shí)修訂和廢止。
2.完善監(jiān)管行為的法律規(guī)制
一套完整的行政程序制度應(yīng)包括以下內(nèi)容：管轄、行政委托、行政協(xié)助、回避、申請(qǐng)及處理、調(diào)查、證據(jù)、陳述意見、公聽會(huì)、聽證、政府信息公開、閱覽卷宗、說(shuō)明理由、期間、送達(dá)、費(fèi)用、簡(jiǎn)易程序等。因此，對(duì)于我國(guó)證券監(jiān)管行政程序法制化問(wèn)題提供以下兩點(diǎn)建議：
2.1健全監(jiān)管信息公開制度，我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息公開制度仍然并不健全，如首次申請(qǐng)股票發(fā)行，發(fā)行審核標(biāo)準(zhǔn)的公開制度缺失就導(dǎo)致在證監(jiān)會(huì)經(jīng)常駐有各種“公關(guān)團(tuán)體”，試圖通過(guò)各種不當(dāng)渠道以獲取信息爭(zhēng)取順利通過(guò)。因此，對(duì)于證券發(fā)行、交易等各種證券活動(dòng)的監(jiān)管信息，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開。
2.2健全行政聽證程序，如：聽證適用范圍應(yīng)僅限于監(jiān)管機(jī)構(gòu)做出的較為嚴(yán)重的行政處罰決定或者涉及到重大公共利益事項(xiàng)的行政許可；不應(yīng)由當(dāng)事人來(lái)承擔(dān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織的聽證費(fèi)用；當(dāng)事人如認(rèn)為聽證主持人可能與本案存在直接利害關(guān)系的，當(dāng)事人應(yīng)有權(quán)申請(qǐng)其回避，并且聽證主持人的職能應(yīng)由非本案的調(diào)查人員擔(dān)任；舉行聽證時(shí)在調(diào)查人員提出違法事實(shí)、相關(guān)證據(jù)和行政處罰建議后，當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行申辯和質(zhì)證等。
3.抽象監(jiān)管行為司法救濟(jì)制度的建立
我國(guó)證券市場(chǎng)常被人稱之為政策市，常常存在著救濟(jì)難的問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法之規(guī)定，抽象行政行為不屬于行政訴訟受案范圍，這極不利于證券監(jiān)管中行政相對(duì)人合法權(quán)益的保障，應(yīng)將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，并將行政訴訟范圍中的抽象行政行為界定為規(guī)章、以及規(guī)章以下的規(guī)范性文件。因此，我國(guó)應(yīng)適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大行政訴訟范圍，盡快建立起對(duì)抽象行政監(jiān)管行為的司法審查制度。也只有這樣，才能更好地制約證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力，從而達(dá)到充分保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的目的，從根本上改變政策治市的模式，進(jìn)而促進(jìn)證券市場(chǎng)健康穩(wěn)定地發(fā)展。
4.完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)制衡機(jī)制
監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督機(jī)制的對(duì)象是監(jiān)管機(jī)構(gòu)做出監(jiān)管行為的整個(gè)過(guò)程，目的是保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的各種監(jiān)管行為的公平、公正、合理，防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性權(quán)力被濫用。
4.1強(qiáng)化證監(jiān)會(huì)監(jiān)察局的獨(dú)立性，中國(guó)證監(jiān)會(huì)監(jiān)察局作為證監(jiān)會(huì)行政監(jiān)督機(jī)關(guān)，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，缺乏獨(dú)立性、地位不高、權(quán)威不夠，應(yīng)將監(jiān)察局人事任免權(quán)收歸國(guó)務(wù)院，并直接對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)；同時(shí)，各項(xiàng)開支費(fèi)用應(yīng)當(dāng)單列，分別由國(guó)務(wù)院審議后列入財(cái)政預(yù)算。
