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篇1

一、現(xiàn)有外資并購(gòu)審批制度的評(píng)析及革新原則的確立

我國(guó)迄今為止尚無一部專門針對(duì)外資并購(gòu)審批制度的立法，目前外資并購(gòu)的審批工作主要參照現(xiàn)行外資審批制度執(zhí)行。而現(xiàn)行外資審批制度本身就存在諸多問題，表現(xiàn)在：(1)審批程序嚴(yán)格，無自動(dòng)審批規(guī)定，所有外資項(xiàng)目都必須經(jīng)過外資主管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，而且一旦審批內(nèi)容有所變更，又必須報(bào)經(jīng)原審批機(jī)構(gòu)重新審批；(2)審批時(shí)間較長(zhǎng)，又兼官僚式的拖延，工作效率低下；(3)審批部門、環(huán)節(jié)過多，報(bào)批手續(xù)復(fù)雜，而且還有不同地區(qū)、行業(yè)、項(xiàng)目乃至外資設(shè)立形式的差別，縱橫交錯(cuò)、權(quán)限不一；(4)一部分審批權(quán)的下放，引發(fā)各地程序、寬嚴(yán)度不一的問題，特別是不少地方政府盲目追求引進(jìn)外資的數(shù)量和規(guī)模，不惜超越權(quán)限范圍，出臺(tái)形形的“土政策”，實(shí)行所謂審批的“特事特辦”，常使外資審批制度形同虛設(shè)。

由此可見，現(xiàn)行外資審批制度并不具備現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)審批制度的科學(xué)、高效與透明度的要求，其費(fèi)時(shí)費(fèi)事的繁雜程序、層層重疊的審批機(jī)構(gòu)、權(quán)限不一的種種標(biāo)準(zhǔn)，不僅使審批效率大受影響。而且眾機(jī)構(gòu)之同的內(nèi)部協(xié)調(diào)以及審批結(jié)果的權(quán)威性也不一定有保障。況且，現(xiàn)行外資審批制度主要是在上世紀(jì)80年代針對(duì)“刨建式”外資進(jìn)入而構(gòu)建，并沒有考慮到外資并購(gòu)的特性，所以生搬硬套到外資并購(gòu)的審批上更顯矛盾重重。比如反壟斷本應(yīng)是外資并購(gòu)審批標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵部分，但現(xiàn)行外資審批制度顯然無所考慮，致使造成目前外資在許多行業(yè)占據(jù)壟斷或控制地位的嚴(yán)峻局勢(shì)。

毋庸置疑，各國(guó)實(shí)行外資并購(gòu)審批制度的目的，皆是為能在最大限度的抑制外資并購(gòu)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的消極影響，從而促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)健康地發(fā)展。但是，缺乏科學(xué)的外資并購(gòu)審批制度卻可能導(dǎo)致迥異的效果。所以，欲達(dá)外資并購(gòu)審批制度趨利避害的功效，其本身的科學(xué)與合理至關(guān)重要，必須符合以下原則：

(1)寬猛相濟(jì)，適時(shí)調(diào)整。即在具體掌握其實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)和尺度時(shí)，一般都應(yīng)注意避免走向過于寬泛或過于嚴(yán)格的兩種極端，而應(yīng)適時(shí)地根據(jù)本國(guó)在特定時(shí)期的社會(huì)情況、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、企業(yè)制度、重點(diǎn)項(xiàng)目和技術(shù)發(fā)展水平的要求，建立起相應(yīng)的外資并購(gòu)審批制度，從而有效地保證該項(xiàng)制度的實(shí)施既符合本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的既定目標(biāo)，又使其消極影響得以減少到最低限度；

(2)繁簡(jiǎn)得當(dāng)，由繁趨簡(jiǎn)。因?yàn)閷?shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)的寬嚴(yán)固然決定著審批制度實(shí)施的結(jié)果，但程序的繁簡(jiǎn)也會(huì)直接影響審批制度效能的發(fā)展，所以應(yīng)隨著外資并購(gòu)法律制度的完善和國(guó)內(nèi)抵抗經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力增強(qiáng)，外資并購(gòu)審批制度應(yīng)走向規(guī)范化和效率化，包括審批期限縮短，審批機(jī)構(gòu)與程序的簡(jiǎn)化等；

(3)透明度原則。審批制度缺乏透明度是外商抱有怨言的重大缺漏，為此必須做到：無論是國(guó)家層次還是地方層次的外資并購(gòu)審批法律、法規(guī)、政策以及審批程序，都應(yīng)公開，透明，以求法的公平、公正目標(biāo)。

二、現(xiàn)有外資并購(gòu)審批制度的革新

筆者認(rèn)為外資法應(yīng)對(duì)外資審批制度作出統(tǒng)一規(guī)定，統(tǒng)一適用外資創(chuàng)建和外資并購(gòu)，而對(duì)于外資并購(gòu)審批的特殊問題，應(yīng)作出專門規(guī)定。具體的講，包括外資并購(gòu)審批機(jī)構(gòu)、審批標(biāo)準(zhǔn)、審批種類、審批程序等。

（一）外資并購(gòu)審批機(jī)構(gòu)由復(fù)合制向單一制轉(zhuǎn)變

對(duì)于外資并購(gòu)的審批機(jī)構(gòu)，英國(guó)《公平交易法》規(guī)定為公平交易局，德國(guó)《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》定義為聯(lián)邦卡特爾局。這些國(guó)家主要是有自由化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和有序的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的基礎(chǔ)，所以將國(guó)內(nèi)并購(gòu)與外資并購(gòu)的審批統(tǒng)一于國(guó)家反不公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。而我國(guó)具體國(guó)情決定對(duì)國(guó)內(nèi)并購(gòu)與外資并購(gòu)必須適用不同審批制度，這引致審批主管機(jī)構(gòu)的當(dāng)然有別。即國(guó)內(nèi)企業(yè)并購(gòu)的審批以反不公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)為主，而對(duì)外資并購(gòu)的審批機(jī)構(gòu)應(yīng)以外資主管機(jī)關(guān)為主。外資法應(yīng)對(duì)外資并購(gòu)審批機(jī)構(gòu)的審批和管理的具體權(quán)限作出詳細(xì)規(guī)定，并從復(fù)合制審批向單一制審批轉(zhuǎn)變。即改變?cè)瓉韺徟鷻C(jī)構(gòu)層層疊疊，交叉混亂的局面，原來委托多個(gè)國(guó)家部門的權(quán)限，向國(guó)家外資主管機(jī)構(gòu)集中，力爭(zhēng)減少不必要的部門介入。

單一制審批是將審批權(quán)限完全統(tǒng)歸中央，這種集權(quán)制度似乎與我國(guó)一貫倡導(dǎo)的簡(jiǎn)政放權(quán)政策不符。因?yàn)榫鸵话阋?guī)律而言，分權(quán)或放權(quán)有利于調(diào)動(dòng)各方面的積極性，便于靈活簡(jiǎn)便地處理各項(xiàng)事務(wù)，緩解中央壓力以及加快速度、縮短周期。但外資并購(gòu)審批問題卻有其特殊性：第一，外資并購(gòu)審批要求統(tǒng)籌全局，從宏觀上全面考慮國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、綜合平衡等重大事宜，各地方政府一般難勝此任。第二，外資并購(gòu)審批更多的是要求維護(hù)國(guó)家的整體利益，有時(shí)甚至要以犧牲地方局部利益為代價(jià)。當(dāng)兩者之間產(chǎn)生沖突與矛盾時(shí)，地方政府往往不容易擺正位置。第三，由于各地方的發(fā)展不平衡，人員素質(zhì)、執(zhí)法水平都存在一定的差異，難免出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不一的混亂狀況。第四，對(duì)國(guó)家政策精神、法律原則，從理解、領(lǐng)會(huì)到貫徹、執(zhí)行，再加上一些請(qǐng)示和匯報(bào)，可能反而延誤時(shí)間、降低效率。所以外資并購(gòu)審批實(shí)行統(tǒng)一的集權(quán)管理體制似更為恰當(dāng)。世界各國(guó)實(shí)行單一制審批的實(shí)踐也表明，這一制度不僅極大地克服了復(fù)合制審批的諸多弊端，而且有效地防止了程序延誤。

當(dāng)然，由于外資并購(gòu)的特殊性質(zhì)，外資主管機(jī)構(gòu)與某些專門部門的“聯(lián)合”審批卻是必不可少。如由于外資并購(gòu)極易引發(fā)控制或壟斷現(xiàn)象，所以外資并購(gòu)除國(guó)家外資主管部門審批外，還應(yīng)經(jīng)反壟斷主管機(jī)構(gòu)的審批；再如外資并購(gòu)的國(guó)內(nèi)企業(yè)可能是國(guó)有企業(yè)與上市公司性質(zhì)，這時(shí)參與“聯(lián)合審批”還包括外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)還應(yīng)當(dāng)有國(guó)有資產(chǎn)管理部門等；外資以受讓大綜股權(quán)或其他方式收購(gòu)國(guó)內(nèi)上市公司的，還應(yīng)當(dāng)報(bào)證券管理部門審批等。所以這里應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，外資并購(gòu)審批機(jī)構(gòu)由復(fù)合審批制向單一審批制轉(zhuǎn)變，主要是排除意義不大的一些政府部門的參與，而不是絕對(duì)的由外資主管部門的單一審批。

（二）外資并購(gòu)普遍審批制向有限核準(zhǔn)制過渡

我國(guó)原有的外資并購(gòu)普遍審批制具有不可避免的低效率的弊端，所以有必要按照國(guó)際慣例實(shí)行有限度的核準(zhǔn)制。而要實(shí)行有限度的核準(zhǔn)制，合理的審批類型的確立是關(guān)鍵，這對(duì)于減輕審批機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)、提高外資并購(gòu)審批的效率以及外資市場(chǎng)準(zhǔn)入政策和法律的貫徹執(zhí)行有著重要影響。對(duì)于外資并購(gòu)審批類型的劃分，筆者以為德國(guó)的做法很值得借鑒，德國(guó)法律規(guī)定所有并購(gòu)案件均須向聯(lián)邦卡特爾辦公室申報(bào)，這種申報(bào)根據(jù)不同情況可分三種：(1)事前申報(bào)。如果并購(gòu)一方年?duì)I業(yè)額超過20億馬克，或并購(gòu)雙方的每一方年?duì)I業(yè)額超過10億馬克的并購(gòu)案件，必須在并購(gòu)交易完成前提交聯(lián)邦卡特爾辦公室審批。(2)事后申報(bào)。如果并購(gòu)雙方或多方合計(jì)年?duì)I業(yè)額在5億馬克以上10億馬克以下的案件，可以在并購(gòu)交易完成后報(bào)聯(lián)邦卡特爾辦公室審批。(3)事后備案。如果并購(gòu)雙方或多方合計(jì)年?duì)I業(yè)額在5億馬克以下的案件，免于進(jìn)入并購(gòu)審批程序，但在并購(gòu)?fù)瓿珊蟊仨毾蚵?lián)邦卡特爾辦公室備案。

