時(shí)間：2023-03-17 17:59:57
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關(guān)鍵詞：農(nóng)村 法律文化 培育
中圖分類號(hào)：D920 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
法治是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本方式。由于發(fā)展不均衡，農(nóng)村由管理向治理的轉(zhuǎn)型相對(duì)緩慢，加上鄉(xiāng)土社會(huì)固有的封閉性、保守性和相對(duì)獨(dú)立性，農(nóng)村社區(qū)在某種程度上仍徘徊于國(guó)家法律控制的邊緣，國(guó)家主導(dǎo)推進(jìn)的社會(huì)主義法治在農(nóng)村并沒(méi)有取得理想的效果，基層治理法治化仍任重而道遠(yuǎn)。新時(shí)期的農(nóng)村法治發(fā)展應(yīng)以農(nóng)村法律文化的培育為切入點(diǎn)，通過(guò)弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、創(chuàng)新現(xiàn)代文化，培育農(nóng)民的法律意識(shí)，進(jìn)而完善農(nóng)村的法治機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的良法善治。
一、法律文化是農(nóng)村法治建設(shè)的基礎(chǔ)
農(nóng)村法律文化是指生活在農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民對(duì)于歷史法律傳統(tǒng)和當(dāng)代法律現(xiàn)象的認(rèn)知，以及由此形成的法律思想和法律情感，包括與法律精神內(nèi)核緊密相連的各種文化現(xiàn)象，如鄉(xiāng)村習(xí)俗、生活習(xí)慣、倫理傳統(tǒng)和社會(huì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等。法律文化具有濃郁的傳統(tǒng)沿襲性，是鄉(xiāng)土農(nóng)民從事各種社會(huì)交往活動(dòng)的文化心理基礎(chǔ)，是調(diào)處基層矛盾、推進(jìn)鄉(xiāng)村有序治理、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村法治的重要前提。
法律文化是農(nóng)村法治發(fā)展的基礎(chǔ)。2010年，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，基本實(shí)現(xiàn)了有法可依。然而，完備的法律并不代表法治的實(shí)現(xiàn)，尤其是在農(nóng)村，法律所預(yù)期的理想秩序與當(dāng)下的農(nóng)村社會(huì)秩序并不一致，干部和農(nóng)民傳統(tǒng)觀念中的“官本位”、“權(quán)本位”思想并未去除，權(quán)力的濫用、誤用時(shí)有發(fā)生，公正文明的行政執(zhí)法尚有較大的差距，農(nóng)民對(duì)司法的信任和親近仍未形成，農(nóng)村居民的重法守約意識(shí)仍然淡薄。究其原因，既有國(guó)家普法以及執(zhí)法司法過(guò)程中釋法的不足，也有農(nóng)民對(duì)倫理傳統(tǒng)戀戀不忘的因素?！胺杀仨毐恍叛?，否則將形同虛設(shè)”。如何才能形成農(nóng)民的法律信仰？在傳統(tǒng)觀念影響下，農(nóng)民對(duì)法律產(chǎn)生的是畏懼感，認(rèn)為其只是的工具，而忽視了其保護(hù)人權(quán)和關(guān)注民生的一面。制度層面的建構(gòu)并不能解決農(nóng)民的法律信仰問(wèn)題，而文化層面的理念具有潛移默化的功能。通過(guò)農(nóng)村法律文化的創(chuàng)新，使之與現(xiàn)代主流法治文化相銜接，能使農(nóng)民認(rèn)識(shí)到法律可以為我所用。李交發(fā)先生曾說(shuō)，法律文化是法治扎根的土壤，是一切法律制度和思想賴以存在、運(yùn)作的條件。從這個(gè)層面來(lái)說(shuō)，法律文化在某種程度上能使農(nóng)民認(rèn)可和接受法律，并使之在農(nóng)村產(chǎn)生親和力，從而也有利于培養(yǎng)農(nóng)民的法律信仰，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理的法治化。
二、傳統(tǒng)法律文化對(duì)農(nóng)村法治建設(shè)的影響
重禮輕法的觀念影響到農(nóng)村糾紛的依法調(diào)處。傳統(tǒng)法律文化以儒家文化為主導(dǎo)，以“禮”為核心，以宗法為本位，以親情倫理為基礎(chǔ)，禮法相融。受禮的影響，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村形成了典型的熟人社會(huì)，主要依靠倫理規(guī)范來(lái)調(diào)整人們的行為，深刻地影響著廣大農(nóng)民的法律心理和行為，制約著人們的法律態(tài)度和對(duì)法律的認(rèn)同感。
由于農(nóng)村環(huán)境閉塞，人與人之間的交往局限在一個(gè)較小的地域范圍內(nèi)，基本上形成了一個(gè)以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)、親疏遠(yuǎn)近有序的倫理關(guān)系圈，即“差序格局”。在這種文化的影響下，由于農(nóng)民感覺(jué)到依靠國(guó)家正式制度下的法律途徑解決糾紛有經(jīng)濟(jì)和時(shí)間上的不劃算，更容易選擇通過(guò)家族權(quán)威或鄉(xiāng)村精英來(lái)調(diào)解糾紛。當(dāng)政府部門執(zhí)法不文明或所依據(jù)的法律與當(dāng)?shù)亓?xí)俗不相符合時(shí)，農(nóng)民很少去考慮法律的權(quán)威性和執(zhí)法的公益性，圍觀者往往選擇“幫親不幫理”，最終導(dǎo)致嚴(yán)重抗法事件的發(fā)生。當(dāng)農(nóng)村出現(xiàn)山林、土地等糾紛時(shí)，由于沒(méi)有完善的登記制度，主要依靠長(zhǎng)者的印象才能確認(rèn)權(quán)屬，很容易發(fā)生偏袒，導(dǎo)致家族之間相互庇護(hù)甚至出現(xiàn)群毆的情形。盡管做證是法律明文規(guī)定的義務(wù)，但是村民之間的糾紛很難取證，農(nóng)民由于害怕得罪糾紛雙方的任何一方而拒絕做證或者做偽證的情況時(shí)有發(fā)生。由此可以發(fā)現(xiàn)，盡管法律客觀公正，卻無(wú)法沖破基于血緣聯(lián)系而存在的倫理關(guān)系圈，在法的權(quán)威與人際親情間，情重于法。
重權(quán)輕法觀念影響了農(nóng)村民主法治的進(jìn)程。傳統(tǒng)法律文化以權(quán)力為本位，盡管有法律，卻只是“以法治國(guó)”，法律工具主義思想濃厚，是典型的“人治”文化。目前一些農(nóng)村的基層干部權(quán)力意識(shí)仍然明顯，借助政府的權(quán)威在農(nóng)村基層耀武揚(yáng)威，盡管鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府負(fù)有農(nóng)村管理職能，但從法律角度而言，村級(jí)實(shí)行的是民主自治，基層政府不能通過(guò)簡(jiǎn)單的“行政命令”交辦事項(xiàng)和干預(yù)治理。但是，實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部仍通過(guò)各種“手段”左右村民委員會(huì)的決策和影響村民的行為。比如說(shuō)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的行政指導(dǎo)往往就蛻變?yōu)樾姓?，這與行政指導(dǎo)的非強(qiáng)迫性明顯不符。傳統(tǒng)倫理化的法律文化以嚴(yán)格的等級(jí)思想為基礎(chǔ)，片面強(qiáng)調(diào)國(guó)家、集體的秩序和利益，這種理念指導(dǎo)下的農(nóng)村法律文化主要體現(xiàn)為對(duì)宗族利益的維護(hù)和以封建家長(zhǎng)為權(quán)威的個(gè)人崇拜。盡管當(dāng)前農(nóng)村村干部權(quán)力來(lái)源于民主選舉，但是仍然有不少村干部受重權(quán)輕法思想的影響，搞“一言堂”，踐踏民主。比如，在農(nóng)村城市化進(jìn)程中對(duì)涉及村民重大利益的征地補(bǔ)償問(wèn)題，不召開(kāi)村民會(huì)議進(jìn)行民主決策，而是個(gè)人拍胸脯，最終導(dǎo)致村民集體上訪。又比如，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，搞硬性攤派，缺乏勞動(dòng)力的家庭苦不堪言，名為服務(wù)，實(shí)則造成新的不穩(wěn)定。
重刑輕民觀念影響了國(guó)家法律在農(nóng)村的親和力。中國(guó)古代法律以刑法為核心，諸法合體，民刑不分，民法規(guī)范只表現(xiàn)為刑事法律中的民事責(zé)任條款。在司法實(shí)踐中，對(duì)于被告應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任相對(duì)輕視，而代之以刑罰制裁，過(guò)分地強(qiáng)調(diào)法的懲罰功能。這種傳統(tǒng)法律文化中的“泛刑罰主義”和“工具論”， 使農(nóng)民產(chǎn)生了對(duì)法律的畏懼與規(guī)避?，F(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)中，部分村民仍然保留著這種觀念，認(rèn)為法只能被動(dòng)地遵守，不能為我所用。由此，現(xiàn)代民主法治理念、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念和契約意識(shí)找不到載體，民法所調(diào)整的利益和權(quán)利得不到重視，公民平等的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)被漠視，即使農(nóng)民偶爾去法院打個(gè)官司也只是為了“不輸氣”或“迫不得已”。重刑輕民意識(shí)支配下的農(nóng)村社會(huì)，現(xiàn)代法治理念難以植入，法律保護(hù)人權(quán)和關(guān)注民生的一面被忽視。對(duì)農(nóng)民而言，法只是帶強(qiáng)制性的他律性機(jī)制，只是被束之高閣的“陳設(shè)品”，應(yīng)疏而遠(yuǎn)之。
三、培育農(nóng)村法律文化的幾點(diǎn)思考
（一）挖掘傳統(tǒng)文化，培育現(xiàn)代法治理念
解決傳統(tǒng)與現(xiàn)代法治沖突的重要出路，不僅僅在于嫁接西方法制，還在于更新傳統(tǒng)的法律文化觀念，通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)法律文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，解決制度性法律文化與觀念性法律文化的沖突。梁治平先生認(rèn)為：“歸根到底，法的觀念是被塑造出來(lái)的，它不能夠越出它置身其中的文化的界限”。盡管傳統(tǒng)法律文化產(chǎn)生于皇權(quán)制度之下，以人治為基本特征，以宗法倫理為價(jià)值取向，為維護(hù)階級(jí)統(tǒng)治服務(wù)，但傳統(tǒng)也不等于徹底的腐朽，其中仍然不乏合理性因素，我們必須在批判地繼承傳統(tǒng)法律文化的基礎(chǔ)上發(fā)展切合于當(dāng)代農(nóng)村社會(huì)實(shí)際的法律文化。由此，農(nóng)村法律文化的現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)是對(duì)傳統(tǒng)的繼承、更新和超越。