4.2充分發(fā)揮新聞?shì)浾摫O(jiān)督的作用，證券監(jiān)管往往能成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，因此，充分發(fā)揮新聞監(jiān)督“第四權(quán)力”的地位，使其監(jiān)督的功能得以發(fā)揮。
4.3充分發(fā)揮自律監(jiān)管體系的作用，提升證券業(yè)協(xié)會(huì)及證券交易所等一系列自律性組織的獨(dú)立地位，并應(yīng)賦予它們更多的監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任。對(duì)于證券業(yè)協(xié)會(huì)，證監(jiān)會(huì)應(yīng)放松進(jìn)而放棄對(duì)證券業(yè)協(xié)會(huì)的行政控制和領(lǐng)導(dǎo)，并將其改變成對(duì)協(xié)會(huì)的依法監(jiān)督關(guān)系，使協(xié)會(huì)成為在法律和行政雙重地位上能完全獨(dú)立于證監(jiān)會(huì)的一個(gè)自治組織；對(duì)于證券交易所，應(yīng)強(qiáng)化其獨(dú)立性，降低證監(jiān)會(huì)對(duì)其的直接控管，將證券交易所作為一個(gè)監(jiān)管的對(duì)象而非是完全附屬于自己的下屬單位，并應(yīng)歸還人事任免權(quán)于證券交易所。
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2001年12月2日，財(cái)富500強(qiáng)排名第七位的美國(guó)能源業(yè)巨頭企業(yè)安然公司(Enron)突然依法提出破產(chǎn)保護(hù)。安然神話破滅，動(dòng)搖了美國(guó)證券市場(chǎng)誠(chéng)信度，使投資者對(duì)上市公司信息披露真實(shí)性、財(cái)務(wù)報(bào)表可靠性、證券分析師推薦有效性以及評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)結(jié)論可信度產(chǎn)生了置疑。國(guó)會(huì)12個(gè)委員會(huì)、美國(guó)證券交易委員會(huì)(SEC)、司法部、勞工部的養(yǎng)老金與福利署為此先后成立專門調(diào)查工作組。對(duì)安然事件責(zé)任的追究，更為重要的是要審視其揭示的證券市場(chǎng)運(yùn)行中存在的漏洞以便提出改革措施。因此，盡管參與處理安然事件各方利益不盡相同，但就通過(guò)改革完善證券市場(chǎng)的監(jiān)管體制和信用制度卻是基本共識(shí)。目前美國(guó)監(jiān)管體制的改革雖然尚在展開，但重建證券市場(chǎng)信用體制的思路及有關(guān)設(shè)想對(duì)新興市場(chǎng)國(guó)家具有一定的借鑒意義。
一、安然事件的處理機(jī)制及美國(guó)資本市場(chǎng)的監(jiān)管體系
證券市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展，不僅與上市公司現(xiàn)有業(yè)績(jī)相關(guān)，更與投資者對(duì)市場(chǎng)發(fā)展的未來(lái)預(yù)期以及由此確立的投資信心相關(guān)。為確保這一信心的穩(wěn)定，通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)管保證證券市場(chǎng)誠(chéng)信力至關(guān)重要。投資者權(quán)益能夠得到有效保護(hù)，證券市場(chǎng)能夠促進(jìn)資本形成和有效配置以及整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，是證券市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展的心理支撐。夯實(shí)這兩個(gè)信心基柱是各國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管共同追求的目標(biāo)。尤其是，中小投資者作為證券市場(chǎng)的主體，其合法權(quán)益能否得到有效保護(hù)，決定著證券市場(chǎng)能否有效健康、可持續(xù)性地發(fā)展，因此保護(hù)投資者合法權(quán)益是確立信心的基本動(dòng)力。