立足我國(guó)國(guó)情，借鑒他國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，筆者以為我國(guó)對(duì)于外資并購(gòu)的審批亦可以分成事前申報(bào)、事后申報(bào)、事后備案三種基本類型。具體可為：(1)如果外資并購(gòu)屬國(guó)家鼓勵(lì)外資準(zhǔn)入行業(yè)的國(guó)內(nèi)企業(yè)且并購(gòu)規(guī)模不超過法定數(shù)額的，可采用事后備案形式，即免于進(jìn)入并購(gòu)審批程序，但在并購(gòu)?fù)瓿珊箜毾驅(qū)徟鷻C(jī)構(gòu)備案。(2)如果外資并購(gòu)屬國(guó)家鼓勵(lì)外資準(zhǔn)入行業(yè)的國(guó)內(nèi)企業(yè)且并購(gòu)規(guī)模超過法定最低限但未超過法定最高限的，或者外資并購(gòu)屬國(guó)家允許類外資準(zhǔn)入行業(yè)的國(guó)內(nèi)企業(yè)且并購(gòu)規(guī)模未超過法定最高限的，可采用事后申報(bào)形式，即在并購(gòu)交易完成后報(bào)審批機(jī)構(gòu)審批。(3)如果外資并購(gòu)屬國(guó)家鼓勵(lì)或允許外資準(zhǔn)入行業(yè)的國(guó)內(nèi)企業(yè)且并購(gòu)規(guī)模超過法定最高限的，或者外資并購(gòu)屬國(guó)家限制外資準(zhǔn)入行業(yè)的國(guó)內(nèi)企業(yè)的，適用事前申報(bào)形式，即并購(gòu)交易完成前必須提交審批機(jī)構(gòu)審批。此外，對(duì)國(guó)家禁止外資準(zhǔn)入的行業(yè)或一些重要產(chǎn)業(yè)（主要是一些關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全但未劃入禁止類產(chǎn)業(yè)，如交通運(yùn)輸業(yè)中的鐵路建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理、水上運(yùn)輸、航空運(yùn)輸、各類礦產(chǎn)資源開發(fā)等），應(yīng)規(guī)定禁止或限定非控股比例。

（三）制定合理的審批標(biāo)準(zhǔn)

制定合理的審批標(biāo)準(zhǔn)對(duì)促進(jìn)外資并購(gòu)的積極效益和抑制其負(fù)面影響具有關(guān)鍵性意義，各國(guó)一般都是根據(jù)其具體國(guó)情而考慮多種因素。如加拿大投資法對(duì)外資并購(gòu)審批標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定是綜合以下因素：(1)這種并購(gòu)對(duì)加拿大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的投資效應(yīng)；(2)加拿大公司及其涉及產(chǎn)業(yè)的參與程度與作用；(3)這種并購(gòu)對(duì)提高加拿大生產(chǎn)率、產(chǎn)業(yè)效率、技術(shù)發(fā)展和產(chǎn)品革新等方面的效應(yīng)；(4)這種并購(gòu)對(duì)加拿大競(jìng)爭(zhēng)的影響；(5)這種并購(gòu)對(duì)加拿大民族工業(yè)、經(jīng)濟(jì)、文化和政治的影響；(6)這種并購(gòu)對(duì)提高加拿大在世界市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力的貢獻(xiàn)?？紤]到外資并購(gòu)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能造成的多方面沖擊，我國(guó)外資并購(gòu)的審批標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)采納綜合標(biāo)準(zhǔn)，即應(yīng)包括競(jìng)爭(zhēng)政策、產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)效率等因素，使之既能通過外資并購(gòu)的方式引進(jìn)資金、技術(shù)和管理等并購(gòu)方的所有權(quán)優(yōu)勢(shì)，又能防止并購(gòu)方在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上的壟斷，同時(shí)促進(jìn)國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)并防止保護(hù)落后。

對(duì)外資并購(gòu)的反壟斷標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)外普遍采用的市場(chǎng)集中度是判斷外資并購(gòu)后是否會(huì)形成壟斷或?qū)嵸|(zhì)上限制競(jìng)爭(zhēng)的較好選擇。所謂市場(chǎng)集中度，是指市場(chǎng)上的企業(yè)數(shù)目和它們各自市場(chǎng)份額的函數(shù)。在美國(guó)1992年《合并指南》第1節(jié)規(guī)定使用赫爾芬達(dá)爾指數(shù)（Herfindahl-HirschmanIndex，簡(jiǎn)稱HHI）說明市場(chǎng)集中，若企業(yè)并購(gòu)后市場(chǎng)上赫爾芬達(dá)爾指數(shù)不足1000，則并購(gòu)不具反競(jìng)爭(zhēng)效果；若并購(gòu)后市場(chǎng)赫爾芬達(dá)爾指數(shù)在1000到1800之間，且并購(gòu)后較并購(gòu)前的指數(shù)提高不足100個(gè)點(diǎn)，并購(gòu)也不具反競(jìng)爭(zhēng)效果，但若提高了100個(gè)點(diǎn)以上，則是反競(jìng)爭(zhēng)效果而可能遭禁止；若并購(gòu)后市場(chǎng)赫爾芬達(dá)爾指數(shù)達(dá)到1800以上，且并購(gòu)后較并購(gòu)前的指數(shù)提高了不足50個(gè)點(diǎn)，則并購(gòu)不具反競(jìng)爭(zhēng)效果，但若提高了50個(gè)點(diǎn)，特別是提高100個(gè)點(diǎn)以上，便可斷定并購(gòu)可能產(chǎn)生市場(chǎng)勢(shì)力而可能遭禁止。德國(guó)《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第22條確定與美國(guó)《合并指南》不同測(cè)度方法。該款規(guī)定，就某種特定的商品或工業(yè)服務(wù)，如果一個(gè)企業(yè)至少占有其它的市場(chǎng)份額或者3個(gè)或3個(gè)以下企業(yè)共同占有其50%或50%以上的市場(chǎng)份額，或者5個(gè)或5個(gè)以下企業(yè)共同占有其2/3或2/3以上的市場(chǎng)份額，則可推定這個(gè)或這些企業(yè)已取得市場(chǎng)支配地位。兩種測(cè)度方法相比，德國(guó)規(guī)定比較簡(jiǎn)單、直觀、對(duì)比性強(qiáng)，而且這種方法只是關(guān)于一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)大企業(yè)的市場(chǎng)份額，這對(duì)于相關(guān)的企業(yè)或執(zhí)法機(jī)構(gòu)都是比較容易取得的數(shù)據(jù)，而赫爾芬達(dá)爾指數(shù)據(jù)的計(jì)算需要復(fù)雜的統(tǒng)計(jì)工作，操作不方便。所以，我國(guó)對(duì)外資并購(gòu)的反壟斷審批標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該依照德國(guó)做法，并根據(jù)我國(guó)具體國(guó)情對(duì)合理限度的“量”的標(biāo)準(zhǔn)作出合理界定。

（四）外資并購(gòu)審批程序由繁到簡(jiǎn)的轉(zhuǎn)變

對(duì)外資并購(gòu)的審批程序必須適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率性的追求，實(shí)現(xiàn)由繁到減的轉(zhuǎn)變，包括：(1)縮短審批時(shí)間；(2)減少審批環(huán)節(jié)、審批手續(xù)及審批機(jī)構(gòu)；(3)增強(qiáng)審批的透明度，做到公開、公平、公正。

三、現(xiàn)有外資并購(gòu)審批制度革新的幾個(gè)特殊問題

（一）對(duì)外資間接并購(gòu)的特殊規(guī)定

外資間接并購(gòu)大體有兩種模式：一是外國(guó)投資者通過在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立并由其控股的外商投資企業(yè)并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)；二是外國(guó)投資者通過收購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)的原外資股東股權(quán)而并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)，如“福耀模式”（注：1996年3月，法國(guó)圣戈班工業(yè)集團(tuán)在香港收購(gòu)福耀玻璃兩家發(fā)起法人股東——香港三益發(fā)展有限公司和香港鴻僑海外發(fā)展有限公司，從而持有福耀42.166%的股份，取得了福耀第一大股東的地位?！Y料來源：劉李勝等：《外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)——實(shí)證分析與對(duì)策研究》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社1997年版，第160頁。）。外資間接并購(gòu)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響甚至超過外資直接并購(gòu)，表現(xiàn)在外國(guó)投資者可以通過間接并購(gòu)方式規(guī)避有關(guān)外資并購(gòu)法律，如其通過控股的外商投資企業(yè)（已取得中國(guó)法人資格）并購(gòu)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策不允其外資控股或獨(dú)資的國(guó)內(nèi)企業(yè)，從而逃避外資并購(gòu)的審批制度的控制，如外國(guó)投資者也可以通過直接并購(gòu)和間接并購(gòu)的方式隱蔽地達(dá)到對(duì)國(guó)內(nèi)某一產(chǎn)業(yè)的實(shí)質(zhì)控制，從而規(guī)避外資并購(gòu)審批制度的反壟斷標(biāo)準(zhǔn)。因此，外資并購(gòu)審批制度應(yīng)對(duì)外資間接并購(gòu)作出特別考慮，其除對(duì)外資間接并購(gòu)的各種方式作出明確的規(guī)定外，還應(yīng)針對(duì)外商間接并購(gòu)產(chǎn)生的不同于直接并購(gòu)的特殊問題作出專門的規(guī)制措施（比如將外商對(duì)被并購(gòu)企業(yè)直接與間接持有股份合并計(jì)算；對(duì)某些外商控股的外商投資企業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)并購(gòu)視同外資并購(gòu)等），以達(dá)抑制和消除外資間接并購(gòu)產(chǎn)生的各種危害。

當(dāng)然，上述外資間接并購(gòu)的兩種方式中，前者畢竟屬國(guó)內(nèi)企業(yè)之間的并購(gòu)性質(zhì)，其適用的主要法律規(guī)范應(yīng)屬規(guī)制國(guó)內(nèi)企業(yè)之間并購(gòu)的法律內(nèi)容；后者的發(fā)生常常是在中國(guó)境外，按國(guó)際私法應(yīng)由股票上市地或產(chǎn)權(quán)交易地的法律調(diào)整。這些因素決定外資并購(gòu)審批制度對(duì)間接外資并購(gòu)的規(guī)定只限于某些特殊問題，集中在外商通過間接并購(gòu)方式規(guī)避國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)法方面。

（二）對(duì)外資“增資擴(kuò)股”并購(gòu)的特殊規(guī)定

目前，外國(guó)投資者通過“增資擴(kuò)股”的形式并購(gòu)經(jīng)濟(jì)效益好的合營(yíng)企業(yè)已經(jīng)成為外資并購(gòu)的重要形式。與前述外資間接并購(gòu)相似的是，外國(guó)投資者通過“增資擴(kuò)股”并購(gòu)合營(yíng)企業(yè)，極易規(guī)避外資并購(gòu)審查制度與外資產(chǎn)業(yè)政策。但由于我國(guó)現(xiàn)行外資法對(duì)外國(guó)投資者在合資期間增加資本的數(shù)額和程序以及外資出資比例的上限缺乏具體規(guī)定，導(dǎo)致對(duì)增資擴(kuò)股式并購(gòu)之法律規(guī)制幾近空白，因而成為外資并購(gòu)審批制度應(yīng)當(dāng)解決之任務(wù)。具體言之，外資并購(gòu)審批制度應(yīng)規(guī)定在某些限制或禁止外資控股的產(chǎn)業(yè)不允許外國(guó)投資者運(yùn)用“增資擴(kuò)股”式并購(gòu)，杜絕外國(guó)投資者以此方式規(guī)避外資產(chǎn)業(yè)政策的行為。同時(shí)法律應(yīng)規(guī)定合營(yíng)企業(yè)章程與合同還應(yīng)設(shè)立合資企業(yè)增資的效額和程序，當(dāng)合資企業(yè)的一方單方面要求增加資本，并且增資的數(shù)額（一次或多次增資）會(huì)導(dǎo)致控股發(fā)生變化時(shí)，必須經(jīng)過合資企業(yè)董事會(huì)全體成員一致通過，設(shè)立此程序的實(shí)質(zhì)是賦予合資企業(yè)中方成員對(duì)外方成員的惡意增資的否決權(quán)。