傳統(tǒng)法律文化中的許多合理性資源已被運(yùn)用到現(xiàn)代法律制度中。例如傳統(tǒng)中的“孝”即被《婚姻法》和《老年人權(quán)益保護(hù)法》等予以確認(rèn)，當(dāng)我們宣揚(yáng)“贍養(yǎng)”、“扶養(yǎng)”、“相互忠誠(chéng)”這些現(xiàn)代法的觀念時(shí)，即可通過(guò)傳統(tǒng)文化的重申來(lái)使農(nóng)民得以了解?！疤烊撕弦弧庇^念在被賦予新的內(nèi)涵后，轉(zhuǎn)化為了現(xiàn)代法律中的“和諧”理念，運(yùn)用到了《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》等相關(guān)法律中。而傳統(tǒng)法律文化中的道德教化制度，與許多行政法律規(guī)范中的“處罰與教育相結(jié)合”的原則相一致。
傳統(tǒng)法律文化中仍有合理性資源需要挖掘。筆者以為，在當(dāng)前的農(nóng)村治理的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，“無(wú)訟”的觀念不應(yīng)作為現(xiàn)代法治的不和諧因素被批判。表面上看，“無(wú)訟”是對(duì)通過(guò)國(guó)家公共權(quán)威機(jī)構(gòu)裁決糾紛的一種排斥，實(shí)則蘊(yùn)涵了人們對(duì)和諧人際生活的追求?！爸袊?guó)的立法者們主要的目標(biāo)，是要使他們的人民能夠平靜地生活。他們要相互尊重，要每個(gè)公民在某個(gè)方面都依賴其他公民。因此，他們制定了最廣泛的‘禮’的規(guī)則”?？鬃釉?，“聽(tīng)訟，吾猶人也。必也使無(wú)訟乎！”這里，“無(wú)訟”所追求的是通過(guò)非法律手段來(lái)解決糾紛?！班l(xiāng)下事鄉(xiāng)下了”，這是“私了”觀念的源頭，與現(xiàn)代法治建設(shè)主張的法治化的基本治理方式相比較存在偏差，不利于定紛止?fàn)?，?guó)家法律的權(quán)威性受到影響，不利于現(xiàn)代法治的推進(jìn)。事實(shí)上，訴訟并不是解決糾紛的唯一手段，“無(wú)訟”理念最核心的價(jià)值也不在于抵制訴訟，而在于建立和諧的人際關(guān)系，“無(wú)訟”所體現(xiàn)的是一種理想化的追求。即使我們從“無(wú)訟”的表面形式來(lái)詮釋，也應(yīng)將其理解為通過(guò)調(diào)解而不是司法裁決解決普通民事糾紛，既能節(jié)約司法資源，也有利于人際和諧。
（二）扎實(shí)普法，增強(qiáng)農(nóng)民的法律意識(shí)
連續(xù)六個(gè)五年普法教育盡管被人們指責(zé)為流于形式，但是如果沒(méi)有國(guó)家主導(dǎo)持續(xù)地向農(nóng)村社會(huì)灌輸現(xiàn)代法律理念，今天的農(nóng)民將對(duì)法律更為陌生。通過(guò)政府組織普法教育，在某種程度上更有利于農(nóng)民樹(shù)立公民權(quán)利意識(shí)，接受現(xiàn)代法治文明。就當(dāng)前現(xiàn)狀而言，應(yīng)注意三個(gè)方面的問(wèn)題：一是在普法內(nèi)容的選擇上要注意實(shí)用性。應(yīng)注意選擇與農(nóng)民生活和其所參與的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)緊密相聯(lián)的內(nèi)容進(jìn)行宣傳。二是在普法目的的確定上要注意觀念性。普法的目的在于促使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)法律文化觀念的更新，在普法過(guò)程中，要把現(xiàn)代法治精神、民主理念、平等觀念、權(quán)利意識(shí)等灌輸給農(nóng)民。正如法學(xué)家田成有所說(shuō)：“我們不一定要每個(gè)農(nóng)民懂得法律的具體規(guī)則、規(guī)定是什么，但一定要讓農(nóng)民懂得法律賦予每個(gè)公民的基本權(quán)利是什么，權(quán)利受到侵犯后，救濟(jì)的辦法和保障在哪里，法律的權(quán)威和地位有多高。”[5]三是要重視用法技能的培訓(xùn)。讓農(nóng)民清楚基本的訴訟規(guī)則和勝訴的必要條件。
（三）改善執(zhí)法司法過(guò)程，增進(jìn)農(nóng)民對(duì)法律的信任
農(nóng)民法律信仰的形成源于對(duì)法律實(shí)施效果的認(rèn)可，執(zhí)法司法中的不公平、不公正容易使農(nóng)民喪失對(duì)法律的信心，改善農(nóng)村執(zhí)法司法是培育農(nóng)村現(xiàn)代法律文化的關(guān)鍵一環(huán)。一方面，權(quán)力部門要徹底擯棄“權(quán)大于法”的觀念，樹(shù)立“權(quán)源于法”的理念，嚴(yán)格按照法律授權(quán)的目的和范圍行使職權(quán)。另一方面，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)利運(yùn)行的監(jiān)督。要破除基層干部“山高皇帝遠(yuǎn)”的觀念，建立執(zhí)法責(zé)任追究制度，對(duì)侵害農(nóng)民合法權(quán)益的濫權(quán)行為要嚴(yán)肅查處，讓法律的利劍在農(nóng)村高懸，讓農(nóng)民切身感受到法的公平與正義。在農(nóng)村執(zhí)法、司法的過(guò)程中，相關(guān)人員要學(xué)會(huì)運(yùn)用民間規(guī)則、傳統(tǒng)倫理、鄉(xiāng)村習(xí)俗等詮釋國(guó)家法律的精神，培養(yǎng)農(nóng)民對(duì)國(guó)家法律的認(rèn)同感，同時(shí)，要關(guān)注鄉(xiāng)風(fēng)民俗，注意法律實(shí)施過(guò)程中適當(dāng)?shù)撵`活性，使農(nóng)民在看到法律權(quán)威性的同時(shí)，也感受其合理性。
參考文獻(xiàn)：
[1] [美]伯爾曼著.法律與宗教[M].梁治平譯.北京：三聯(lián)書(shū)店，1991.
[2] 梁治平.尋求自然秩序的和諧[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997.
［論文摘要］隨著我國(guó)人均收入的不斷提高和雙休日的實(shí)行，越來(lái)越多的人利用節(jié)假日外出旅游，特別是近年出現(xiàn)的鄉(xiāng)村旅游讓許多人度過(guò)了輕松而有趣的周末。鄉(xiāng)村旅游的出現(xiàn)為城里人提供了方便，同時(shí)也帶動(dòng)了農(nóng)村旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。不過(guò)也出現(xiàn)了諸多不如人意的問(wèn)題，如衛(wèi)生條件較差、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、缺乏整體規(guī)劃、產(chǎn)品形式單一雷同等。要想發(fā)展農(nóng)村旅游經(jīng)濟(jì)就必須采取措施，解決鄉(xiāng)村旅游出現(xiàn)的問(wèn)題。如制定科學(xué)的高水平的區(qū)域發(fā)展旅游規(guī)劃，實(shí)施“政府主導(dǎo)型”旅游發(fā)展戰(zhàn)略，多渠道籌集旅游發(fā)展資金，加強(qiáng)宣傳等。
現(xiàn)代旅游最重要的特征是普及性和大眾性。所謂的普及性和大眾性，實(shí)際上就是最大程度按照大多數(shù)人的收入水平和閑暇時(shí)間來(lái)開(kāi)展旅游活動(dòng)，旅游業(yè)也采取各種措施吸引盡可能多的人消費(fèi)自己的產(chǎn)品，使企業(yè)占有最大的市場(chǎng)份額。自上世紀(jì)六十年代大眾旅游興起以來(lái)，經(jīng)常性的休閑度假已漸漸取代一年一次或幾年一次的觀光型旅游而成為旅游的主要形式，西歐發(fā)達(dá)國(guó)家每人每年外出旅游3至4次，在英國(guó)已占到全國(guó)人口的55%，瑞典更高達(dá)75%，休閑度假已成為發(fā)達(dá)國(guó)家人們生活中必不可少的組成部分。
在我國(guó)現(xiàn)階段，雖然人們生活水平有所提高，但大多數(shù)人的收入仍然十分低下，衣食之外稍有節(jié)余卻不足以很風(fēng)光地遠(yuǎn)行逍遙。而社會(huì)時(shí)尚的召喚、追求生活質(zhì)量的意識(shí)，促使現(xiàn)今中國(guó)平民十分渴望休閑度假。但是，國(guó)內(nèi)旅游業(yè)卻在一定程度上因盲目、浮躁和急功近利而忽視他們的需求。在我國(guó)，因?yàn)槿司杖胨捷^低，旅游者占總?cè)丝诘谋壤廊缓苄?，而且主要集中在城市。?duì)大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，旅游還是奢侈品，只有少數(shù)市民節(jié)衣縮食一年或幾年才能外出旅游一次。這種“打牙祭”式的消費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足廣大市民返璞歸真、回歸自然的渴望和高漲的旅游需求。一些主要面對(duì)國(guó)內(nèi)游客的旅游熱點(diǎn)，因季節(jié)性強(qiáng)、旅游交通擁擠、旺季人滿為患和價(jià)格上漲、質(zhì)量不佳而使游客往而卻步或掃興而歸。旅游熱點(diǎn)的門中門、票套票和部分旅游業(yè)的不規(guī)范操作行為，也使某些旅游企業(yè)聲名狼藉，為人詬病。一邊是豪華賓館的冷若閑置、國(guó)家財(cái)力的耗費(fèi)，一邊是廣大工薪階層因阮囊羞澀而無(wú)力消費(fèi)、望洋興嘆；一邊是旅游熱點(diǎn)的季節(jié)性人口過(guò)密，一邊是大眾化旅游產(chǎn)品的缺少。高漲的旅游需求與旅游產(chǎn)品不如人意之間的尖銳矛盾，使國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)上形成一個(gè)巨大的空白和廣闊的真空地帶。在普遍的返璞歸真、回歸大自然的休閑度假需求得不到滿足的時(shí)候，幾個(gè)人自發(fā)去郊游，在農(nóng)家短暫歇腳休息卻產(chǎn)生了國(guó)內(nèi)旅游業(yè)一個(gè)影響深遠(yuǎn)的新生事物——“鄉(xiāng)村旅游”，即以農(nóng)業(yè)文化景觀、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、農(nóng)事生產(chǎn)活動(dòng)以及傳統(tǒng)的民俗為資源，融觀察、考察、學(xué)習(xí)、娛樂(lè)、購(gòu)物、度假于一體的旅游活動(dòng)。
一、鄉(xiāng)村旅游的興起無(wú)疑帶動(dòng)了農(nóng)村旅游經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展。
1.吸納農(nóng)村多余勞動(dòng)力，增加農(nóng)村收入。鄉(xiāng)村旅游以“離土不離鄉(xiāng)”的形式為農(nóng)民提供了新的就業(yè)門路。廣東河源市的蘇家圍景區(qū)，自2000年開(kāi)展鄉(xiāng)村旅游以來(lái)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的人均年收入從當(dāng)年的1000多元上升到3000多元。鄉(xiāng)村旅游，使祖祖輩輩靠老天吃飯的農(nóng)民，也享受了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的成果，走上了致富之路。
2.促進(jìn)農(nóng)村文化發(fā)展。鄉(xiāng)村旅游在城鄉(xiāng)之間架起了文化傳播的橋梁，城市居民在鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)中感受到了農(nóng)村生活的風(fēng)貌，同時(shí)傳播了城市文明。農(nóng)民群眾在旅游服務(wù)實(shí)踐中開(kāi)闊了視野，學(xué)習(xí)了先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)理念和生活方式。
3.帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。旅游活動(dòng)包括吃、住、行、游、購(gòu)、娛六大主要要素，這使得以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化和補(bǔ)充，帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
二、鄉(xiāng)村旅游出現(xiàn)的諸多問(wèn)題抑制了農(nóng)村旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
