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關(guān)鍵詞:國有資本會計;財政總預(yù)算會計;分立
中圖分類號:F23文獻標(biāo)識碼:A
長期以來,我國財政肩負著社會經(jīng)濟管理和國有資本管理的雙重職能,在履行職能的過程中不可避免地出現(xiàn)相互混雜的情況,導(dǎo)致財政性資金和經(jīng)營性資金使用中常出現(xiàn)“越位”與“缺位”現(xiàn)象,由此帶來了國有資本管理效率低下、國有資產(chǎn)流失、競爭力差等一系列問題。究其原因,在于政府缺乏把國有資本作為特殊的資產(chǎn)、真正的資本來運營的意識,沒有建立一種由系統(tǒng)財務(wù)理論支持的穩(wěn)固的資本管理體制,因而不能使國有資本充分展現(xiàn)其資本的天然屬性。因此,要建立公共財政制度就必須適應(yīng)公共財政本身的特性和要求,將國有資本徹底從公共財政的管理范疇中分離出來,還原國有資本的各種本質(zhì)屬性,建立起與公共財政制度相適應(yīng)的,充分發(fā)揮國有資本的各種功能的國有資本管理新體制,從財務(wù)核算角度就是要建立一種與財政總預(yù)算會計相分立的國有資本會計體系。
一、國有資本會計與財政總預(yù)算會計分立的理論必要性
(一)從二者的含義來看。國有資本會計作為一個新生概念,是最近由一些學(xué)者提出的,是一個有關(guān)國有資本運營情況的信息系統(tǒng),旨在向?qū)匈Y本具有產(chǎn)權(quán)所有關(guān)系的有關(guān)各方(如國資委)傳遞能反映國家財務(wù)活動、國有資本經(jīng)營預(yù)算等國有資本循環(huán)過程的國有資本經(jīng)營業(yè)績的經(jīng)濟信息。其目標(biāo)在于加強國有資本的核算和監(jiān)督,更好地實現(xiàn)資本的保值增值,具有明顯的價值性。財政總預(yù)算會計是指各級政府財政部門核算、反映、監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行和各項財政性資金活動的專業(yè)會計。由于財政總預(yù)算會計具有操作主體的政府性、核算范圍的宏觀性和核算內(nèi)容的綜合性特點,從總體意義上講,它具有社會總會計的特點,社會性特點明顯。
(二)從二者的核算對象來看。國有資本會計的核算對象是國有資本,它是指國有資產(chǎn)中經(jīng)營性的那部分,是國家從各種渠道籌集來的資本,從本質(zhì)上看,國有資本是一種資本,具備資本的一般習(xí)性,即價值性、增值性、流動性,其用途是用于以國家為投資主體的投資,具體包括由國有股權(quán)所產(chǎn)生的上繳利潤、撥付的財政資金、募集的民間資金、貸款等。與非經(jīng)營性國有資產(chǎn)相比,它更多體現(xiàn)的是資本的盈利性。財政總預(yù)算會計的核算對象是各項財政性資金,它不僅包括中央政府和地方政府的財政收支,還包括與國家財政有關(guān)系的企業(yè)、事業(yè)和行政單位的貨幣收支。財政資金是一個國家社會資金的主導(dǎo),它對社會資金的運作有巨大的控制力和影響力。它不以盈利為目的,追求的是資金使用的社會效益。
(三)從二者所屬的系統(tǒng)來看。財政總預(yù)算會計屬于公共財政系統(tǒng),國有資本會計屬于國家財務(wù)系統(tǒng),公共財政與國家財務(wù)是兩個本質(zhì)不同的系統(tǒng)。財政系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)主體是國家權(quán)力機關(guān)、軍隊、政府及職能部門等行政、事業(yè)組織,其基本職責(zé)是履行黨政對經(jīng)濟、政治、社會的管理職能,維護經(jīng)濟、政治、社會的秩序,發(fā)展社會事業(yè),財政系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)以國家財政預(yù)算資金為基礎(chǔ),追求資金籌集、使用的社會效益;財務(wù)系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)主體是企業(yè)(營利組織),其基本職責(zé)是為社會創(chuàng)造物質(zhì)財富,財務(wù)系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)以經(jīng)營預(yù)算資本為基礎(chǔ),追求資本的增值,追求資本運轉(zhuǎn)的經(jīng)濟效益。
國有資本與財政資金的運轉(zhuǎn)規(guī)律不同,運轉(zhuǎn)目的不同,資金來源與使用渠道不同,國有資本財務(wù)體系與國家公共財政體系是各司其職的兩個系統(tǒng),因此,國有資本會計具有從財政總預(yù)算會計中分離出來單獨進行核算的理論必要性。
二、國有資本會計與財政總預(yù)算會計分立的現(xiàn)實必要性
我國國家財務(wù)從財政母體中分離出來獨立運轉(zhuǎn)早已在理論界達成共識,并在實踐中取得了一系列成效。
(一)以出資人制度為核心的國有資產(chǎn)管理體制的建立。2003年十六屆三中全會提出要進行國有資產(chǎn)管理體制改革,國務(wù)院成立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱“國資委”),國資委作為政府特設(shè)的相對獨立機構(gòu),代表政府履行出資人職責(zé),負責(zé)國有資產(chǎn)、國有資本的財務(wù)管理。各級國資委的成立,從體制上確定和加強了所有者或出資人的職能。國資委的成立,使得國有企業(yè)的出資人得到統(tǒng)一,同時責(zé)任和義務(wù)予以明確。國資委加強了對所屬企業(yè)的業(yè)績考核、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和投融資決策的管理,在很大程度上解決了國有企業(yè)“多頭管理、無人負責(zé)”的狀況?？梢?我國國有資產(chǎn)管理體制正步入新的發(fā)展階段,以出資人制度為核心的國有資產(chǎn)管理體制已初步建立。雖然在運行中出現(xiàn)了一些不足,但它毫無疑問為我國公共財政制度的建立健全作出了重要貢獻,同時也為我們進一步改革完善國有資產(chǎn)管理體制提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。
(二)央企分紅、國有資本經(jīng)營預(yù)算的試行。2007年9月國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》(下文簡稱“意見”),并從當(dāng)年開始對部分央企進行試點分紅:2007年進行國有資本經(jīng)營預(yù)算試點,收取部分企業(yè)2006年實現(xiàn)的國有資本收益;中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算從2008年開始實施,2008年收取實施范圍內(nèi)企業(yè)2007年實現(xiàn)的國有資本收益。這表明國有企業(yè)利潤獨享的時代行將終結(jié),表明國家對國有資本經(jīng)營的管理進入了實質(zhì)性階段?！兑庖姟分袑匈Y本經(jīng)營預(yù)算的編制提出了三大原則,其中之一就是要求國有資本經(jīng)營預(yù)算與政府公共預(yù)算要相對獨立、相互銜接。國有資本經(jīng)營預(yù)算與政府公共預(yù)算分別編制,既保持國有資本經(jīng)營預(yù)算的完整性和相對獨立性,又要與政府公共預(yù)算相互銜接。
這一系列的政策實施表明,政府已經(jīng)意識到國有資本單獨核算的重要性,下一步的工作就是要對國家財務(wù)活動和國有資本使用加以核算和監(jiān)督,從會計層面建立一套管理制度。同時要注意,從財政預(yù)算中分離出來的國有資本經(jīng)營預(yù)算雖屬于財務(wù)預(yù)算,但與一般工業(yè)企業(yè)的財務(wù)預(yù)算并不相同,其屬于宏觀財務(wù)的范疇,反映整個國有經(jīng)濟的資本投入與收益活動狀況,所以我們需要建立單獨的國有資本會計核算體系。
三、國有資本會計與財政總預(yù)算會計分立的意義
(一)有利于國家宏觀體制改革成果的落實。國有資本會計從財政總預(yù)算會計中分離出來后,國家財務(wù)就有了獨立的會計支撐,這標(biāo)志著國家財務(wù)與國家財政在核算體系上分離開來,獲得了獨立,原先國家財務(wù)與國家財政在建制上的相互獨立得到了進一步的升華。國家財務(wù)與國家財政在賬務(wù)上徹底分家,使國家財務(wù)成為一個可以獨立運轉(zhuǎn)的經(jīng)濟系統(tǒng),財政性資金和國有資本配置的核算和監(jiān)督問題得到解決。當(dāng)國有資本會計從財政總預(yù)算會計中分離出來以后,彌補了財政總預(yù)算會計原有的缺陷,防止了國有資本的流失,保障了國有資本的順暢流轉(zhuǎn)。另外,將國有資本會計從財政總預(yù)算會計中分離出去,無疑是在給財政總預(yù)算會計“減肥”,財政總預(yù)算會計的任務(wù)更加明確、效率更高,因此財政總預(yù)算會計和國有資本會計的效率都得到了提高,這又在一定程度上提高了財政性資金和國有資本的使用效率。
(二)有利于為政府對國有資本的決策和評價提供有用信息。通過單獨設(shè)立國有資本會計,集中核算國有資本的運營狀況,尤其是對國有資本收益與再投資活動加強管理,有助于在預(yù)算制度方面將政府作為國有資本所有者所擁有的權(quán)力與作為行政管理者所擁有的行政權(quán)力相分離,實現(xiàn)國家對國有資產(chǎn)的管理從計劃、行政管理為主向市場化運作的產(chǎn)權(quán)運營為主的轉(zhuǎn)變,有助于各級政府加強對國有資產(chǎn)經(jīng)營狀況的考核和對國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理工作,確保國有資產(chǎn)的保值增值;另一方面也有助于對國有資產(chǎn)實行資本經(jīng)營,促進國有資產(chǎn)在全社會范圍內(nèi)的充分流動與優(yōu)化組合,最大限度地提高國有資產(chǎn)的運營效率,發(fā)揮國有資本在國民經(jīng)濟中的骨干作用。
綜上所述,國有資本會計與財政總預(yù)算會計相分立已經(jīng)具備了理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實條件,這一分立對于國家宏觀體制改革成果的落實和提高國有資本管理信息的有效性具有重要意義。同時我們也要看到,國有資本會計的核算對象與財政總預(yù)算會計的核算對象并不是完全不相關(guān)的,二者具有一定的聯(lián)系:國有資本與公共財政資金在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化。國有資本收益的一部分作為稅收向財政部門繳納,使一部分財務(wù)收入轉(zhuǎn)化為財政資金;另一方面一部分財政投資所形成的經(jīng)營性資產(chǎn)由財政劃轉(zhuǎn)國有資本管理部門進行資本營運,這就使一部分財政投資轉(zhuǎn)化為國有資本財務(wù)資金。因此,在建立國有資本會計的過程中要妥善處理二者的關(guān)系。
(作者單位:1.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院;2.山東行政學(xué)院)
主要參考文獻:
[1]郭復(fù)初,吳樹暢.建立“兩級三層”新型國有資產(chǎn)管理體制的構(gòu)想[J].財會通訊,2003.6.
[2]宗承剛,董雪艷.國有資本會計研究[J].生產(chǎn)力研究,2009.1.
[3]李世聰.關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算制度若干問題的探討[J].會計之友,2008.6.
論文摘 要：隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的日益完善，對我國財政審計工作產(chǎn)生了深遠影響，也給財政審計的下一步發(fā)展提供了新的課題，尤其在財政監(jiān)督體系的不斷發(fā)展壯大下，給財政審計工作帶去了新的機遇與挑戰(zhàn)。該文就財政審計如何應(yīng)對這一挑戰(zhàn)做出了簡要分析。
現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的財政審計和財政監(jiān)督，決定了我國財政經(jīng)濟的發(fā)展趨勢和取向。隨著財政監(jiān)督體系的逐步確立和基本完善，使我國的財政審計工作產(chǎn)生了巨大變化。
一、對財政監(jiān)督的理解
對財政監(jiān)督的理解存在著三種代表性的觀點：一種觀點是從經(jīng)濟運行全過程闡述財政監(jiān)督的含義，以孫家琪主編的《社會主義市場經(jīng)濟新概念辭典》提出的財政監(jiān)督的定義為代表，認為財政監(jiān)督指的是通過財政收支管理活動對有關(guān)經(jīng)濟活動和各項事業(yè)進行的檢查和督促。另一種觀點是從廣義的角度對財政監(jiān)督的含義進行歸納，以顧超濱主編《財政監(jiān)督概論》提出的財政監(jiān)督的定義為代表，認為財政監(jiān)督是指政府的財政管理部門以及政府的專門職能機構(gòu)對國家財政管理對象的財政收支與財務(wù)收支活動的合法性、真實性、有效性，依法實施的監(jiān)督檢查，調(diào)查處理與建議反映活動。還有一種觀點是從財政業(yè)務(wù)的角度來闡述財政監(jiān)督的含義，以李武好、韓精誠、劉紅藝著的《公共財政框架中的財政監(jiān)督》提出的財政監(jiān)督的定義為代表，認為財政監(jiān)督是專門監(jiān)督機構(gòu)尤其是財政部門及其專門監(jiān)督機構(gòu)為了提高財政性資金的使用效益，而依法對財政性資金運用的合法性與合規(guī)性進行檢查，處理與意見反饋的一種過程，是實現(xiàn)財政職能的一種重要手段。
二、對財政審計的理解
財政審計是指國家審計機關(guān)對中央和地方各級人民政府的財政收支活動及財政部門組織執(zhí)行財政預(yù)算的活動所進行的審計監(jiān)督。財政審計，又稱財政收支審計，是審計機關(guān)依照《憲法》和《審計法》對政府公共財政收支的真實性、合法性和效益性所實施的審計監(jiān)督。根據(jù)我國現(xiàn)行的財政管理體制和審計機關(guān)的組織體系，財政收支審計包括本級預(yù)算執(zhí)行審計、下級政府預(yù)算執(zhí)行和決算審計，以及其他財政收支審計。根據(jù)《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》的規(guī)定，中央預(yù)算執(zhí)行審計主要對財政部門具體組織中央預(yù)算執(zhí)行情況、國稅部門稅收征管情況、海關(guān)系統(tǒng)關(guān)稅及進口環(huán)節(jié)稅征管情況、金庫辦理預(yù)算資金收納和撥付情況、國務(wù)院各部門各直屬單位預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算外收支以及下級政府預(yù)算執(zhí)行和決算等七個方面進行審計監(jiān)督。隨著我國公共財政體制框架的建立和完善，財政審計逐步實現(xiàn)了三個重要轉(zhuǎn)變：一是由收支審計并重轉(zhuǎn)向以支出的管理和使用情況的真實性、合法性審計為主；二是由主要審計中央本級支出轉(zhuǎn)向中央本級與補助地方支出審計并重；三是財政審計范圍已由傳統(tǒng)的財政決算審計、專項資金審計、稅收和海關(guān)征管審計，擴展到預(yù)算執(zhí)行審計、部門決算審計、轉(zhuǎn)移支付審計、稅收和海關(guān)收入審計、政府采購審計、財政績效審計、社會保障審計等。逐步形成了“大財政審計”的概念。大財政審計是財政審計的擴展，也是財政審計的補充。
三、財政監(jiān)督中對財政審計的監(jiān)督
20世紀(jì)90年代上半期，中國對原有的財務(wù)會計制度進行了一整套重大改革。會計準(zhǔn)則的重要作用不僅得到實踐工作者的支持，而且也得到了政府財政部門的認可。與此同時，中國又全面地推進了新稅制改革，稅收的剛性通過立法途徑得到了保證。新稅制規(guī)定，當(dāng)公司的財務(wù)會計制度與國家財經(jīng)規(guī)章制度存在不一致的地方時。稅收征管機關(guān)在征稅時，應(yīng)以國家財經(jīng)規(guī)章制度的規(guī)定為準(zhǔn)。這一規(guī)定對于理順政府與企業(yè)的關(guān)系，規(guī)范政府與企業(yè)的行為。明確政府與企業(yè)的分配秩序有積極的作用。自實施財會制度和稅制改革以來，理論界圍繞稅收原則的剛性內(nèi)涵與會計準(zhǔn)則的公允內(nèi)涵的聯(lián)系和區(qū)別進行了深入的討論。從歷史發(fā)展的趨勢和邏輯來看。稅收原則體系同會計準(zhǔn)則體系是一致的，二者都應(yīng)體現(xiàn)社會資本和個人資本運行的客觀要求。但從某一特定的時期看，稅收原則體系與會計原則體系又是有區(qū)別的。首先，稅收原則由于階級性要求可能會做出某種強制規(guī)定，
但會計準(zhǔn)則體系的階級性要求相對而言并不十分鮮明，審計的準(zhǔn)則無疑應(yīng)是以各項公認的會計準(zhǔn)則為基礎(chǔ)的，其實我國早已有注冊會計師與注冊審計師合一之實。其次。財政監(jiān)督有獨立存在的實體一財政資金言，財政實體還應(yīng)包括國有資本部分；而審計則沒有獨立存在的實體。財政管理的目的應(yīng)是加強財政管理、提高財政資金的運行效益；而審計則只是屬于方法論的范疇，審計的階級性并不突出，國家統(tǒng)治的代表——各級政府需要審計，對于微觀經(jīng)濟單位——公司、企業(yè)來說。加強內(nèi)部監(jiān)督管理、完善公司的內(nèi)部審計功能。也是它們管理的重要職能。再者，財政監(jiān)督包括人事監(jiān)督和財經(jīng)監(jiān)督兩方面內(nèi)容，而審計監(jiān)督只有財經(jīng)監(jiān)督之責(zé)，并無人事監(jiān)督之權(quán)。從法律角度看，一級或上級審計機關(guān)實施監(jiān)督所依據(jù)的法律準(zhǔn)繩也只能是由立法部門或財政部門所制定的各項財經(jīng)法規(guī)。我國現(xiàn)行的一級審計機關(guān)對同級財政的審計也只能在預(yù)算法等法規(guī)所規(guī)定的范圍內(nèi)進行。當(dāng)然在這里也可能會有新的情況出現(xiàn)。從長期來看，稅收剛性原則不會脫離會計準(zhǔn)則而孤立發(fā)展，稅收在它的立法時，會不斷地吸收會計準(zhǔn)則演進過程中出現(xiàn)的新東西來充實自己、完善自己。簡言之，稅收剛性既是立法的要求，也會體現(xiàn)會計準(zhǔn)則演進中的精華。由于審計監(jiān)督與財政監(jiān)督在我們今后的財政活動中將會出現(xiàn)更多的交叉，而且審計監(jiān)督也有由政府內(nèi)部監(jiān)督模式往人大的獨立審計模式過渡的趨勢。探索審計監(jiān)督和財政監(jiān)督各自的內(nèi)容、監(jiān)督范圍、監(jiān)督手段、監(jiān)督效率等也將會顯得日益重要。
四、完善財政審計監(jiān)督機制的必要性
黨的十七大提出要完善公共財政體系，在今后一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，我國財政改革與發(fā)展都要圍繞完善公共財政體系這個目標(biāo)努力推進。從內(nèi)容上講，公共財政體系包括公共財政收入體系、公共財政支出體系、公共財政預(yù)算體系、公共財政政策體系、公共財政責(zé)權(quán)配置規(guī)則體系、公共財政制度體系、公共財政管理體系和公共財政監(jiān)督體系八個方面。財政部部長謝旭人在全國財政工作會議上表示，在2008年財稅改革穩(wěn)步，推進的基礎(chǔ)上，2009年將大力推進財稅制度改革。由此可見，將對我國財政審計產(chǎn)生了深刻影響，財政審計面臨著“五新”：一是面臨著新的財稅管理模式和管理內(nèi)容；二是面臨著要確定新的審計客體和審計對象；三是面臨著要運用新的審計手段，開展計算機輔助審計已經(jīng)刻不容緩；四是面臨著要確立新的審計的目標(biāo)，更注重績效審計；五是面臨著要適應(yīng)新的審計環(huán)境，要實行陽光審計。由此可見，在公共財政制度重構(gòu)過程中，要解決制度缺陷，堵塞各方面的漏洞，不僅需要財政內(nèi)部的檢查監(jiān)督，更重要的還要借助于財政審計的作用。通過財政審計和財政監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題和提出建議，促進各項公共財政管理制度的完善。
參考文獻
［1］魏長生，查勇.淺談績效審計中存在的問題及對策[J].現(xiàn)代審計與經(jīng)濟，2009，(5).