（三）與外商出資比例規(guī)定相協(xié)調(diào)

規(guī)定外商出資比例的做法為大部分國(guó)家采用，其實(shí)質(zhì)是體現(xiàn)東道國(guó)對(duì)外國(guó)資本的準(zhǔn)入程度的控制。這種控制并不是在于在某一行業(yè)完全排除外國(guó)投資者，而是在外商投資企業(yè)中增加當(dāng)?shù)刭Y本的參與，從而有助于促進(jìn)外商投資企業(yè)溶入東道國(guó)的的經(jīng)濟(jì)體制。目前各國(guó)對(duì)出資比例法律規(guī)定大體有兩類：一是在不同的行業(yè)，適用不同的投資比例，對(duì)于本國(guó)越重要的行業(yè)，外商投資控股比例的限制越嚴(yán)格；二是規(guī)定一個(gè)適用國(guó)內(nèi)一切行業(yè)的出資比例。后者又可細(xì)分為：(1)有下限而無上限，如我國(guó)外資法；(2)有上下限，可在此幅度內(nèi)選擇，如土耳其外資立法；(3)無上下限，只有一種選擇比例，如東歐各國(guó)立法多采用49:51的比例。

我國(guó)現(xiàn)行外資法對(duì)外商出資比例的規(guī)定顯得過于簡(jiǎn)單，表現(xiàn)在：一是只規(guī)定一個(gè)適用國(guó)內(nèi)各行業(yè)的比例；二是只規(guī)定出資比例的下限而無上限的規(guī)定。凡此這些都與外資并購(gòu)審批制度不協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：(1)不能與外資并購(gòu)審批制度的外資產(chǎn)業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)，體現(xiàn)不出外資產(chǎn)業(yè)政策對(duì)外資并購(gòu)準(zhǔn)入的鼓勵(lì)、允許、限制以及禁止等指導(dǎo)精神。(2)不能與外資并購(gòu)審批制度的維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的目標(biāo)相適應(yīng)，未能正確體現(xiàn)出外資并購(gòu)不同行業(yè)的企業(yè)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的影響的輕重程度，從而增加外資并購(gòu)審批制度對(duì)國(guó)內(nèi)重要產(chǎn)業(yè)的控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難度。鑒于此，有關(guān)法律應(yīng)對(duì)外商出資比例問題作出合理規(guī)定，具體包括：一是規(guī)定一個(gè)適用國(guó)內(nèi)一切行業(yè)的比例，可只作下限規(guī)定而不規(guī)定上限；二是對(duì)不同的行業(yè)作出不同的上限規(guī)定，對(duì)于鼓勵(lì)和允許外資進(jìn)入產(chǎn)業(yè)，上限可為100%，對(duì)于限制外資進(jìn)入的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)根據(jù)其對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要程度分別給予最下限至100%之間的上限規(guī)定。只有這樣，外資并購(gòu)審批制度對(duì)外資通過并購(gòu)形式的進(jìn)入程度的具體把握才能有效實(shí)現(xiàn)，并防止或減少外資并購(gòu)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全帶來的負(fù)面效應(yīng)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]鄭海航主編《中國(guó)企業(yè)兼并研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社1999年出版，第160頁。

[2]劉李勝等：《外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)研究》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社1997年版，第160頁。

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[4]史建三：《跨國(guó)并購(gòu)論》，立信會(huì)計(jì)出版社1999年出版，第246頁。

篇2

當(dāng)前一些單位內(nèi)部管理松弛、控制薄弱，從源頭上給舞弊，腐敗行為予可乘之機(jī)。同時(shí)造成了單位資產(chǎn)的流失，影響了利潤(rùn)水平，從而降低了其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。為適應(yīng)加入WTO的客觀要求，在新形勢(shì)下加強(qiáng)單位內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理制度建設(shè)的首要課題。2000年國(guó)家先后了《會(huì)計(jì)法》及《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范（試行）》，從法律的角度對(duì)內(nèi)部控制作出規(guī)定。意在規(guī)范會(huì)計(jì)行為，強(qiáng)化單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督，提升單位內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理效果，杜絕經(jīng)濟(jì)違法行為于未燃。

內(nèi)部控制是保證單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的有效進(jìn)行，保證資產(chǎn)的安全和完整，防止糾正錯(cuò)誤和舞弊，保證會(huì)計(jì)資料真實(shí)、合法、完整的政策和程序。其貫穿于單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)方面，只要存在經(jīng)濟(jì)行為，就需有相應(yīng)的內(nèi)部控制。建立內(nèi)部控制制度，就是在單位內(nèi)部的職責(zé)分工、責(zé)任制度、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度和財(cái)產(chǎn)物資管理制度等有關(guān)管理制度中，都應(yīng)具體體現(xiàn)內(nèi)部控制的要求。財(cái)務(wù)收支審批制度作為內(nèi)部控制程序的重要組成部分，其設(shè)計(jì)得是否科學(xué)、完善，對(duì)單位的財(cái)務(wù)管理影響重大。

一、制定財(cái)務(wù)收支審批制度的必要性

內(nèi)部控制制度劃分為內(nèi)部管理控制制度與內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度兩大類。內(nèi)部管理控制制度是指那些對(duì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)、會(huì)計(jì)記錄和會(huì)計(jì)報(bào)表的可靠性沒有直接影響的內(nèi)部控制。如企業(yè)單位的人力資源管理。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度是指那些對(duì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)、會(huì)計(jì)記錄和會(huì)計(jì)報(bào)表的可靠性有直接影響的內(nèi)部控制。如由非出納人員每月編制銀行存款調(diào)節(jié)表。財(cái)務(wù)收支審批制度是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度的具體規(guī)定，其基本目的在于：通過這種控制，可提高現(xiàn)金交易的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)、會(huì)計(jì)記錄和會(huì)計(jì)報(bào)表的可靠性。保證組織機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保護(hù)資產(chǎn)的安全、完整與有效運(yùn)用，提高經(jīng)濟(jì)核算的正確性與可靠性，推動(dòng)與考核單位各項(xiàng)方針、政策的貫徹執(zhí)行，提高經(jīng)營(yíng)管理水平。

二、財(cái)務(wù)收支審批制度設(shè)計(jì)的原則

1、全面控制和重點(diǎn)控制相結(jié)合的原則。一方面，單位必須對(duì)所有的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行全面控制。所謂全面是指三個(gè)方面，一是全過程的控制，不僅包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)中涉及支出類業(yè)務(wù)的審批，還包括如銷售單、供貨合同等收入類業(yè)務(wù)的審批；二是全員的控制，包括單位領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的所有職工；三是全要素的控制，包括辦公費(fèi)、投資、差旅費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)等所有費(fèi)用項(xiàng)目。另一方面，在全面控制的基礎(chǔ)上，對(duì)諸如基建投資、兼并等重要的財(cái)務(wù)收支項(xiàng)目，應(yīng)實(shí)施重點(diǎn)控制，嚴(yán)格審批。

2、事前審批和事后審批相結(jié)合的原則。審批制度作為控制財(cái)務(wù)收支的一種重要途徑，不僅包括事后的審批控制，還應(yīng)該包括事前的預(yù)算審批。特別是對(duì)于一些發(fā)生金額較大或者重要的財(cái)務(wù)支出，必須進(jìn)行事前預(yù)算。

3、不相容職責(zé)劃分原則。財(cái)務(wù)收支審批制度作為內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度的重要內(nèi)容，必須遵循不相容職務(wù)必須分離的原則。這也是內(nèi)部控制制度的基本要求?！稌?huì)計(jì)法》明確規(guī)定，“記帳人員與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)和會(huì)計(jì)事項(xiàng)的審批人員、經(jīng)辦人員、財(cái)物保管人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離、相互制約”。對(duì)一些小型單位因?yàn)槁毠と藬?shù)少，絕對(duì)的職責(zé)劃分困難很多。但是應(yīng)通過更嚴(yán)密的監(jiān)督和復(fù)核，以彌補(bǔ)劃分的不足。

4、科學(xué)性和實(shí)用性相結(jié)合的原則。一方面應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)性原則，盡量做到理論上的完善性；另一方面，應(yīng)該從本單位的實(shí)際出發(fā)，使制定的審批制度盡量切實(shí)可行。如果重視科學(xué)性而忽視實(shí)用性，設(shè)計(jì)的制度只能作為“花瓶”而不具有可操作性，或者不符合成本效益原則。相反，如果重視實(shí)用性而忽視科學(xué)性，設(shè)計(jì)的制度雖然簡(jiǎn)單易行但卻“漏洞百出”，同樣達(dá)不到內(nèi)部控制的目的。

三、財(cái)務(wù)收支審批制度設(shè)計(jì)的內(nèi)容

依據(jù)內(nèi)部控制的原則，財(cái)務(wù)收支審批制度設(shè)計(jì)中應(yīng)該包括以下內(nèi)容：

1、財(cái)務(wù)收支審批人員和審批權(quán)限。明確審批人及對(duì)業(yè)務(wù)的授權(quán)批準(zhǔn)方式、權(quán)限、程序、責(zé)任和相關(guān)控制措施。審批人應(yīng)當(dāng)根據(jù)授權(quán)規(guī)定，在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行審批，不得超越審批權(quán)限；在確定審批人員和審批權(quán)限時(shí)，必須堅(jiān)持可控性原則，即審批人員必須能夠?qū)ζ鋵徟鷻?quán)限內(nèi)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)具有控制權(quán)。只有這樣，才能保證審批人員能夠正確審批財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和合理性，提高審批質(zhì)量。

2、財(cái)務(wù)收支審批程序。單位發(fā)生的各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支，應(yīng)該按照規(guī)定的程序進(jìn)行審批和批準(zhǔn)。在實(shí)際工作中，許多單位一般先由經(jīng)辦人員在取得或填制的原始憑證上簽字，然后再據(jù)以向規(guī)定的審批人員審批，審批通過后交會(huì)計(jì)部門審核入帳或報(bào)帳。這種審批模式有許多不足之處。因?yàn)樵谝话闱闆r下，審批人員的職位高于會(huì)計(jì)人員，先審批后審核，即使會(huì)計(jì)人員發(fā)現(xiàn)疑問已是“既成事實(shí)”，會(huì)計(jì)人員往往不會(huì)或不敢有異議，這顯然不利于發(fā)揮會(huì)計(jì)的審核監(jiān)督作用。因此，在設(shè)計(jì)審批程序時(shí)，如果審批人員的職位高于審核人員，應(yīng)實(shí)行先審核、后審批的程序。