1.各區(qū)域“各自為政”，難成規(guī)模效益。鄉(xiāng)村旅游一般以戶為單位，沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃，盲目開(kāi)發(fā)資源，不做切實(shí)可行的旅游發(fā)展規(guī)劃，導(dǎo)致農(nóng)村旅游業(yè)不能健康持續(xù)發(fā)展。
2.缺乏宣傳，沒(méi)有品牌效應(yīng)。一些鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)促銷意識(shí)不強(qiáng)，缺乏主動(dòng)宣傳和參加集體促銷的積極性。
3.鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)資金嚴(yán)重不足。旅游資源的開(kāi)發(fā)需要強(qiáng)大的資本做后盾，農(nóng)村旅游資源的開(kāi)發(fā)更需要大量資金做支撐。農(nóng)村一直以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力還很薄弱，由于鄉(xiāng)政府不可能對(duì)其旅游發(fā)展做大規(guī)模投入，加之農(nóng)民收入有限，因而資金短缺就成為制約農(nóng)村旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的另一個(gè)重要因素。
4.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍需不斷加強(qiáng)。由于資金投入不足，一些鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)在交通、食宿、衛(wèi)生等方面存在較大的差距，制約著進(jìn)一步發(fā)展。
5.鄉(xiāng)村旅游總體水平不高，資源開(kāi)發(fā)力度小、層次低，特色不夠明顯，內(nèi)涵不夠豐富，缺乏上規(guī)模、上檔次的名牌拳頭產(chǎn)品。尤其是在鄉(xiāng)村文化方面的發(fā)掘和運(yùn)用不夠。一些鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)在開(kāi)發(fā)建設(shè)上存在追求城市化的趨向，削弱了原汁原味的農(nóng)家本色。
三、如何解決這些問(wèn)題，推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
1.制定科學(xué)的高水平的區(qū)域發(fā)展旅游規(guī)劃。資源要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)品必須實(shí)施科學(xué)的規(guī)劃。在發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)的大好形勢(shì)下，鄉(xiāng)村旅游必須適應(yīng)形勢(shì)，站在全局的高度，重新制定一個(gè)科學(xué)的、高層次的、高水平的旅游發(fā)展規(guī)劃。在區(qū)域旅游發(fā)展中突出重點(diǎn)，形成特色，這樣才能保障鄉(xiāng)村旅游業(yè)健康有序的發(fā)展。
2.加強(qiáng)宣傳,樹(shù)立企業(yè)良好形象。積極向相關(guān)媒體提供新聞線索，想辦法通過(guò)電視臺(tái)、日?qǐng)?bào)、周刊、廣播電臺(tái)、旅游網(wǎng)等媒體的報(bào)道（轉(zhuǎn)載），把一塊荒廢的沙灘從零開(kāi)始搖身一變成了可以讓農(nóng)民增加收入的“寶地”，逐步擴(kuò)大了知名度和影響力，做到了“花最小的錢、做較大的宣傳”。
3.多渠道籌集旅游發(fā)展資金。制約鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的另一個(gè)重要因素是缺乏旅游開(kāi)發(fā)資金，因此如何籌集資金發(fā)展農(nóng)村旅游成為鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中的一個(gè)難題。鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在融資方面要全方位突出，多渠道引資。一是充分利用國(guó)家發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的大好時(shí)機(jī)，抓住政策大力發(fā)展農(nóng)村旅游經(jīng)濟(jì)。二是利用各種優(yōu)惠條件，豐富的旅游資源吸引各種投資，包括外商投資、企業(yè)投資和利用民間資本等多種形式的投資。
近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了較好的發(fā)展，農(nóng)民的素質(zhì)，法律意識(shí)也有了相對(duì)的提高，但總體上還不夠強(qiáng)，很多人知法但也犯法，也有很多人是知法卻不懂得用法。當(dāng)發(fā)生矛盾沖突時(shí)，還是用一些老舊的觀念來(lái)解決。比如這兩年我國(guó)農(nóng)村被征用土地的問(wèn)題，有些農(nóng)民朋友不配合來(lái)征收土地的工作人員的工作，拒絕搬走或拆遷。甚至更嚴(yán)重的以跳樓、開(kāi)煤氣引爆等自殺方式來(lái)威脅工作人員，也有一個(gè)或幾個(gè)村屯的人聚眾起來(lái)動(dòng)用農(nóng)用工具來(lái)阻礙工作人員進(jìn)行征地工作。以這種古板暴力的方式來(lái)解決問(wèn)題，無(wú)法獲得明顯的效果。也許還會(huì)適得其反，嚴(yán)重的還會(huì)觸犯到法律法規(guī)。農(nóng)民朋友總以為法律會(huì)離他們很遙遠(yuǎn)，所以從不去學(xué)習(xí)和了解。一些農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同法，所以被莫名辭工，被拖欠工資，發(fā)生了工傷也得不到商家的索賠，自身的合法權(quán)益沒(méi)有得到相應(yīng)的維護(hù)。另外，在一些村屯里，存在著偷盜行為，這里面都是初中生或是在外晃蕩的社會(huì)青年居多，小到偷雞鴨等家禽，大至電視機(jī)，電冰箱等家電，他們?cè)趯?shí)施這些行為時(shí)，也沒(méi)有相關(guān)的人員用法律去警醒他們，都是采用非法律手段來(lái)處置，導(dǎo)致他們?cè)诜傻牡缆飞显阶咴竭h(yuǎn)，還有吸食白粉，打架斗毆的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，這些都是對(duì)法律的認(rèn)知程度偏低，蔑視法律的現(xiàn)象。有這么一句話，有錢能使鬼推磨，所以他們就不相信法律，認(rèn)為有錢就可以將法律置之不理，肆意妄為，而不知天網(wǎng)恢恢疏而不漏，終有一天，還是會(huì)敗在自己手上。
2法律意識(shí)淡薄的原因
在改革開(kāi)放的今天，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和科技的不斷發(fā)達(dá)，和法律法規(guī)的健全，我們國(guó)家的公民的素質(zhì)和法律意識(shí)都有了明顯的提升，可為什么農(nóng)民的法律意思還那么薄弱，一直沒(méi)有很大的突破和改變呢。在以前的封建時(shí)代，儒家思想就根深蒂固在人們心里，儒家文化在現(xiàn)代社會(huì)的影響就是其所指出的等級(jí)倫理觀念，“三綱五常”就是維護(hù)這種等級(jí)觀念的尺度與標(biāo)準(zhǔn)。在這種特定的尺度中，最多的就是絕對(duì)的服從。而這種服從意識(shí)的影響，讓他們的自我意識(shí)喪失，只是聽(tīng)從于上級(jí)的的命令，所以人們行為選擇時(shí)，最先考慮的不是法律，而是上級(jí)。儒家歷來(lái)倡導(dǎo)人與人和諧相處，但是這種和為貴的思想在農(nóng)村就轉(zhuǎn)化為忍為上。低頭不見(jiàn)抬頭見(jiàn)，遠(yuǎn)親不如近鄰，等這些俗語(yǔ)就是村里人之間相處的態(tài)度。他們堅(jiān)持一切以和為貴，就算是自身的合法權(quán)益已經(jīng)受到了侵害，也寧愿持著大事化了，小事化無(wú)這種息事寧人的心態(tài)去解決。他們寧可這樣委曲求全，也不愿請(qǐng)求法律的援助，心里保留的觀念就是反證就算打了官司也未必能贏，就算是贏了也會(huì)破壞彼此之間的關(guān)系，而且還會(huì)花大量的人力物力精力。因此就有部分農(nóng)民對(duì)法律缺少了解，覺(jué)得只要在不犯法的情況下就不會(huì)出現(xiàn)意外情況，不愿意去了解并且運(yùn)用法律知識(shí)，造成這方面的原因就是人們思想相對(duì)落后，文化教育程度低，傳統(tǒng)的矛盾沖突解決方式已經(jīng)根深蒂固在他們腦海里了，另外，他們沒(méi)有意識(shí)到法律具有公正性，能夠保護(hù)到他們的合法權(quán)益，僅僅看到法律強(qiáng)制性的一面，所以這樣就對(duì)法律產(chǎn)生了偏見(jiàn)，從而產(chǎn)生抵觸心理。由于有些地區(qū)較偏遠(yuǎn)，交通閉塞，信息不靈，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，就算農(nóng)民有法律上的需求但考慮到資金問(wèn)題，也就望而卻步了。當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)的政府部門資金來(lái)源有局限性，所以就沒(méi)有充足的條件來(lái)支持法律援助工作，所以專業(yè)的法律援助工作人員很少，造成了稀缺的狀況，還有資金短缺問(wèn)題。另外一方面，就是宣傳力度不夠，一些村鎮(zhèn)，雖然成立了立法機(jī)構(gòu)，也進(jìn)行了法制宣傳，但方式很單一，比如發(fā)宣傳單，貼標(biāo)語(yǔ)，掛橫幅等這些形式上的宣傳，并沒(méi)有深入到根本，并沒(méi)有帶領(lǐng)村民探索法律的核心，并且村干部中，其自身的法律意識(shí)都相對(duì)薄弱，更別說(shuō)起到帶頭作用。
3如何提升農(nóng)民的法律意識(shí)
要提升農(nóng)民的法律意識(shí)，得從根本抓起，文化素質(zhì)低是影響農(nóng)民法律意識(shí)的重要原因，提高農(nóng)民的文化素質(zhì)水平是增強(qiáng)農(nóng)民法律意識(shí)的重要途徑，首先加大對(duì)當(dāng)?shù)氐慕逃顿Y力度，只有加強(qiáng)教育工作，提升農(nóng)民精神境界，才能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民法律知識(shí)的接受水平。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因?yàn)橛辛Φ奈镔|(zhì)保障才能讓村民的視野更廣闊，才有更多機(jī)會(huì)去學(xué)習(xí)和接觸到法律。在各個(gè)鎮(zhèn)上成立法制協(xié)會(huì)，然后派代表去各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)去進(jìn)行深入的法律宣傳，交流學(xué)生法制教育的經(jīng)驗(yàn)，都說(shuō)計(jì)算機(jī)從娃娃抓起，那么現(xiàn)在我們的普法知識(shí)就從學(xué)生抓起。大力推行有聲有色的法制宣傳，可以通過(guò)廣播宣傳還有看電影方式讓農(nóng)民漸漸意識(shí)到法律的重要性。在鄉(xiāng)下實(shí)行“一對(duì)一”的法律顧問(wèn)，每個(gè)村派選出一名代表，村民遇到不懂的問(wèn)題，可以免費(fèi)咨詢和給出方案。創(chuàng)建普法教育“微信群”。把村里的青年們集中起來(lái)，作為重點(diǎn)普法教育對(duì)象，利用微信交流，非常的便捷，也是現(xiàn)在年輕人較容易接受的一種方式，可以正確的去引導(dǎo)他們遵法守法，懂得利用法律捍衛(wèi)自身的合法權(quán)益。搭建“手機(jī)飛信”宣傳平臺(tái)。把各村的干部，村委會(huì)，人民調(diào)解員的手機(jī)號(hào)集合為一個(gè)飛信網(wǎng)，不定期發(fā)送普法宣傳教育短信，讓這些干部的法律意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，打造為法制宣傳骨干。創(chuàng)建“農(nóng)家書(shū)屋”宣傳陣營(yíng)。建立起法律讀書(shū)角，通過(guò)政府支持、社會(huì)捐贈(zèng)的途徑，向各村“農(nóng)家書(shū)屋”提供法律書(shū)刊，豐富群眾法律知識(shí)的來(lái)源。如條件允許，還可以舉辦一些以法律知識(shí)為主題的小型娛知識(shí)問(wèn)答競(jìng)賽，表現(xiàn)優(yōu)秀的人員給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，這是個(gè)一舉兩得的好辦法。