［2］徐佳.論轉(zhuǎn)型經(jīng)濟時期公共財政監(jiān)督體制的問題和解決途徑[J].山東社會科學(xué)，2008，(12).
論文摘 要：隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的日益完善，對我國財政審計工作產(chǎn)生了深遠影響，也給財政審計的下一步發(fā)展提供了新的課題，尤其在財政監(jiān)督體系的不斷發(fā)展壯大下，給財政審計工作帶去了新的機遇與挑戰(zhàn)。該文就財政審計如何應(yīng)對這一挑戰(zhàn)做出了簡要分析。
現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的財政審計和財政監(jiān)督，決定了我國財政經(jīng)濟的發(fā)展趨勢和取向。隨著財政監(jiān)督體系的逐步確立和基本完善，使我國的財政審計工作產(chǎn)生了巨大變化。
一、對財政監(jiān)督的理解
對財政監(jiān)督的理解存在著三種代表性的觀點：一種觀點是從經(jīng)濟運行全過程闡述財政監(jiān)督的含義，以孫家琪主編的《社會主義市場經(jīng)濟新概念辭典》提出的財政監(jiān)督的定義為代表，認為財政監(jiān)督指的是通過財政收支管理活動對有關(guān)經(jīng)濟活動和各項事業(yè)進行的檢查和督促。另一種觀點是從廣義的角度對財政監(jiān)督的含義進行歸納，以顧超濱主編《財政監(jiān)督概論》提出的財政監(jiān)督的定義為代表，認為財政監(jiān)督是指政府的財政管理部門以及政府的專門職能機構(gòu)對國家財政管理對象的財政收支與財務(wù)收支活動的合法性、真實性、有效性，依法實施的監(jiān)督檢查，調(diào)查處理與建議反映活動。還有一種觀點是從財政業(yè)務(wù)的角度來闡述財政監(jiān)督的含義，以李武好、韓精誠、劉紅藝著的《公共財政框架中的財政監(jiān)督》提出的財政監(jiān)督的定義為代表，認為財政監(jiān)督是專門監(jiān)督機構(gòu)尤其是財政部門及其專門監(jiān)督機構(gòu)為了提高財政性資金的使用效益，而依法對財政性資金運用的合法性與合規(guī)性進行檢查，處理與意見反饋的一種過程，是實現(xiàn)財政職能的一種重要手段。
二、對財政審計的理解
財政審計是指國家審計機關(guān)對中央和地方各級人民政府的財政收支活動及財政部門組織執(zhí)行財政預(yù)算的活動所進行的審計監(jiān)督。財政審計，又稱財政收支審計，是審計機關(guān)依照《憲法》和《審計法》對政府公共財政收支的真實性、合法性和效益性所實施的審計監(jiān)督。根據(jù)我國現(xiàn)行的財政管理體制和審計機關(guān)的組織體系，財政收支審計包括本級預(yù)算執(zhí)行審計、下級政府預(yù)算執(zhí)行和決算審計，以及其他財政收支審計。根據(jù)《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》的規(guī)定，中央預(yù)算執(zhí)行審計主要對財政部門具體組織中央預(yù)算執(zhí)行情況、國稅部門稅收征管情況、海關(guān)系統(tǒng)關(guān)稅及進口環(huán)節(jié)稅征管情況、金庫辦理預(yù)算資金收納和撥付情況、國務(wù)院各部門各直屬單位預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算外收支以及下級政府預(yù)算執(zhí)行和決算等七個方面進行審計監(jiān)督。隨著我國公共財政體制框架的建立和完善，財政審計逐步實現(xiàn)了三個重要轉(zhuǎn)變：一是由收支審計并重轉(zhuǎn)向以支出的管理和使用情況的真實性、合法性審計為主；二是由主要審計中央本級支出轉(zhuǎn)向中央本級與補助地方支出審計并重；三是財政審計范圍已由傳統(tǒng)的財政決算審計、專項資金審計、稅收和海關(guān)征管審計，擴展到預(yù)算執(zhí)行審計、部門決算審計、轉(zhuǎn)移支付審計、稅收和海關(guān)收入審計、政府采購審計、財政績效審計、社會保障審計等。逐步形成了“大財政審計”的概念。大財政審計是財政審計的擴展，也是財政審計的補充。
三、財政監(jiān)督中對財政審計的監(jiān)督
20世紀(jì)90年代上半期，中國對原有的財務(wù)會計制度進行了一整套重大改革。會計準(zhǔn)則的重要作用不僅得到實踐工作者的支持，而且也得到了政府財政部門的認可。與此同時，中國又全面地推進了新稅制改革，稅收的剛性通過立法途徑得到了保證。新稅制規(guī)定，當(dāng)公司的財務(wù)會計制度與國家財經(jīng)規(guī)章制度存在不一致的地方時。稅收征管機關(guān)在征稅時，應(yīng)以國家財經(jīng)規(guī)章制度的規(guī)定為準(zhǔn)。這一規(guī)定對于理順政府與企業(yè)的關(guān)系，規(guī)范政府與企業(yè)的行為。明確政府與企業(yè)的分配秩序有積極的作用。自實施財會制度和稅制改革以來，理論界圍繞稅收原則的剛性內(nèi)涵與會計準(zhǔn)則的公允內(nèi)涵的聯(lián)系和區(qū)別進行了深入的討論。從歷史發(fā)展的趨勢和邏輯來看。稅收原則體系同會計準(zhǔn)則體系是一致的，二者都應(yīng)體現(xiàn)社會資本和個人資本運行的客觀要求。但從某一特定的時期看，稅收原則體系與會計原則體系又是有區(qū)別的。首先，稅收原則由于階級性要求可能會做出某種強制規(guī)定，
但會計準(zhǔn)則體系的階級性要求相對而言并不十分鮮明，審計的準(zhǔn)則無疑應(yīng)是以各項公認的會計準(zhǔn)則為基礎(chǔ)的，其實我國早已有注冊會計師與注冊審計師合一之實。其次。財政監(jiān)督有獨立存在的實體一財政資金言，財政實體還應(yīng)包括國有資本部分；而審計則沒有獨立存在的實體。財政管理的目的應(yīng)是加強財政管理、提高財政資金的運行效益；而審計則只是屬于方法論的范疇，審計的階級性并不突出，國家統(tǒng)治的代表——各級政府需要審計，對于微觀經(jīng)濟單位——公司、企業(yè)來說。加強內(nèi)部監(jiān)督管理、完善公司的內(nèi)部審計功能。也是它們管理的重要職能。再者，財政監(jiān)督包括人事監(jiān)督和財經(jīng)監(jiān)督兩方面內(nèi)容，而審計監(jiān)督只有財經(jīng)監(jiān)督之責(zé)，并無人事監(jiān)督之權(quán)。從法律角度看，一級或上級審計機關(guān)實施監(jiān)督所依據(jù)的法律準(zhǔn)繩也只能是由立法部門或財政部門所制定的各項財經(jīng)法規(guī)。我國現(xiàn)行的一級審計機關(guān)對同級財政的審計也只能在預(yù)算法等法規(guī)所規(guī)定的范圍內(nèi)進行。當(dāng)然在這里也可能會有新的情況出現(xiàn)。從長期來看，稅收剛性原則不會脫離會計準(zhǔn)則而孤立發(fā)展，稅收在它的立法時，會不斷地吸收會計準(zhǔn)則演進過程中出現(xiàn)的新東西來充實自己、完善自己。簡言之，稅收剛性既是立法的要求，也會體現(xiàn)會計準(zhǔn)則演進中的精華。由于審計監(jiān)督與財政監(jiān)督在我們今后的財政活動中將會出現(xiàn)更多的交叉，而且審計監(jiān)督也有由政府內(nèi)部監(jiān)督模式往人大的獨立審計模式過渡的趨勢。探索審計監(jiān)督和財政監(jiān)督各自的內(nèi)容、監(jiān)督范圍、監(jiān)督手段、監(jiān)督效率等也將會顯得日益重要。
四、完善財政審計監(jiān)督機制的必要性
黨的十七大提出要完善公共財政體系，在今后一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，我國財政改革與發(fā)展都要圍繞完善公共財政體系這個目標(biāo)努力推進。從內(nèi)容上講，公共財政體系包括公共財政收入體系、公共財政支出體系、公共財政預(yù)算體系、公共財政政策體系、公共財政責(zé)權(quán)配置規(guī)則體系、公共財政制度體系、公共財政管理體系和公共財政監(jiān)督體系八個方面。財政部部長謝旭人在全國財政工作會議上表示，在2008年財稅改革穩(wěn)步，推進的基礎(chǔ)上，2009年將大力推進財稅制度改革。由此可見，將對我國財政審計產(chǎn)生了深刻影響，財政審計面臨著“五新”：一是面臨著新的財稅管理模式和管理內(nèi)容；二是面臨著要確定新的審計客體和審計對象；三是面臨著要運用新的審計手段，開展計算機輔助審計已經(jīng)刻不容緩；四是面臨著要確立新的審計的目標(biāo)，更注重績效審計；五是面臨著要適應(yīng)新的審計環(huán)境，要實行陽光審計。由此可見，在公共財政制度重構(gòu)過程中，要解決制度缺陷，堵塞各方面的漏洞，不僅需要財政內(nèi)部的檢查監(jiān)督，更重要的還要借助于財政審計的作用。通過財政審計和財政監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題和提出建議，促進各項公共財政管理制度的完善。
參考文獻：
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關(guān)鍵詞：稅收本質(zhì)；制度分析；公共財政
中圖分類號：F812.42 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-0892(2009)04-0032-05
一、稅收與產(chǎn)權(quán)間的本質(zhì)聯(lián)系：新制度經(jīng)濟學(xué)的啟示
在以交易費用概念為發(fā)端的新制度經(jīng)濟學(xué)體系中，產(chǎn)權(quán)理論一直居于核心地位。作為產(chǎn)權(quán)理論奠基石的科斯定理表明，在交易費用客觀存在的情況下，初始產(chǎn)權(quán)的不同界定決定著不同的資源配置效率。同時也表明，排他性產(chǎn)權(quán)的明晰界定和有效保護是實現(xiàn)市場交易進而增進效率的前提。由此使得以效率為主題的經(jīng)濟學(xué)將視角由單純的資源配置層面深入到產(chǎn)權(quán)制度層面。在科斯奠基性論文之后，德姆塞茨、張五常、阿爾欽等進一步發(fā)展了產(chǎn)權(quán)理論。使得產(chǎn)權(quán)學(xué)派的研究更趨于精細化，在企業(yè)理論、產(chǎn)業(yè)組織理論、比較經(jīng)濟體制等方面得到廣泛應(yīng)用。但諾思教授則獨辟蹊徑，不僅在長期經(jīng)濟史考察基礎(chǔ)上突出了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟增長績效的決定性作用，更重要的是把產(chǎn)權(quán)與國家緊緊聯(lián)系在一起，進一步地將經(jīng)濟學(xué)對產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)注引人到對國家及其財政制度關(guān)注上。
在新制度經(jīng)濟學(xué)看來，市場交易不是物的交易而是附著在物上的產(chǎn)權(quán)的交易，但產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上作為一項排他性權(quán)利，需要強制力來予以保證實施。由于國家在強制力上具有比較優(yōu)勢和規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，能比其他任何組織和個人以更低成本實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的界定、保護與實施。因此從效率角度看，國家就天然合理地處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位并使得國家與產(chǎn)權(quán)之間具有了內(nèi)在聯(lián)系：一方面，離開國家我們無法理解產(chǎn)權(quán)，畢竟如果沒有國家法律的界定與強制力的保護，產(chǎn)權(quán)就是一句空話；另一方面，離開產(chǎn)權(quán)，我們也無法理解國家，畢竟國家的法律和權(quán)力就是旨在社會范圍內(nèi)界定和實施一套權(quán)利規(guī)則。因此，諾思認為，由于國家與產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在聯(lián)系，國家可視為“為獲取收入而以一組被稱之為保護與公正的服務(wù)作交換”的組織，簡而言之就是國家界定、保護產(chǎn)權(quán)以換取稅收。筆者認為，雖然新制度經(jīng)濟學(xué)從未對稅收本質(zhì)予以明確概括過，但這一論述鮮明地表明了新制度經(jīng)濟學(xué)的稅收本質(zhì)觀，即從規(guī)范意義上來說，稅收本質(zhì)上應(yīng)是國家界定和保護產(chǎn)權(quán)的價格。
新制度經(jīng)濟學(xué)這一稅收本質(zhì)觀既表明了稅收存在的合理性基礎(chǔ)，又劃定了其合法性范圍。由于國家憑其暴力潛能的優(yōu)勢介入產(chǎn)權(quán)時能有效降低產(chǎn)權(quán)保護和實施的成本，因而國家征稅有其合理性基礎(chǔ)，而稅收則來源于政府――這一人與人交易所產(chǎn)生的合作剩余?？继睾陀葌悘臒o國家的自然狀態(tài)到市民社會下國家這一思想實驗即證明了這點。反之。如果國家獲取收入時不是基于保護產(chǎn)權(quán)而是剝奪侵犯產(chǎn)權(quán)，那這樣名義上的稅收就不具有合法性。正如公共選擇學(xué)派布坎南所認為的“只要承認，法律――政府的管理結(jié)構(gòu)――具有生產(chǎn)力，那么就得承認國家有權(quán)從經(jīng)濟中取得部分有價值的產(chǎn)出。如果沒有一種制度來保護所有權(quán)并使契約付諸實施，那么國家也就無權(quán)來分享總收入”。由此來看，稅收關(guān)系著私人產(chǎn)權(quán)與公共財政、個人權(quán)利與國家權(quán)力間的界限，其與產(chǎn)權(quán)問的本質(zhì)聯(lián)系體現(xiàn)在：一方面，征稅作為一個資源由私人產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣彩杖氲倪^程，只有稅收明確了產(chǎn)權(quán)才能明確。另一方面，如果沒有私人產(chǎn)權(quán)保護就不能形成真正合法性的征稅權(quán)力，所以也只有產(chǎn)權(quán)明確了，稅收才能明確。
二、現(xiàn)有稅收本質(zhì)觀之不足：制度視角的重新審視
對于稅收本質(zhì)，長期以來在財稅學(xué)界主要存在兩種觀點：一是建立在政治經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)上我國傳統(tǒng)財政理論的稅收本質(zhì)觀；二是建立在西方主流經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)上公共財政理論的稅收本質(zhì)觀。但從制度視角來考察，兩種稅收本質(zhì)觀都尚存不足。
我國傳統(tǒng)財政理論沿襲了國家分配論關(guān)于財政本質(zhì)觀的分析思路，明確表達了其稅收本質(zhì)觀“稅收是國家為了實現(xiàn)其職能，憑借政治權(quán)力，無償?shù)厝〉秘斦杖氲囊环N手段”。同時認為，稅收與政治權(quán)力間具有本質(zhì)聯(lián)系，而強制性、無償性、固定性則是稅收本質(zhì)屬性的具體表現(xiàn)。但筆者認為，從制度視角來看，長期以來我國傳統(tǒng)財政學(xué)將稅收本質(zhì)定義為“是國家憑借政治權(quán)力強制無償取得的財政收入”存在較大缺陷，尤其在市場經(jīng)濟條件下這一缺陷就更為明顯了。我認為，稅收與政治權(quán)力之間并無本質(zhì)聯(lián)系。國家征稅固然要靠政治權(quán)力，但靠政治權(quán)力而獲得的收入并不都是稅收，諸如沒收財產(chǎn)、通貨膨脹等都是國家憑借政治權(quán)力強制無償?shù)孬@取的收入。即使對其屬性再加上固定性的限制，也尚無法與政府各行政執(zhí)法部門的罰款收入相區(qū)別，因為后者在具有強制性無償性的同時也另具有依據(jù)法律的固定性特征。所以，單方面強調(diào)政治權(quán)力僅能將稅收與公債、收費等財政收入形式相區(qū)別，但卻并不足以真正認識稅收本質(zhì)。我認為，如果離開私人產(chǎn)權(quán)是很難真正認識稅收本質(zhì)及其契約關(guān)系的，因為在私人產(chǎn)權(quán)不能確立或受侵犯下稅收的合法性基礎(chǔ)便難以確立。若單純強調(diào)政治權(quán)力性，則可能導(dǎo)致并非保護而是侵犯產(chǎn)權(quán)的國家行為，并由此帶來國家依政治權(quán)力而攫取的租金而并非真正規(guī)范意義上的稅收。
公共財政理論則承襲了新古典主流經(jīng)濟學(xué)以資源配置為主題的分析視角，建立了以公共產(chǎn)品論為核心的理論體系。近十幾年來，經(jīng)過我國學(xué)者的不斷闡釋和倡導(dǎo)，公共財政理論作為與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政理論，其稅收本質(zhì)觀的理論邏輯日益清晰。即“稅收是公共產(chǎn)品的價格”。應(yīng)當(dāng)承認，從資源配置視角看，把稅收定義為公共產(chǎn)品價格有其合理性，特別在市場經(jīng)濟下更具有其積極意義。但從制度視角來看，這一對稅收本質(zhì)的概括也存在不足。主要體現(xiàn)在以下幾方面：(1)從制度視角看，并不存在公共產(chǎn)品和直接意義上的公共利益。盡管公共財政論列舉了路燈、治安等具有共同消費性質(zhì)的具有社會公益性質(zhì)的所謂“公共產(chǎn)品”，但從公共選擇的制度過程來看，任何一項支出議案都不可能獲得一致同意，在多數(shù)票規(guī)則下就必然產(chǎn)生多數(shù)人對少數(shù)人的強制甚至是少數(shù)人對多數(shù)人的強制，由此帶來相應(yīng)的受益方和受損方。部分人不僅被迫強制消費某種所謂的公共產(chǎn)品甚至還要為此而納稅。產(chǎn)生私人產(chǎn)品市場交易所不可能存在的消費和付費上的強制
性問題。(2)按公共財政論的稅收本質(zhì)分析，公共產(chǎn)品稅收價格在實質(zhì)上形成了類似市場的等價交換關(guān)系。我認為，政府作為事實上的壟斷組織，其壟斷定價總是在競爭價格和邊際成本之上的，公共產(chǎn)品價格定義未能揭示出國家租金天然存在的事實，因此實際上并不存在類似于競爭性市場的等價交換關(guān)系。(3)公共產(chǎn)品理論的發(fā)展。按傳統(tǒng)公共財政論對公共產(chǎn)品的分析，由于搭便車的存在使得市場無法提供公共產(chǎn)品而應(yīng)通過政府征稅來提供。但隨著公共產(chǎn)品理論研究的深入，人們對公共產(chǎn)品供給主體的認識發(fā)生了變化。早在1974年，科斯通過調(diào)查就表明了完全符合公共產(chǎn)品概念的燈塔在英國早期主要由私人供給。而近年來對公共產(chǎn)品的實證研究特別是實驗經(jīng)濟學(xué)的大量研究更是顯示，除了政府之外，社區(qū)、非營利組織乃至私人等都可能提供公共產(chǎn)品。由此表明，政府稅收與公共產(chǎn)品間并無本質(zhì)聯(lián)系，將稅收本質(zhì)界定為公共產(chǎn)品的價格也有失偏頗。
三、新型稅收本質(zhì)觀的歷史實證
上述分析表明，國家稅收與政治權(quán)力、公共產(chǎn)品間均不存在本質(zhì)聯(lián)系，而與私人產(chǎn)權(quán)間具有本質(zhì)聯(lián)系，稅收在實質(zhì)上是國家界定和保護產(chǎn)權(quán)的價格。制度分析視角得出的這一新型稅收本質(zhì)觀，其理論結(jié)論是能得到歷史實證支持的。