3、財(cái)務(wù)收支審批內(nèi)容。財(cái)務(wù)收支審批的內(nèi)容主要是財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和合理性。具體包括：（1）財(cái)務(wù)收支是否符合財(cái)務(wù)計(jì)劃或合同規(guī)定；（2）財(cái)務(wù)收支是否符合《會(huì)計(jì)法》、有關(guān)法規(guī)和內(nèi)部會(huì)計(jì)管理制度；（3）財(cái)務(wù)收支的內(nèi)容和數(shù)據(jù)是否真實(shí)；（4）財(cái)務(wù)收支是否符合效益性原則；（5）財(cái)務(wù)收支的原始憑證是否符合國(guó)家統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度規(guī)定等等。

4、財(cái)務(wù)收支審批人員的責(zé)任。財(cái)務(wù)收支審批制度必須堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等原則。在審批制度中，必須規(guī)定審批人員應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。具體包括：審批人員應(yīng)該定期向授權(quán)領(lǐng)導(dǎo)或職工代表匯報(bào)其審批情況；審批人員失職應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任等。

四、財(cái)務(wù)收支審批制度的基本模式

1、“一支筆”審批模式。這是指一切財(cái)務(wù)收支全部由單位負(fù)責(zé)人或其授權(quán)人員（總會(huì)計(jì)師或主管會(huì)計(jì)工作的副職）一人審批。符合《會(huì)計(jì)法》中“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)”的原則。其優(yōu)點(diǎn)在于能夠克服多頭審批造成的監(jiān)督失控或?qū)徟鷺?biāo)準(zhǔn)掌握不一等問題。但是，其缺點(diǎn)則是不符合內(nèi)部控制的基本要求，容易導(dǎo)致腐敗。特別是有些單位負(fù)責(zé)人把“一支筆”審批錯(cuò)誤的認(rèn)為是一個(gè)人說了算，更是難有約束。再加之單位負(fù)責(zé)人的主要精力集中在經(jīng)營(yíng)管理上，對(duì)各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支也不可能事無巨細(xì)地進(jìn)行審批。這種審批模式應(yīng)當(dāng)予以改革和完善。應(yīng)加強(qiáng)民主理財(cái)建設(shè)，對(duì)于大型投資應(yīng)經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)集體會(huì)商，涉及職工利益事項(xiàng)應(yīng)通過職代會(huì)表決等。

2、分級(jí)審批模式。這種審批模式根據(jù)業(yè)務(wù)范圍和金額大小，分級(jí)確定審批人員。單位領(lǐng)導(dǎo)副職（分管領(lǐng)導(dǎo)）或職能部門負(fù)責(zé)人在其主管業(yè)務(wù)范圍和一定金額范圍內(nèi)具有審批權(quán)，但對(duì)于重要的財(cái)務(wù)收支或金額較大的財(cái)務(wù)收支，必須由單位負(fù)責(zé)人審批。金額巨大的財(cái)務(wù)收支，甚至需要通過單位領(lǐng)導(dǎo)集體審批。這種審批制度的優(yōu)點(diǎn)在于避免了權(quán)力的過分集中，有利于形成對(duì)審批人員的約束和牽制；并且，由于審批人員一般是職能部門負(fù)責(zé)人或單位分管領(lǐng)導(dǎo)，他們對(duì)審批范圍內(nèi)的財(cái)務(wù)收支比較了解，可以提高審批質(zhì)量。

篇3

按照職權(quán)法定、程序合法、公開透明、法制統(tǒng)一的原則，發(fā)揮好法律的引導(dǎo)、規(guī)范、促進(jìn)和保障作用，使制度改革于法有據(jù)。推進(jìn)立法和改革決策相銜接，使立法主動(dòng)適應(yīng)改革需要。第一，清理權(quán)力設(shè)定依據(jù)。按照黨的十八屆四中全會(huì)“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定”的要求，及時(shí)清理有違公平的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件。擬取消的行政審批事項(xiàng)涉及修改法律法規(guī)的，應(yīng)嚴(yán)格履行相關(guān)程序。規(guī)范性文件違法設(shè)定或變相設(shè)定行政許可或收費(fèi)的，應(yīng)堅(jiān)決糾正。第二，清理非行政許可審批事項(xiàng)。按照審批對(duì)象不同，對(duì)非行政許可審批事項(xiàng)分類清理。對(duì)面向公民、法人和其他組織的非行政許可審批事項(xiàng)，按照“取消是原則，調(diào)整是例外，例外必從嚴(yán)”的原則，對(duì)關(guān)系國(guó)家安全、環(huán)境保護(hù)、土地保護(hù)等確需保留的事項(xiàng)，應(yīng)通過立法程序上升為行政許可；對(duì)于面向下級(jí)政府的非行政許可審批事項(xiàng)，不針對(duì)廣大群眾的事項(xiàng)，盡量取消、下放，確需保留的按程序調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)。

二是堅(jiān)持提高“含金量”。

判斷行政審批制度改革成敗關(guān)鍵在于“含金量”。第一，提高取消、下放行政審批事項(xiàng)的含金量。聚焦投資創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，取消下放“含金量”高、能夠激發(fā)市場(chǎng)活力的行政審批事項(xiàng)。按照十八屆三中全會(huì)精神，企業(yè)投資項(xiàng)目，除關(guān)系國(guó)家安全和生態(tài)安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批。第二，加強(qiáng)對(duì)行政審批前置中介服務(wù)的管理規(guī)范。全面清理行政審批前置中介服務(wù)，對(duì)法律依據(jù)不足的一律取消，確需保留的進(jìn)行分類整合，規(guī)范程序，優(yōu)化流程。將中介服務(wù)機(jī)構(gòu)按行業(yè)劃分為環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)估、安全生產(chǎn)評(píng)估、衛(wèi)生預(yù)評(píng)價(jià)等領(lǐng)域，每個(gè)行業(yè)主管部門作為中介服務(wù)的管理機(jī)構(gòu)，制定并公布本行業(yè)中介服務(wù)事項(xiàng)目錄清單，實(shí)現(xiàn)目錄化管理。將信譽(yù)好、服務(wù)水平高的中介機(jī)構(gòu)集中進(jìn)駐行政服務(wù)中心或者其他公共場(chǎng)所，搭建“中介服務(wù)超市”，實(shí)行集中辦公，統(tǒng)一管理。

三是加強(qiáng)政務(wù)平臺(tái)建設(shè)。

推進(jìn)政務(wù)公開信息化，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，是公開規(guī)范審批、優(yōu)化審批服務(wù)、減少權(quán)力尋租的重要基礎(chǔ)。第一，加強(qiáng)便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。有條件的地方都應(yīng)建立行政審批服務(wù)中心，整合行政審批權(quán)力，逐步實(shí)現(xiàn)一個(gè)行政機(jī)關(guān)的審批事項(xiàng)向同一個(gè)機(jī)構(gòu)集中，不同行政機(jī)關(guān)的審批事項(xiàng)向一個(gè)行政機(jī)關(guān)集中，行政審批事項(xiàng)全部向服務(wù)中心集中，一級(jí)政府“一個(gè)窗口受理、一站式審批、一條龍服務(wù)、一個(gè)窗口收費(fèi)”。優(yōu)化行政審批流程，對(duì)涉及多個(gè)部門的審批事項(xiàng)，實(shí)行聯(lián)合辦理或并聯(lián)審批。盡量壓縮審批時(shí)限，提高服務(wù)質(zhì)量，健全首問負(fù)責(zé)、限時(shí)辦結(jié)、服務(wù)質(zhì)量承諾等制度。第二，加強(qiáng)網(wǎng)上審批平臺(tái)建設(shè)。建立覆蓋省市縣鄉(xiāng)四級(jí)的統(tǒng)一網(wǎng)上審批平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理審批、繳費(fèi)、咨詢、辦證、監(jiān)督以及聯(lián)網(wǎng)核查等事項(xiàng)。加強(qiáng)審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，對(duì)網(wǎng)上審批事項(xiàng)統(tǒng)一編碼、實(shí)行目錄管理，統(tǒng)一編制辦事指南和業(yè)務(wù)手冊(cè)。加強(qiáng)政務(wù)公開，全面公開審批主體、依據(jù)、條件、程序、時(shí)限、流程、材料和收費(fèi)等事宜。建立網(wǎng)上監(jiān)察系統(tǒng)，對(duì)審批全過程監(jiān)控，對(duì)超時(shí)審批、違規(guī)審批等行為及時(shí)批評(píng)糾正。

四是完善事中事后監(jiān)管。

篇4

一、我國(guó)行政審批制度現(xiàn)狀

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化發(fā)展，暴露出行政審批制度的弊端：審批條件跟不上具體的申請(qǐng)條件缺乏可操作性，審批程序不規(guī)范；審批不公開，隨意性大，暗箱操作；效率低下許可時(shí)間往往拖得很長(zhǎng)而且缺乏對(duì)行政相對(duì)人的“尋租”制約；審批缺少監(jiān)督，滋生腐敗等等。自深圳市將42個(gè)政府部門的1091個(gè)審批項(xiàng)目減少了463個(gè)項(xiàng)目以來，全國(guó)掀起了一股行政審批制度改革的熱潮。論文百事通具體說來，我國(guó)的行政審批制度改革大體經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：第一階段，從七十年代末到八十年代初，改革主要圍繞著中央政府與地方政府之間的權(quán)力分配，表現(xiàn)為政府內(nèi)部的放權(quán)或收權(quán)；第二階段，1983年到1988年，行政審批制度改革著重是下放權(quán)力，減少層次；第三階段，1993年至1997年，行政審批制度改革側(cè)重于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門，強(qiáng)化社會(huì)管理職能部門，減少具體審批事務(wù)和對(duì)企業(yè)的直接管理，要堅(jiān)決把屬于企業(yè)的權(quán)力下放給企業(yè)，把應(yīng)該由企業(yè)解決的問題交由企業(yè)自己去解決；第四階段，從1998年至今，為行政審批制度改革廣泛而深入開展階段。在中央及地方的行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革中，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企、政事、政社分開，建立廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制。在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員的同時(shí)，大力改革行政審批制度。

目前，我國(guó)的行政審批制度改革所取得的主要成果有清理和減少了部分行政審批項(xiàng)目，實(shí)行了政務(wù)公開增加了透明度。通過聯(lián)合審批項(xiàng)目窗口，規(guī)范和簡(jiǎn)化了審批程序。許多單位都建立了審批監(jiān)督機(jī)制，通過行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和行政外部監(jiān)督相結(jié)合健全和完善監(jiān)督機(jī)制。

二、對(duì)我國(guó)行政審批制度改革的分析

雖然行政審批制度改革取得了一定的成果，但也存在著不容忽視的問題。行政審批制度改革存在誤區(qū)：很多地方政府部門為了迎合改革盲目的追求減少項(xiàng)目數(shù)量或者單減與自身利益無關(guān)的而有利可圖的卻保留，這樣只是做做表面文章遠(yuǎn)沒有達(dá)到改革的公正、效率跟反腐；審批項(xiàng)目取消后就了事，造成了管理的脫節(jié)；各個(gè)部門都只是針對(duì)本部門進(jìn)行改革，部門之間沒有協(xié)調(diào)。