4結(jié)束語(yǔ)
農(nóng)村水環(huán)境是整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)村水污染防治法律制度不僅防治農(nóng)村水污染，保護(hù)良好的農(nóng)村水環(huán)境，而且維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定，這決定了其調(diào)整對(duì)象的復(fù)雜性。農(nóng)村水污染防治法律制度調(diào)整手段具有明顯的綜合性。農(nóng)村水污染防治法律制度是由民事法律規(guī)范、刑事法律規(guī)范、行政法律規(guī)范等各種法律規(guī)范組成，這決定了農(nóng)村水污染防治法律制度調(diào)整手段的綜合性。農(nóng)村水污染防治法律制度以可持續(xù)發(fā)展觀為核心價(jià)值，這體現(xiàn)了其調(diào)整時(shí)空的可持續(xù)性。我國(guó)的環(huán)境與資源保護(hù)法是以可持續(xù)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，農(nóng)村水污染防治法律制度作為其重要的組成部分，也應(yīng)將可持續(xù)發(fā)展觀作為重要的價(jià)值取向。
二、我國(guó)農(nóng)村水污染防治法律制度存在的問(wèn)題
在我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系中，農(nóng)村水污染防治法律制度是其重要組成部分。但由于我國(guó)農(nóng)村水污染防治立法存在起步晚、不受重視等原因，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村水污染防治法律制度仍存在一些不足。
(一)缺乏切合農(nóng)村特點(diǎn)的水污染防治法律制度
現(xiàn)代環(huán)境問(wèn)題起因于現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展加快了城市化進(jìn)程，也帶來(lái)嚴(yán)重的城市污染，最先受到污染的城市自然成為我國(guó)環(huán)保立法的背景。在該立法背景的影響下，我國(guó)在環(huán)境保護(hù)方面長(zhǎng)期存在著“重城市，輕農(nóng)村”的立法思想。我國(guó)對(duì)城市和大中型企業(yè)污染的治理制定了很多優(yōu)惠政策，而農(nóng)村水污染的治理卻鮮人問(wèn)津。例如大中型企業(yè)的排污費(fèi)返還使用制度、可低價(jià)或無(wú)償征地來(lái)建設(shè)城市污水處理廠，這些在農(nóng)村水污染的防治上并不適用。
(二)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度未嚴(yán)格執(zhí)行
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建立和發(fā)展對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高有著重要作用，一般是該農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)支柱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的重要作用使得當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)很難在農(nóng)村嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的水污染防治設(shè)施不完善，甚至沒(méi)有水污染防治設(shè)施，嚴(yán)重污染農(nóng)村水資源。
(三)地方政府環(huán)境法律責(zé)任不明確
近年來(lái)，中央出臺(tái)很多法律、法規(guī)和政策來(lái)治理水污染，但是依然收效甚微，因?yàn)橄啾戎醒胝?，地方政府?duì)于污染防治有更重大的影響。我國(guó)法律雖然規(guī)定了地方政府監(jiān)管本行政區(qū)域水環(huán)境的權(quán)力，但是并沒(méi)有規(guī)定地方政府的環(huán)境責(zé)任?，F(xiàn)如今，我國(guó)農(nóng)村水環(huán)境污染越發(fā)嚴(yán)重，從表面上看是地方政府環(huán)保機(jī)構(gòu)不健全、執(zhí)行力不足，但歸根到底是因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村水污染防治法律制度沒(méi)有明確地方政府的環(huán)境責(zé)任。
三、完善我國(guó)農(nóng)村水污染防治法律制度的相關(guān)建議
目前，我國(guó)農(nóng)村水污染形勢(shì)嚴(yán)峻，農(nóng)村水污染防治是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的任務(wù)，僅依靠以往的行政手段難以取得較大成果，需要我們運(yùn)用法律手段來(lái)防治農(nóng)村水污染。
(一)轉(zhuǎn)變我國(guó)農(nóng)村水污染防治法律制度指導(dǎo)思想
農(nóng)村水污染防治首先應(yīng)該轉(zhuǎn)變立法指導(dǎo)思想，改變現(xiàn)行立法中重點(diǎn)防治城市和大中型企業(yè)水污染的狀況，建立起城市和農(nóng)村統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的水污染防治機(jī)制。我國(guó)農(nóng)村水污染防治法律制度的指導(dǎo)思想應(yīng)確立為:以保護(hù)農(nóng)村水源和居民飲用水安全為目的，協(xié)調(diào)農(nóng)村水資源開(kāi)發(fā)和水環(huán)境保護(hù)間的關(guān)系，結(jié)合農(nóng)村水污染的特點(diǎn)，積極推廣高效低耗的水污染防治技術(shù)，提高水資源利用率，控制農(nóng)村水污染，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和水環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
(二)明確我國(guó)農(nóng)村水污染防治法律制度基本原則
《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第三條規(guī)定:“水污染防治應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理的原則?！痹撛瓌t適用于防治農(nóng)業(yè)面源污染，可以有效防治農(nóng)村水污染。然而我國(guó)農(nóng)村水污染具有污染面廣且污染源分散的特點(diǎn)，因此，完善我國(guó)農(nóng)村水污染防治法律制度還需要明確環(huán)境公平原則、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展原則、激勵(lì)與約束并重原則、分類治理原則。
(三)構(gòu)建并完善我國(guó)農(nóng)村水污染防治的具體法律制度
1．建立我國(guó)農(nóng)村水污染防治規(guī)劃制度
農(nóng)村水污染防治規(guī)劃制度是以管理農(nóng)村水環(huán)境為目標(biāo)，遵循環(huán)境保護(hù)的基本原則和要求，調(diào)整農(nóng)村水污染防治產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系，綜合考慮與農(nóng)村水環(huán)境有關(guān)的地理、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)因素，合理安排排污時(shí)間和排污空間，從而達(dá)到預(yù)防農(nóng)村水污染的目的，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。
2．建立我國(guó)農(nóng)村生活污水處理制度
國(guó)家應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)村生活污水處理的重視程度，頒布專門的政策法規(guī)，投入專門資金建立農(nóng)村生活污水處理的基礎(chǔ)設(shè)施。政府環(huán)保部門要形成一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系來(lái)監(jiān)督管理農(nóng)村生活污水的處理，實(shí)現(xiàn)各部門分工明確，協(xié)調(diào)管理，有效利用環(huán)保資金。
3．明確政府的環(huán)境法律責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任制度
——發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村旅游理論文章
發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村旅游是帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)增收和產(chǎn)業(yè)脫貧的重要途徑，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容,是促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要載體，是帶動(dòng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的重要平臺(tái)，是促進(jìn)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)升級(jí)、發(fā)展新經(jīng)濟(jì)、培育新動(dòng)能的必然選擇。今年中央1號(hào)文件再次明確指出，要大力開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，實(shí)施休閑農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村旅游精品工程，發(fā)展鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、特色文化產(chǎn)業(yè)。近年來(lái)，XX市按照中央和省、州黨委、政府的部署要求，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、強(qiáng)化政策創(chuàng)設(shè)、加大公共服務(wù)，推動(dòng)休閑農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村旅游實(shí)現(xiàn)多元、多樣、集聚、規(guī)范、綠色發(fā)展?！笆濉睍r(shí)期，全市休閑農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村旅游接待人次和收入以年均12%和17%的增速高位增長(zhǎng)，成為全省該項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展最快的地區(qū)之一。2017年全年接待海內(nèi)外游客819.62萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)35%；實(shí)現(xiàn)旅游收入54.22億元，同比增長(zhǎng)44%。整個(gè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模越來(lái)越大、影響越來(lái)越廣、成效越來(lái)越明顯。