考察西方發(fā)展史可以發(fā)現(xiàn)，凡在私人產(chǎn)權(quán)能得以確立的歷史階段就存在稅收關(guān)系，反之則不存在稅收關(guān)系，產(chǎn)權(quán)與稅收間的內(nèi)在聯(lián)系十分明顯。具體可分為以下幾個階段來看： (1)產(chǎn)權(quán)一稅收關(guān)系初始萌芽的古希臘羅馬時期。在商品貨幣經(jīng)濟自發(fā)萌芽生成的這一階段，城邦國家財政制度和私人產(chǎn)權(quán)制度間內(nèi)在聯(lián)系已開始萌芽生成。特別是古希臘時期的梭倫改革以及古羅馬時期的羅馬法，標(biāo)志著城邦國家(或共和國)以法律形式確立了私人產(chǎn)權(quán)制度并予以保護實施。這一時期，就同時產(chǎn)生了對商人、自由民征收的市場稅和財產(chǎn)稅，而奴隸因既沒有自身勞動力產(chǎn)權(quán)更沒有財產(chǎn)權(quán)，故沒有被征稅的資格。㈣(2)不存在產(chǎn)權(quán)一稅收關(guān)系的中世紀(jì)時期。在中世紀(jì)的歐洲，封建莊園制是最基本的政治經(jīng)濟組織和最基礎(chǔ)的制度結(jié)構(gòu)，此時既不存在排他性的土地所有權(quán)也不存在排他性的勞動力所有權(quán)，由此產(chǎn)生的是農(nóng)奴與其莊園領(lǐng)主間圍繞土地使用而形成的依附關(guān)系。由于產(chǎn)權(quán)的不存在性且此時國家并不介入私人產(chǎn)權(quán)安排，所以這一期間并不存在規(guī)范意義上的國家稅收。國王的財政收入主要來源于其自身領(lǐng)地收入，其不僅不對農(nóng)民直接征稅，而且對其諸侯領(lǐng)主也只依封君封臣關(guān)系而享受一些貢納。(3)產(chǎn)權(quán)一稅收關(guān)系擴展的市場經(jīng)濟初期。中世紀(jì)之后的歐洲在貿(mào)易發(fā)展與莊園制瓦解的基礎(chǔ)上，產(chǎn)權(quán)制度與稅收制度間的內(nèi)在關(guān)系越來越明顯。這一時期商品和要素的排他性產(chǎn)權(quán)逐漸形成，而這離不開國家的努力，各新興民族國家則致力于擴張市場和提權(quán)保護。其目的是向以商業(yè)資本為代表的新興財富征稅。在此期間確立了包括商品稅、財產(chǎn)稅在內(nèi)的現(xiàn)代稅收制度，甚至隨有限責(zé)任公司這一新型產(chǎn)權(quán)形式的出現(xiàn)而開征了所得稅。(4)產(chǎn)權(quán)一稅收關(guān)系穩(wěn)固的市場經(jīng)濟成熟期。在西方市場經(jīng)濟發(fā)展初期階段，國家和產(chǎn)權(quán)間的關(guān)系是單方面控制關(guān)系，即國家既可能出于長期稅收利益而有效地保護和實施產(chǎn)權(quán)，也可能出于短期財政租金需要而隨意侵犯產(chǎn)權(quán)。尤其當(dāng)國家面臨即時財政壓力時更傾向于后者。但近代后期，西方各國在歷經(jīng)道路不同的財政立憲變革之后，在較為有效地保護產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上限制住了國家攫取租金的行為并同時賦予了稅收合法性基礎(chǔ)，從而為市場經(jīng)濟的真正發(fā)展、成熟奠定了基礎(chǔ)性制度結(jié)構(gòu)。
雖然我國歷史文化傳統(tǒng)與西方社會有很大差異，但回顧我國經(jīng)濟社會史同樣可以發(fā)現(xiàn)稅收與產(chǎn)權(quán)間的內(nèi)在聯(lián)系：凡在排他性私人產(chǎn)權(quán)難以確立的時期，也就難以存在明確清晰的稅收關(guān)系，反之則反是。具體可分為以下幾個階段來看：(1)自然經(jīng)濟時期的古代社會。在我國古代社會，國家及其法制從未承擔(dān)起私人產(chǎn)權(quán)界定和實施的角色，有效率的私人產(chǎn)權(quán)也從未出現(xiàn)。㈣如作為中國古代最主要生產(chǎn)資料的土地。對其所有制性質(zhì)雖存在學(xué)術(shù)爭議，但一般認為并無真正意義上的完全排他性產(chǎn)權(quán)，在“普天之下莫非王土”的環(huán)境下國家仍然是終極土地所有者，而在秦以前更是典型的土地國有制。在沒有私人產(chǎn)權(quán)及國家不介入產(chǎn)權(quán)界定的基礎(chǔ)上，就沒有真正規(guī)范意義上的稅收，其表現(xiàn)在現(xiàn)實中就是租稅難分。我在中國財稅史中能找到這么幾句啼笑皆非的話“《廣雅》：賦，稅也”、“《說文》：稅，租也”、“《說文》：租，田賦也”、“《廣雅》：租，稅也”。(2)傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期。在我國計劃經(jīng)濟時期，經(jīng)過社會主義改造之后確立了全面公有制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。在排他性要素產(chǎn)權(quán)不存在的情況下，也不存在明確的稅收關(guān)系?？梢钥吹?，這一時期國家主要靠國有企業(yè)利潤上繳而獲取收入，稅制曾高度簡化至名義上只存在工商稅這一稅種，但這一稅種在實質(zhì)上也并無存在意義。因為此時作為國有產(chǎn)權(quán)主體的國家與國有企業(yè)之間不存在你我界限，采取利潤上繳還是稅收只具管理上的意義，此時稅利之分在本質(zhì)上是根本分不清且沒必要區(qū)分的。(3)轉(zhuǎn)軌與市場經(jīng)濟時期。自1978年市場化改革開始，在以國家主動放權(quán)讓利為起點下，市場化改革過程就是一個排他性產(chǎn)權(quán)日益形成的過程，也同時是一個國家越來越需要并越來越多地從私人產(chǎn)權(quán)而非國有經(jīng)濟中獲取收入的過程。稅收與產(chǎn)權(quán)間的內(nèi)在聯(lián)系已日益明顯，尤其是2004年的私產(chǎn)人憲，在立憲層面上明確了私人產(chǎn)權(quán)與公共財政間的內(nèi)在聯(lián)系。
四、確立新型稅收本質(zhì)觀的現(xiàn)實意義
我認為，明確從產(chǎn)權(quán)界定和保護出發(fā)來確立新型稅收本質(zhì)觀，具有如下積極意義：
(一)有利于明確我國公共財政的立憲實質(zhì)
經(jīng)過長期的理論爭鳴，目前我國財政理論界對市場經(jīng)濟與公共財政間的內(nèi)在聯(lián)系已基本取得共識，實踐中也早已確立構(gòu)建適應(yīng)我國市場經(jīng)濟發(fā)展的公共財政改革目標(biāo)，但在公共財政及其公共性內(nèi)涵的理解上尚存分歧。囿于西方主流經(jīng)濟學(xué)資源配置的視角，主流觀點是從為市場提供公共產(chǎn)品、彌補市場失效的角度來定位公共財政。但從制度視角來看，市場交易不是表面上的資源配置而是其背后的權(quán)利配置，排他性產(chǎn)權(quán)的界定和保護是市場交易的前提與基礎(chǔ)。而國家則在其中起著不可或缺的重要作用。理論邏輯與歷史邏輯都表明，政府既可能有效地保護產(chǎn)權(quán)，也可能出于短期財政需要而隨意侵犯產(chǎn)權(quán)，而只有產(chǎn)權(quán)通過立憲層面對政府權(quán)力施以硬性約束時才能予以有效克服。因此，基于產(chǎn)權(quán)與稅收間的內(nèi)在聯(lián)系，樹立新型稅收本質(zhì)觀有利于在制度層面明確我國公共財政的立憲實質(zhì)。沒有私人領(lǐng)域就沒有公共領(lǐng)域，沒有私人產(chǎn)權(quán)保護就不能形成真正合法性的征稅權(quán)力。公共財政以市場經(jīng)濟為基點，而市場經(jīng)濟以產(chǎn)權(quán)為基石，產(chǎn)權(quán)則系于財政立憲，這應(yīng)是我國公共財政構(gòu)建的實質(zhì)內(nèi)涵之所在。
(二)有利于闡釋我國稅收法治的根本內(nèi)涵
市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，公共財政是法治財政，
這些都已是基本共識。但對于稅收法治的理解，通常都只停留在稅收征納關(guān)系法治的功能層面上，而樹立新型稅收本質(zhì)觀則能從立憲層面上闡釋稅收法治的深層內(nèi)涵，即要從個人權(quán)利對國家公共權(quán)力的制約上來闡釋稅收法治問題。我認為，從產(chǎn)權(quán)一稅收本質(zhì)聯(lián)系出發(fā)，征稅的過程就是一個私人產(chǎn)權(quán)變?yōu)楣彩杖氲倪^程。納稅人作為一個整體，在征納關(guān)系上與國家間形成委托關(guān)系，其之所以同意將私人產(chǎn)權(quán)讓渡為公共收入，是為了換取國家的保護和公正。按照現(xiàn)念，這種保護包括財產(chǎn)權(quán)、生命和自由，從而產(chǎn)生一個建立在個人產(chǎn)權(quán)(權(quán)利)交易基礎(chǔ)上的公共權(quán)力。因此，在征稅權(quán)力關(guān)系上體現(xiàn)的是立憲層面的社會契約關(guān)系，并在此契約下形成征納雙方平等的權(quán)利義務(wù)法律關(guān)系，由此構(gòu)成了稅收法治的元規(guī)則，而各項稅收法治的具體規(guī)則則奠基于其上，涵蓋了稅收法定主義和受公眾規(guī)范約束的預(yù)算全過程，也由此才能對國家權(quán)力和國家單方面獲取租金的行為作出約束和限制，從而奠定財稅法治的基點。
(三)有利于樹立以人為本的治稅理念
以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，更是當(dāng)前時期稅務(wù)行政工作根本性的指導(dǎo)思想，并已在尊重和保障納稅人權(quán)利等問題上得到了較多討論。而我認為。新型稅收本質(zhì)觀從公民權(quán)利本位出發(fā)有利于在理論源頭上進一步明確以人為本的治稅理念。當(dāng)我們明確從私人產(chǎn)權(quán)界定、保護和實施角度來看待稅收本質(zhì)的時候，可以看到，一方面?zhèn)€人權(quán)利(包括產(chǎn)權(quán))需要國家權(quán)力的界定和保障，否則就沒有產(chǎn)權(quán)也不存在市場交易；而另一方面，國家權(quán)力來源于稅收并從屬于個人權(quán)利，私人產(chǎn)權(quán)開辟了私人領(lǐng)域進而在立憲層面上界定了公共領(lǐng)域和政府權(quán)力的合法性范圍。由此可以認為，包括產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的公民個人權(quán)利具有本源性的終極意義，而國家權(quán)力及其征稅權(quán)在立憲層面上受限于私人產(chǎn)權(quán)，其不僅不能侵犯和危害公民產(chǎn)權(quán)，而且必須以公民產(chǎn)權(quán)的保護為前提和基礎(chǔ)，以實現(xiàn)公民各項基本權(quán)利為目的和方向。正是這種以人為本的公民權(quán)利觀構(gòu)成了國家理財治稅的權(quán)力基礎(chǔ)和合法性范圍。
(四)有利于構(gòu)建和諧稅收的制度環(huán)境
關(guān)鍵詞：稅收本質(zhì)；制度分析；公共財政
一、稅收與產(chǎn)權(quán)間的本質(zhì)聯(lián)系：新制度經(jīng)濟學(xué)的啟示
在以交易費用概念為發(fā)端的新制度經(jīng)濟學(xué)體系中，產(chǎn)權(quán)理論一直居于核心地位。作為產(chǎn)權(quán)理論奠基石的科斯定理表明，在交易費用客觀存在的情況下，初始產(chǎn)權(quán)的不同界定決定著不同的資源配置效率。同時也表明，排他性產(chǎn)權(quán)的明晰界定和有效保護是實現(xiàn)市場交易進而增進效率的前提。由此使得以效率為主題的經(jīng)濟學(xué)將視角由單純的資源配置層面深入到產(chǎn)權(quán)制度層面。在科斯奠基性論文之后，德姆塞茨、張五常、阿爾欽等進一步發(fā)展了產(chǎn)權(quán)理論。使得產(chǎn)權(quán)學(xué)派的研究更趨于精細化，在企業(yè)理論、產(chǎn)業(yè)組織理論、比較經(jīng)濟體制等方面得到廣泛應(yīng)用。但諾思教授則獨辟蹊徑，不僅在長期經(jīng)濟史考察基礎(chǔ)上突出了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟增長績效的決定性作用，更重要的是把產(chǎn)權(quán)與國家緊緊聯(lián)系在一起，進一步地將經(jīng)濟學(xué)對產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)注引人到對國家及其財政制度關(guān)注上。
在新制度經(jīng)濟學(xué)看來，市場交易不是物的交易而是附著在物上的產(chǎn)權(quán)的交易，但產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上作為一項排他性權(quán)利，需要強制力來予以保證實施。由于國家在強制力上具有比較優(yōu)勢和規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，能比其他任何組織和個人以更低成本實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的界定、保護與實施。因此從效率角度看，國家就天然合理地處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位并使得國家與產(chǎn)權(quán)之間具有了內(nèi)在聯(lián)系：一方面，離開國家我們無法理解產(chǎn)權(quán)，畢竟如果沒有國家法律的界定與強制力的保護，產(chǎn)權(quán)就是一句空話；另一方面，離開產(chǎn)權(quán)，我們也無法理解國家，畢竟國家的法律和權(quán)力就是旨在社會范圍內(nèi)界定和實施一套權(quán)利規(guī)則。因此，諾思認為，由于國家與產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在聯(lián)系，國家可視為“為獲取收入而以一組被稱之為保護與公正的服務(wù)作交換”的組織，簡而言之就是國家界定、保護產(chǎn)權(quán)以換取稅收。筆者認為，雖然新制度經(jīng)濟學(xué)從未對稅收本質(zhì)予以明確概括過，但這一論述鮮明地表明了新制度經(jīng)濟學(xué)的稅收本質(zhì)觀，即從規(guī)范意義上來說，稅收本質(zhì)上應(yīng)是國家界定和保護產(chǎn)權(quán)的價格。
新制度經(jīng)濟學(xué)這一稅收本質(zhì)觀既表明了稅收存在的合理性基礎(chǔ)，又劃定了其合法性范圍。由于國家憑其暴力潛能的優(yōu)勢介入產(chǎn)權(quán)時能有效降低產(chǎn)權(quán)保護和實施的成本，因而國家征稅有其合理性基礎(chǔ)，而稅收則來源于政府——這一人與人交易所產(chǎn)生的合作剩余。考特和尤倫從無國家的自然狀態(tài)到市民社會下國家這一思想實驗即證明了這點。反之。如果國家獲取收入時不是基于保護產(chǎn)權(quán)而是剝奪侵犯產(chǎn)權(quán)，那這樣名義上的稅收就不具有合法性。正如公共選擇學(xué)派布坎南所認為的“只要承認，法律——政府的管理結(jié)構(gòu)——具有生產(chǎn)力，那么就得承認國家有權(quán)從經(jīng)濟中取得部分有價值的產(chǎn)出。如果沒有一種制度來保護所有權(quán)并使契約付諸實施，那么國家也就無權(quán)來分享總收入”。由此來看，稅收關(guān)系著私人產(chǎn)權(quán)與公共財政、個人權(quán)利與國家權(quán)力間的界限，其與產(chǎn)權(quán)問的本質(zhì)聯(lián)系體現(xiàn)在：一方面，征稅作為一個資源由私人產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣彩杖氲倪^程，只有稅收明確了產(chǎn)權(quán)才能明確。另一方面，如果沒有私人產(chǎn)權(quán)保護就不能形成真正合法性的征稅權(quán)力，所以也只有產(chǎn)權(quán)明確了，稅收才能明確。
二、現(xiàn)有稅收本質(zhì)觀之不足：制度視角的重新審視
對于稅收本質(zhì)，長期以來在財稅學(xué)界主要存在兩種觀點：一是建立在政治經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)上我國傳統(tǒng)財政理論的稅收本質(zhì)觀；二是建立在西方主流經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)上公共財政理論的稅收本質(zhì)觀。但從制度視角來考察，兩種稅收本質(zhì)觀都尚存不足。
我國傳統(tǒng)財政理論沿襲了國家分配論關(guān)于財政本質(zhì)觀的分析思路，明確表達了其稅收本質(zhì)觀“稅收是國家為了實現(xiàn)其職能，憑借政治權(quán)力，無償?shù)厝〉秘斦杖氲囊环N手段”。同時認為，稅收與政治權(quán)力間具有本質(zhì)聯(lián)系，而強制性、無償性、固定性則是稅收本質(zhì)屬性的具體表現(xiàn)。但筆者認為，從制度視角來看，長期以來我國傳統(tǒng)財政學(xué)將稅收本質(zhì)定義為“是國家憑借政治權(quán)力強制無償取得的財政收入”存在較大缺陷，尤其在市場經(jīng)濟條件下這一缺陷就更為明顯了。我認為，稅收與政治權(quán)力之間并無本質(zhì)聯(lián)系。國家征稅固然要靠政治權(quán)力，但靠政治權(quán)力而獲得的收入并不都是稅收，諸如沒收財產(chǎn)、通貨膨脹等都是國家憑借政治權(quán)力強制無償?shù)孬@取的收入。即使對其屬性再加上固定性的限制，也尚無法與政府各行政執(zhí)法部門的罰款收入相區(qū)別，因為后者在具有強制性無償性的同時也另具有依據(jù)法律的固定性特征。所以，單方面強調(diào)政治權(quán)力僅能將稅收與公債、收費等財政收入形式相區(qū)別，但卻并不足以真正認識稅收本質(zhì)。我認為，如果離開私人產(chǎn)權(quán)是很難真正認識稅收本質(zhì)及其契約關(guān)系的，因為在私人產(chǎn)權(quán)不能確立或受侵犯下稅收的合法性基礎(chǔ)便難以確立。若單純強調(diào)政治權(quán)力性，則可能導(dǎo)致并非保護而是侵犯產(chǎn)權(quán)的國家行為，并由此帶來國家依政治權(quán)力而攫取的租金而并非真正規(guī)范意義上的稅收。
公共財政理論則承襲了新古典主流經(jīng)濟學(xué)以資源配置為主題的分析視角，建立了以公共產(chǎn)品論為核心的理論體系。近十幾年來，經(jīng)過我國學(xué)者的不斷闡釋和倡導(dǎo)，公共財政理論作為與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政理論，其稅收本質(zhì)觀的理論邏輯日益清晰。即“稅收是公共產(chǎn)品的價格”。應(yīng)當(dāng)承認，從資源配置視角看，把稅收定義為公共產(chǎn)品價格有其合理性，特別在市場經(jīng)濟下更具有其積極意義。但從制度視角來看，這一對稅收本質(zhì)的概括也存在不足。主要體現(xiàn)在以下幾方面：(1)從制度視角看，并不存在公共產(chǎn)品和直接意義上的公共利益。盡管公共財政論列舉了路燈、治安等具有共同消費性質(zhì)的具有社會公益性質(zhì)的所謂“公共產(chǎn)品”，但從公共選擇的制度過程來看，任何一項支出議案都不可能獲得一致同意，在多數(shù)票規(guī)則下就必然產(chǎn)生多數(shù)人對少數(shù)人的強制甚至是少數(shù)人對多數(shù)人的強制，由此帶來相應(yīng)的受益方和受損方。部分人不僅被迫強制消費某種所謂的公共產(chǎn)品甚至還要為此而納稅。產(chǎn)生私人產(chǎn)品市場交易所不可能存在的消費和付費上的強制性問題。(2)按公共財政論的稅收本質(zhì)分析，公共產(chǎn)品稅收價格在實質(zhì)上形成了類似市場的等價交換關(guān)系。我認為，政府作為事實上的壟斷組織，其壟斷定價總是在競爭價格和邊際成本之上的，公共產(chǎn)品價格定義未能揭示出國家租金天然存在的事實，因此實際上并不存在類似于競爭性市場的等價交換關(guān)系。(3)公共產(chǎn)品理論的發(fā)展。按傳統(tǒng)公共財政論對公共產(chǎn)品的分析，由于搭便車的存在使得市場無法提供公共產(chǎn)品而應(yīng)通過政府征稅來提供。但隨著公共產(chǎn)品理論研究的深入，人們對公共產(chǎn)品供給主體的認識發(fā)生了變化。早在1974年，科斯通過調(diào)查就表明了完全符合公共產(chǎn)品概念的燈塔在英國早期主要由私人供給。而近年來對公共產(chǎn)品的實證研究特別是實驗經(jīng)濟學(xué)的大量研究更是顯示，除了政府之外，社區(qū)、非營利組織乃至私人等都可能提供公共產(chǎn)品。由此表明，政府稅收與公共產(chǎn)品間并無本質(zhì)聯(lián)系，將稅收本質(zhì)界定為公共產(chǎn)品的價格也有失偏頗。