第一，行政審批改革缺乏系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)和依據(jù)?！澳壳暗男姓徟贫雀母锎蠖嗍亲园l(fā)性的，缺乏系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)和依據(jù)，社會(huì)科學(xué)中相關(guān)的學(xué)術(shù)理論與審批制度改革的實(shí)踐尚沒有緊密地結(jié)合起來?，F(xiàn)存的有限的理論研究還大多停留在操作層次，過于側(cè)重對(duì)精簡(jiǎn)幅度的研究，而忽視對(duì)具體項(xiàng)目或政策的分析和評(píng)估”。目前對(duì)審批項(xiàng)目設(shè)定的范圍還不統(tǒng)一，沒有一個(gè)關(guān)于審批項(xiàng)目的科學(xué)、準(zhǔn)確的界定，從而導(dǎo)致各地對(duì)審批制度改革的理解各異，影響審批制度改革進(jìn)一步深入發(fā)展。目前審批制度改革的原則與標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，哪些項(xiàng)目必須削減，哪些項(xiàng)目應(yīng)該保留，都沒有普遍適用的法律依據(jù)和統(tǒng)一的指導(dǎo)。也沒有一個(gè)科學(xué)合理的改革程序可以遵循。

第二，目前的行政審批制度改革還沒有完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求來進(jìn)行。從我國(guó)行政審批制度改革的內(nèi)容來看，在涉及經(jīng)濟(jì)要素的領(lǐng)域進(jìn)行了廣泛的改革，大膽引入市場(chǎng)機(jī)制。在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，大大的放寬了市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件；在市場(chǎng)資源配置方面，廣泛運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來進(jìn)行調(diào)節(jié)。例如，“在經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓拍賣、建設(shè)工程項(xiàng)目招標(biāo)、政府采購(gòu)和國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)規(guī)范轉(zhuǎn)讓等方面，運(yùn)用市場(chǎng)手段來處理，取消了行政審批”。但是在很多方面還帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的余痕，步子不大，步伐不快。在很多可以由行業(yè)管理的事項(xiàng)，國(guó)家還緊緊抓著不放；在金融保險(xiǎn)領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入的要求很高等等。其主要表現(xiàn)為：（1）行政審批制度保留了很多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特點(diǎn)，與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不符。由于我國(guó)現(xiàn)行行政審批制度脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的計(jì)劃審批制度，行政審批在很大程度上取代了市場(chǎng)的調(diào)節(jié)，直接阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善。我國(guó)現(xiàn)行的行政審批制度具有反市場(chǎng)的特征。由于市場(chǎng)主體的活動(dòng)沒有受到市場(chǎng)的調(diào)節(jié)，因而在供需關(guān)系上往往與市場(chǎng)產(chǎn)生矛盾，容易導(dǎo)致市場(chǎng)需要的得不到及時(shí)有效的生產(chǎn)，而市場(chǎng)過剩的還繼續(xù)按照原來制定的計(jì)劃進(jìn)行生產(chǎn)，致使對(duì)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)起到了阻礙作用；（2）微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的行政審批過多，阻礙了市場(chǎng)機(jī)制作用的良好發(fā)揮。目前，我國(guó)行政審批設(shè)置過多過濫，重復(fù)交叉現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各行各業(yè)的興盛，政府管理的社會(huì)事務(wù)日益龐雜，審批涉及的范圍越來越廣，目前我國(guó)的行政審批設(shè)置多、濫、重復(fù)設(shè)置現(xiàn)象非常嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由國(guó)務(wù)院部門審批的事項(xiàng)有2094項(xiàng)，省一級(jí)政府審批的事項(xiàng)也有2000多項(xiàng)，涉及到公安、工商、衛(wèi)生、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、交通、城建、文化等絕大多數(shù)政府部門和幾乎所有的行業(yè)。雖經(jīng)改革，還是有的地方變相地進(jìn)行保留；（3）行政審批在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和彌補(bǔ)市場(chǎng)不足方面作用體現(xiàn)得不充分。在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要素的成長(zhǎng)如資金的籌措、人力資源的開發(fā)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的制定、市場(chǎng)的培育等方面行政審批并沒有起到相應(yīng)的作用。在彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)固有的缺陷方面，現(xiàn)行行政審批也沒有起到多大的作用。如在限制壟斷方面，行政審批不僅沒有阻止市場(chǎng)主體的壟斷行為，反而在一定意義上助長(zhǎng)了壟斷的形成。非常典型的行政壟斷如"諸侯"型壟斷、行政權(quán)力型壟斷都是與行政審批有著莫大的關(guān)系。

第三，目前的行政審批制度改革難以達(dá)到公共行政的基本目的。雖然我國(guó)行政審批制度改革在各地的都在不斷的展開，減少行政審批的項(xiàng)目，建立“行政審批服務(wù)中心”，但是這種為改而減，并不能真正地起到作用。行政審批在當(dāng)前是需要的，并不是不要，因而一味地減少，很可能會(huì)導(dǎo)致潑水連孩子也一同潑掉的情況。目前行政審批制度改革還沒有處理好數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系，改革的目標(biāo)單

一、模糊，一味地追求削減審批項(xiàng)目的數(shù)量指標(biāo)，而忽視了科學(xué)性和合理性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和現(xiàn)實(shí)性的有機(jī)結(jié)合。審批制度改革是一個(gè)互動(dòng)的過程，沒有質(zhì)量上的保證，數(shù)量上也很有可能出現(xiàn)反復(fù)；因此一定要將數(shù)量與質(zhì)量合理結(jié)合，避免改革留下后遺癥。對(duì)于“行政審批服務(wù)中心”，有的學(xué)者也提出了擔(dān)憂。“政府行政審批服務(wù)中心”可能會(huì)存在一些問題。首先，“政府行政審批服務(wù)中心”還沒有跳出統(tǒng)治型政府的模式，“政府行政審批服務(wù)中心”很有可能演變?yōu)椤岸?jí)政府”，反而加重人民的負(fù)擔(dān)。其次，“政府行政審批服務(wù)中心”的成立對(duì)傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)的公務(wù)運(yùn)作產(chǎn)生了一些影響。雖然大多數(shù)審批項(xiàng)目名義上已經(jīng)進(jìn)駐“政府行政審批服務(wù)中心”辦公，但是有很多部門并沒有將真正的審批權(quán)力下放給窗口的工作人員，仍然有許多事項(xiàng)無法就地解決。這引起窗口只是起著“中轉(zhuǎn)”的作用，反而延誤了工作時(shí)間和工作效率，等等。導(dǎo)致以上諸方面的原因：原有行政體制不利于改革；我國(guó)的社會(huì)中介組織不成熟沒有積極參與管理；傳統(tǒng)體制傳統(tǒng)觀念的影響，很多審批工作人員習(xí)慣用審批權(quán)進(jìn)行資源的配置，將政府作為一個(gè)“全能政府”對(duì)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的管理方式不了解；改革必定要觸動(dòng)原有的利益分配，各個(gè)部門的利益問題是改革的一個(gè)阻礙。

三、針對(duì)行政審批制度的幾點(diǎn)建議

要使行政審批制度改革取得真正的功效，還有一些重要的制度建設(shè)任務(wù)需要盡快著手：第一，完善人大的立法監(jiān)督功能。如可以考慮由人大常委會(huì)產(chǎn)生一個(gè)專門的行政改革調(diào)查委員會(huì)，由它對(duì)現(xiàn)存行政審批事項(xiàng)進(jìn)行徹底的梳理和提出清除的建議，并對(duì)現(xiàn)存政府機(jī)構(gòu)職能配置的不合理狀態(tài)進(jìn)行研究，同時(shí)提出下一輪行政機(jī)構(gòu)改革的建議。這個(gè)專門機(jī)構(gòu)同時(shí)承當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)各種行政審批提出的審查要求，并有權(quán)采取聽證的形式，對(duì)行政機(jī)構(gòu)設(shè)定和保留行政審批項(xiàng)目聽取行政機(jī)構(gòu)和行政相對(duì)人的答辯。第二，建議人大盡快修改行政訴訟法，把行政訴訟受案范圍擴(kuò)大到抽象性行政行為。第三，修改立法法，把聽證程序制度化，規(guī)定所有的行政法規(guī)、規(guī)章的制定都必須經(jīng)過公開聽證的程序，充分采納所有利益相關(guān)人的意見。第四，盡快出臺(tái)行政許可法，對(duì)行政許可的設(shè)定原則和范圍、設(shè)定權(quán)限、實(shí)施機(jī)關(guān)、許可程序以及對(duì)許可和被許可人的監(jiān)督及其法律責(zé)任等制定統(tǒng)一的法則。

篇5

關(guān)鍵詞：行政服務(wù)中心；“一站式”；行政審批；困境

中圖分類號(hào)：C91 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-0118（2012）09-0249-02

一、引言

以行政服務(wù)中心為題名在CNKI的《中國(guó)優(yōu)秀碩博學(xué)位論文數(shù)據(jù)庫》上進(jìn)行精確檢索，共檢得自2000年至2011年相關(guān)學(xué)位論文25篇，以政務(wù)超市為題名進(jìn)行精確檢索共檢得學(xué)位論文4篇；在《中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫》中，以行政服務(wù)中心為題名進(jìn)行精確匹配檢索，共檢得自2000年到2011年相關(guān)文章169篇，以政務(wù)超市為題名精確匹配檢索到相關(guān)文章35篇；以行政服務(wù)中心為題名在《重要報(bào)紙全文數(shù)據(jù)庫》中進(jìn)行精確檢索共檢索到從2000年到2011年相關(guān)報(bào)刊、報(bào)道1139條。

二、國(guó)外研究現(xiàn)狀

目前西方國(guó)家對(duì)公共行政服務(wù)中心的研究起步較早，研究已經(jīng)較為深入，不僅研究面非常寬大，而且已經(jīng)深入到了一些具體領(lǐng)域。下面就國(guó)外對(duì)行政服務(wù)中心的研究成果進(jìn)行簡(jiǎn)要的介紹。

（一）行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的基本概念

1997年美國(guó)聯(lián)邦基準(zhǔn)協(xié)會(huì)的研究報(bào)告認(rèn)為“一站式服務(wù)提供了一個(gè)強(qiáng)有力的解毒劑。在一站式范式之下，一個(gè)顧客所有的業(yè)務(wù)都能夠在一個(gè)單一的接觸中完成”。［1］

（二）行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的障礙以及解決對(duì)策

薩德認(rèn)為政府部門主義是“一站式”服務(wù)發(fā)展的重要障礙之一。［2］庫彼克和哈根認(rèn)為在行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)過程中可能會(huì)遇到：缺乏部門合作；合法缺失；人員與技術(shù)問題等問題。［3］施龍和曼斯認(rèn)為在“一站式”政府的建設(shè)中，要加強(qiáng)與公民的溝通與互動(dòng)。［4］

從上述國(guó)外學(xué)者的研究來看，他們基本是將行政服務(wù)機(jī)構(gòu)納入到整個(gè)國(guó)家的“一站式”政府的研究范圍之內(nèi)進(jìn)行探討的。這對(duì)于我國(guó)行政服務(wù)中心的建設(shè)和發(fā)展提供了很好的借鑒意義。