一、充分發(fā)揮“農(nóng)業(yè)+”作用，推進(jìn)多功能多業(yè)態(tài)發(fā)展
XX市按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路，從拓展功能、滿足需求入手，充分發(fā)揮“農(nóng)業(yè)+”作用，傾力打造功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、體驗(yàn)活動(dòng)豐富、產(chǎn)品綠色安全、文化內(nèi)涵深厚的休閑農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品。休閑娛樂(lè)景區(qū)景點(diǎn)多達(dá)120余個(gè)，可推薦的精品線路達(dá)10余條。通過(guò)美化山水林田湖、建設(shè)特色小鎮(zhèn)，鼓勵(lì)開(kāi)辦農(nóng)家樂(lè)、漁家樂(lè)、森林康養(yǎng)休閑農(nóng)莊，舉辦農(nóng)業(yè)節(jié)慶活動(dòng)、開(kāi)展農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)事體驗(yàn)等活動(dòng)，推進(jìn)全市農(nóng)業(yè)呈多業(yè)態(tài)復(fù)合多功能拓展方向發(fā)展，為城鎮(zhèn)居民旅居鄉(xiāng)村體驗(yàn)農(nóng)耕樂(lè)趣、品味農(nóng)業(yè)情調(diào)、感知民俗風(fēng)情，看田園風(fēng)光、賞鄉(xiāng)村之美、享民俗民風(fēng)、品地道美食氣息提供了更多選擇。
二、注重規(guī)劃引導(dǎo)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展
XX市堅(jiān)持點(diǎn)線面結(jié)合的思路，積極推進(jìn)“多規(guī)合一”，大力打造“綜合體”、“聚集區(qū)”、“金品牌”，打造休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶和產(chǎn)業(yè)群。近年來(lái)，共投入2600余萬(wàn)元用于規(guī)劃編制工作，有條不紊地展開(kāi)總規(guī)、控規(guī)和專項(xiàng)規(guī)劃三個(gè)層面的規(guī)劃工作，以《XX市土地利用總體規(guī)劃》為基礎(chǔ)，先后編制完成《XX城市總體規(guī)劃》、《XX旅游業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃》、《XX市錦屏山風(fēng)景區(qū)概念性總體規(guī)劃》、《東風(fēng)葡萄酒旅游度假區(qū)總體規(guī)劃》、《云南紅精品酒莊規(guī)劃》、《城南甸溪河片區(qū)控規(guī)》等多個(gè)現(xiàn)代都市、田園價(jià)值、文化特質(zhì)既融合又獨(dú)立的總規(guī)、控劃和10個(gè)城中村的規(guī)劃編制工作。土地、城市、旅游、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃實(shí)現(xiàn)“四規(guī)合一”，為鄉(xiāng)村旅游定位與轉(zhuǎn)型發(fā)展拓展了更大空間，形成以“兩帶五聚集”為主的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展空間布局。“兩帶”：西部連鄉(xiāng)公路沿線民族文化體驗(yàn)生態(tài)觀光休閑帶，湖東公路康體休閑葡萄觀光休閑帶；“五聚集”：以錦屏山為核心的XX文化聚集區(qū)；以湖泉生態(tài)園為核心的溫泉養(yǎng)生聚集區(qū)；以云南紅酒莊為核心的紅酒休閑聚集區(qū)；以煙草制品和種植莊園為核心的現(xiàn)代工業(yè)旅游聚集區(qū)；以高原特色農(nóng)業(yè)為核心的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光旅游聚集區(qū)。點(diǎn)、線、面優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享和成本分?jǐn)倷C(jī)制正逐步形成，品牌效應(yīng)和對(duì)消費(fèi)者的吸引力正逐步增強(qiáng)。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村法律顧問(wèn)；購(gòu)買法律服務(wù)；體制；政府；市場(chǎng)
中圖分類號(hào)：D916.5 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）030-000-01
自2007年開(kāi)始，寧波市司法局在服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)大背景下率先實(shí)施了“一村一法律顧問(wèn)制度”工程，這種做法在全國(guó)還屬第一家，“2007 年，市委辦、市府辦轉(zhuǎn)發(fā)《寧波市建立農(nóng)村法律顧問(wèn)制度實(shí)施意見(jiàn)》，以政府出錢買部分服務(wù)的形式，向全市農(nóng)村推行法律顧問(wèn)制度，到目前全市2554 個(gè)建制村擁有法律顧問(wèn)，覆蓋率100%?！笨梢钥闯?，這是一項(xiàng)實(shí)實(shí)在在的政府導(dǎo)向下法治民心工程。我們也應(yīng)同時(shí)看到，“一村一法律顧問(wèn)制度”需要用雄厚的財(cái)政實(shí)力作為背景，從本質(zhì)意義上講政府花錢購(gòu)買部分服務(wù)是一種“國(guó)家公共物品”，這與法律顧問(wèn)服務(wù)“私人物品”的實(shí)質(zhì)是有所區(qū)別的。綜合我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，農(nóng)村由于普遍經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、農(nóng)民對(duì)法律服務(wù)的消費(fèi)能力低又迫使法律顧問(wèn)體制的構(gòu)建需要成為融合著“國(guó)家公共物品”性質(zhì)的“私人物品”。
一、不可全放逐于市場(chǎng)
構(gòu)建法律顧問(wèn)體制在多數(shù)學(xué)者看來(lái)是市場(chǎng)導(dǎo)向下形成的，與政府導(dǎo)向無(wú)關(guān)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物。但筆者認(rèn)為，不能把所有的法律顧問(wèn)體制都放逐于市場(chǎng)，僅僅由司法局律協(xié)等機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的監(jiān)管。農(nóng)村法律顧問(wèn)體制的建立正是針對(duì)由市場(chǎng)主導(dǎo)下形成的城鄉(xiāng)法律服務(wù)長(zhǎng)期失衡狀態(tài)而形成的一種完善機(jī)制。利用政府公益性的導(dǎo)向，先將法律專業(yè)人才推向鄉(xiāng)村，讓一村一法律顧問(wèn)發(fā)揮出預(yù)防糾紛、化解矛盾的重要作用，改變農(nóng)民群眾以往選擇不合法不合理維權(quán)方式的積弊，打下鄉(xiāng)村法治建設(shè)的根基。在城市，國(guó)家配有法律援助制度，在對(duì)法律服務(wù)支付能力嚴(yán)重不足的鄉(xiāng)村，同涌梢隕柚靡惶紫嚶Φ姆律援助配套制度。如果將農(nóng)村法律顧問(wèn)體制完全放逐于市場(chǎng)，那在農(nóng)村將永遠(yuǎn)維持著原有的“找村干部調(diào)解”和上訪等維權(quán)方式，使建立農(nóng)村法律顧問(wèn)制度形同虛設(shè)。不可忽略的問(wèn)題是，農(nóng)村的法律需求依然在逐年增長(zhǎng)，因此必然帶來(lái)的后果是農(nóng)村法律市場(chǎng)秩序的嚴(yán)重混亂。長(zhǎng)期以來(lái)，服務(wù)農(nóng)村法律市場(chǎng)的以一些農(nóng)村法律服務(wù)所為主，但他們卻普遍受到業(yè)內(nèi)人士批評(píng)。因農(nóng)村法律服務(wù)所從業(yè)人員準(zhǔn)入門檻較低，接收從業(yè)人員素質(zhì)低下，法律服務(wù)責(zé)任感不強(qiáng)。市場(chǎng)誘導(dǎo)下還會(huì)導(dǎo)致富裕的村社律師們一哄而上齊聚一村彼此惡性競(jìng)爭(zhēng)，而貧窮的村社則沒(méi)有律師問(wèn)津農(nóng)民有了法律需求仍然得不到滿足。然而，政府導(dǎo)向下的農(nóng)村法律顧問(wèn)體制，不僅可以彌補(bǔ)農(nóng)民對(duì)法律服務(wù)支付能力差的缺陷，還可對(duì)市場(chǎng)導(dǎo)向下的惡性無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)形成有效監(jiān)管。
二、不可全由政府保障
農(nóng)村法律顧問(wèn)體制若要形成一種長(zhǎng)效機(jī)制，也應(yīng)充分考慮市場(chǎng)導(dǎo)向的因素，即部分法律顧問(wèn)服務(wù)要被服務(wù)對(duì)象自己來(lái)支付服務(wù)費(fèi)用，而不能完全依賴于政府買單。這首先是由政府公益性本身的缺陷所決定的。如果所有的農(nóng)村法律顧問(wèn)都由司法行政部門推動(dòng)、律師顧問(wèn)服務(wù)的經(jīng)費(fèi)都由政府來(lái)負(fù)擔(dān)，將會(huì)加大這種農(nóng)村法律顧問(wèn)體制對(duì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的過(guò)度依賴性。同時(shí)意味著一旦缺少經(jīng)費(fèi)，這種體制就立刻失去了保障。相比寧波市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，全國(guó)范圍內(nèi)較之落后的城市數(shù)量更多，不可能每個(gè)城市司法行政系統(tǒng)拿出大筆資金來(lái)扶持農(nóng)村法律顧問(wèn)體制的建立。例如，一些拆遷、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律服務(wù)需求者也成為司法行政系統(tǒng)財(cái)政補(bǔ)貼下的法律服務(wù)對(duì)象，既對(duì)國(guó)家財(cái)政造成分配失衡下的資源浪費(fèi)，也間接促使那些有能力支付法律服務(wù)價(jià)格的維權(quán)人再次浪費(fèi)法律顧問(wèn)資源，因?yàn)樗麄儫o(wú)需計(jì)算自己投入的經(jīng)濟(jì)成本和所獲維權(quán)實(shí)效的產(chǎn)出比。政府保障至少一村一法律顧問(wèn)制度，將會(huì)限制了這種公共法律服務(wù)供給在覆蓋率、服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量上優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。完全依靠政府來(lái)保障律師們的服務(wù)在經(jīng)費(fèi)有限的情況下也無(wú)法調(diào)動(dòng)律師及其他服務(wù)主體的積極性。筆者建議的經(jīng)費(fèi)構(gòu)成設(shè)計(jì)為：政府撥一部分， 村委會(huì)出一部分，當(dāng)事人繳納一部分， 律師所在事務(wù)所資助小部分。如果當(dāng)事人因勝訴得到一部分利益時(shí)，還要按規(guī)定分擔(dān)范圍和分擔(dān)比例償還部分費(fèi)用。這樣擴(kuò)大了法律服務(wù)的可用資金來(lái)源，充分發(fā)揮市場(chǎng)因素的優(yōu)勢(shì)，使得法律顧問(wèn)服務(wù)資源得到最合理的配置，真正使農(nóng)村法律顧問(wèn)服務(wù)工作走上可持續(xù)發(fā)展的道路。
參考文獻(xiàn)：
[1]張立平.我國(guó)農(nóng)村法律服務(wù)的歷史與轉(zhuǎn)型[M].中國(guó)法制出版社，2006.