支撐這兩個(gè)基柱的關(guān)鍵是信息披露問(wèn)題，即披露的信息必須確保證券價(jià)格及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地反映每個(gè)上市公司經(jīng)營(yíng)的基本面情況和整個(gè)證券市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)狀況。只有在此基礎(chǔ)上，投資者才能對(duì)未來(lái)進(jìn)行合理預(yù)期，進(jìn)而作出符合自身風(fēng)險(xiǎn)容忍度的投資選擇、購(gòu)買自己偏好的企業(yè)的證券；企業(yè)進(jìn)而從投資者手中得到相應(yīng)的資源配置，這樣，企業(yè)的融資成本與其風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的前景相符合，達(dá)到了證券市場(chǎng)有效配置資源的目的。也是在此基礎(chǔ)上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和政府得以及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，有效地保護(hù)投資者權(quán)益，并能防范市場(chǎng)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。所以說(shuō)證券市場(chǎng)實(shí)際上是信息市場(chǎng)，信息披露是否及時(shí)、準(zhǔn)確，信息披露的全面性是建立公眾對(duì)證券市場(chǎng)的信心基礎(chǔ)。在監(jiān)管體制建設(shè)中，保證證券市場(chǎng)信息披露及時(shí)、準(zhǔn)確和全面性是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它不僅包括證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息披露監(jiān)管制度的是否完善，更有賴于公司治理結(jié)構(gòu)改進(jìn)是否強(qiáng)化利益相關(guān)者的監(jiān)督，會(huì)計(jì)師和律師等中介機(jī)構(gòu)是否能保持中立和誠(chéng)信地履行職責(zé)，投資銀行或券商是否盡職盡責(zé)，以及證券市場(chǎng)監(jiān)管立法是否完備，能夠保證公正有效行使司法監(jiān)督，媒體和社會(huì)輿論監(jiān)督是否有效及時(shí)，政府和企業(yè)關(guān)系是否清晰化等一系列制度安排。安然事件之后的美國(guó)改革正是圍繞這一中心任務(wù)展開的。
目前處理安然事件并推動(dòng)改革的部門有關(guān)國(guó)聯(lián)邦直接負(fù)責(zé)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)儲(chǔ)、財(cái)政部、商品期貨交易委員會(huì)和證券交易委員會(huì)，以及由這4部門的首腦組成的、直屬總統(tǒng)辦公室的金融市場(chǎng)工作小組?；?987年股市崩潰教訓(xùn)而設(shè)立的金融市場(chǎng)工作小組，其目的就是要加強(qiáng)金融交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息溝通和協(xié)同監(jiān)管，防范整個(gè)金融系統(tǒng)危機(jī)發(fā)生。小組當(dāng)前任務(wù)就是應(yīng)總統(tǒng)要求對(duì)安然破產(chǎn)涉及的政策缺陷進(jìn)行研究并提出改革思路。目前，白宮、證券交易委員會(huì)和國(guó)會(huì)形成了三個(gè)改革思路。
第一，白宮的改革思路。
白宮改革思路集中反映在總統(tǒng)“十點(diǎn)改革”方案中①，方案著眼點(diǎn)就是要通過(guò)公司治理結(jié)構(gòu)的改善，向投資者提供更準(zhǔn)確更及時(shí)的信息披露，促使公司執(zhí)行人員對(duì)自身行為承擔(dān)更密切的責(zé)任以及加強(qiáng)審計(jì)體系的獨(dú)立性?？偨y(tǒng)建議的大部分內(nèi)容都是由證券交易委員會(huì)主席哈維—皮特(HARVEYLPITY)先前已經(jīng)提出并由SEC大力推動(dòng)的。計(jì)劃明顯強(qiáng)化SEC的權(quán)力，特別是對(duì)審計(jì)人員的監(jiān)管力度。此外，SEC還力圖通過(guò)引導(dǎo)證券執(zhí)法人員沒(méi)收公司虛報(bào)利潤(rùn)時(shí)所獲得的公司分紅和股票收入強(qiáng)化對(duì)違規(guī)企業(yè)的懲處力度。從運(yùn)作程序看，除第五點(diǎn)外，其他措施并不需經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)立法程序，SEC就可依照現(xiàn)有法律框架進(jìn)行實(shí)施。雖然“十點(diǎn)計(jì)劃”并不具法律約束力，但大體表明了美國(guó)證券交易委員會(huì)和國(guó)會(huì)改革的基本趨向。本來(lái)，證券交易委員會(huì)現(xiàn)任主席哈維—皮特是作為布什放松政府管制的得力人選入主SEC，從去年夏季布什就期望皮特放松證券市場(chǎng)的監(jiān)管。但是安然事件爆發(fā)后的政治壓力，使布什和皮特已經(jīng)成為這10年里最強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管的政府官員，并主持這10年來(lái)最龐大的強(qiáng)化證券市場(chǎng)監(jiān)管的系統(tǒng)工程。