三、國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

由于行政服務(wù)中心仍屬新生事物，理論界和學(xué)界對(duì)其缺少應(yīng)有的關(guān)注和研究，比較系統(tǒng)和深入的研究還不多見。下面就國(guó)內(nèi)學(xué)者的幾個(gè)重點(diǎn)研究方向進(jìn)行論述。

（一）行政服務(wù)中心的產(chǎn)生及相關(guān)概念

楊四震認(rèn)為，行政服務(wù)中心、行政許可法與行政審批制度改革之間有著必然的內(nèi)在聯(lián)系。［5］陳虎認(rèn)為“政務(wù)超市”是以市場(chǎng)化為導(dǎo)向、以顧客(公民)服務(wù)為核心理念的新公共管理范式下重塑地方政府的一個(gè)典范。［6］孔靚、柳彩蓮認(rèn)為“政務(wù)超市”是“新公共管理理論的政府改革模式”。［7］

（二）行政服務(wù)中心的作用

楊樹人認(rèn)為行政服務(wù)中心的審批“一站式”對(duì)于適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要、應(yīng)對(duì)WTO的挑戰(zhàn)，特別是在反腐倡廉方面，有著重要功效。［8］俞可平認(rèn)為，“政務(wù)超市”是基層政府轉(zhuǎn)變職能的一種很好的創(chuàng)新形式。［9］張霽星認(rèn)為，行政服務(wù)中心對(duì)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革，建設(shè)法治政府、從源頭上預(yù)防和遏制腐敗意義重大。［10］

（三）行政服務(wù)中心的發(fā)展方向

中國(guó)社科院的周漢華認(rèn)為，物理的行政服務(wù)中心將被虛擬的行政服務(wù)中心所替代。［11］李金龍等人認(rèn)為從政務(wù)超市向執(zhí)行局的發(fā)展是政務(wù)超市未來的發(fā)展趨向。［12］陳偉認(rèn)為，行政服務(wù)中心未來的出路在于必須把服務(wù)中心納入電子政務(wù)的整體框架之內(nèi)，以電子政務(wù)統(tǒng)領(lǐng)服務(wù)中心的發(fā)展。［13］

（四）行政服務(wù)中心存在的問題與困境

吳愛明和孫垂江指出目前“一站式”服務(wù)只體現(xiàn)在收發(fā)材料環(huán)節(jié)，與其說是一種制度創(chuàng)新，不如說是一場(chǎng)“政府作秀”。［14］郭濟(jì)認(rèn)為，各地行政審批服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展還很不平衡，還缺少理論體系與組織機(jī)構(gòu)的有利支持。［15］呂維霞、陳嘩將服務(wù)中心引發(fā)的難題歸結(jié)為總體認(rèn)識(shí)存在偏差，自身定位不甚清晰，法律地位不明確，運(yùn)行保障制度欠缺，配套改革相對(duì)滯后。［16］張霧星認(rèn)為，進(jìn)駐“行政服務(wù)中心”的各部門與后臺(tái)單位仍是一種“前店后廠”的關(guān)系，削弱了行政服務(wù)中心的實(shí)際意義。［10］陳時(shí)興認(rèn)為，服務(wù)中心缺乏強(qiáng)有力的體制支撐與法律保障，在協(xié)調(diào)部門關(guān)系中困難重重。［17］

（五）行政服務(wù)中心困境的解決對(duì)策

姜曉萍從明確職能定位，完善運(yùn)行機(jī)制，健全制度體系，推進(jìn)電子政務(wù)以及塑造行政服務(wù)中心文化等六個(gè)方面提出了相關(guān)建議。［18］段龍飛認(rèn)為在即有的體制安排下，通過機(jī)制創(chuàng)新可以提升行政服務(wù)效能。［19］董娟認(rèn)為行政服務(wù)中心建設(shè)必須遵循行政組織法定原則，強(qiáng)化組織內(nèi)部人事管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)資源共享。［20］馮夢(mèng)成認(rèn)為行政服務(wù)中心建設(shè)應(yīng)遵循合作整合機(jī)制理念，推進(jìn)行政審批服務(wù)中心建設(shè)。［21］

綜上所述，理論界對(duì)行政服務(wù)中心的關(guān)注和研究愈見深入，并針對(duì)出現(xiàn)的問題提出了一些富有價(jià)值的對(duì)策，但這些研究多屬歸納或解釋性研究。從總體上看，目前對(duì)行政服務(wù)中心的機(jī)構(gòu)和功能定位以及未來的發(fā)展方向還缺乏富有說服力的結(jié)論，全面深入的實(shí)證研究還比較缺乏，大多數(shù)停留在對(duì)于“一門服務(wù)”這一服務(wù)模式的研究上，對(duì)于“一口受理”的服務(wù)模式還缺乏研究。

篇6

論文關(guān)鍵詞：非學(xué)歷教育培訓(xùn)，市場(chǎng)準(zhǔn)入，發(fā)展路徑

 

在世界經(jīng)濟(jì)頻繁波動(dòng)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，教育培訓(xùn)，特別是中國(guó)的教育培訓(xùn)市場(chǎng)卻處于相對(duì)穩(wěn)定的地位，甚至在經(jīng)濟(jì)衰退侵襲很多行業(yè)的時(shí)候，中國(guó)的教育培訓(xùn)業(yè)卻出現(xiàn)了勃勃的成長(zhǎng)生機(jī)。究其原因，一是因?yàn)橹袊?guó)的教育行業(yè)的特殊屬性，使得其與經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的周期有錯(cuò)時(shí)效應(yīng)，各層人士對(duì)教育的需要是剛性需求。而且教育投資還是一項(xiàng)終身投資。二是因?yàn)榻逃嘤?xùn)業(yè)的反經(jīng)濟(jì)周期性。金融危機(jī)帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整，新興產(chǎn)業(yè)以及新技術(shù)需要新的知識(shí)技能，危機(jī)還使得一些行業(yè)發(fā)展速度減緩，勞動(dòng)力市場(chǎng)上求人倍率繼續(xù)下降，失去工作和準(zhǔn)備就業(yè)的人需要重新調(diào)整自己的知識(shí)技能來增加就業(yè)籌碼，以便經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇后，找到新的工作機(jī)會(huì)，因此人們參加教育培訓(xùn)就變得十分緊迫和必要；三是教育培訓(xùn)行業(yè)不僅具有經(jīng)濟(jì)功能，還具有政治、社會(huì)和育人功能，政府在嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)和就業(yè)危機(jī)形勢(shì)下教育管理論文，對(duì)教育培訓(xùn)只能重視、不可輕視，必然通過加大投入和頒布各項(xiàng)支持性措施來促進(jìn)教育培訓(xùn)行業(yè)的發(fā)展。但是，面對(duì)巨大市場(chǎng)，中國(guó)的教育培訓(xùn)行業(yè)迅速膨脹和發(fā)展的同時(shí)，信譽(yù)、質(zhì)量等問題也都暴露無余。為了對(duì)教育培訓(xùn)行業(yè)更好的實(shí)施監(jiān)管，在賦予教育培訓(xùn)市場(chǎng)以足夠的自主發(fā)展的空間的同時(shí)，做好監(jiān)督管理的工作，市場(chǎng)準(zhǔn)入制度就成為了對(duì)其實(shí)施有效監(jiān)管的最重要的一道門檻和保障。

一、中國(guó)教育培訓(xùn)市場(chǎng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)教育培訓(xùn)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的發(fā)展是近二十年里面才得到有關(guān)部門的重視的。我國(guó)教育培訓(xùn)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理的法律基礎(chǔ)有《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》等一系列配套使用管理辦法。全國(guó)各省市均出臺(tái)有管理辦法。管理辦法主要包括機(jī)構(gòu)設(shè)置審批、機(jī)構(gòu)變更審批、機(jī)構(gòu)終止審批、招生簡(jiǎn)章審批、招生收費(fèi)審批、年度審核。整套管理模式與企業(yè)管理模式相似，且審批的比重較大。按照《中華人民共和國(guó)非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)許可證》的通告中所規(guī)定，各省、自轄市、自治區(qū)均出臺(tái)了《關(guān)于換發(fā)非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)許可證的通知》，2010正式啟用新版《中華人民共和國(guó)非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)許可證》論文開題報(bào)告范例。未取得新版辦學(xué)許可證者，一律視為無證辦學(xué)。無證辦學(xué)均視為市場(chǎng)不準(zhǔn)入。

教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)首先向教育行政部門提出設(shè)立申請(qǐng)。行政審批通過后頒發(fā)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)許可證。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)前招生簡(jiǎn)章和其宣傳廣告必須進(jìn)行行政審批備案。審批備案后教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行正常經(jīng)營(yíng)。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)于每一年度結(jié)束后接受教育行政部門的年度審核，審核意見由教育行政部門統(tǒng)一公布，審核意見不能通過的機(jī)構(gòu)，在整改后如果審核意見再次不能通過，取消教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)許可證即市場(chǎng)不準(zhǔn)入。

二、中國(guó)教育培訓(xùn)市場(chǎng)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度存在的問題

（一）教育培訓(xùn)市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不合理

如果市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻較低，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)從業(yè)范圍重疊，培訓(xùn)行業(yè)機(jī)構(gòu)過度飽和，形成惡性競(jìng)爭(zhēng)。培訓(xùn)市場(chǎng)供求關(guān)系嚴(yán)重失衡必然導(dǎo)致不良競(jìng)爭(zhēng)甚至惡性競(jìng)爭(zhēng)，不得不進(jìn)行價(jià)格戰(zhàn)爭(zhēng)，價(jià)格過低導(dǎo)致教育服務(wù)質(zhì)量無法保證就是培訓(xùn)市場(chǎng)混亂的根源。而如果市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻較高，那些不符合辦學(xué)條件無法取得許可證，沒有許可證的學(xué)校難以引資改善辦學(xué)條件，也無力吸引優(yōu)秀教師執(zhí)教，進(jìn)而造成教學(xué)質(zhì)量無法保證。而隨著公辦教育機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮，非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)條件將更高，更難拿到許可證。如果設(shè)的門檻過高，多數(shù)學(xué)校都達(dá)不到要求時(shí)，門檻也就沒了存在的必要。

（二）教育培訓(xùn)市場(chǎng)市場(chǎng)準(zhǔn)入類別管理缺位

教育培訓(xùn)市場(chǎng)不僅完成了數(shù)量上的飛躍，而且還漸漸由點(diǎn)及面形成了涵蓋各類教育培訓(xùn)方向的網(wǎng)絡(luò)，如今教育培訓(xùn)不僅僅是我們熟悉的IT、語言、基礎(chǔ)課程等幾大類，藝術(shù)、職業(yè)技能、學(xué)位資格、嬰兒教育、親子教育等一些新奇的課程變得隨處可見，幾乎所有消費(fèi)者能想到的培訓(xùn)項(xiàng)目都已經(jīng)成為了現(xiàn)實(shí)，而傳統(tǒng)的幾大培訓(xùn)項(xiàng)目的課程針對(duì)性也越來越強(qiáng)，劃分的越來越細(xì)。而我國(guó)的教育培訓(xùn)市場(chǎng)準(zhǔn)入資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是針對(duì)學(xué)校特點(diǎn)設(shè)置的教育管理論文，并沒有針對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)置。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)具有的教學(xué)期短和授課靈活和教學(xué)內(nèi)容市場(chǎng)化以及學(xué)生少、對(duì)場(chǎng)地要求不高，這些特點(diǎn)并沒有被資質(zhì)設(shè)置所體現(xiàn)。這樣一來就出現(xiàn)了真空的無標(biāo)準(zhǔn)可依的局面。因?yàn)闆]有具體的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，資質(zhì)審批中的規(guī)范化和法制化就遭到了挑戰(zhàn)。