[2]唐鳴，陳榮卓.農(nóng)村法律和社會(huì)問(wèn)題探究[M].法律出版社，2008.
課題組主要圍繞農(nóng)地的權(quán)屬狀況、使用狀況、流轉(zhuǎn)狀況、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、征用狀況以及糾紛狀況這六個(gè)方面與各地的農(nóng)民、基層干部和相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行座談和個(gè)別訪談，并向農(nóng)戶發(fā)放了問(wèn)卷。此外，課題組還從各地收集了大量有價(jià)值的資料，內(nèi)容涉及地方性法規(guī)、地方性規(guī)章、地方性政策、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、法院典型案件判決、土地權(quán)證、各地農(nóng)地運(yùn)作的試點(diǎn)辦法等等。本報(bào)記者在對(duì)課題組報(bào)告認(rèn)真整理后，將其主要部分節(jié)選刊登，希望對(duì)相關(guān)人員有所幫助。
一.權(quán)屬狀況
問(wèn)題：土地歸屬一向?yàn)榉芍贫仍O(shè)計(jì)的重心。為反映出農(nóng)民本身對(duì)當(dāng)下土地權(quán)屬的認(rèn)識(shí)，課題組提的第一個(gè)問(wèn)題是“你耕種的土地是誰(shuí)的”。作出有效選擇的問(wèn)卷430份，選“國(guó)家的”占60%，“村集體的”占27%，“生產(chǎn)隊(duì)(小組)的”占7%，“個(gè)人的”占5%，“其他人的”占0.4%。
結(jié)論：認(rèn)為土地屬于國(guó)家的占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。
解讀：一個(gè)從法學(xué)視角令人感興趣的問(wèn)題是，即為何大多數(shù)受訪者都認(rèn)為土地是國(guó)家的。雖然同為公有制的具體形式，國(guó)有與集體所有的制度旨趣仍是大有不同，而這種不同卻被受訪者所普遍忽視。相當(dāng)一部分的受訪者還認(rèn)為，兩者的邊界是模糊的。然而，這樣的模糊或許不能簡(jiǎn)單的歸結(jié)于農(nóng)民法律意識(shí)的淡薄。譬如，作為農(nóng)村社區(qū)精英的村支書(shū)、村主任、村會(huì)計(jì)都持相類似觀點(diǎn)。課題組認(rèn)為，影響集體成為適格私權(quán)主體的因素一是集體所有權(quán)所承載的公法義務(wù)淡化了其私權(quán)屬性；二是集體所有權(quán)本身是不完整的；三是集體所有權(quán)主體的“缺位”。
二.使用狀況
問(wèn)題：在農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行土地承包政策是否滿意的問(wèn)卷調(diào)查中，共有404份有效問(wèn)卷對(duì)此作出了選擇，其中266份選擇“滿意”，占總數(shù)的64%；只有70份選擇“不滿意”，占總數(shù)的18%。在農(nóng)民是否愿意種地的問(wèn)卷調(diào)查中，共有413人對(duì)此問(wèn)題作出了有效回答。其中198人表示“愿意”，占總數(shù)的48%；而有130人表示“如果稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減輕就愿意”，占總數(shù)的31%；而72人明確表示“不愿意”，占總數(shù)的17%。雖然愿種地者為多數(shù)，但仍不足50%。
結(jié)論：我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地承包政策在總體上雖然受到了農(nóng)民的擁護(hù)，但農(nóng)民種地的積極性普遍不高。
解讀：一些地區(qū)的調(diào)查結(jié)果反映，農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行承包政策普遍持“無(wú)所謂”甚至“不滿意”的態(tài)度，主要原因一是由于農(nóng)地上負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)過(guò)重，加之農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格(尤其為糧價(jià))上不去，所以種田幾乎無(wú)利可圖，在有些地區(qū)，甚至種田還要倒貼。這自然削弱了農(nóng)民對(duì)土地的感情，也影響了土地承包政策的聲譽(yù)；二是由于承包到戶的政策與某些地區(qū)的情況不符，所以實(shí)施效果不理想，從而影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民現(xiàn)行土地承包政策的滿意度。比如，山東平度地區(qū)一直在實(shí)行“兩田制”，而中央的現(xiàn)行政策是統(tǒng)一實(shí)行“均田制”模式的土地承包，這樣的政策調(diào)整，在基層牽涉面很大，影響了土地使用模式推行的連續(xù)性和穩(wěn)定性，所以很難推行開(kāi)來(lái)。
三.承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)狀況
問(wèn)題：在實(shí)行流轉(zhuǎn)是否自愿的問(wèn)卷調(diào)查中，課題組設(shè)計(jì)了“如何取得他人土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”這個(gè)問(wèn)題，回答“通過(guò)村委聯(lián)系取得”的有29人，占選取總次數(shù)的8%；回答“直接與別人聯(lián)系取得”的有258人，占選取總次數(shù)的70%；選擇“上述兩種方法都可以”的有84人，占選取總數(shù)的20%；選擇“不知道”的有8人，占選取總數(shù)的2%。在回答“如果把地給別人種，你是否會(huì)向他收取一定費(fèi)用”問(wèn)題時(shí)，回答“會(huì)”的有153人，占選取總次數(shù)的38%；回答“不會(huì)”的有157人，占選取總次數(shù)的39%；回答“不但不會(huì)，還要貼錢”的有40人，占選取總數(shù)的10%；回答“視雙方關(guān)系而定”的有37人，占選取總次數(shù)的9%。
結(jié)論：在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)時(shí)，絕大部分農(nóng)民可以自愿選擇流轉(zhuǎn)對(duì)象，但38%的有償流轉(zhuǎn)率反映了有償流轉(zhuǎn)在農(nóng)村中并不占十足的主導(dǎo)地位。
解讀：承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序的這種現(xiàn)狀是由我國(guó)現(xiàn)有土地制度及中國(guó)的鄉(xiāng)土社會(huì)所決定的。我國(guó)農(nóng)地為集體所有，而農(nóng)民為集體中的成員，集體內(nèi)部成員間土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)就像“雞蛋從左手滾到右手”一樣，并不會(huì)對(duì)原土地所有人在集體土地上所享有的權(quán)利產(chǎn)生什么影響，因此集體對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)的管理與約束極為放松；而中國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)土生活、熟人社會(huì)的現(xiàn)狀，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)(包括與集體外的親友之間的流轉(zhuǎn))雙方對(duì)流轉(zhuǎn)契約的態(tài)度也頗為隨意。對(duì)集體外部人員而言，上述兩種特點(diǎn)均已不再占有優(yōu)勢(shì)，因而此時(shí)集體與被流轉(zhuǎn)人、流轉(zhuǎn)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、流轉(zhuǎn)的程序與集體內(nèi)部的流轉(zhuǎn)相比有很大區(qū)別。
四.農(nóng)村稅費(fèi)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)狀況
問(wèn)題：調(diào)查的地區(qū)在稅費(fèi)改革上進(jìn)度不一，有的尚在進(jìn)行有的已近尾聲?？偟膩?lái)講，改革成果不小，但仍存在著一些問(wèn)題。具體可歸為以下兩點(diǎn)：一是稅改后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到不同程度的減輕，但在個(gè)別地區(qū)、個(gè)別時(shí)段也出現(xiàn)了“增負(fù)”現(xiàn)象；二是費(fèi)稅改革后，基層政府叫苦，公共事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施難以維持。
結(jié)論：農(nóng)民與政府關(guān)系的稅款征收程序趨于規(guī)范、明確；農(nóng)村理解、支持稅費(fèi)改革政策的是主流，但對(duì)未來(lái)持懷疑和較悲觀無(wú)奈的態(tài)度，對(duì)“負(fù)擔(dān)反彈”仍有顧慮。
解讀：在全國(guó)不少地方，稅改前的農(nóng)戶負(fù)擔(dān)是以田畝與勞力結(jié)合的方式確定的，在改革后，農(nóng)業(yè)稅則全部攤在田畝上，這樣使無(wú)勞力或少勞動(dòng)力的農(nóng)戶負(fù)擔(dān)增加；同樣的原因，種田大戶的負(fù)擔(dān)也因此增加；在稅改前，農(nóng)村中的救濟(jì)戶、五保戶的各種費(fèi)用由村集體組織予以減免，在費(fèi)改稅后，村委會(huì)的減免決定權(quán)被取消，他們的負(fù)擔(dān)因此而增加。為維系公共事業(yè)運(yùn)作而巧設(shè)名目、收派各種費(fèi)用的現(xiàn)象有所抬頭,像學(xué)校的教育集資、學(xué)雜費(fèi)等，使農(nóng)民的實(shí)際負(fù)擔(dān)增加的遠(yuǎn)不止統(tǒng)計(jì)表所顯示的那些項(xiàng)目。
這主要反映了幾方面的問(wèn)題：(1)農(nóng)村稅費(fèi)改革與公共支出、社會(huì)救濟(jì)優(yōu)撫的社會(huì)保障政策的沖突；(2)農(nóng)村稅費(fèi)改革結(jié)果與扶持農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策相抵觸；(3)基層政府機(jī)構(gòu)改革人員精簡(jiǎn)仍做得很不夠，不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)還是疊床架屋。
課題組調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，有些農(nóng)村道路坑洼不平，水渠斷破；在山西呂梁與鄉(xiāng)村教師的訪談中得知，學(xué)校破敗，老師的辦公條件更是簡(jiǎn)陋的可憐，工資低又不能按月定額發(fā)放，這當(dāng)然也有歷史的因素，而上級(jí)地方政府和中央也是心有余而力不足，說(shuō)得多，做得少，財(cái)政轉(zhuǎn)移支出力度確實(shí)是個(gè)問(wèn)題。
五.農(nóng)地征用狀況
問(wèn)題：在我們402份的問(wèn)卷調(diào)查中，有56.30%的人選擇“發(fā)生過(guò)土地征用”，還有32.80%的人不知道有沒(méi)有發(fā)生過(guò)征用。土地征用補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放率低，問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果顯示：發(fā)放率僅為49.8%，其中約11.40%為部分發(fā)放，沒(méi)有發(fā)放的比例為16.30%；土地征用補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額低，被征用地方的農(nóng)戶對(duì)補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)也不清楚，在149份問(wèn)卷中，有41.60%的人都不清楚，知道按田畝數(shù)發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)的僅為39.6%。
結(jié)論：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地區(qū)，土地征用情況發(fā)生率也不同；但隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的進(jìn)一步提高，土地征用現(xiàn)象將越來(lái)越普遍，將日益成為農(nóng)村的一個(gè)基本問(wèn)題。
解讀：土地征用已經(jīng)成為農(nóng)村，尤其是城市郊區(qū)農(nóng)村中的一個(gè)焦點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。從調(diào)查各地的土地征用補(bǔ)償情況看，在征用土地后，國(guó)家的收益是村集體和農(nóng)戶的好幾倍。土地的所有升值，甚至土地被征用前的價(jià)值一部分也被征去了。作為對(duì)土地所有者的補(bǔ)償，卻由政府拿走了一塊，同時(shí)資金使用權(quán)又統(tǒng)歸政府。這樣，土地所有者(從土地的收益歸屬的角度看)的角色就模糊了起來(lái)。