第二，證券交易委員會(huì)的改革設(shè)想。
證券交易委員會(huì)是美國(guó)政府機(jī)構(gòu)里專業(yè)精神最強(qiáng)、決策受政治因素干擾最少的機(jī)構(gòu)。通常情況下，白宮對(duì)證券交易委員會(huì)運(yùn)行沒(méi)有直接影響力。但這一次兩者之間達(dá)成默契，總統(tǒng)10點(diǎn)建議已成為證券交易委員會(huì)改革遵循的基本原則，作為證券市場(chǎng)直接監(jiān)管部門，對(duì)推動(dòng)這次改革負(fù)有重要責(zé)任。值得注意的是，這些思路強(qiáng)調(diào)對(duì)現(xiàn)有的公司信息披露進(jìn)行制度性改革，但沒(méi)有把重點(diǎn)放在加強(qiáng)稽查和司法懲處力度和效率，在短時(shí)間內(nèi)嚴(yán)懲違反現(xiàn)有公司信息披露制度上，人們認(rèn)為證券交易委員會(huì)目前的稽查工作和司法力度已運(yùn)用得相當(dāng)充分，所以僅限于要求國(guó)會(huì)增加經(jīng)費(fèi)以便雇傭人員強(qiáng)化稽查力度。SEC主席皮特在參議院3月21日聽證會(huì)上提出了三項(xiàng)改革措施的基本思路。
——關(guān)于上市公司信息披露制度的改革。
改革目標(biāo)主要是致力于改善上市企業(yè)財(cái)務(wù)信息披露的質(zhì)重和及時(shí)性。在及時(shí)性方面，要求上市公司年報(bào)的提交時(shí)間從90天縮短到60天，季報(bào)由45天縮短為30天。在提高質(zhì)量方面，上市公司信息披露規(guī)定中有關(guān)“公司管理層的內(nèi)部討論和分析”部分是這次改革的關(guān)鍵部分。規(guī)定要求上市公司詳細(xì)揭示那些能對(duì)本公司的財(cái)務(wù)狀況產(chǎn)生重大影響的重大事項(xiàng)，如表外財(cái)務(wù)安排，上市公司要對(duì)歷史業(yè)績(jī)和發(fā)展前景提供重要線索，以使投資者和其他信息使用者能夠更全面評(píng)價(jià)公司財(cái)務(wù)的真實(shí)狀況和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)以及發(fā)展前景。這一改革措施就是要使投資者能以“管理層的視角”來(lái)觀察其投資的公司并識(shí)別公司收益和現(xiàn)金流面臨的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，證券交易委員會(huì)準(zhǔn)備提出4個(gè)提案。
其一，公司提供的財(cái)務(wù)報(bào)表應(yīng)簡(jiǎn)明扼要，以便投資者發(fā)掘出所需要的細(xì)節(jié)信息。安然公司2000年年報(bào)就是利用文字游戲把重要交易信息放在一個(gè)不起眼的腳注中以把財(cái)務(wù)狀況健康程度等重要信息掩埋起來(lái)分散投資者注意力，即使細(xì)心的投資者看到也難以讀懂全部?jī)?nèi)容并了解交易的背景。
其二，通過(guò)強(qiáng)化總裁(CEO)個(gè)人責(zé)任追究來(lái)改善信息披露的質(zhì)量?，F(xiàn)行規(guī)定雖然要求CEO要在該公司所有在證券交易委員會(huì)備案的信息披露材料上簽字，并對(duì)注冊(cè)申請(qǐng)書中的虛假陳述和漏遺負(fù)有個(gè)人責(zé)任。但CEO通?？梢栽V諸“克職盡責(zé)”來(lái)為個(gè)人責(zé)任進(jìn)行辯護(hù)，并以他不相信或者沒(méi)有充分理由可以讓他相信這些具有法律效力的文件中有實(shí)質(zhì)性的虛假陳述或遺漏來(lái)推脫責(zé)任。
其三，要求增加一項(xiàng)及時(shí)公告上市公司管理層各項(xiàng)交易，包括管理層與公司關(guān)聯(lián)交易的義務(wù)。管理層的問(wèn)責(zé)和管理層個(gè)人交易的透明化十分重要。從安然事件中可以看到，據(jù)指責(zé)，一些高級(jí)管理人員利用交易方只要是本公司就可推遲13個(gè)月披露股票交易信息的規(guī)定，一方面以虛假信息誘導(dǎo)公司員工和其他投資者繼續(xù)購(gòu)入公司股票，另一方面他們則可將自己持有的價(jià)值11億美元的股票借機(jī)拋售而轉(zhuǎn)嫁損失。此規(guī)定導(dǎo)致公私利益沖突和內(nèi)部人交易的問(wèn)題。