（三）教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)審核程序過于復(fù)雜

教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題，投訴者首先會(huì)找到資質(zhì)審批單位。資質(zhì)審批單位為了躲避相應(yīng)責(zé)任，制定了極其苛刻的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和極其繁雜的審批程序。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為申請(qǐng)資質(zhì)花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。這都在客觀上增加了非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，忽視了培訓(xùn)市場(chǎng)培育的過程，不利于非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)，限制了非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展。

（四）審批部門多，管理部門少

目前，國(guó)內(nèi)不同城市的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，審批部門都有所差異，有的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是教育部門審批的，有的是勞動(dòng)和社會(huì)保障部門審批的，還有工商部門審批的，這就導(dǎo)致教育培訓(xùn)市場(chǎng)的監(jiān)管缺位，管理混亂。近幾年由于對(duì)非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管嚴(yán)格，辦學(xué)門檻高，這些教育輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)幾乎都達(dá)不到辦學(xué)所需條件，于是打起擦邊球，都打著“教育咨詢公司”的幌子，私下開展教育培訓(xùn)。

三、中國(guó)教育培訓(xùn)市場(chǎng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的設(shè)計(jì)

（一）市場(chǎng)容量總量設(shè)計(jì)與控制

市場(chǎng)容量主要是指教育培訓(xùn)服務(wù)的需求量，市場(chǎng)預(yù)測(cè)有助于教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)營(yíng)銷管理者制定正確的營(yíng)銷決策，有助于教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)掌握新知識(shí)、教育產(chǎn)品、增強(qiáng)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)能力，同時(shí)市場(chǎng)容量的測(cè)定也是教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)制定科學(xué)計(jì)劃的重要依據(jù)。教育培訓(xùn)的市場(chǎng)容量是控制市場(chǎng)中培訓(xùn)機(jī)構(gòu)數(shù)量的重要依據(jù)。各個(gè)地區(qū)可以根據(jù)一定時(shí)期的教育培訓(xùn)需求總量，綜合考慮現(xiàn)有的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)存量，來確定一定時(shí)期之內(nèi)的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)總量規(guī)模和準(zhǔn)入的進(jìn)度安排。

（二）市場(chǎng)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)設(shè)定

教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)適應(yīng)本市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要，符合地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和實(shí)際需求，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)本身有著很多自己的特點(diǎn)，這些獨(dú)有的特點(diǎn)是其生存之道論文開題報(bào)告范例。對(duì)于不同種類不同規(guī)模的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有不同的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。第一資質(zhì)必須有詳細(xì)的分類主要應(yīng)參考以下幾個(gè)因素：培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)層次、培訓(xùn)規(guī)模。第二資質(zhì)必須由教育部門統(tǒng)一發(fā)證，由專業(yè)評(píng)審委員會(huì)統(tǒng)一制定資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。第三資質(zhì)必須是動(dòng)態(tài)的必須和市場(chǎng)接軌做到與時(shí)俱進(jìn)。

（三）市場(chǎng)準(zhǔn)入的審批程序合理簡(jiǎn)化

積極推行并聯(lián)審批、全程代辦服務(wù)、一表受理、告知承諾、集中年檢、網(wǎng)上協(xié)同審批等服務(wù)模式。進(jìn)一步完善聯(lián)席審核制度，聯(lián)席審核應(yīng)該實(shí)行一次性集中告知、統(tǒng)一受理、集中辦件、承諾辦件、特事特辦、先批后辦。并實(shí)行超時(shí)默認(rèn)制、缺席默認(rèn)制。實(shí)行牽頭部門負(fù)責(zé)制各牽頭部門對(duì)協(xié)審部門有協(xié)調(diào)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，采取有力措施不斷深化行政審批制度改革，在減少審批事項(xiàng)、壓縮審批時(shí)限、優(yōu)化審批流程、簡(jiǎn)化審批程序、加強(qiáng)審批制度建設(shè)。

（四）完善、明晰市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的監(jiān)管主體

《民辦教育促進(jìn)法規(guī)》規(guī)定，經(jīng)營(yíng)類的非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由工商部門審批，國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)盈利性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理辦法教育管理論文，制定具體的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)明確教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)教學(xué)業(yè)務(wù)的監(jiān)管應(yīng)由教育部門負(fù)責(zé)。教育行政部門要組織有關(guān)人員定期或不定期對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查、督導(dǎo)、評(píng)估，加強(qiáng)對(duì)非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理監(jiān)督。加強(qiáng)與財(cái)政、稅務(wù)、物價(jià)、審計(jì)、民政、工商、勞動(dòng)保障等部門的協(xié)作，配合有關(guān)部門依法開展管理工作。政府應(yīng)明確教育培訓(xùn)市場(chǎng)的主管部門，各司其職，改變“多頭管理，誰都不管”的局面，從嚴(yán)規(guī)范借教育咨詢公司名義打“擦邊球”從事教育培訓(xùn)的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

而對(duì)于私人性質(zhì)的社會(huì)教育資源提供的教育培訓(xùn)服務(wù)，應(yīng)按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行，政府只在宏觀調(diào)控和政策導(dǎo)向上發(fā)揮作用，嚴(yán)格規(guī)范其發(fā)展；政府部門及公立學(xué)校舉辦的面向社會(huì)的經(jīng)營(yíng)性培訓(xùn)應(yīng)與政府、學(xué)校脫鉤，可以登記注冊(cè)成為獨(dú)立法人，也可以并入其他培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；對(duì)于具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的培訓(xùn)服務(wù)，應(yīng)由市場(chǎng)和政府雙邊提供，培訓(xùn)服務(wù)消費(fèi)者部分付費(fèi)，政府拿出專項(xiàng)資金補(bǔ)貼，委托部分機(jī)構(gòu)實(shí)施，由“政府調(diào)控價(jià)格”，按市場(chǎng)需求杠桿和公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)行管理。同時(shí)為吸引更多更好機(jī)構(gòu)加入培訓(xùn)，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，政府應(yīng)同時(shí)附以機(jī)構(gòu)稅收減免等優(yōu)惠政策。

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篇7

[關(guān)鍵詞]行政審批；程序理性；標(biāo)準(zhǔn)化

[中圖分類號(hào)]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1006-0863（2013）05-0031-05

行政審批制度改革無疑是橫跨法學(xué)、公共行政學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科的一個(gè)當(dāng)下熱點(diǎn)問題。在各界的討論中，大多聚焦于行政審批事項(xiàng)和環(huán)節(jié)的精簡(jiǎn)、審批自由裁量權(quán)的控制、審批職能歸并和體制機(jī)制調(diào)整等實(shí)體問題，而對(duì)審批制度改革中本身的程序理性卻少有涉及。同樣，在有關(guān)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的討論中，學(xué)界和實(shí)務(wù)界也多關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)在控制公權(quán)力濫用中的實(shí)體，而忽視了標(biāo)準(zhǔn)制定、實(shí)施以及標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)動(dòng)本身的程序內(nèi)涵。事實(shí)上，無論是在行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，還是整個(gè)行政審批制度改革之中，改革的程序理性都絕非無足輕重，其功能主要體現(xiàn)在如下方面：一是可以促進(jìn)實(shí)體理性的實(shí)現(xiàn)；二是可以緩解實(shí)體上部分無法解決的難題；三是使改革過程獲得自我正當(dāng)化?？傊?，行政審批作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)之主要手段，將經(jīng)常性地面臨政府與市場(chǎng)邊界的難題，因此在改革的制度設(shè)計(jì)上要求相當(dāng)?shù)撵`活性和實(shí)效性，這往往使得對(duì)治理的實(shí)質(zhì)理性的追求變得困難，此時(shí)，我們更應(yīng)將視野轉(zhuǎn)向程序建制和程序理性的實(shí)現(xiàn)，[1]為此，本文將立足于審批標(biāo)準(zhǔn)化改革，以行政程序的三大價(jià)值元素——“參與、透明、集中”為檢視標(biāo)準(zhǔn)，闡述當(dāng)前地方的行政審批制度改革所蘊(yùn)含的程序理性及其意義。

一、 規(guī)則制定的參與化

（一）審批標(biāo)準(zhǔn)制定中的正當(dāng)性問題及參與的必要性

法律法規(guī)有關(guān)行政審批條件和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定往往較為原則、模糊，在缺乏可操作性的同時(shí)，也給了行政機(jī)關(guān)較大的自由裁量空間。因此，實(shí)踐中，具體實(shí)施行政審批的地方政府或者職能部門往往需要進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)以更好地回應(yīng)實(shí)踐，這一標(biāo)準(zhǔn)形成的過程，在學(xué)理譜系上可以歸入“規(guī)則制定”的范疇。在現(xiàn)代國(guó)家，作為規(guī)則制定的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化行為，勢(shì)必面臨兩個(gè)彼此關(guān)聯(lián)的問題：一是正當(dāng)性問題。理論上，在代議民主的框架下，立法機(jī)關(guān)制定法律規(guī)則，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行規(guī)則，這符合民主的基本原理。然而，當(dāng)行政機(jī)關(guān)參與規(guī)則制定，這一框架便被局部打破，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)通過規(guī)則制定不僅將在實(shí)質(zhì)上創(chuàng)制新的規(guī)則，甚至將創(chuàng)設(shè)公民的權(quán)利義務(wù)。比如，在某些執(zhí)業(yè)證的審批標(biāo)準(zhǔn)中，對(duì)公民獲得從業(yè)資格進(jìn)行條件限制。這在性質(zhì)上無異于立法行為，由此正當(dāng)性問題便不可避免。二是科學(xué)性問題。審批標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的形成，是一項(xiàng)具有高度“技術(shù)含量”的工作，比如，如何決定各個(gè)行業(yè)的“合理布局”標(biāo)準(zhǔn)？特別是涉及重大復(fù)雜的審批項(xiàng)目，無論規(guī)定多么詳細(xì)，都不可能完全簡(jiǎn)單地根據(jù)形式邏輯推導(dǎo)出最終結(jié)論，現(xiàn)有的審批標(biāo)準(zhǔn)在面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多元需求時(shí)都會(huì)暴露出滯后性與不適當(dāng)性。因此，審批標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性難題，也常常成為制約審批制度改革深入推進(jìn)的又一門檻。這兩個(gè)問題的解決，歸根結(jié)底，都是服務(wù)于政府審批權(quán)行使之正當(dāng)性的提升。