三、新型稅收本質(zhì)觀的歷史實證
上述分析表明，國家稅收與政治權(quán)力、公共產(chǎn)品間均不存在本質(zhì)聯(lián)系，而與私人產(chǎn)權(quán)間具有本質(zhì)聯(lián)系，稅收在實質(zhì)上是國家界定和保護產(chǎn)權(quán)的價格。制度分析視角得出的這一新型稅收本質(zhì)觀，其理論結(jié)論是能得到歷史實證支持的。
考察西方發(fā)展史可以發(fā)現(xiàn)，凡在私人產(chǎn)權(quán)能得以確立的歷史階段就存在稅收關(guān)系，反之則不存在稅收關(guān)系，產(chǎn)權(quán)與稅收間的內(nèi)在聯(lián)系十分明顯。具體可分為以下幾個階段來看：(1)產(chǎn)權(quán)一稅收關(guān)系初始萌芽的古希臘羅馬時期。在商品貨幣經(jīng)濟自發(fā)萌芽生成的這一階段，城邦國家財政制度和私人產(chǎn)權(quán)制度間內(nèi)在聯(lián)系已開始萌芽生成。特別是古希臘時期的梭倫改革以及古羅馬時期的羅馬法，標(biāo)志著城邦國家(或共和國)以法律形式確立了私人產(chǎn)權(quán)制度并予以保護實施。這一時期，就同時產(chǎn)生了對商人、自由民征收的市場稅和財產(chǎn)稅，而奴隸因既沒有自身勞動力產(chǎn)權(quán)更沒有財產(chǎn)權(quán)，故沒有被征稅的資格。㈣(2)不存在產(chǎn)權(quán)一稅收關(guān)系的中世紀(jì)時期。在中世紀(jì)的歐洲，封建莊園制是最基本的政治經(jīng)濟組織和最基礎(chǔ)的制度結(jié)構(gòu)，此時既不存在排他性的土地所有權(quán)也不存在排他性的勞動力所有權(quán)，由此產(chǎn)生的是農(nóng)奴與其莊園領(lǐng)主間圍繞土地使用而形成的依附關(guān)系。由于產(chǎn)權(quán)的不存在性且此時國家并不介入私人產(chǎn)權(quán)安排，所以這一期間并不存在規(guī)范意義上的國家稅收。國王的財政收入主要來源于其自身領(lǐng)地收入，其不僅不對農(nóng)民直接征稅，而且對其諸侯領(lǐng)主也只依封君封臣關(guān)系而享受一些貢納。(3)產(chǎn)權(quán)一稅收關(guān)系擴展的市場經(jīng)濟初期。中世紀(jì)之后的歐洲在貿(mào)易發(fā)展與莊園制瓦解的基礎(chǔ)上，產(chǎn)權(quán)制度與稅收制度間的內(nèi)在關(guān)系越來越明顯。這一時期商品和要素的排他性產(chǎn)權(quán)逐漸形成，而這離不開國家的努力，各新興民族國家則致力于擴張市場和提權(quán)保護。其目的是向以商業(yè)資本為代表的新興財富征稅。在此期間確立了包括商品稅、財產(chǎn)稅在內(nèi)的現(xiàn)代稅收制度，甚至隨有限責(zé)任公司這一新型產(chǎn)權(quán)形式的出現(xiàn)而開征了所得稅。(4)產(chǎn)權(quán)一稅收關(guān)系穩(wěn)固的市場經(jīng)濟成熟期。在西方市場經(jīng)濟發(fā)展初期階段，國家和產(chǎn)權(quán)間的關(guān)系是單方面控制關(guān)系，即國家既可能出于長期稅收利益而有效地保護和實施產(chǎn)權(quán)，也可能出于短期財政租金需要而隨意侵犯產(chǎn)權(quán)。尤其當(dāng)國家面臨即時財政壓力時更傾向于后者。但近代后期，西方各國在歷經(jīng)道路不同的財政立憲變革之后，在較為有效地保護產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上限制住了國家攫取租金的行為并同時賦予了稅收合法性基礎(chǔ)，從而為市場經(jīng)濟的真正發(fā)展、成熟奠定了基礎(chǔ)性制度結(jié)構(gòu)。
雖然我國歷史文化傳統(tǒng)與西方社會有很大差異，但回顧我國經(jīng)濟社會史同樣可以發(fā)現(xiàn)稅收與產(chǎn)權(quán)間的內(nèi)在聯(lián)系：凡在排他性私人產(chǎn)權(quán)難以確立的時期，也就難以存在明確清晰的稅收關(guān)系，反之則反是。具體可分為以下幾個階段來看：(1)自然經(jīng)濟時期的古代社會。在我國古代社會，國家及其法制從未承擔(dān)起私人產(chǎn)權(quán)界定和實施的角色，有效率的私人產(chǎn)權(quán)也從未出現(xiàn)。㈣如作為中國古代最主要生產(chǎn)資料的土地。對其所有制性質(zhì)雖存在學(xué)術(shù)爭議，但一般認為并無真正意義上的完全排他性產(chǎn)權(quán)，在“普天之下莫非王土”的環(huán)境下國家仍然是終極土地所有者，而在秦以前更是典型的土地國有制。在沒有私人產(chǎn)權(quán)及國家不介入產(chǎn)權(quán)界定的基礎(chǔ)上，就沒有真正規(guī)范意義上的稅收，其表現(xiàn)在現(xiàn)實中就是租稅難分。我在中國財稅史中能找到這么幾句啼笑皆非的話“《廣雅》：賦，稅也”、“《說文》：稅，租也”、“《說文》：租，田賦也”、“《廣雅》：租，稅也”。(2)傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期。在我國計劃經(jīng)濟時期，經(jīng)過社會主義改造之后確立了全面公有制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。在排他性要素產(chǎn)權(quán)不存在的情況下，也不存在明確的稅收關(guān)系。可以看到，這一時期國家主要靠國有企業(yè)利潤上繳而獲取收入，稅制曾高度簡化至名義上只存在工商稅這一稅種，但這一稅種在實質(zhì)上也并無存在意義。因為此時作為國有產(chǎn)權(quán)主體的國家與國有企業(yè)之間不存在你我界限，采取利潤上繳還是稅收只具管理上的意義，此時稅利之分在本質(zhì)上是根本分不清且沒必要區(qū)分的。(3)轉(zhuǎn)軌與市場經(jīng)濟時期。自1978年市場化改革開始，在以國家主動放權(quán)讓利為起點下，市場化改革過程就是一個排他性產(chǎn)權(quán)日益形成的過程，也同時是一個國家越來越需要并越來越多地從私人產(chǎn)權(quán)而非國有經(jīng)濟中獲取收入的過程。稅收與產(chǎn)權(quán)間的內(nèi)在聯(lián)系已日益明顯，尤其是2004年的私產(chǎn)人憲，在立憲層面上明確了私人產(chǎn)權(quán)與公共財政間的內(nèi)在聯(lián)系。
四、確立新型稅收本質(zhì)觀的現(xiàn)實意義
我認為，明確從產(chǎn)權(quán)界定和保護出發(fā)來確立新型稅收本質(zhì)觀，具有如下積極意義：
(一)有利于明確我國公共財政的立憲實質(zhì)
經(jīng)過長期的理論爭鳴，目前我國財政理論界對市場經(jīng)濟與公共財政間的內(nèi)在聯(lián)系已基本取得共識，實踐中也早已確立構(gòu)建適應(yīng)我國市場經(jīng)濟發(fā)展的公共財政改革目標(biāo)，但在公共財政及其公共性內(nèi)涵的理解上尚存分歧。囿于西方主流經(jīng)濟學(xué)資源配置的視角，主流觀點是從為市場提供公共產(chǎn)品、彌補市場失效的角度來定位公共財政。但從制度視角來看，市場交易不是表面上的資源配置而是其背后的權(quán)利配置，排他性產(chǎn)權(quán)的界定和保護是市場交易的前提與基礎(chǔ)。而國家則在其中起著不可或缺的重要作用。理論邏輯與歷史邏輯都表明，政府既可能有效地保護產(chǎn)權(quán)，也可能出于短期財政需要而隨意侵犯產(chǎn)權(quán)，而只有產(chǎn)權(quán)通過立憲層面對政府權(quán)力施以硬性約束時才能予以有效克服。因此，基于產(chǎn)權(quán)與稅收間的內(nèi)在聯(lián)系，樹立新型稅收本質(zhì)觀有利于在制度層面明確我國公共財政的立憲實質(zhì)。沒有私人領(lǐng)域就沒有公共領(lǐng)域，沒有私人產(chǎn)權(quán)保護就不能形成真正合法性的征稅權(quán)力。公共財政以市場經(jīng)濟為基點，而市場經(jīng)濟以產(chǎn)權(quán)為基石，產(chǎn)權(quán)則系于財政立憲，這應(yīng)是我國公共財政構(gòu)建的實質(zhì)內(nèi)涵之所在。
(二)有利于闡釋我國稅收法治的根本內(nèi)涵
市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，公共財政是法治財政，這些都已是基本共識。但對于稅收法治的理解，通常都只停留在稅收征納關(guān)系法治的功能層面上，而樹立新型稅收本質(zhì)觀則能從立憲層面上闡釋稅收法治的深層內(nèi)涵，即要從個人權(quán)利對國家公共權(quán)力的制約上來闡釋稅收法治問題。我認為，從產(chǎn)權(quán)一稅收本質(zhì)聯(lián)系出發(fā)，征稅的過程就是一個私人產(chǎn)權(quán)變?yōu)楣彩杖氲倪^程。納稅人作為一個整體，在征納關(guān)系上與國家間形成委托關(guān)系，其之所以同意將私人產(chǎn)權(quán)讓渡為公共收入，是為了換取國家的保護和公正。按照現(xiàn)念，這種保護包括財產(chǎn)權(quán)、生命和自由，從而產(chǎn)生一個建立在個人產(chǎn)權(quán)(權(quán)利)交易基礎(chǔ)上的公共權(quán)力。因此，在征稅權(quán)力關(guān)系上體現(xiàn)的是立憲層面的社會契約關(guān)系，并在此契約下形成征納雙方平等的權(quán)利義務(wù)法律關(guān)系，由此構(gòu)成了稅收法治的元規(guī)則，而各項稅收法治的具體規(guī)則則奠基于其上，涵蓋了稅收法定主義和受公眾規(guī)范約束的預(yù)算全過程，也由此才能對國家權(quán)力和國家單方面獲取租金的行為作出約束和限制，從而奠定財稅法治的基點。
(三)有利于樹立以人為本的治稅理念
以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，更是當(dāng)前時期稅務(wù)行政工作根本性的指導(dǎo)思想，并已在尊重和保障納稅人權(quán)利等問題上得到了較多討論。而我認為。新型稅收本質(zhì)觀從公民權(quán)利本位出發(fā)有利于在理論源頭上進一步明確以人為本的治稅理念。當(dāng)我們明確從私人產(chǎn)權(quán)界定、保護和實施角度來看待稅收本質(zhì)的時候，可以看到，一方面?zhèn)€人權(quán)利(包括產(chǎn)權(quán))需要國家權(quán)力的界定和保障，否則就沒有產(chǎn)權(quán)也不存在市場交易；而另一方面，國家權(quán)力來源于稅收并從屬于個人權(quán)利，私人產(chǎn)權(quán)開辟了私人領(lǐng)域進而在立憲層面上界定了公共領(lǐng)域和政府權(quán)力的合法性范圍。由此可以認為，包括產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的公民個人權(quán)利具有本源性的終極意義，而國家權(quán)力及其征稅權(quán)在立憲層面上受限于私人產(chǎn)權(quán)，其不僅不能侵犯和危害公民產(chǎn)權(quán)，而且必須以公民產(chǎn)權(quán)的保護為前提和基礎(chǔ)，以實現(xiàn)公民各項基本權(quán)利為目的和方向。正是這種以人為本的公民權(quán)利觀構(gòu)成了國家理財治稅的權(quán)力基礎(chǔ)和合法性范圍。
關(guān)鍵詞： 經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌；財政轉(zhuǎn)型；協(xié)同演進；內(nèi)生利益集團；政治權(quán)威
中圖分類號：F810．2文獻標(biāo)識碼：A
文章編號：1000-176X(2008)06-0090-09
一、 引 言
政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用一直是一個備受爭議且頗具哲學(xué)思辨的經(jīng)濟學(xué)基本問題。本文無意于為這一問題劃上終結(jié)的句號，而是試圖提供一幅具有中國特色改革動態(tài)的歷史素描。在此之中，我們利用近乎“自負”的理性，嘗試著解釋從權(quán)威體制向“準(zhǔn)”權(quán)威體制演變這樣一個特定歷史背景下，勵精圖治、致力趕超的政治權(quán)威如何協(xié)調(diào)市場深化與政府范圍之間的策略性互動，嘗試著分析政治權(quán)威、利益集團、政府組織和分工模式如何影響經(jīng)濟市場化轉(zhuǎn)軌與財政公共化轉(zhuǎn)型的協(xié)同演化過程。如果這種解說能夠合乎理性地重塑歷史的主要線條，能夠延伸出當(dāng)前所面臨問題的基本特征，能夠拓展出走向未來的改良路徑，那么這種解說就應(yīng)該是成功的。
關(guān)于政府范圍的經(jīng)典解釋是“市場失靈論”，即政府范圍的合理性源于市場機制的經(jīng)濟可行性，分散決策的非合作市場協(xié)調(diào)機制無法發(fā)揮作用的領(lǐng)域就是政府行動的可能選擇集。相對于非合作均衡，政府協(xié)調(diào)能夠增進社會總福利的領(lǐng)域就是政府行動的應(yīng)然選擇集。因此，公共物品、收入再分配、外部性等市場失靈領(lǐng)域為政府這一組織形態(tài)的經(jīng)濟合理性提供了證據(jù)。這種理論洞見是建立在私人產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的自發(fā)演進型市場經(jīng)濟形態(tài)之上的，增加市場的完備性很難解決它本身的“失靈”問題。但是，在轉(zhuǎn)軌國家和以“趕超”為目的的發(fā)展中國家，這種分析范式必然受到挑戰(zhàn)。這種情況下，政府擔(dān)當(dāng)了不完備的市場做不到的任務(wù)，既然市場不是“穩(wěn)態(tài)”的，那么作為市場競爭剩余的“市場失靈”也就無法確定。政府面臨著一個兩難選擇：放棄政府擔(dān)當(dāng)，市場的自發(fā)成長能否擔(dān)當(dāng)此任？政府繼續(xù)擔(dān)當(dāng)，可能的市場永遠不會形成。劉尚希也指出了以“市場失靈論”判斷公共支出范圍具有局限性，他采用了一種實用主義的判斷方法，將公共風(fēng)險作為政府支出范圍判定的標(biāo)準(zhǔn)，凡是最終風(fēng)險歸宿到政府的，就應(yīng)該作為政府支出的項目，于是在邏輯上就有了公共風(fēng)險―公共產(chǎn)品―政府支出的順序，因此認識到公共風(fēng)險是最重要的?！肮诧L(fēng)險說”象“市場失靈論”一樣，都要找出一個不同環(huán)境下通用的政府職能范圍界定標(biāo)準(zhǔn)，我們認為對通用標(biāo)準(zhǔn)的尋找不是沒有意義，但也許正是對通用性的過份追求，而忽略了我國經(jīng)濟漸進轉(zhuǎn)軌這一基本事實。[1]
Hart、Shleifer和Vishny（1997）在一個政府公共服務(wù)（如監(jiān)獄）是采取市場外包還是“自制”的兩元決策框架中，利用不完全合約理論解釋了政府合理范圍的經(jīng)濟決定。外包合同始終是不完全的，這主要表現(xiàn)在服務(wù)或產(chǎn)品的質(zhì)量界定和監(jiān)督始終是不完全的。對于一個既定的承包合同，私人部門與公共部門相比，私人部門具有更強的成本節(jié)約動機，過強的成本節(jié)約動機會誘致“偷工減料”導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降，如果社會成本降低不抵服務(wù)質(zhì)量惡化，社會福利就會下降。公共部門具有較弱的成本節(jié)約動機，因而能夠保證服務(wù)質(zhì)量的相對穩(wěn)定，但要付出相對更高的社會成本。政府的合理范圍就是在成本節(jié)約與質(zhì)量控制之間的權(quán)衡中得出的，質(zhì)量易于控制的公共服務(wù)項目（如垃圾處理）可以通過市場外包以獲得競爭性低價，質(zhì)量不易控制的公共服務(wù)項目（如外交）就不得不由公共部門來提供。這種理論洞見的政策含義是顯然的，為我們理解轉(zhuǎn)型國家政府范圍的階梯式演變（從生產(chǎn)的市場化到生產(chǎn)、提供的全面市場化）提供了一個新的視角。但是，這種分析除了具有跟“市場失靈論”類似的局限性之外，它本質(zhì)上是靜態(tài)的。從動態(tài)的視角看，競爭性外包市場中的廠商不僅具有很強的成本節(jié)約動機，而且具有很強的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量創(chuàng)新動機。私人部門的創(chuàng)新，尤其是工藝創(chuàng)新不僅不會增加成本，反而可能降低成本。公共部門的高成本換來的只是消極意義上的質(zhì)量保障，而不是積極意義上的質(zhì)量創(chuàng)新。因此，Hart、Shleifer和Vishny對政府合理范圍的界定標(biāo)準(zhǔn)更多地適合短期的靜態(tài)經(jīng)濟決策，而不太適合包含改革動態(tài)和市場結(jié)構(gòu)變遷的情形。
湯玉剛、趙大平沿用了公共選擇學(xué)派的實證經(jīng)濟學(xué)分析傳統(tǒng)，將政府范圍的決定視為一個包括政治權(quán)威在內(nèi)的利益集團或社會群體相競爭的政治均衡過程。[2]在“有管理的競爭性政治市場”上政治權(quán)威通過管理“政治價格”追求政治支持最大化，由此形成的均衡政府供給結(jié)構(gòu)與規(guī)范經(jīng)濟學(xué)意義上社會福利最大化所要求的均衡結(jié)構(gòu)往往會發(fā)生背離，而且政府供給范圍的公共性越小，這種背離產(chǎn)生的效率損失越大。他們的分析也是短期的、靜態(tài)的，側(cè)重于政治過程和政策形成過程，而忽略了20世紀(jì)70年代末以來我國改革過程中經(jīng)濟基礎(chǔ)與生產(chǎn)關(guān)系之間的互動。
二、 權(quán)威主導(dǎo)型“趕超”及其“異化”