其四，要求上市公司在季報(bào)和年報(bào)之間增加應(yīng)披露事項(xiàng)和范圍。新規(guī)定要求公司必須于一個(gè)重大行為發(fā)生后第5日或15日內(nèi)公告披露信息，其中包括職工福利計(jì)劃、企業(yè)核心官員離職、違約及其它能引起直接負(fù)債或造成負(fù)債快速增加的事件、某些企業(yè)道德準(zhǔn)則和管理層、董事會(huì)成員的行為規(guī)范的放棄。所謂道德和行為規(guī)范的放棄含義，就是董事會(huì)消極履行監(jiān)督職責(zé)，對(duì)一些涉及個(gè)人利益與公司集體利益沖突的問(wèn)題采取不積極阻止的做法。根據(jù)新規(guī)定，由此引發(fā)的問(wèn)題董事會(huì)也要負(fù)相應(yīng)的責(zé)任。
——關(guān)于公司治理結(jié)構(gòu)的改革措施。
新的公司治理準(zhǔn)則核心手段是增進(jìn)公司管理層個(gè)人的責(zé)任和誠(chéng)信，就是要通過(guò)管理層個(gè)人責(zé)任約束促使公司信息披露質(zhì)量。皮特指出，由于企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)中的各個(gè)方面不能積極或監(jiān)督不力，或者有意規(guī)避規(guī)定而造成美國(guó)公司治理結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重問(wèn)題。從安然事件就可看到，據(jù)指責(zé)，公司董事會(huì)允許AndrewS．Fastow(安然公司的CFO)成為L(zhǎng)JM2Co—Investment和LJMCayman等合伙企業(yè)的普通合伙人，使得這些企業(yè)可以與安然公司進(jìn)行大量關(guān)聯(lián)交易，隨后董事會(huì)又未能對(duì)這些交易行為給予認(rèn)真關(guān)注，從而使Fastow從中賺取了3000萬(wàn)的收益，這些交易行為最終使得安然公司在2001年11月對(duì)其財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行重大調(diào)整。同時(shí)，安然的審計(jì)和協(xié)調(diào)委員會(huì)以及財(cái)務(wù)委員會(huì)，盡管其負(fù)有對(duì)安然公司財(cái)務(wù)報(bào)告最終監(jiān)督職責(zé)，以及對(duì)Fastow的LJM交易的定期檢查的責(zé)任，但在實(shí)際工作中并沒(méi)有按照規(guī)定進(jìn)行任何實(shí)質(zhì)性的深入調(diào)查，因?yàn)檫@些部門片面聽信安達(dá)信的審計(jì)和監(jiān)督報(bào)告。按照有關(guān)規(guī)定，審計(jì)委員會(huì)委員應(yīng)該獨(dú)立于被其監(jiān)管的公司以保持其中立性，但安然審計(jì)委員會(huì)委員中有些人或在安然贊助的機(jī)構(gòu)工作，或直接擔(dān)任安然公司一個(gè)部門的咨詢?nèi)藛T，這種業(yè)務(wù)聯(lián)系使得審計(jì)委員難以保持其獨(dú)立性。
為了保證公司治理結(jié)構(gòu)改革的有效推進(jìn)，2002年2月，證券交易委員會(huì)要求紐約證券交易所(NYSE)和納斯達(dá)克(Nasdaq)配合其改革措施，即要求上市公司必須在上市前達(dá)到其所規(guī)定的公司治理結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。其中涉及到公司獨(dú)立審計(jì)委員會(huì)的有關(guān)政策，公司的董事會(huì)和管理層成員的持股情況，股東的選舉權(quán)安排，以及其他一些能影響到股東持股利益的事項(xiàng)。證券交易委員會(huì)現(xiàn)要求NYSE和Nasdaq重新審視他們對(duì)公司上市標(biāo)準(zhǔn)中的重要事項(xiàng)的規(guī)定，其中涉及到公司的董事會(huì)和管理層成員的任職資格問(wèn)題，以及上市公司的行為規(guī)范。
——關(guān)于公司會(huì)計(jì)制度改革措施。
SEC認(rèn)為會(huì)計(jì)制度改革是當(dāng)前的主要任務(wù)。會(huì)計(jì)制度是改善公司財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)信息披露準(zhǔn)確和全面性的基礎(chǔ)。其改革措施主要涉及兩個(gè)方面，一是審計(jì)上市公司財(cái)務(wù)報(bào)表的會(huì)計(jì)師行業(yè)，二是制定會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的程序。