六.農(nóng)地糾紛調(diào)處狀況
問(wèn)題：對(duì)廣東、湖北、山東等地進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果顯示，在335個(gè)選擇中，有64.2%的人面對(duì)土地糾紛選擇由村干部解決，有4.2%的人選擇由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部解決，有2.7%的人認(rèn)為由法院解決；而除此之外的其他解決途徑也占不小比例，為19.1%，這其中還有9.9%的人根據(jù)糾紛的不同情況采取不同的解決方式。
結(jié)論：農(nóng)村對(duì)土地糾紛的解決途徑，選擇呈多元化特點(diǎn)，農(nóng)地糾紛交由法院解決的比例過(guò)小。
解讀：農(nóng)地糾紛一段時(shí)間里在部分地方不被法院受理。某省高級(jí)人民法院曾內(nèi)部規(guī)定，對(duì)于大面積的農(nóng)地稅費(fèi)糾紛、土地承包合同糾紛、征地補(bǔ)償糾紛，法院不予受理。正常解決糾紛途徑的不通暢也進(jìn)一步造成農(nóng)民訴諸非正常方式解決糾紛，調(diào)查問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，有超過(guò)19%的農(nóng)民選擇了村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部調(diào)解和訴訟以外的方式進(jìn)行，這是一個(gè)值得注意的動(dòng)向。
七.規(guī)制農(nóng)村土地制度九條建議
第一、對(duì)《土地管理法》第10條進(jìn)行調(diào)整。修改為：農(nóng)地所有權(quán)主體應(yīng)明確為村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，但于土地發(fā)包與調(diào)整時(shí)應(yīng)尊重歷史性形成的土地邊界。
第二、村集體經(jīng)濟(jì)組織的民事主體資格作出確認(rèn)，并澄清其功能。法律可規(guī)定：村集體經(jīng)濟(jì)組織為法人，承擔(dān)法律所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)。
第三、關(guān)于土地權(quán)屬登記，可做出如下適當(dāng)超前的規(guī)定：農(nóng)地所有權(quán)由縣級(jí)土地管理部門負(fù)責(zé)登記發(fā)證；土地承包使用權(quán)由農(nóng)業(yè)主管部門登記造冊(cè)，土地管理部門核實(shí)后發(fā)放使用權(quán)證。
第四、探索農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)路徑，改變目前農(nóng)村以一家一戶分散經(jīng)營(yíng)為主的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，建立以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為基本單位的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體，使其逐步走上合作經(jīng)營(yíng)的道路。
第五、落實(shí)和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)自。一是修改《農(nóng)地承包法》第3條，將農(nóng)地實(shí)行單一的家庭承包經(jīng)營(yíng)制度修改為“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為主體，多種經(jīng)營(yíng)方式相結(jié)合的農(nóng)地使用體制”；二是修改《農(nóng)地承包法》第20條，將該法規(guī)定的30年、50年及70年的期限確定為農(nóng)地使用的最長(zhǎng)期限，而具體每一塊土地的使用期限應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織和使用權(quán)人于簽訂承包合同(或其他形式的使用權(quán)合同)時(shí)在法定最長(zhǎng)期限內(nèi)協(xié)商確定；三是轉(zhuǎn)變政府職能。
第六、對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行完善。
第七、切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
論文摘要:農(nóng)村金融已成為我國(guó)整體金融系統(tǒng)的瓶頸,具有不同于城市商業(yè)金融的特質(zhì),尤其在目前農(nóng)村金融改革進(jìn)程中,為了構(gòu)建健全的農(nóng)村金融體系、促進(jìn)農(nóng)村金融充分競(jìng)爭(zhēng),滿足農(nóng)村金融有效需求,從法律制度的角度強(qiáng)化農(nóng)村金融監(jiān)管具有充分的法理基礎(chǔ)和重要的現(xiàn)實(shí)意義。
我國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和城鄉(xiāng)二元分化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期制約,使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平嚴(yán)重滯后,決定了現(xiàn)階段農(nóng)村金融經(jīng)營(yíng)成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、收益率低,由此造成農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量低下、虧損嚴(yán)重、資本嚴(yán)重不足、難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題,使得我國(guó)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)成為整個(gè)金融體系的瓶頸和“短板”。農(nóng)村金融的監(jiān)管無(wú)論在理念、對(duì)象、內(nèi)容和手段等方面均具有不同于整體金融或者商業(yè)金融的特殊性。一方面,農(nóng)村金融供給不足,有效競(jìng)爭(zhēng)不充分,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)功能錯(cuò)位,農(nóng)村資金回流,農(nóng)民融資困難等問(wèn)題要求建立具有多元化主體的農(nóng)村金融體系,促進(jìn)農(nóng)村金融有效競(jìng)爭(zhēng),滿足農(nóng)村融資需求;另一方面,相對(duì)寬松的準(zhǔn)入政策、過(guò)于復(fù)雜的農(nóng)村金融局面以及難以對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)提供有效金融支持的缺陷均需要完善的農(nóng)村金融監(jiān)管體制來(lái)保護(hù)相關(guān)主體的合法利益,穩(wěn)定金融秩序,保障金融安全。
一、完善農(nóng)村金融監(jiān)管的法理基礎(chǔ)
格萊珉銀行創(chuàng)立者·尤努斯認(rèn)為,金融權(quán)利如同人們?cè)谝率匙⌒猩舷碛械臋?quán)利一樣,也是一種人權(quán),也是一種人的基本生存權(quán)利。法哲學(xué)研究中的人權(quán)理論將其劃分為應(yīng)有的人權(quán)、法律上的人權(quán)和現(xiàn)實(shí)中的人權(quán)三個(gè)層次,農(nóng)民的金融權(quán)益便屬于應(yīng)有人權(quán)的范疇,不僅可以從社會(huì)公平正義理論、平等的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)等角度得以證成,而且可以通過(guò)對(duì)其在現(xiàn)實(shí)中的享有和實(shí)現(xiàn)來(lái)評(píng)價(jià)和檢驗(yàn)一國(guó)金融法律的質(zhì)量和狀況。首先,包括金融融資、獲得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、參與并實(shí)現(xiàn)合作金融等各項(xiàng)權(quán)利的農(nóng)民金融權(quán)益需要相應(yīng)的法律法規(guī)予以正式的確認(rèn)和肯定;其次,無(wú)論進(jìn)行融資、獲得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)抑或參與合作金融,都需要在農(nóng)村金融監(jiān)管的法律體系中得到保障和制度支持;最后,對(duì)農(nóng)民金融權(quán)益的關(guān)注和保護(hù),決定著農(nóng)村金融監(jiān)管制度的價(jià)值目標(biāo)和基本理念的轉(zhuǎn)化。因此,可以說(shuō),從法學(xué)的層面上,運(yùn)用權(quán)利理論對(duì)農(nóng)民的金融權(quán)益狀況、原因和保護(hù)進(jìn)行權(quán)利理論上的分析和論證,從而在制度層面上尋求法律的保障,是解決農(nóng)村金融問(wèn)題的核心。
二、完善農(nóng)村金融監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需求
1.我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管資源不足,難以形成有效的監(jiān)管合力?，F(xiàn)有的“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管格局具有諸多方面的缺陷。具體到農(nóng)村金融體系,目前主要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)為銀監(jiān)會(huì),而且地方銀監(jiān)分局為農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的屬地監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)具有機(jī)構(gòu)小鏈條長(zhǎng)的特點(diǎn),絕大多數(shù)農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)都設(shè)在縣(市)及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和行政村,在其轄區(qū)內(nèi)只設(shè)有監(jiān)管辦事處,這些辦事處并不具有獨(dú)立的監(jiān)管主體資格,而且一般僅有3—5人的監(jiān)管人員,應(yīng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)原有的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)已是困難,再加上村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、貸款公司等新型金融機(jī)構(gòu)的大量出現(xiàn)以及大型商業(yè)金融機(jī)構(gòu)和外資銀行的參與,監(jiān)管資源更是難以為繼。
2.監(jiān)管體系混亂,非正規(guī)農(nóng)村金融游離于監(jiān)管之外:(1)傳統(tǒng)商業(yè)性和政策性農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)受銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管;村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型金融機(jī)構(gòu),也由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管,但其在資產(chǎn)規(guī)模、市場(chǎng)定位、資金運(yùn)作、員工構(gòu)成、貸款審批和組織結(jié)構(gòu)等方面均與傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)存在重大差別,難以根據(jù)一元化的監(jiān)管體系進(jìn)行簡(jiǎn)單處理;(2)農(nóng)村信用社的監(jiān)管比照《商業(yè)銀行法》執(zhí)行,監(jiān)管責(zé)任由銀監(jiān)會(huì)和地方政府共同擔(dān)當(dāng),其效力通過(guò)縣聯(lián)社—省聯(lián)社的模式由聯(lián)社體制來(lái)貫徹,但公司治理改革未能完成,省聯(lián)社的行政管理和基層社的公司治理之間沖突加劇;(3)只貸不存的小額貸款公司無(wú)需接受銀監(jiān)會(huì)的審慎監(jiān)管,由省政府指定省金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)試點(diǎn),實(shí)際情況是,由省金融辦把試點(diǎn)的權(quán)限再次下放到縣政府,負(fù)責(zé)小額貸款公司日常監(jiān)督管理的則為當(dāng)?shù)毓ど叹?(4)合會(huì)、私人錢莊等非正式金融形式缺乏相應(yīng)的監(jiān)管,農(nóng)村民間金融組織總體存在較大風(fēng)險(xiǎn)。