筆者認為，改革開放以來我國社會經(jīng)濟改革的最重要特征是“權(quán)威主導(dǎo)”和“目標(biāo)趕超”。這里所謂的“權(quán)威主導(dǎo)”不是指政治權(quán)威對社會經(jīng)濟微觀事務(wù)的全面控制，也不是指歷史橫截面所體現(xiàn)出來的經(jīng)濟分權(quán)―政治集權(quán)的社會治理模式，而是指歷史縱斷面上政治權(quán)威對策略性改革動態(tài)過程的方向性駕馭能力。下面將說明，正是這種策略性改革在短期內(nèi)加快了市場深化的速度，同時，也正是這種策略性改革“異化”出了進一步經(jīng)濟市場化和財政公共化的阻力。這里所謂的“目標(biāo)趕超”體現(xiàn)在政治權(quán)威和各屆政府制定的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略性目標(biāo)上，我們假定市場深化和財政公共化既是實現(xiàn)趕超的目的，同時又是實現(xiàn)趕超的工具?；诟母锍跗诘慕?jīng)濟運行模式和發(fā)展階段，政治權(quán)威的目標(biāo)函數(shù)是實現(xiàn)市場經(jīng)濟與公共財政在改革實踐中社會主義市場經(jīng)濟與公共財政制度目標(biāo)的正式提出都經(jīng)歷了一個曲折的過程，這種假設(shè)省略掉了具體的歷史細節(jié)。市場深化與財政公共化之間的策略性互動并不像微觀經(jīng)濟主體之間的策略性互動那么直接，但從忽略了改革細節(jié)的歷史過程來看，政治權(quán)威為實現(xiàn)“目標(biāo)趕超”而設(shè)計的改革路徑確實呈現(xiàn)出一種“柔性”策略互動。這一制度組合目標(biāo)的時間最小化。在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中，市場與政府兩個變量都受到權(quán)威決策的影響，因此政治權(quán)威可以在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的前期、中期和后期策略性地控制市場深化與財政公共化的協(xié)同演進，從而實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)時間的最小化。這種對中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程的認識與簡單的“漸進論”和“爆炸論”之爭具有明顯的不同，漸進到目標(biāo)模式需要時間，“爆炸”后到目標(biāo)模式同樣也需要時間，關(guān)鍵是不同的時間路徑對應(yīng)的社會福利不同。
權(quán)威主導(dǎo)的動態(tài)優(yōu)化過程必然充滿了各種策略，具體而言，價格雙軌制、存量與增量改革、國有部門的策略性退出、多種形式的補貼或贖買以及地方政府（塊）和政府部門（條）直接參與市場競爭等等都具有很強的策略性安排的特點。在本文的經(jīng)濟市場化轉(zhuǎn)軌與財政公共化轉(zhuǎn)型兩元分析框架中，我們僅僅考慮兩種特定的策略性安排：第一是經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌早期對部分國有部門的保護性發(fā)展，第二是經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌早期地方政府（塊）與政府部門（條）首先成為市場競爭的參與主體，政府派生型無形之手替代市場自發(fā)型無形之手筆者認為，很難用無形之手和有形之手來區(qū)分當(dāng)前我國的市場治理和政府治理，政府推動市場化實際上是運用了無形之手的原理，而非顯性規(guī)則下的有形之手。，加速實現(xiàn)市場化目標(biāo)。我們將說明為什么這兩種選擇是策略性的，以及它們各自產(chǎn)生怎樣的“異化”。
先來考察經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌早期對國有部門進行策略性保護的效率屬性。假定不存在意識形態(tài)上的障礙
意識形態(tài)上的爭論在特定的時期內(nèi)可能是很重要的影響改革路徑的因素，這里我們僅從經(jīng)濟理性決策的角度分析。，從純粹經(jīng)濟效率的單一目標(biāo)考慮，效率高者應(yīng)該得到優(yōu)先發(fā)展，整個社會的資源配置將得以改善，但現(xiàn)實中問題沒這么簡單。問題之一是在現(xiàn)實中效率高低幾乎不是理論界定的，而是經(jīng)濟主體在相似的制度（規(guī)則）約束下競爭的結(jié)果，如果彼此競爭的制度約束不同，效率高低的評判就無從著手。因此，漸進轉(zhuǎn)軌過程是企業(yè)所面臨的競爭規(guī)則約束同質(zhì)化的過程，也是在不斷趨同的競爭規(guī)則約束下“優(yōu)勝劣汰”的過程。這種情況下，在轉(zhuǎn)軌的早期階段，有限信息、有限理性的政府無法通過“標(biāo)尺競爭”來發(fā)現(xiàn)和判斷國有和私營部門的相對效率，從而有了國有企業(yè)的政策性負擔(dān)之說，[3]這使得對原有及新生國有部門給予策略性保護具有了某種效率上的正當(dāng)性。問題之二是同質(zhì)性企業(yè)（這里主要指從事相同行業(yè)、經(jīng)營相似產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)）之間的效率高低理論上可通過競爭發(fā)現(xiàn)，但身處不同產(chǎn)業(yè)鏈條的企業(yè)之間的效率評價很難通過競爭關(guān)系來說明，相反，處于不同產(chǎn)業(yè)鏈的企業(yè)之間互補關(guān)系可能是問題的基本面。楊開忠、陶然和劉明興的論文觀察到中國改革成功的關(guān)鍵在于解除管制（表現(xiàn)為一般競爭性行業(yè)的政府退出），并通過體制外的增量改革來提高效率，同時又由于新興的最終產(chǎn)品生產(chǎn)部門（民營經(jīng)濟）需要中間產(chǎn)品部門（存量國有經(jīng)濟）為其提供中間投入和技術(shù)裝備，所以不僅避免了對存量的沖擊，甚至提高了上游國有部門的產(chǎn)出、就業(yè)乃至于技術(shù)效率，從而使經(jīng)濟在提高效率的同時實現(xiàn)了平穩(wěn)過渡
在適度保護原國有經(jīng)濟的同時，逐步放開民間經(jīng)濟，從而使高成本的國有企業(yè)成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的一種“公共品”，在中央計劃者看來這種公共品是經(jīng)濟平穩(wěn)轉(zhuǎn)軌所必須付出的成本。但隨著改革的深入和民間經(jīng)濟的市場秩序擴展，這種轉(zhuǎn)軌的“公共品”逐漸喪失其對整個社會而言的公共性，反而在某些情況下（如競爭性行業(yè)，非自然壟斷行業(yè)制造行政壟斷）這種公共品成為了市場經(jīng)濟深化的“公害品”（Public Bads）。。[4]從這一角度看，在民營經(jīng)濟尚未成熟的轉(zhuǎn)軌期，策略性地發(fā)展某些關(guān)鍵國有部門具有增進宏觀經(jīng)濟效率的作用，因此政府供給范圍的收縮僅限于一般競爭性行業(yè)，而并非從企業(yè)投資領(lǐng)域的全面退出。問題之三是作為政府主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)軌過程和社會經(jīng)濟發(fā)展模式，效率絕非政府追求的惟一重要目標(biāo)，某些時候，政府對社會穩(wěn)定的追求更甚于對經(jīng)濟效率的追求。從規(guī)范的意義上講，企業(yè)主要是效率的追求者，政府主要是公平的維護者，這是社會分工自然演化的結(jié)果。但受到現(xiàn)有分工水平和分工格局的制約，在配套改革，尤其是社會保障網(wǎng)絡(luò)缺失的情況下，經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中國有部門卻起到了“社會福利和公共物品提供者”的作用。[5]盡管這里的“社會”和“公共”兩個詞絕非其本原意義上的，但這種臨時性的制度安排確實在一定程度上滿足了政府追求社會穩(wěn)定的目標(biāo)。因此，這里存在著效率與穩(wěn)定的短期權(quán)衡，這種權(quán)衡關(guān)系將隨著民間主導(dǎo)型市場經(jīng)濟的興起和政府職能的相應(yīng)調(diào)整而同步變化。無論如何，以上三點背后的潛臺詞實際上是政府在企業(yè)投資領(lǐng)域的遲遲不肯退出是整個轉(zhuǎn)軌動態(tài)優(yōu)化過程中的策略性安排，盡管跟標(biāo)準(zhǔn)的競爭性市場均衡相比，它們不是絕對最優(yōu)的制度安排，卻具有動態(tài)效率。但是，這里有一個根本的前提：經(jīng)濟市場化的動態(tài)優(yōu)化過程必須按照理論設(shè)計的那樣實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)軌，否則這些策略不僅不是動態(tài)有效的，而且是很差的制度安排，是新的低效率的根源。換言之，這些臨時策略性安排之所以具有規(guī)范意義上的合理性，是因為對這種過渡性策略安排的效率評價必須與一個動態(tài)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程相結(jié)合。首先，如果這種安排在轉(zhuǎn)軌的前期階段能夠獲得較高的即期回報，而在轉(zhuǎn)軌的中后期階段又能規(guī)避早期策略性安排產(chǎn)生的路徑“異化”，從而實現(xiàn)較高的遠期回報，那么早期的策略性安排就不僅具有靜態(tài)效率，而且具有動態(tài)效率。其次，如果轉(zhuǎn)軌的前期階段只能獲得較低的即期回報，而中后期階段能夠規(guī)避早期策略性安排產(chǎn)生的路徑“異化”，從而實現(xiàn)很大的遠期回報，那么早期的策略性安排雖然不具有靜態(tài)效率，但卻是動態(tài)有效率的。再次，如果轉(zhuǎn)軌的前期階段獲得較高的即期回報，而中后期階段的發(fā)展路徑被早期策略性安排制造的“異化”力量所左右，從而無法達到社會計劃者所預(yù)想的轉(zhuǎn)軌目標(biāo)，那么，早期的策略性安排雖然具有靜態(tài)效率，卻是動態(tài)無效率的。最后，這一種情形最糟糕，如果早期的策略性安排只能獲得較低的即期回報，同時中后期階段的發(fā)展路徑被早期策略性安排制造的“異化”力量所左右，從而無法達到社會計劃者所預(yù)想的轉(zhuǎn)軌目標(biāo)，那么，早期的策略性安排既非靜態(tài)有效，也非動態(tài)有效。規(guī)范意義上的改革者所爭取的是前兩種情形，所盡力規(guī)避的是后兩種情形。
再來看政府派生型無形之手推動市場加速形成的策略性選擇。如果說計劃本位下的政府更像一個全能的社會計劃者，多種社會經(jīng)濟目標(biāo)，不論宏觀、微觀都集于一身，其主要缺陷是社會計劃者難以有效利用分散于社會各處的知識和信息，自發(fā)的社會分工秩序受到中央計劃的抑制，那么，轉(zhuǎn)型期中的政府角色則向另一個極端的方向快速突變。這主要表現(xiàn)在：第一，中央計劃協(xié)調(diào)能力加速衰減，政府各部門之間、各地區(qū)之間的經(jīng)濟主體地位不斷得到強化，公共權(quán)力和經(jīng)濟利益的“碎片化”格局很快形成。第二，地方政府和各政府部門由原來的社會計劃的執(zhí)行者，由原本意義上的中央當(dāng)局的多任務(wù)人，迅速調(diào)整為類似企業(yè)家職能的單一經(jīng)濟目標(biāo)追求者，這一單一目標(biāo)又因為縱向官員政績評價指標(biāo)的單一化和橫向地方政府之間的競爭而受到雙重加強。政府過分追求經(jīng)濟增長的單一目標(biāo)給予各級官員過強的“企業(yè)家精神”激勵。在資源有限或個人精力有限的約束下，從事多任務(wù)目標(biāo)的行為人或從事具有多維屬性的單一任務(wù)的行為人，如果在某一目標(biāo)或某一維度受到特別強的激勵，他必然會以犧牲其他目標(biāo)或其他維度的努力程度而獲得更大的滿足。于是，資本追求增值的天然屬性與政府（官員）追求經(jīng)濟增長的強烈動機相結(jié)合，數(shù)量目標(biāo)受到全社會的關(guān)注，而質(zhì)量目標(biāo)則被忽視，有形指標(biāo)受到重視，無形指標(biāo)被忽視，結(jié)果受到高度關(guān)注，而過程則被忽視。轉(zhuǎn)型期我國政府的經(jīng)濟角色定位完全不同于標(biāo)準(zhǔn)市場經(jīng)濟體制中的“有限政府”，而是成為地地道道的市場競爭的參與者，當(dāng)然，這里的市場也不是西方資本主義語境中的以私人產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的市場。何曉星將這種特殊的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)稱為“地方政府的內(nèi)公外私”，即地方政府權(quán)力范圍內(nèi)的資源對內(nèi)都是公有的，具有非排他性，政府可以以社會計劃者的身份規(guī)定各種公共資源的價格和使用方式，以在對外（外地）競爭中取得競爭優(yōu)勢，滿足其追求地方政府利潤最大化的目標(biāo)。地方政府對外則表現(xiàn)出私人產(chǎn)權(quán)的屬性，在資源的使用和產(chǎn)品的交易中具有絕對的排他性。[6]以上分析邏輯也同樣適用于政府部門主導(dǎo)的“條條”經(jīng)濟。這種特殊的制度安排是我國經(jīng)濟持續(xù)高速增長、投資比例居高不下和政府與市場邊界不清晰的根源之一，同時也是經(jīng)濟增長質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)失衡、“有限政府”和服務(wù)型政府目標(biāo)難以落實的根源之一。 事實上，地方政府（部門）已將市場機制的運用推向了極端，政府成為一家以盈利（如GDP）為目的的經(jīng)濟單位，這不僅大大推遲了以民間資本為主導(dǎo)的公平競爭型市場經(jīng)濟模式的形成，而且使得社會分工演化中政府與私人部門之間的分工被扭曲，政府從事了從長期來看并不具有動態(tài)比較優(yōu)勢的市場競爭活動，而私人部門無法自發(fā)協(xié)調(diào)完成的公共事務(wù)卻被政府忽視。盡管政府日益認識到提供公共服務(wù)是公共部門的首要任務(wù)，但在政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟體制中這種改變是艱難的。
地方政府（部門）主導(dǎo)型市場經(jīng)濟中政府與市場、政府與企業(yè)的邊界正變得越來越模糊，而不是越來越清晰。作為行政機關(guān)的政府（部門）與企業(yè)，不論是國有企業(yè)還是民營企業(yè)之間的關(guān)系正發(fā)生著微妙的變化。對于國有企業(yè)而言，改革初期就提出的“政企分開”目標(biāo)至今仍然沒有取得實質(zhì)性進展，或許在現(xiàn)有的政治架構(gòu)內(nèi)“政企分開”本身就是不可行的。另一方面，某些地方政府或政府內(nèi)的行政官員又面臨著被巨大經(jīng)濟利益俘獲的問題，這表現(xiàn)為政府與民營企業(yè)之間的特殊聯(lián)盟關(guān)系。顯然，這種格局的出現(xiàn)與政府作為市場規(guī)制者的角色定位是密切相關(guān)的，政府或官員被私人資本所俘獲，一種可能是政府規(guī)制本身存在問題，這誘使企業(yè)家投入資源進行各種形式的尋租或聯(lián)盟活動，另一種可能是政府規(guī)制本身沒有問題，而約束規(guī)制執(zhí)行者的制度出現(xiàn)了問題，規(guī)制者面對市場機會和權(quán)力租金的誘惑而主動與私人資本妥協(xié)、聯(lián)盟。這一方面說明政府供給范圍有從提供投資（包括有形和無形公共品供給）向提供“公共”政策轉(zhuǎn)變的趨勢，另一方面也說明了政府的經(jīng)濟活動有超越財政管理和監(jiān)督的趨勢，政府，尤其是地方政府及其官僚機構(gòu)越來越學(xué)會了利用“偽市場”手段來獲取源自于公共權(quán)力的部門或私人經(jīng)濟利益。既然是“偽市場”，中央政府的宏觀調(diào)控也就難以僅僅運用所謂的經(jīng)濟手段來實現(xiàn)，這恰恰印證了“偽市場”必然對應(yīng)行政手段為主的宏觀調(diào)控。在地方政府（部門）主導(dǎo)的“偽市場”中政府部門很難成為公平經(jīng)濟秩序的建設(shè)者和維護者，必然存在對不公平競爭行為的放任甚至縱容，從本質(zhì)上講，政府主要還是經(jīng)濟效率的追求者，還沒有真正成為社會公平的維護者。計劃經(jīng)濟條件下中央決策當(dāng)局對公平賦予較高的權(quán)重，最低公平設(shè)定（中央權(quán)衡的約束條件）高于社會最優(yōu)值，在整個社會的公平和效率（主要體現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展）權(quán)衡過程中，效率始終低于潛在最優(yōu)值。改革開放后，中央權(quán)衡中的效率權(quán)重明顯提高，但為了達到理想中的效率目標(biāo)必須考慮路徑選擇問題，穩(wěn)中求進的漸進改革策略使得在經(jīng)濟分權(quán)中地方政府本位和部門本位控制了大部分的經(jīng)濟資源，從而表現(xiàn)為經(jīng)濟效率的追求者、地方政府及相關(guān)裙帶、部門及相關(guān)裙帶內(nèi)可以很好地實現(xiàn)效率與分配公平的協(xié)調(diào)，但這些裙帶或圈層外的社會群體則只能是效率與公平的低層次權(quán)衡，實現(xiàn)效率的初始稟賦和發(fā)展機會對他們而言都處于絕對劣勢，因此，如果阻止裙帶或圈層的利益外溢，如果遏制公平競爭機會的拓展，社會效率只能是低水平的非均衡的效率，公平也只是既得利益者的公平，而不是全社會的普遍公平，兩者的權(quán)衡也是分割的、碎片化的低水平權(quán)衡。
可見，無論是轉(zhuǎn)軌早期對“關(guān)鍵”國有部門的保護性發(fā)展，還是地方政府和政府部門直接參與市場競爭，這兩種策略性安排交織在一起，客觀上起到了加速市場深化，增進短期（靜態(tài)）社會福利的作用。與自發(fā)演進為主的市場化方式相比，我們可以稱我國的市場化方式為策略性的。但是，這種策略性的市場化方式本身孕育著反市場化的力量――部分行業(yè)的行政性壟斷之弊和政府職能轉(zhuǎn)型難題。于是隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌進入中后期階段，早期政府推動的策略性市場化方式“異化”出的力量則成為阻礙改革沿既定正確路徑演進的力量，從而可能將社會導(dǎo)向動態(tài)無效率的均衡。
無論是對國有經(jīng)濟的保護，還是條塊競爭的政府主導(dǎo)型市場化，這些策略性安排必然是臨時性的，必將隨著轉(zhuǎn)軌過程而被放棄，從而轉(zhuǎn)向目標(biāo)最優(yōu)的制度安排。這里的問題是：早先權(quán)威主導(dǎo)型市場化轉(zhuǎn)軌的目標(biāo)是否會因策略性路徑內(nèi)生出的“異化”力量而改變？經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的路徑和政府供給范圍的均衡區(qū)間是否會被鎖定到一個動態(tài)無效率的狀態(tài)？
三、 執(zhí)政模式、政治承諾可信性與改革的路徑控制
公共政策是個人（關(guān)鍵政治人物、立法者）與社會群體(包括官僚集團、黨派、民間組織等)共同作用的產(chǎn)物，這些政治角色之間不同的作用模式則構(gòu)成了不同的政治體制架構(gòu)。我們可以設(shè)想兩種極端的情形：情形之一是，公共政策由全知全能的社會計劃者做出，其他人物僅是公共政策被動的適應(yīng)者，這種假定在社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相對比較簡單，人與人之間的同質(zhì)性較強的環(huán)境中更接近現(xiàn)實。情形之二是，不存在所謂的社會計劃者，政治家是見風(fēng)使舵的機會主義者，他（們）對社會群體制造的政治壓力高度敏感，以此來迎合大眾偏好，獲取最大的政治支持。這種假定在社會經(jīng)濟關(guān)系高度復(fù)雜，民主政治體制相對完善，人與人、集團與集團之間的異質(zhì)性較強的環(huán)境中更接近現(xiàn)實?，F(xiàn)實是兩種情形的混合物，而我國轉(zhuǎn)軌的過程蘊含著一個公共決策模式從更偏向情形一向更偏向情形二的漸進轉(zhuǎn)變。正是這種漸變使得權(quán)威主導(dǎo)型的動態(tài)優(yōu)化過程可能受到威脅和削弱。