其一，推動(dòng)成立公共責(zé)任委員會(huì)對(duì)會(huì)計(jì)行業(yè)進(jìn)行業(yè)外監(jiān)督。SEC建議成立新的民間會(huì)計(jì)管理組織公共責(zé)任委員會(huì)(thePublicAccountabilityBoard簡(jiǎn)稱PAB)，其職責(zé)是從業(yè)外定期審查會(huì)計(jì)企業(yè)的會(huì)計(jì)和審計(jì)工作的質(zhì)量以及處罰那些不稱職和違反職業(yè)道德的行業(yè)組織和個(gè)人。目前，美國(guó)會(huì)計(jì)行業(yè)自律組織是公共監(jiān)管委員會(huì)(thePublicOverseeBoard簡(jiǎn)稱POB)，其主要職責(zé)是監(jiān)管全關(guān)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)(AICPA)自律活動(dòng)。其中包括同業(yè)互相審查制度，通過(guò)由專家組成的委員會(huì)來(lái)評(píng)估成員企業(yè)對(duì)自己的審計(jì)失敗行為所做解釋的合理性，并根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題制定相應(yīng)措施改善會(huì)計(jì)審計(jì)質(zhì)量控制體系。目前，提出成立PAB的原因是公眾認(rèn)為POB的監(jiān)管活動(dòng)直接受制于它所要監(jiān)管的行業(yè)，POB成員都得聽命于AICPA而難以保持獨(dú)立地位。另外，皮特認(rèn)為，POB經(jīng)費(fèi)來(lái)源于監(jiān)管對(duì)象而使組織的獨(dú)立性大打折扣。由此，皮特設(shè)想，新的行業(yè)管理組織絕大多數(shù)成員要由非會(huì)計(jì)行業(yè)成員組成，并且為了保證組織的獨(dú)立性，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)來(lái)自于接受財(cái)務(wù)審計(jì)的公司客戶。上述措施能否有效解決會(huì)計(jì)行業(yè)業(yè)已存在的問(wèn)題，目前仍有一定爭(zhēng)論。沃倫—巴菲特認(rèn)為，問(wèn)題不在會(huì)計(jì)審計(jì)方面，而在公司董事會(huì)中負(fù)責(zé)公司內(nèi)部審計(jì)的審計(jì)委員會(huì)。審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)就是發(fā)現(xiàn)不稱職的審計(jì)師，一般情況下，審計(jì)師非常清楚其客戶的情況。問(wèn)題是如何使那些審計(jì)師在應(yīng)該說(shuō)“不”時(shí)必須說(shuō)“不”，巴菲特認(rèn)為僅此目前的審計(jì)委員會(huì)足以勝任。SEC前任主席阿瑟·萊維特(ArthurLevitt)則提議，公司的會(huì)計(jì)師事務(wù)所應(yīng)每5—7年更換一次，不是僅在同一個(gè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所內(nèi)更換合伙人來(lái)保證審計(jì)師的恪盡職守。
其二，提高審計(jì)人員的獨(dú)立性能力。1990年代以來(lái)，莢眾多會(huì)計(jì)事務(wù)所為增加收入和咨詢服務(wù)豐厚報(bào)酬的驅(qū)使，在向客戶公司提供審計(jì)服務(wù)同時(shí)開展管理咨詢服務(wù)，鑒于兩者兼顧造成目前審計(jì)工作獨(dú)立性受到影響的弊端，SEC力圖提出新的改革措施，不過(guò)，究竟是對(duì)咨詢服務(wù)進(jìn)行一定的限制，還是把兩者完全分開，現(xiàn)在仍然是一個(gè)爭(zhēng)議的問(wèn)題。
三，改進(jìn)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定。當(dāng)前SEC將實(shí)施有效措施確保會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)能以更有利于市場(chǎng)和投資者方式予以執(zhí)行。SEC雖然擁有為上市公司制定會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的法定權(quán)力，但SEC一般傾向推動(dòng)由代表投資者、工商人士和會(huì)計(jì)人員組成監(jiān)察實(shí)體的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)理事會(huì)(FASB)中介組織來(lái)制定，并由其推薦標(biāo)準(zhǔn)報(bào)經(jīng)SEC評(píng)估認(rèn)可。FASB標(biāo)準(zhǔn)確立了能被用于財(cái)務(wù)報(bào)表編制工作的會(huì)計(jì)確認(rèn)、會(huì)計(jì)計(jì)量及信息披露等原則。鑒于安然事件，SEC擬議中的措施有以下幾個(gè)方面：
一是在支持中介組織進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定同時(shí)，SEC要運(yùn)用現(xiàn)有權(quán)力加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程的監(jiān)督，以確保FASB按照投資者最大利益行使其職能，具體措施包括：(1)拓寬資金來(lái)源，(2)富有建設(shè)性地參與FASB成員的選擇和FASB辦事處的設(shè)立工作；(3)對(duì)已采納的標(biāo)準(zhǔn)行使復(fù)查權(quán)力；(4)確保FASB頒布以原則為基礎(chǔ)，而非以規(guī)則為基礎(chǔ)的新的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。