3.金融改革以及監(jiān)管方式多采取自上而下的強(qiáng)制性手段,忽視對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)的內(nèi)生性培育。上個(gè)世紀(jì)80年代農(nóng)村合作基金會(huì)的發(fā)展軌跡即可說(shuō)明這一問(wèn)題,而我國(guó)農(nóng)信社的改革過(guò)程仍然忽視農(nóng)村金融市場(chǎng)的內(nèi)生力量,未能給農(nóng)民自下而上的金融創(chuàng)新和改革保留必要的制度空間,而是采取由政府自上而下的出臺(tái)一攬子改革方案,然后由各地去執(zhí)行的方式,使得農(nóng)信社的合作金融機(jī)制完全未能體現(xiàn)農(nóng)民的自主參與意愿。
4.農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督約束機(jī)制缺失。一個(gè)有效的金融風(fēng)險(xiǎn)控制體系應(yīng)由三個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成:市場(chǎng)約束條件下的外部銀行、證券、保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控系統(tǒng)、被監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)自身內(nèi)控系統(tǒng)與社會(huì)監(jiān)督體系。但我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管體系除前述已經(jīng)論及的外部監(jiān)管系統(tǒng)缺陷外,其內(nèi)部治理、控制和行業(yè)自律等監(jiān)督體系均存在缺失。
三、發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村金融監(jiān)管制度的借鑒
構(gòu)建完備的農(nóng)村金融監(jiān)管體制對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的良性運(yùn)作、農(nóng)村金融市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)具有重要作用。世界很多具有發(fā)達(dá)農(nóng)村金融體系的國(guó)家均具有完善和健全的農(nóng)村金融監(jiān)管制度。
1.美國(guó)以農(nóng)業(yè)部為政府監(jiān)管主體,輔以行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)控制以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。美國(guó)的農(nóng)村金融體系主要由農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村合作金融體系以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系組成。其中農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)均隸屬于美國(guó)農(nóng)業(yè)部管轄。農(nóng)村合作金融體系則采取了不同于商業(yè)銀行的監(jiān)管模式,專門設(shè)立了比較健全的農(nóng)村金融監(jiān)管體系,包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)自律協(xié)會(huì)、資金融通清算中心和互助保險(xiǎn)集團(tuán),這四種機(jī)構(gòu)及其附屬機(jī)構(gòu)各自獨(dú)立、職能各異。在美國(guó),各種信用社協(xié)會(huì)或合作金融多達(dá)幾十個(gè),這些行業(yè)協(xié)會(huì)從事的主要工作之一就是制定行為規(guī)范,進(jìn)行自律管理。美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)農(nóng)村金融的存款統(tǒng)一實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn),具體業(yè)務(wù)由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)保險(xiǎn)基金承擔(dān),并承擔(dān)對(duì)投保金融組織的監(jiān)督。
2.法國(guó)“半官半民”體制模式。法國(guó)的農(nóng)村金融體制是從下而上逐步形成的,相對(duì)較為穩(wěn)定。法國(guó)的農(nóng)業(yè)合作金融體系主要由國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸銀行、省級(jí)農(nóng)業(yè)互助信貸銀行和地方信貸合作社三級(jí)構(gòu)成。其中地方信貸合作社是基層組織,直接由個(gè)人成員和集體成員入股組成,省級(jí)農(nóng)業(yè)互助信貸銀行則由地方農(nóng)業(yè)信貸合作社組成,同時(shí)以國(guó)家的政策性銀行——國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸銀行作為合作金融的中央機(jī)構(gòu),對(duì)合作金融的運(yùn)作提供最后的保證。1945年,省級(jí)農(nóng)業(yè)信貸互助銀行組成了全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸聯(lián)合會(huì),作為省級(jí)農(nóng)業(yè)信貸銀行在國(guó)家一級(jí)的代表,參與決定農(nóng)業(yè)信貸政策。除此之外,法國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制也相當(dāng)發(fā)達(dá),并與農(nóng)村金融組織結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)地設(shè)置了三個(gè)層面的農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。
3.日本“相互配合型”的協(xié)調(diào)機(jī)制。在日本,對(duì)農(nóng)村金融實(shí)施雙重監(jiān)管:一是政府金融監(jiān)管廳,對(duì)各種金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管,以實(shí)現(xiàn)整體風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控;二是全國(guó)和地方農(nóng)林水產(chǎn)部門配合金融監(jiān)管廳對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管,包括農(nóng)林水產(chǎn)省下設(shè)金融科對(duì)農(nóng)林中央金庫(kù)的監(jiān)管,農(nóng)林水產(chǎn)省在六個(gè)大區(qū)設(shè)置農(nóng)政局對(duì)轄區(qū)內(nèi)縣信聯(lián)的監(jiān)管,以及都、道、府、縣農(nóng)政部對(duì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)協(xié)合作金融部的監(jiān)管。另外,為了保證合作金融安全、健康地運(yùn)行,日本還設(shè)立了農(nóng)村信用保險(xiǎn)制度、臨時(shí)性資金調(diào)劑的相互援助制度以及政府和信用合作組織共同出資的存款保險(xiǎn)制度、農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度和農(nóng)業(yè)信用保證保險(xiǎn)制度等制度措施。
四、完善現(xiàn)行農(nóng)村金融監(jiān)管法律的構(gòu)想
1.針對(duì)農(nóng)村金融的特質(zhì),建立不同于城市金融的政府監(jiān)管體系。我國(guó)的農(nóng)村金融改革和發(fā)展實(shí)踐,總是將農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)當(dāng)作一般的金融機(jī)構(gòu)看待,僅僅要求投入金融資源,沒(méi)有足夠認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)的獨(dú)特性和由此產(chǎn)生的城市和農(nóng)村金融之間的顯著差別。實(shí)際上,農(nóng)村金融要與國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策緊密結(jié)合,其本質(zhì)主要是貼近農(nóng)民,而不是貼近金融機(jī)構(gòu)。作為城市金融監(jiān)管首要主體的銀監(jiān)會(huì),在農(nóng)村金融監(jiān)管中具有監(jiān)管資源不足,難以貼近農(nóng)村、不了解農(nóng)村金融現(xiàn)實(shí)需求,與國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和農(nóng)村政策之間不具有順暢的溝通、交流機(jī)制,極易造成“一管就死、一放就亂”的監(jiān)管局面。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn),我們應(yīng)當(dāng)以農(nóng)業(yè)部為主導(dǎo),同時(shí)厘清農(nóng)村政策性金融的設(shè)置目標(biāo)和宗旨,在農(nóng)村政策性金融和農(nóng)業(yè)部之間建立順暢的國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的表達(dá)和執(zhí)行機(jī)制,并通過(guò)發(fā)揮農(nóng)村政策性金融對(duì)農(nóng)村合作金融組織的導(dǎo)向、補(bǔ)充和支持等作用,構(gòu)建農(nóng)村金融的政府監(jiān)管體系。同時(shí)可以在財(cái)政部的政策支持、財(cái)政補(bǔ)貼以及稅收優(yōu)惠等方面建立輔助機(jī)制。
2.健全完善金融同業(yè)公會(huì),發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管作用。我國(guó)于2005年底成立中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)農(nóng)村金融工作委員會(huì),應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)協(xié)會(huì)發(fā)揮職能作用,建立日常工作聯(lián)系機(jī)制和管理辦法,完善同業(yè)公約及規(guī)章,將那些監(jiān)管部門不宜管,而被監(jiān)管機(jī)構(gòu)又需要的工作,盡量交由協(xié)會(huì)負(fù)責(zé),實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理與國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管體制。
3.注重農(nóng)村金融主體的內(nèi)部治理和控制,自下而上地培育農(nóng)村金融本土力量。內(nèi)控制度建設(shè)是建立有效監(jiān)管體制的關(guān)鍵,也是有效監(jiān)管的基礎(chǔ)。農(nóng)村金融監(jiān)管中內(nèi)部治理的作用集中體現(xiàn)在農(nóng)村合作金融組織中,基層合作金融組織中自愿入股的成員通過(guò)完善的治理結(jié)構(gòu),形成、表達(dá)并且實(shí)現(xiàn)自己的意愿,同時(shí),由于基層成員是最為貼近金融需求、了解融資狀況的主體,使得對(duì)于資金發(fā)放、運(yùn)用以及貸款的回收等事項(xiàng)具有最為直接和靈活實(shí)用的監(jiān)督管理作用。另外,就農(nóng)村金融本土力量的培育和發(fā)展方式而言,應(yīng)該是把選擇權(quán)交給農(nóng)民,通過(guò)反復(fù)的實(shí)踐和摸索,自下而上地生成一套成功的借貸模式和本土金融組織形式,更好地挖掘和滿足當(dāng)?shù)夭煌问降慕鹑谛枨蟆?/p>
4.完善金融監(jiān)管法律制度體系。一是針對(duì)農(nóng)村金融監(jiān)管進(jìn)行理性立法,設(shè)立可以作為農(nóng)村金融監(jiān)管依據(jù)的法律;二是完善農(nóng)村金融市場(chǎng)的準(zhǔn)入機(jī)制,將已在農(nóng)村廣泛存在的非正規(guī)金融納入正規(guī)的金融監(jiān)管體系,減少非正規(guī)金融活動(dòng)對(duì)農(nóng)村金融監(jiān)管的消減效應(yīng);三是建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支農(nóng)功能;四是建立存款保險(xiǎn)制度以及金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)制度,完善農(nóng)村金融的市場(chǎng)退出機(jī)制,維護(hù)金融安全和社會(huì)公眾利益。
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