西方政治經(jīng)濟文獻中對利益集團的討論已相當(dāng)深入，但那里的利益集團大多指的是有組織的集團（organized groups），因而研究的焦點集中于利益集團是如何形成并達成集體行動的，利益集團是如何通過民主政治這一舞臺對關(guān)鍵政治人物及官僚系統(tǒng)施加影響以爭取有利于自身的政策或再分配的，以及利益集團之間是如何沖突和妥協(xié)的。從我國的實際情形來看，真正意義上以爭取特殊政治經(jīng)濟利益為目的有組織的利益集團只存在于有限的范圍內(nèi)，普遍存在的是另一種形式――未經(jīng)組織的社會群體（unorganized social groups）。前者具有明確的組織和行動方案，通過游說活動影響政府決策，具有較強的政治影響力，后者大多沒有統(tǒng)一的組織，但卻自發(fā)地表達同樣的政治經(jīng)濟呼聲，以此來引起政治家或政府的關(guān)注。兩者之間可能相互轉(zhuǎn)化，所以對它們的區(qū)分也不得不帶有時間特征，從目前的情況看，粗略地分類，屬于前者的主要包括地方政府、政府部門、因各種理由而被保護的國有部門和壟斷性行業(yè)等等，屬于后者的主要包括相對強勢的擁有社會保障的城市職工、教師、公職人員，相對弱勢的城市失業(yè)工人、失地農(nóng)民、農(nóng)村進城務(wù)工人員和農(nóng)村基本公共服務(wù)的需求者等等。兩者都能夠?qū)矝Q策產(chǎn)生壓力，從而影響政治均衡的結(jié)果，但由于制造壓力的方式不同，因而制造相同的壓力，不同集團或群體付出的社會成本不同。這里我們需要考察的過程是：漸進轉(zhuǎn)軌的初期階段，競爭性的有組織的利益集團尚未形成，權(quán)威主導(dǎo)型的動態(tài)優(yōu)化設(shè)計在公共決策中占有相當(dāng)?shù)臋?quán)重，這同時也意味著其他社會力量對公共決策者的影響相對較小。這一階段，政府供給中對國有經(jīng)濟部門的保護性支出，對相關(guān)群體的補貼性支出在客觀上起到了推動社會經(jīng)濟平穩(wěn)轉(zhuǎn)軌的作用，這主要是社會計劃者為實現(xiàn)動態(tài)優(yōu)化過程而做出的策略性安排，但是次要的方面，計劃經(jīng)濟條件下相對受益的部分群體出于自身利益考量而對改革持有懷疑和猶豫態(tài)度，他們的要求與社會計劃者的動態(tài)最優(yōu)化策略性安排擬合在一起，從而形成了轉(zhuǎn)軌初期階段政府供給范圍的均衡區(qū)間。隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的深入和市場經(jīng)濟的逐步滲透，相關(guān)利益集團浮現(xiàn)出來，與之相對應(yīng)的具有某種社會經(jīng)濟特征的群體也浮現(xiàn)出來。我們將利益集團或社會群體浮現(xiàn)的渠道分為兩類：第一類是由于收入差距收入差距是造成財產(chǎn)或財富差別的最直接原因，作為古典經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)•斯密、卡爾。馬克思以及政治學(xué)家和政治家大都把財產(chǎn)作為劃分集團或社會群體的標(biāo)尺。Widen對政府經(jīng)濟分析中的“集團”本位做了系統(tǒng)的綜述。[7]而造成的，這種差距或為市場競爭所誘發(fā)，或為市場競爭的機會不平等所導(dǎo)致。第二類是政府基于某些規(guī)范性考量而給予某些目標(biāo)群體以保護，但這種保護在時過境遷之后卻難以消除，反而使當(dāng)初的目標(biāo)群體演化為有相當(dāng)政治經(jīng)濟話語權(quán)的利益集團，這一類渠道可稱之為“異化”――當(dāng)初有助于轉(zhuǎn)軌的策略性安排成為當(dāng)今阻礙實現(xiàn)轉(zhuǎn)軌目標(biāo)的力量。新生的利益集團會影響公共政策結(jié)果，也就會影響整個轉(zhuǎn)軌的路徑，并有可能使原有的動態(tài)優(yōu)化過程半途而廢。由此也很容易地看出，原先作為政治權(quán)威控制轉(zhuǎn)軌進程工具的政府供給，現(xiàn)在正被轉(zhuǎn)軌過程中的各種力量所內(nèi)生決定。
前面我們提到，政策結(jié)果是關(guān)鍵政治人物（類似于社會計劃者）與利益集團或社會群體交織作用的產(chǎn)物。利益集團之間競爭的結(jié)果可能接近于社會計劃者最優(yōu)化決策的結(jié)果，但一般情況下兩種均衡存在很大差異，尤其在有組織的利益集團與非組織化的社會群體之間沖突顯著的時候。第一類渠道形成的利益集團有可能具有推進市場化轉(zhuǎn)軌進程的動機，第二種渠道形成的利益集團一般都是反對進一步轉(zhuǎn)軌的力量。這個時候，所謂的政府供給中的“越位”與“缺位”現(xiàn)象才真正成為一個顯性的問題，在此之前，“越位”與“缺位”還只是一個潛在的問題，并因轉(zhuǎn)軌過程中的策略性安排而具有合理性。這個時候，市場化的轉(zhuǎn)軌進程能否最終完成在很大程度上取決于執(zhí)政黨關(guān)于經(jīng)濟改革的政治承諾是否具有可信性。在其他條件既定的情況下，一般而言，兩黨或多黨競爭輪流執(zhí)政的情況下，在位者很難做出可信的長期（至少多于一個選舉周期）政治承諾，從而使政府難以通過策略尋求跨期（選舉周期）投資最優(yōu)化，也就是說政府將偏向于收益快、見效明顯的短期社會供給，而忽視本期低回報，而下一期高回報的社會供給，如各種人力資本投資。[8]相反，一黨長期執(zhí)政的好處就在于政府可以做出相對長期的政治承諾，一方面可以實現(xiàn)象經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌這樣的跨期動態(tài)優(yōu)化，另一方面可將有限的公共資源投入到關(guān)系社會發(fā)展的戰(zhàn)略性領(lǐng)域。而現(xiàn)實中我們發(fā)現(xiàn)，兩黨或多黨輪流執(zhí)政的政體中戰(zhàn)略性政府投資并不一定太少，而一黨長期執(zhí)政的政體也不一定進行更多的戰(zhàn)略性政府投資。這不是上面的分析邏輯有問題，而是由于存在更為重要的約束條件在發(fā)揮著相反的作用機制。社會財富存量和政府財力約束是一個重要的作用機制，社會財富和政府財力越充裕，政府進行戰(zhàn)略性投資的可能性越大。另外一個可能的作用機制是，競爭性執(zhí)政條件下選民約束（通過代議制）更強，從而迫使政府做出更富遠見的投資和公共供給，進而有可能抵消了不可信政治承諾帶來的低效率。而一黨長期執(zhí)政條件下，往往是官僚體系的惰性和腐敗使得政治承諾在執(zhí)行中走樣變形，從而難以收獲可信性政治承諾帶來的好處。因此，要繼續(xù)推進轉(zhuǎn)軌進程，首先，需通過執(zhí)政黨強化市場化改革的政治承諾，使之在公共政策形成過程中繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)角色（至少要在市場化轉(zhuǎn)軌基本完成之前）。其次，可能是更重要的，更有前景的取向是讓來自集團或群體的不同“呼聲”公開透明化，公共政策的制定過程置于社會監(jiān)督之下。最后，需改革執(zhí)政黨與政府系統(tǒng)的政策執(zhí)行力，盡量縮小政治承諾與政策效果之間的差距，而要做到這一點就不得不繼續(xù)推進市場化進程，使政府的職能分工逐步收斂到其核心領(lǐng)域，使政府職能的收斂與市場吸納功能的拓展相協(xié)調(diào)。
“職責(zé)同構(gòu)”所謂“職責(zé)同構(gòu)”，是指在政府間關(guān)系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。通俗地講，就是在這種政府管理模式下，中國每一級政府都管理大體相同的事情，相應(yīng)地在機構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對口，左右對齊”。（朱光磊，張志紅，2005；周振超,2005）[9-10]的“權(quán)威+官僚系統(tǒng)”單一政黨執(zhí)政模式有利于增強跨期改革承諾的可信性，這種模式相當(dāng)于提供了一種類似“規(guī)則”，而非“相機抉擇”的機制，從而減弱了政治決策時間不一致性（Kydland，Prescott，1977）可能帶來的宏觀動態(tài)效率損失。當(dāng)同質(zhì)性社會偏好占主導(dǎo)的時候，尤其是權(quán)威、官僚和一般居民偏好趨同的時候，上述執(zhí)政模式不僅具有較高的政治承諾可信性，這保證了宏觀動態(tài)效率的獲取，而且公共資源配置效率損失較小。[2]當(dāng)異質(zhì)性社會偏好占主導(dǎo)的時候，這種執(zhí)政模式雖然仍然具有較高的政治承諾可信性，但公共資源配置效率損失很大。隨著社會偏好異質(zhì)性的增強，最優(yōu)公共政策的競爭性發(fā)現(xiàn)機制和彈性調(diào)整機制就成為最為迫切的需要。原有的執(zhí)政模式如何改變才能適應(yīng)這一新趨勢？如何才能以最小的效率損失實現(xiàn)這一改變？我們在最后一部分再回到這一具有前瞻性的話題上來。
四、 策略性經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和財政轉(zhuǎn)型：兩期離散時間的情形
基于以上分析，本部分致力于將經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌與財政轉(zhuǎn)型置于一個統(tǒng)一的理論分析框架之內(nèi)，并在這一框架內(nèi)比較策略性與非策略導(dǎo)致的社會福利時空分布。首先，我們考慮一個離散時間的兩期經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和財政轉(zhuǎn)型情形。
前面筆者已對“策略性”安排的兩種形式――對國有部門的保護性發(fā)展與政府參與型加速市場化做了分析，與之相對的是“非策略性”安排，這里的“非策略性”安排可以理解為經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的另一種路徑：實行一次性存量資本均等化分配，從而使社會經(jīng)濟進入一個原始的自然演化軌道。這種假想雖然有些極端，但能夠抓住“非策略性”安排的最主要特征。另外，“非策略性”安排在當(dāng)時是否具有政治可行性則是另外一個問題，我們只是將其作為一個參照系與實際的和將來可能的轉(zhuǎn)軌路徑做比較。
表1列出了第一期（轉(zhuǎn)軌的早期階段）與第二期（轉(zhuǎn)軌的中后期階段）的可比之處。從公共決策的類型來看，轉(zhuǎn)軌的早期階段類似于社會計劃者的動態(tài)規(guī)劃過程，這時政治權(quán)威推動改革的作用非常重要，轉(zhuǎn)軌的中后期利益集團、社會群體以及政府（執(zhí)政黨）本身的多元互動成為公共決策機制中的主要特征。
表1中的市場深化是指公平競爭的市場經(jīng)濟的發(fā)育程度，分值越高說明市場經(jīng)濟的質(zhì)量越高，分值越低說明市場經(jīng)濟中的不公平競爭、政府不當(dāng)干預(yù)、行政性壟斷等問題越嚴(yán)重。財政制度指的是財政公共化轉(zhuǎn)型的程度，同一時間，財政公共化程度越高，則分值越高，轉(zhuǎn)軌中的策略性政府供給會降低財政公共化的程度。非策略性轉(zhuǎn)軌中的市場深化和財政制度初始賦值為2 ，第二期轉(zhuǎn)軌目標(biāo)實現(xiàn)，賦值為10。以此為基準(zhǔn)，策略性轉(zhuǎn)軌第一期的市場深化賦值為5，這意味著轉(zhuǎn)軌早期對國有部門的策略性保護和市場化進程中的政府推動會產(chǎn)生較高的即期社會回報，但緊接著的問題是如果策略導(dǎo)致的內(nèi)生利益集團（“異化”力量）掌握了公共政策的決策權(quán)或在很大程度上影響公共決策，那么社會有可能被鎖定到非社會計劃者原先預(yù)期的低效率狀態(tài)（賦值為2），轉(zhuǎn)軌將半途而廢。當(dāng)然，如果在推動改革上仍然具有一定權(quán)威的政府以及贊成繼續(xù)深化改革的利益集團和社會群體能夠更有效地影響公共決策的最終結(jié)果，社會將繼續(xù)優(yōu)化公共資源與私人資源的配置比例，優(yōu)化公共資源配置的決策程序，從而在第二期達到與轉(zhuǎn)軌目標(biāo)設(shè)定相一致的社會狀態(tài)（10）。另一方面，就財政制度而言，第一期，早期的策略性政府供給必然導(dǎo)致財政制度的賦值（1）低于“自然”狀態(tài)下的賦值（2）。第二期，財政制度的演化面臨著上面同樣的難題，與經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程相對應(yīng)，一種可能是推進改革，完成轉(zhuǎn)型， 實現(xiàn)公共財政制度（10），另一種可能是改革半途而廢（5），“公共”財政成為既得利益者通過公共方式進一步攫取私人或集團利益的工具。
策略性轉(zhuǎn)軌中，規(guī)范意義上的改革者追求的是社會福利的5+10模式（策略性安排具有靜態(tài)效率和動態(tài)效率）和財政制度演化的1+10模式（策略性安排雖然靜態(tài)低效率，但有動態(tài)效率）。從整個轉(zhuǎn)軌過程來看，早期政府供給的策略性選擇――“越位”與“缺位”是靜態(tài)低效率的，如果他們具有動態(tài)效率，即轉(zhuǎn)軌的過程能夠平穩(wěn)實現(xiàn)，那么所謂的“越位”與“缺位”就具有合理性。但是，如果他們不具有動態(tài)效率，并在轉(zhuǎn)軌的中后期不斷制造出新的“越位”與“缺位”，那么潛在的問題就變成了真正需要面對的問題。
五、 策略性經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和財政轉(zhuǎn)型：連續(xù)時間的情形
第四部分對兩期離散時間情形的分析雖然簡單明了，但它忽略了我們第二部分提到的“目標(biāo)趕超”特征，即在政治權(quán)威看來，采用怎樣的策略性安排才能盡量節(jié)省趕超的時間？這一部分，我們利用一個連續(xù)時間情形的圖形說明策略性經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和財政轉(zhuǎn)型可能遇到的問題，解決問題的出路和社會福利我們將社會福利看作市場深化程度與財政公共化程度的雙元函數(shù)，市場深化和財政公共化程度越高，社會福利水平就越高。同時，市場深化與財政公共化之間又存在策略性互動，這種互動會如何影響社會福利的時間分布是一個值得繼續(xù)深入研究的問題。的時間分布，見圖1。
有策略（下圖）行為的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌
圖1的上圖描述的是非策略性轉(zhuǎn)軌下的市場深化程度演變趨勢圖，早期階段社會福利的增進相對較慢，但隨著各種配套制度的健全市場深化會自動加速，并最終在t2時間達到市場化轉(zhuǎn)軌的穩(wěn)態(tài)水平和穩(wěn)態(tài)的市場深化程度W*。圖1的下圖描述的是策略性轉(zhuǎn)軌下的市場深化程度演變趨勢圖，早期階段市場深化的速度相對較快，這主要是政府供給的策略性安排和市場化過程中政府的策略性參與造成的。在時間t1處我們可以清楚地看出W1>W′1，但接下來可能會出現(xiàn)三種情況（當(dāng)然也有若干中間狀態(tài)）：第一種情況是在原有計劃者權(quán)威的積極推動下很快實現(xiàn)了整個轉(zhuǎn)軌的動態(tài)優(yōu)化過程，從而在時間t3處就逼近了穩(wěn)態(tài)的市場經(jīng)濟和市場深化水平，圖中曲線3描述的就是這種情況，這種情況下“目標(biāo)趕超”得到最好的實現(xiàn)。第二種情況可能是早期策略性選擇內(nèi)生的“異化”力量主導(dǎo)了改革進程，從而使轉(zhuǎn)軌過程半途而廢，社會被鎖定到一個低效率的市場化和社會福利水平W′*，如曲線1所示，顯然W′*
與經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程相對應(yīng)，我們來觀察財政轉(zhuǎn)型過程。圖2的上圖描述的是非策略性轉(zhuǎn)軌下財政制度演化的趨勢圖。S*表示與標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)態(tài)市場經(jīng)濟相對應(yīng)的公共財政制度，這一狀態(tài)在t2時間達到。圖2的下圖描述的是策略性轉(zhuǎn)軌下財政制度演化的趨勢圖。在轉(zhuǎn)軌的早期，公共財政制度建設(shè)是滯后的，這主要是因為經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌中的策略性選擇減慢了政府供給朝市場經(jīng)濟內(nèi)生型公共財政轉(zhuǎn)換的速度，顯然，在時間t1處我們可以清楚地看出S1
最后來看圖1和圖2中的策略性經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和財政轉(zhuǎn)型。在時間t1之前，財政轉(zhuǎn)型的策略性滯后在客觀上起到了加速市場化的作用，如果作為經(jīng)濟基礎(chǔ)的市場深化更具有戰(zhàn)略意義，那么這種財政轉(zhuǎn)型的策略性滯后就是值得的。但策略性市場化轉(zhuǎn)軌本身孕育著巨大的路徑風(fēng)險，由此可能形成三類迥然不同的市場化轉(zhuǎn)軌路徑，同時派生出三類不同的財政轉(zhuǎn)型路徑。
六、 結(jié)論與討論
我們基于對中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和財政轉(zhuǎn)型過程、路徑的經(jīng)驗觀察，討論了政治權(quán)威改革目標(biāo)正確設(shè)定條件下政治承諾的跨期可信性問題，指出了政治權(quán)威與策略性改革所內(nèi)生的利益集團之間的力量對比是決定“目標(biāo)趕超”能否實現(xiàn)的重要因素。這一過程中，政府與市場呈現(xiàn)出一種策略性的互動關(guān)系。
1．對我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌期政府供給范圍轉(zhuǎn)變的效率評價應(yīng)該以轉(zhuǎn)軌的動態(tài)過程為背景。政府主導(dǎo)的經(jīng)濟改革過程與體制外市場經(jīng)濟的發(fā)展過程是同一問題的兩個方面。對財政學(xué)中經(jīng)常討論的“越位”與“缺位”現(xiàn)象的認識不能進行孤立的判斷，必須與一定時空環(huán)境下政府主導(dǎo)的轉(zhuǎn)軌策略，以及這一策略安排的后續(xù)可信性相聯(lián)系。如果轉(zhuǎn)軌的動態(tài)優(yōu)化過程能夠盡快完成，則由于其中策略性安排所導(dǎo)致的暫時性“越位”、“缺位”現(xiàn)象在很大程度上是動態(tài)有效的，也是值得肯定的。否則，此前所做的各種策略性安排帶來的是更低的效率和更差的結(jié)果。因此，在轉(zhuǎn)軌的后期階段必須堅持改革的政治承諾，完善新的履行這一政治承諾的法治化基礎(chǔ)，并尋找推動市場化轉(zhuǎn)軌順利完成的新動力。
2．隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的深入，利益集團的出現(xiàn)和社會群體的分化是不可避免的。利益集團的作用有兩方面：一方面過多的利益集團活動可能帶來經(jīng)濟增長的僵滯，另一方面利益集團的存在也是政府判斷社會偏好，使政府供給更富社會效率的主要渠道之一。原則上政府可以通過控制不同類型利益集團的形成而實現(xiàn)上述兩者的最優(yōu)權(quán)衡，但對政府而言，鑒別成本很高，錯誤鑒別的可能性也很高，因此根本的作法還是使利益集團的形成及其活動公開化，從利益集團政治性尋租的源頭上來解決問題，從而既規(guī)避了利益集團的不利影響，又利用了利益集團的積極作用。對不同社會群體非組織化的自發(fā)集體行動也應(yīng)該采用類似的取向，從而為不同局部利益的社會評價和社會偏好的凝聚提供一個公開透明的政治平臺。
3．我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程也是公共政策形成機制轉(zhuǎn)變的過程。轉(zhuǎn)軌的早期，利益的群體化現(xiàn)象雖然存在，但并未強大到成為顯性的利益集團，從而他們對公共決策的政治影響力還是有限的，這時我們大致可以認為公共決策的主體是一個擁有有限信息和有限理性的社會計劃者。這一社會計劃者為保障體制的順利轉(zhuǎn)軌，會做出策略性安排，而策略本身會導(dǎo)致利益集團的內(nèi)生形成。同時，由于經(jīng)濟市場化本身，特別是機會不均等的市場化會帶來利益群體在經(jīng)濟生活中的分化，利益集團和社會群體的出現(xiàn)不可避免，公共決策的機制中社會計劃者的重要性相對下降，而有組織的利益集團的政治影響力必然相對增強。這種公共政策形成機制潛移默化的轉(zhuǎn)變很有可能破壞原有的市場化轉(zhuǎn)軌路徑，從而將社會長期鎖定到一種畸形的市場經(jīng)濟之中。面對這種困境，最直接的反應(yīng)是通過黨政系統(tǒng)強化市場化轉(zhuǎn)軌的政治承諾可信性和執(zhí)行力，間接反應(yīng)是政府通過聯(lián)合具有推動改革動機的利益集團，并利用社會群體的政治經(jīng)濟“呼聲”對抗反對繼續(xù)改革的既得利益集團，從而為轉(zhuǎn)軌過程的完成提供新的動力機制。由此，我們還可以得出另外一個推論：公共決策中的策略隨著決策民主化的發(fā)展變得越來越不可行，而公共政策的戰(zhàn)略性選擇也會從社會計劃者的單邊抉擇模式向多利益群體的博弈均衡模式轉(zhuǎn)變。