二是強(qiáng)調(diào)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)要以會(huì)計(jì)原則為基礎(chǔ)，而非以規(guī)則為基礎(chǔ)。安然事件表明，以規(guī)則為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)為安然財(cái)務(wù)人員和高層管理人員提供了鉆制度空子的機(jī)會(huì)。2001年11月安然公告中相當(dāng)篇幅把有關(guān)1997年度發(fā)生的5100萬(wàn)美元的審計(jì)調(diào)整一事視為不符合重要性原則而不予披露。如果這些調(diào)整入賬，會(huì)使得1997年度的報(bào)告收益由10500萬(wàn)美元縮減至5400萬(wàn)美元。這些調(diào)整將使得收益下降將近50％，但是審計(jì)機(jī)構(gòu)的安達(dá)信認(rèn)為這些對(duì)信息披露真實(shí)性并不重要而予以刪除。安達(dá)信的首席執(zhí)行官JosephBerardino在國(guó)會(huì)的證詞中說(shuō)，作為不符合重要性原則來(lái)處理是因?yàn)榘策_(dá)信將凈收入視為“會(huì)計(jì)人員所謂的‘正常性收入’”。這是一個(gè)扭曲規(guī)則的明顯案例。
三是SEC現(xiàn)在呼吁美國(guó)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)(FASB)加快會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的修訂、以適應(yīng)近20年來(lái)金融衍生工具、金融交易和實(shí)體的發(fā)展需要。
目前，SEC已經(jīng)采取了一些措施以貫徹皮特提出的改革方案。首先，SEC提供了正確使用和限制使用模擬公司財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的指導(dǎo)意見。并在此后SEC進(jìn)一步的警告性建議，第一次表述了對(duì)上市公司披露主要會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的義務(wù)的要求和指導(dǎo)意見，并宣布2002年其工作人員將監(jiān)督所有《財(cái)富》公布的500強(qiáng)公司提交的年報(bào)。這一措施將加強(qiáng)SEC對(duì)公共公司的財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)披露的復(fù)查程序以便進(jìn)行更為有效的監(jiān)管。2002年初，SEC初次宣布要建立全新的民間監(jiān)管實(shí)體對(duì)會(huì)計(jì)行業(yè)進(jìn)行業(yè)外監(jiān)督的理念。隨后，SEC圈定了2001財(cái)政年度有關(guān)表外財(cái)務(wù)安排的年終報(bào)告中需要經(jīng)理人員內(nèi)部討論和分析的問(wèn)題。根據(jù)這一要求，證券行業(yè)及其自律機(jī)構(gòu)在SEC的指導(dǎo)下，宣布了推薦規(guī)則來(lái)增加分析師(投資)推薦的透明度。隨之SEC宣布其計(jì)劃公布在公司披露方面亟待提高的各個(gè)方面問(wèn)題。同時(shí)，SEC要求紐約證交所和Nasdaq關(guān)注公司治理結(jié)構(gòu)方面的問(wèn)題。由于對(duì)安達(dá)信的司法指控，SEC進(jìn)一步了旨在保證面向投資者和美國(guó)資本市場(chǎng)的連續(xù)有序的信息流的命令和臨時(shí)規(guī)則，并著手對(duì)資本市場(chǎng)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)和影響進(jìn)行正式的準(zhǔn)司法調(diào)查。2002年3月，SEC對(duì)上市公司IGIInc的前首席執(zhí)行官提起法律訴訟，旨在追回其因?yàn)樘搱?bào)的財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)而獲得的分紅、期權(quán)和薪資。這是?被嶗锍癱降墓ぷ鰲?月11號(hào)，SEC投票批準(zhǔn)了提出的關(guān)于加速上市公司信息披露周期和增加披露內(nèi)容的兩個(gè)相關(guān)議案。
第三，國(guó)會(huì)的改革設(shè)想。
就改革措施國(guó)會(huì)已提出35個(gè)議案，總的來(lái)看，主要措施包括有以下幾個(gè)方面：
——關(guān)于401(k)離退休計(jì)劃。