4．如果說20世紀(jì)70年代末以來的經(jīng)濟改革是“一次改革”：即由計劃到市場的改革，這一過程中地方政府、政府部門、國有企業(yè)、外資企業(yè)以及新生的民營企業(yè)一起進入了市場，成為市場競爭的主體，那么21世紀(jì)的今天我們有必要進行“二次改革”：即實現(xiàn)從政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟向民間主導(dǎo)型市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)建設(shè)型財政向公共財政的轉(zhuǎn)變，地方政府和政府部門從市場經(jīng)濟的競爭者身份上退出，專司其管理和監(jiān)督職能，政府供給從一般建設(shè)性領(lǐng)域退出，專司公共物品和公共服務(wù)供給，從而使政府與市場之間的職能分工進入一個自發(fā)演化的良性循環(huán)，成功實現(xiàn)經(jīng)濟體制的市場化轉(zhuǎn)軌和財政體制的公共化轉(zhuǎn)型。
5．“職責(zé)同構(gòu)”的“權(quán)威+官僚體系”執(zhí)政模式在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的早期起到積極作用，但隨著社會偏好異質(zhì)性的增強，“職責(zé)同構(gòu)”必將被“職責(zé)異構(gòu)”所取代，只有這樣，政府職能的“條塊”交織現(xiàn)象才能得以消除，各級政府之間的最優(yōu)職能分工才可能通過政府間競爭過程得以發(fā)現(xiàn)并規(guī)范化。同樣，社會偏好異質(zhì)化也給“權(quán)威+官僚系統(tǒng)”的執(zhí)政模式帶來挑戰(zhàn)。給定“權(quán)威”也是有限理性的這一假定，社會偏好異質(zhì)性使得有限理性的“權(quán)威”更加難以發(fā)現(xiàn)最優(yōu)的公共政策，這表現(xiàn)在“權(quán)威+官僚體系”執(zhí)政模式下只有當(dāng)不良政策的負面效應(yīng)積累到非常顯著的時候，政治系統(tǒng)才會對此做出反應(yīng)。這就需要更具靈活性和競爭性的執(zhí)政模式。鑒于我國的實際情況，加強黨內(nèi)民主和競爭機制建設(shè)應(yīng)該是一條具有經(jīng)濟效率的選擇。
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論文關(guān)鍵詞：體育公共產(chǎn)品，供給制度，創(chuàng)新
1．農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的界定
公共產(chǎn)品是與私人產(chǎn)品相對應(yīng)的一個概念，區(qū)分他們的標(biāo)準(zhǔn)主要是產(chǎn)品或服務(wù)在消費上是否具有非競爭性和非排他性。農(nóng)村體育公共產(chǎn)品較之于一般公共產(chǎn)品，其特殊之處在于供給區(qū)域主要限定在農(nóng)村，其產(chǎn)品類型主要是體育設(shè)施和服務(wù)等。因此，農(nóng)村體育公共產(chǎn)品應(yīng)是指以農(nóng)村為服務(wù)區(qū)域的，在消費和使用上具有一定非競爭性和非排他性的體育設(shè)施和服務(wù)。由于農(nóng)村體育公共產(chǎn)品具有非競爭性，在既定的產(chǎn)出水平下，增加一個消費者的邊際成本為零，這就意味著，若按邊際成本定價，農(nóng)村體育公共產(chǎn)品必須免費供給。而且，由于其非排他性，無法排除打便車者畢業(yè)論文提綱，私人部門供給農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的成本無法通過市場獲得補償，市場無法有效提供農(nóng)村體育公共產(chǎn)品。但由于農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的有效供給可以改善億萬農(nóng)民的身體健康狀況，豐富廣大農(nóng)民的文化生活，促進農(nóng)村文化建設(shè)，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，具有較大的正外部性。因此，在當(dāng)前社會主義新農(nóng)村的建設(shè)過程中應(yīng)主要由政府承擔(dān)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的責(zé)任，并輔之以其他供給方式。
2．農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給制度現(xiàn)狀分析
2.1城鄉(xiāng)二元發(fā)展戰(zhàn)略所形成的城鄉(xiāng)分割的公共產(chǎn)品供給體系
建國以來，我國一直實行“以農(nóng)補工”、“重城輕鄉(xiāng)”的二元發(fā)展戰(zhàn)略，以二元社會制度下城鄉(xiāng)一國兩策的“體制內(nèi)、體制外”公共產(chǎn)品供給體制。重點或優(yōu)先把財力、社會資源用于城市公共產(chǎn)品的供給，在“以農(nóng)養(yǎng)工、以農(nóng)哺工”制度安排下，一些“重城抑鄉(xiāng)”、“重工輕農(nóng)”的不公正政策措施名正言順、大行其道。而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的渠道則是主要由農(nóng)民自行解決，國家僅給適當(dāng)補助。而且在特有的經(jīng)濟運行機制和差別政策的作用下，國家通過工農(nóng)價格的“剪刀差”等非經(jīng)濟手段提取農(nóng)業(yè)剩余提供工業(yè)資本積累及城市建設(shè)，逐漸形成了城鄉(xiāng)分隔的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和公共產(chǎn)品供給體系。“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”經(jīng)濟職能加強的同時卻弱化了公共服務(wù)職能，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的完善論文參考文獻格式。正是由于城鄉(xiāng)二元發(fā)展戰(zhàn)略的影響，使得我國農(nóng)村資金流出多、補償少，在公共產(chǎn)品的供給存在投資的“城市偏向”情況下，農(nóng)村已形成了“城鄉(xiāng)收入分配存在差距，農(nóng)村公共產(chǎn)品投資不足、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后、農(nóng)民經(jīng)濟收入增長緩慢，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏資金來源、城鄉(xiāng)收人差距進一步加大，農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)更加滯后”的惡性循環(huán)現(xiàn)狀。因此，我國傳統(tǒng)二元社會制度下農(nóng)村公共政策的偏頗性和不公正性是導(dǎo)致農(nóng)村體育公共產(chǎn)品總量上供給嚴(yán)重失衡以及城鄉(xiāng)極大差距的首要因素，同時也反映了特定的歷史背景下，我國社會發(fā)展的初級性和城鄉(xiāng)之間發(fā)展的嚴(yán)重不均衡性。
2.2“舉國體制”下農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的供給體制形式的弱化
我國體育“舉國體制”產(chǎn)生于20 世紀(jì)50 年代初。在半個多世紀(jì)中，這一體制對我國競技體育的迅速發(fā)展起到了不可替代的作用畢業(yè)論文提綱，是我國制定和實施奧運戰(zhàn)略不可動搖的基石。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給雖然經(jīng)歷了人民公社時期、時期以及現(xiàn)在的農(nóng)村稅費改革后時期二個階段的變遷，但本質(zhì)上都是一種以政府為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的“單中心”供給體制。在政府內(nèi)部，各級政府之間的公共責(zé)任劃分不清，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體錯位。在以政府為供給主體的單一供給體制下，我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品是由各級政府聯(lián)合供給的。按照公共財政理論，全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府供給，地方政府只負責(zé)地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，各級政府之間的事權(quán)劃分很清楚。然而直接提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的縣鄉(xiāng)財政目前困難重重，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給便失去了必要的財政支撐。由此，處于邊緣狀態(tài)的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品更是首當(dāng)其中成為“弱化”的對象。
2.3責(zé)任主體角色“缺位”下農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的擠兌
農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)性、效益的外溢性特征，決定了政府必然是公共產(chǎn)品的責(zé)任供給主體。從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的職責(zé)來看，全國性的公共產(chǎn)品由中央政府負責(zé)提供，地區(qū)性的公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府負責(zé)提供。但農(nóng)村基層政府、權(quán)力部門在各項達標(biāo)考核和經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，以及目前對農(nóng)村公共體育服務(wù)的監(jiān)督制度、激勵制度、評價制度的還不夠完善，體育公共產(chǎn)品資源配必然成了他們擠兌首選的對象。其次，農(nóng)村實行分稅制后，因制度變更改變了地方政府的收入來源，沒有相應(yīng)的財權(quán)作基礎(chǔ)狀態(tài)下下級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面承擔(dān)過多的責(zé)任，本已捉襟現(xiàn)肘的基層政府，勢必再次陷入與上級政府在稅收激勵和自籌邊界確定問題的矛盾之中。雖然稅費改革后農(nóng)村的“一事一議”為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提供一定制度空間，但廣大農(nóng)民對農(nóng)村體育公共產(chǎn)品需求的非迫切性及認識上的誤區(qū)，導(dǎo)致農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給根本得不到多數(shù)人的統(tǒng)一和有效的供給。可見，在這一不公正公共財政制度和財事權(quán)不對應(yīng)的裁判框架下，其必然的結(jié)果是各級政府在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品責(zé)任角色的長期“缺位”。此外，隨著社會的發(fā)展，“政府包辦”單中心體育公共產(chǎn)品供給體制在我國地廣人多農(nóng)業(yè)社會環(huán)境下畢業(yè)論文提綱，以及人們多樣化與多層次的體育需求與服務(wù)面前，不僅顯得杯水車薪，而且“缺位”現(xiàn)象越來越嚴(yán)峻。當(dāng)然，中國經(jīng)濟發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)觀念和體育價值觀等多種因素的影響，在一定程度影響中國農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給。
3．農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新
3.1改變傳統(tǒng)觀念，建立農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的政策體制
歷史地看，中國舉國體制既反映了中國國情特定的發(fā)展道路和背景，也反映了人們在特定時期對于優(yōu)先與兼顧、效率與公正問題的理解和認識。發(fā)達市場經(jīng)濟國家政府的基本施政綱領(lǐng)是公民享有均等化的社會性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。隨著我國社會的發(fā)展和社會公正成為社會主義的核心價值取向，以及協(xié)調(diào)社會利益機制的立足點，從以往注重競技體育走向兩者之間的“同步化”或“相對平等度”，在公平與效率之間尋找平衡點和最好結(jié)合點，建立合理配置體育公共資源的新制度和公共政策體系?；谏鐣纠砟詈鸵?guī)則，政府和體育行政部門應(yīng)改變長期以來重城市輕農(nóng)村的體育觀念，以政府再分配職能的正當(dāng)性，通過專門性的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品公共政策的出臺，制定農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的相關(guān)政策和法規(guī)，以公共政策所特有的權(quán)威性、強制性和持續(xù)性，來確保農(nóng)村體育公共產(chǎn)品建設(shè)資金具有穩(wěn)定的來源，以制度和法規(guī)的手段保障農(nóng)村這“邊緣群體”享有體育公共產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)益。
3.2完善農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給主體，實現(xiàn)供給主體的多元化
一方面，政府代表社會的公共利益，有責(zé)任也有義務(wù)提供那些市場調(diào)控失靈的體育公共產(chǎn)品，而地方政府主要負責(zé)提供那些與本地區(qū)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民自身發(fā)展有關(guān)的體育公共產(chǎn)品，政府作為農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給多元主體中的最重要一元，是由政府自身的屬性和本質(zhì)決定的。政府作為公共利益的代表，應(yīng)該成為農(nóng)村體育公共產(chǎn)品優(yōu)先的供給者論文參考文獻格式。另一方面畢業(yè)論文提綱，私人及企業(yè)可以提供一些產(chǎn)權(quán)歸屬明確、能夠市場化運作和排他性收費的體育公共產(chǎn)品，私人企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村非盈利組織在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的過程中發(fā)揮重要作用，需政府的引導(dǎo)、扶持和監(jiān)管。還有各種非政府合作性的農(nóng)村、社會服務(wù)機構(gòu)和組織也是農(nóng)村體育公共產(chǎn)品提供主體之一，可以提供收益界限清晰、可以排他性收費的體育公共產(chǎn)品，主要是某一領(lǐng)域或生產(chǎn)環(huán)節(jié)所需的重要的技術(shù)和生產(chǎn)信息。優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)由政府單一主體向政府、私人企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村非盈利組織多元主體的轉(zhuǎn)變的新模式，充分利用各供給主體的資金、知識、技術(shù)等優(yōu)勢，較好地使政府、市場和社會之間相互協(xié)調(diào)，發(fā)揮開放系統(tǒng)的整體功效。
3.3實現(xiàn)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的決策機制創(chuàng)新，建立有效的需求表達機制
加快推進農(nóng)村基層民主建設(shè)，真正實現(xiàn)農(nóng)村村民自治，首先要實行農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的多中心決策體制，必須堅持農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給過程中政府決策的主體地位，尤其是在關(guān)系地區(qū)農(nóng)村村體育發(fā)展大局的，如農(nóng)民體育活動組織規(guī)定、農(nóng)村體育場地建設(shè)方案等體育公共產(chǎn)品的決策中，要不斷整合其決策程序，從而真正體現(xiàn)和維護農(nóng)民的利益。其次，要積極推進農(nóng)村基層民主建設(shè)，建立農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的農(nóng)民需求表達機制。深入基層了解農(nóng)民需要什么，進行市場調(diào)研，科學(xué)論證，增強對農(nóng)民需求的反饋，做出反映農(nóng)民真實需求的決策。建立關(guān)于農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的重大決策的聽證制度。這樣可以保證資源的合理配置，保證資金的合理流向，真正體現(xiàn)廣大農(nóng)民的意愿。
3.4建立有效的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督、評估與反饋機制
首先，要改革現(xiàn)行的農(nóng)村干部考核制度畢業(yè)論文提綱，將農(nóng)村基層干部的晉升與本地區(qū)的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給狀況直接掛鉤；其次，政府要加強對私人企業(yè)、非盈利組織供給體育公共產(chǎn)品的監(jiān)管力度，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品有效性供給。完善農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的績效評估制度，制定科學(xué)的組織方法、操作規(guī)則、評估標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系，建立相對獨立的評估機構(gòu)，配備多學(xué)科和具備政策科學(xué)知識的評估領(lǐng)導(dǎo)隊伍，對農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的實際情況進行有效評估。此外，要加大對偏遠農(nóng)村和貧困地區(qū)農(nóng)村社會體育指導(dǎo)員隊伍的培養(yǎng)，采用“走下去”和“走出來”兩種方式來進行培訓(xùn)；對投資西部偏遠和貧困地區(qū)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的企業(yè)，除上述政策上給與優(yōu)惠外，國家可對其企業(yè)的發(fā)展和運行給與一定的稅收減免政策；農(nóng)村也可利用自身的自然資源優(yōu)勢，吸引企業(yè)投資，采用共用、共管模式進行有效管理。農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的供給是一項長期的民生工程，需要政府、社會各團體以及農(nóng)民朋友自身的大力合作來共同完成，意義深遠。
[參考文獻]
[1]閔健，李萬來，卿平，等.社會公共體育產(chǎn)品的界定與轉(zhuǎn)變政府職能的研究[J]. 體育科學(xué)，2005，11.
[2]趙艷芹，等.論我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制存在的問題及其對策[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2006，5.
[3]閔健，李萬來，卿平，等.社會公共體育產(chǎn)品的界定與轉(zhuǎn)變政府職能的研究[J]. 體育科學(xué)，2005，11.
[4]楚永生，丁子信.農(nóng)村公共物品供給與消費水平相關(guān)性分析[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2004，7.
[5]姚軼蓉.論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與政府創(chuàng)新[J]. 理論導(dǎo)刊，2005，7.
論文關(guān)鍵詞：體育公共產(chǎn)品，供給制度，創(chuàng)新
1．農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的界定
公共產(chǎn)品是與私人產(chǎn)品相對應(yīng)的一個概念，區(qū)分他們的標(biāo)準(zhǔn)主要是產(chǎn)品或服務(wù)在消費上是否具有非競爭性和非排他性。農(nóng)村體育公共產(chǎn)品較之于一般公共產(chǎn)品，其特殊之處在于供給區(qū)域主要限定在農(nóng)村，其產(chǎn)品類型主要是體育設(shè)施和服務(wù)等。因此，農(nóng)村體育公共產(chǎn)品應(yīng)是指以農(nóng)村為服務(wù)區(qū)域的，在消費和使用上具有一定非競爭性和非排他性的體育設(shè)施和服務(wù)。由于農(nóng)村體育公共產(chǎn)品具有非競爭性，在既定的產(chǎn)出水平下，增加一個消費者的邊際成本為零，這就意味著，若按邊際成本定價，農(nóng)村體育公共產(chǎn)品必須免費供給。而且，由于其非排他性，無法排除打便車者畢業(yè)論文提綱，私人部門供給農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的成本無法通過市場獲得補償，市場無法有效提供農(nóng)村體育公共產(chǎn)品。但由于農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的有效供給可以改善億萬農(nóng)民的身體健康狀況，豐富廣大農(nóng)民的文化生活，促進農(nóng)村文化建設(shè)，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，具有較大的正外部性。因此，在當(dāng)前社會主義新農(nóng)村的建設(shè)過程中應(yīng)主要由政府承擔(dān)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的責(zé)任，并輔之以其他供給方式。
2．農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給制度現(xiàn)狀分析
2.1城鄉(xiāng)二元發(fā)展戰(zhàn)略所形成的城鄉(xiāng)分割的公共產(chǎn)品供給體系
建國以來，我國一直實行“以農(nóng)補工”、“重城輕鄉(xiāng)”的二元發(fā)展戰(zhàn)略，以二元社會制度下城鄉(xiāng)一國兩策的“體制內(nèi)、體制外”公共產(chǎn)品供給體制。重點或優(yōu)先把財力、社會資源用于城市公共產(chǎn)品的供給，在“以農(nóng)養(yǎng)工、以農(nóng)哺工”制度安排下，一些“重城抑鄉(xiāng)”、“重工輕農(nóng)”的不公正政策措施名正言順、大行其道。而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的渠道則是主要由農(nóng)民自行解決，國家僅給適當(dāng)補助。而且在特有的經(jīng)濟運行機制和差別政策的作用下，國家通過工農(nóng)價格的“剪刀差”等非經(jīng)濟手段提取農(nóng)業(yè)剩余提供工業(yè)資本積累及城市建設(shè)，逐漸形成了城鄉(xiāng)分隔的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和公共產(chǎn)品供給體系。“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”經(jīng)濟職能加強的同時卻弱化了公共服務(wù)職能，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的完善論文參考文獻格式。正是由于城鄉(xiāng)二元發(fā)展戰(zhàn)略的影響，使得我國農(nóng)村資金流出多、補償少，在公共產(chǎn)品的供給存在投資的“城市偏向”情況下，農(nóng)村已形成了“城鄉(xiāng)收入分配存在差距，農(nóng)村公共產(chǎn)品投資不足、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后、農(nóng)民經(jīng)濟收入增長緩慢，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏資金來源、城鄉(xiāng)收人差距進一步加大，農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)更加滯后”的惡性循環(huán)現(xiàn)狀。因此，我國傳統(tǒng)二元社會制度下農(nóng)村公共政策的偏頗性和不公正性是導(dǎo)致農(nóng)村體育公共產(chǎn)品總量上供給嚴(yán)重失衡以及城鄉(xiāng)極大差距的首要因素，同時也反映了特定的歷史背景下，我國社會發(fā)展的初級性和城鄉(xiāng)之間發(fā)展的嚴(yán)重不均衡性。
2.2“舉國體制”下農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的供給體制形式的弱化
我國體育“舉國體制”產(chǎn)生于20 世紀(jì)50 年代初。在半個多世紀(jì)中，這一體制對我國競技體育的迅速發(fā)展起到了不可替代的作用畢業(yè)論文提綱，是我國制定和實施奧運戰(zhàn)略不可動搖的基石。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給雖然經(jīng)歷了人民公社時期、時期以及現(xiàn)在的農(nóng)村稅費改革后時期二個階段的變遷，但本質(zhì)上都是一種以政府為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的“單中心”供給體制。在政府內(nèi)部，各級政府之間的公共責(zé)任劃分不清，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體錯位。在以政府為供給主體的單一供給體制下，我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品是由各級政府聯(lián)合供給的。按照公共財政理論，全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府供給，地方政府只負責(zé)地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，各級政府之間的事權(quán)劃分很清楚。然而直接提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的縣鄉(xiāng)財政目前困難重重，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給便失去了必要的財政支撐。由此，處于邊緣狀態(tài)的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品更是首當(dāng)其中成為“弱化”的對象。
2.3責(zé)任主體角色“缺位”下農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的擠兌
農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)性、效益的外溢性特征，決定了政府必然是公共產(chǎn)品的責(zé)任供給主體。從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的職責(zé)來看，全國性的公共產(chǎn)品由中央政府負責(zé)提供，地區(qū)性的公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府負責(zé)提供。但農(nóng)村基層政府、權(quán)力部門在各項達標(biāo)考核和經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，以及目前對農(nóng)村公共體育服務(wù)的監(jiān)督制度、激勵制度、評價制度的還不夠完善，體育公共產(chǎn)品資源配必然成了他們擠兌首選的對象。其次，農(nóng)村實行分稅制后，因制度變更改變了地方政府的收入來源，沒有相應(yīng)的財權(quán)作基礎(chǔ)狀態(tài)下下級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面承擔(dān)過多的責(zé)任，本已捉襟現(xiàn)肘的基層政府，勢必再次陷入與上級政府在稅收激勵和自籌邊界確定問題的矛盾之中。雖然稅費改革后農(nóng)村的“一事一議”為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提供一定制度空間，但廣大農(nóng)民對農(nóng)村體育公共產(chǎn)品需求的非迫切性及認識上的誤區(qū)，導(dǎo)致農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給根本得不到多數(shù)人的統(tǒng)一和有效的供給?？梢?，在這一不公正公共財政制度和財事權(quán)不對應(yīng)的裁判框架下，其必然的結(jié)果是各級政府在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品責(zé)任角色的長期“缺位”。此外，隨著社會的發(fā)展，“政府包辦”單中心體育公共產(chǎn)品供給體制在我國地廣人多農(nóng)業(yè)社會環(huán)境下畢業(yè)論文提綱，以及人們多樣化與多層次的體育需求與服務(wù)面前，不僅顯得杯水車薪，而且“缺位”現(xiàn)象越來越嚴(yán)峻。當(dāng)然，中國經(jīng)濟發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)觀念和體育價值觀等多種因素的影響，在一定程度影響中國農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給。
3．農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新
3.1改變傳統(tǒng)觀念，建立農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的政策體制
歷史地看，中國舉國體制既反映了中國國情特定的發(fā)展道路和背景，也反映了人們在特定時期對于優(yōu)先與兼顧、效率與公正問題的理解和認識。發(fā)達市場經(jīng)濟國家政府的基本施政綱領(lǐng)是公民享有均等化的社會性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。隨著我國社會的發(fā)展和社會公正成為社會主義的核心價值取向，以及協(xié)調(diào)社會利益機制的立足點，從以往注重競技體育走向兩者之間的“同步化”或“相對平等度”，在公平與效率之間尋找平衡點和最好結(jié)合點，建立合理配置體育公共資源的新制度和公共政策體系?；谏鐣纠砟詈鸵?guī)則，政府和體育行政部門應(yīng)改變長期以來重城市輕農(nóng)村的體育觀念，以政府再分配職能的正當(dāng)性，通過專門性的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品公共政策的出臺，制定農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的相關(guān)政策和法規(guī)，以公共政策所特有的權(quán)威性、強制性和持續(xù)性，來確保農(nóng)村體育公共產(chǎn)品建設(shè)資金具有穩(wěn)定的來源，以制度和法規(guī)的手段保障農(nóng)村這“邊緣群體”享有體育公共產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)益。
3.2完善農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給主體，實現(xiàn)供給主體的多元化
一方面，政府代表社會的公共利益，有責(zé)任也有義務(wù)提供那些市場調(diào)控失靈的體育公共產(chǎn)品，而地方政府主要負責(zé)提供那些與本地區(qū)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民自身發(fā)展有關(guān)的體育公共產(chǎn)品，政府作為農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給多元主體中的最重要一元，是由政府自身的屬性和本質(zhì)決定的。政府作為公共利益的代表，應(yīng)該成為農(nóng)村體育公共產(chǎn)品優(yōu)先的供給者論文參考文獻格式。另一方面畢業(yè)論文提綱，私人及企業(yè)可以提供一些產(chǎn)權(quán)歸屬明確、能夠市場化運作和排他性收費的體育公共產(chǎn)品，私人企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村非盈利組織在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的過程中發(fā)揮重要作用，需政府的引導(dǎo)、扶持和監(jiān)管。還有各種非政府合作性的農(nóng)村、社會服務(wù)機構(gòu)和組織也是農(nóng)村體育公共產(chǎn)品提供主體之一，可以提供收益界限清晰、可以排他性收費的體育公共產(chǎn)品，主要是某一領(lǐng)域或生產(chǎn)環(huán)節(jié)所需的重要的技術(shù)和生產(chǎn)信息。優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)由政府單一主體向政府、私人企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村非盈利組織多元主體的轉(zhuǎn)變的新模式，充分利用各供給主體的資金、知識、技術(shù)等優(yōu)勢，較好地使政府、市場和社會之間相互協(xié)調(diào)，發(fā)揮開放系統(tǒng)的整體功效。
3.3實現(xiàn)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的決策機制創(chuàng)新，建立有效的需求表達機制
加快推進農(nóng)村基層民主建設(shè)，真正實現(xiàn)農(nóng)村村民自治，首先要實行農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的多中心決策體制，必須堅持農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給過程中政府決策的主體地位，尤其是在關(guān)系地區(qū)農(nóng)村村體育發(fā)展大局的，如農(nóng)民體育活動組織規(guī)定、農(nóng)村體育場地建設(shè)方案等體育公共產(chǎn)品的決策中，要不斷整合其決策程序，從而真正體現(xiàn)和維護農(nóng)民的利益。其次，要積極推進農(nóng)村基層民主建設(shè)，建立農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的農(nóng)民需求表達機制。深入基層了解農(nóng)民需要什么，進行市場調(diào)研，科學(xué)論證，增強對農(nóng)民需求的反饋，做出反映農(nóng)民真實需求的決策。建立關(guān)于農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的重大決策的聽證制度。這樣可以保證資源的合理配置，保證資金的合理流向，真正體現(xiàn)廣大農(nóng)民的意愿。
3.4建立有效的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督、評估與反饋機制
首先，要改革現(xiàn)行的農(nóng)村干部考核制度畢業(yè)論文提綱，將農(nóng)村基層干部的晉升與本地區(qū)的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給狀況直接掛鉤；其次，政府要加強對私人企業(yè)、非盈利組織供給體育公共產(chǎn)品的監(jiān)管力度，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品有效性供給。完善農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的績效評估制度，制定科學(xué)的組織方法、操作規(guī)則、評估標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系，建立相對獨立的評估機構(gòu)，配備多學(xué)科和具備政策科學(xué)知識的評估領(lǐng)導(dǎo)隊伍，對農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的實際情況進行有效評估。此外，要加大對偏遠農(nóng)村和貧困地區(qū)農(nóng)村社會體育指導(dǎo)員隊伍的培養(yǎng)，采用“走下去”和“走出來”兩種方式來進行培訓(xùn)；對投資西部偏遠和貧困地區(qū)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的企業(yè)，除上述政策上給與優(yōu)惠外，國家可對其企業(yè)的發(fā)展和運行給與一定的稅收減免政策；農(nóng)村也可利用自身的自然資源優(yōu)勢，吸引企業(yè)投資，采用共用、共管模式進行有效管理。農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的供給是一項長期的民生工程，需要政府、社會各團體以及農(nóng)民朋友自身的大力合作來共同完成，意義深遠。
[參考文獻]
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