如何解決審批標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)行使的正當(dāng)性問題，需要一系列的制度安排，其中，以通過“溝通、協(xié)商、對(duì)話、互動(dòng)”促進(jìn)政策形成為核心內(nèi)容的公民參與理論，為我們提供了可能的最佳方案。[2]通過參與程序的設(shè)計(jì)和實(shí)施，一方面可以補(bǔ)強(qiáng)行政機(jī)關(guān)制定審批標(biāo)準(zhǔn)的民意基礎(chǔ)，增強(qiáng)其正當(dāng)性；另一方面，則可以吸收來自其他行政機(jī)關(guān)、專家和公眾的意見，盡可能消弭規(guī)則制定和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)中的盲點(diǎn)，最大限度地避免“拍腦袋”決策，提升政策制定的“質(zhì)量”和“可接受性”，[3]從而增強(qiáng)其科學(xué)性。需要指出的是，在現(xiàn)代參與民主發(fā)展的具體形式中，所謂規(guī)則制定的“參與化”，不僅是通過征求意見、公告—評(píng)論等常規(guī)程序提升規(guī)則的合理性，還包括更深層次的“協(xié)商性規(guī)則制定”，后者是參與的一高級(jí)形態(tài)，也是協(xié)商民主理論輻射于行政改革的一個(gè)嶄新成果。

（二） 標(biāo)準(zhǔn)制定中的常規(guī)式參與

從各地的審批標(biāo)準(zhǔn)制定實(shí)踐來看，制定過程中一般吸納來自三個(gè)方面的參與：一是與審批事項(xiàng)相關(guān)的其他部門；二是行業(yè)專家；三是社會(huì)公眾。同審批事項(xiàng)及其對(duì)應(yīng)的行政事務(wù)相關(guān)的其他行政主管部門的意見，有助于標(biāo)準(zhǔn)制定者從“上下左右”考慮標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合法性和協(xié)調(diào)性；而行業(yè)專家的意見，至少可以在理論上提供一種相對(duì)客觀和中立的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定認(rèn)知；至于社會(huì)公眾的觀點(diǎn)，則可能在局部提供“地方性知識(shí)”而對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的周延性、科學(xué)性有所裨益。當(dāng)然，立足于前述正當(dāng)性和科學(xué)性的雙重維度，以上三種參與主體的參與，都有助于審批標(biāo)準(zhǔn)及其制定活動(dòng)本身的正當(dāng)化證成。

不過，實(shí)踐中審批標(biāo)準(zhǔn)制定的常規(guī)化參與設(shè)計(jì)面臨兩方面的問題：一是參與主體的覆蓋面往往具有選擇性和偶然性。一些地方在制定審批標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，往往只象征性地征求某一參與主體群的意見，而并沒有考慮部門、行業(yè)專家、社會(huì)公眾的整體參與需求；更有甚者，會(huì)將標(biāo)準(zhǔn)制定視為行政系統(tǒng)的一項(xiàng)純“技術(shù)性工作”，而忽視任何參與。二是參與形式單一化。標(biāo)準(zhǔn)制定過程中的參與方式，目前最多停留在公告（上網(wǎng)）征求意見、函詢（針對(duì)其他行政部門的一種參與方式）等形式，較少考慮其他更具有法律化和論辯化的參與機(jī)制。事實(shí)上，對(duì)于一些涉及利益關(guān)系較為重大或者多元的審批事項(xiàng)，其標(biāo)準(zhǔn)化制定過程中似可考慮引入密度更高的其他參與形式，如公聽會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等。

（三）審批標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)制中的“協(xié)商性規(guī)則制定”

在行政法學(xué)理論上，所謂“協(xié)商性規(guī)則制定”，一般系指將受影響之當(dāng)事人的參與提前至政策制定程序的啟動(dòng)計(jì)劃階段。不同于傳統(tǒng)的公告—評(píng)論程序，這一安排存在著更多平等協(xié)商活動(dòng)（參與發(fā)生在程序的早期，且參與協(xié)商的人數(shù)較少），進(jìn)而希望當(dāng)事人能夠和來自行政機(jī)關(guān)的代表就被提議的規(guī)則達(dá)成一致的意見。[4]由于具有充分的平等協(xié)商和參與，此種安排下形成的規(guī)則極大地消解了利益相關(guān)者的抵抗情緒，即便沒有達(dá)成一致意見，也讓最終形成的規(guī)則更多地吸收了利益相關(guān)者所掌握的資訊、知識(shí)和專業(yè)技能。應(yīng)該說，這一程序建制引入中國(guó)行政審批領(lǐng)域具有其先天的困難，因?yàn)樵谖覀冞@樣一個(gè)成文法國(guó)家，審批的條件和要求一般都是法定的，理論上不能通過“協(xié)商”、“討價(jià)還價(jià)”來加以改變和調(diào)整。但是，一方面，由于行政審批具有較大的自由裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定裁量權(quán)來實(shí)施“協(xié)商性規(guī)則制定”的空間仍是存在的；另一方面，中國(guó)幅員遼闊，各種復(fù)雜情況層出不窮，有必要在規(guī)則的統(tǒng)一性、僵化性與具體情況的復(fù)雜性、多樣性之間進(jìn)行適度調(diào)整，因此，一定形式的“協(xié)商”又是必要的。

事實(shí)上，在我們的行政審批標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐中，上述“協(xié)商性規(guī)則制定”程序建制的雛形已經(jīng)在成長(zhǎng)的過程之中。以某縣的農(nóng)家客棧審批標(biāo)準(zhǔn)制定實(shí)踐為例，“協(xié)商”已成為程序運(yùn)行中的關(guān)鍵詞。近年來，該縣各類農(nóng)家客棧的市場(chǎng)需求不斷增長(zhǎng)，如何對(duì)其加強(qiáng)審批和管理也成為擺在當(dāng)?shù)卣媲暗囊坏离y題，就審批而言，其中一個(gè)突出的兩難是：一方面由于農(nóng)家客棧是一個(gè)新生事物，專門針對(duì)農(nóng)家客棧的審批標(biāo)準(zhǔn)存在缺位現(xiàn)象；另一方面盡管農(nóng)家客棧與旅館業(yè)有相似性，但由于農(nóng)村家庭環(huán)境特殊，以旅館業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)其進(jìn)行審查，往往是強(qiáng)人所難。換言之，如果相關(guān)職能部門機(jī)械套用旅館業(yè)的審批標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)家客棧與觀光農(nóng)業(yè)將難以得到發(fā)展。

鑒于上述兩難，該縣有關(guān)職能部門在審批標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)制中開展了兩個(gè)層面的“協(xié)商”活動(dòng)：一方面，縣審管辦召集行政服務(wù)中心工商、藥監(jiān)、公安、衛(wèi)生、環(huán)保、消防等窗口負(fù)責(zé)人現(xiàn)場(chǎng)考察農(nóng)家客棧的營(yíng)運(yùn)情況，根據(jù)調(diào)研的實(shí)際情況，創(chuàng)新審批方式，適度降低審批標(biāo)準(zhǔn)（對(duì)消防、公安、環(huán)保等條件，由村統(tǒng)一增設(shè)相關(guān)設(shè)施滿足整村農(nóng)家客棧的營(yíng)運(yùn)需求，對(duì)戶的要求，以安全、衛(wèi)生的審批要求為主），會(huì)商制訂聯(lián)合審批的標(biāo)準(zhǔn)，推出了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)家客棧審批的實(shí)施意見》，由縣政府轉(zhuǎn)發(fā)各審批職能部門實(shí)施。另一方面，通過組織召開由各部門、村級(jí)組織和農(nóng)戶參加的座談會(huì)，各部門整合相關(guān)意見，逐個(gè)對(duì)村級(jí)組織和相關(guān)農(nóng)戶進(jìn)行意見反饋，由村統(tǒng)一增設(shè)相關(guān)設(shè)施完善農(nóng)村農(nóng)家客棧硬件，以確保農(nóng)家客棧符合行政審批要求，一次性通過申請(qǐng)并驗(yàn)收。[5]

這樣一種協(xié)商性規(guī)則制定，較好地平衡了“合法性”與“最佳性”之間的關(guān)系。亦即，針對(duì)審批標(biāo)準(zhǔn)僵硬化和生活現(xiàn)實(shí)多樣性之間的矛盾，充分運(yùn)用協(xié)商機(jī)制，通過協(xié)商，一方面，行政部門借助法律擬制技術(shù)合法地降低審批要求；另一方面，在此基礎(chǔ)上，通過不斷協(xié)商和農(nóng)戶參與過程，讓農(nóng)戶符合降低后的全部審批要求。這樣一個(gè)過程，已具備協(xié)商性規(guī)則制定的基本形態(tài)，當(dāng)然，在具體的操作實(shí)踐中，上述案例還更多的是一種非自覺的行動(dòng)，尚可有更多的改進(jìn)空間，比如參與協(xié)商的主體、參與協(xié)商的時(shí)機(jī)，等等。

二、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的透明化

（一）審批標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)公開度不足及其透明化需求

前有《行政許可法》，后有《政府信息公開條例》，應(yīng)該說，隨著行政法治的健全，有關(guān)行政審批的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限等信息的公開力度也越來越大。但值得注意的是，行政機(jī)關(guān)所公布的上述信息，更多的是對(duì)法律法規(guī)明文規(guī)定的梳理和羅列，其在兩個(gè)維度上存在一定的缺失：一是公開的不徹底性，行政機(jī)關(guān)的具體審查標(biāo)準(zhǔn)仍由其自行掌握，相對(duì)人往往無從知曉；二是公開的階段性和碎片化，行業(yè)準(zhǔn)入的過程，往往需要多個(gè)部門審批，但審批事項(xiàng)和標(biāo)準(zhǔn)等信息的公布是以單個(gè)許可為限，以各個(gè)部門為主體進(jìn)行的，相對(duì)人常常無法知曉整個(gè)行業(yè)準(zhǔn)入的過程，需要辦理的證照以及各項(xiàng)條件和標(biāo)準(zhǔn)的總和。由此，可能造成信息獲得的碎片化。這兩項(xiàng)缺失，也是不少地方開展行政審批標(biāo)準(zhǔn)化改革的最初動(dòng)因。以浙江寧波為例，2010年初，該市領(lǐng)導(dǎo)在現(xiàn)場(chǎng)考察某區(qū)工作時(shí)，發(fā)現(xiàn)一個(gè)典型案例：一個(gè)大型洗浴場(chǎng)，因?yàn)閷徟掷m(xù)不齊全（其他眾多審批事項(xiàng)均已履行完畢，僅缺消防許可），在行將開業(yè)時(shí)被迫停業(yè)，因此造成了業(yè)主的不滿。由此引發(fā)出該市領(lǐng)導(dǎo)層關(guān)于行政審批制度改革需要思考和解決的問題：一個(gè)行業(yè)的準(zhǔn)入需要多部門許可的情況下，不能只滿足于某個(gè)部門各自的規(guī)范，要有綜合的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，并加以公示，以清楚明白告知投資創(chuàng)業(yè)者和老百姓各類標(biāo)準(zhǔn)要求和需要辦理的各種證照批文。

因此，加強(qiáng)行政審批標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)性公開力度，是當(dāng)下的重要任務(wù)。政府公開其所擁有的資訊，直觀上是滿足了公民的知情權(quán)，而在此基礎(chǔ)上更是為公民監(jiān)督行政機(jī)關(guān)工作的合法性、公正性提供了便利條件。更為重要的是，公開與透明又是公民參與的一項(xiàng)前提，通過對(duì)政府資訊的掌握以及之后的參與活動(dòng)，公民在與政府的互動(dòng)過程中，無疑能夠協(xié)助行政機(jī)關(guān)作出更為科學(xué)、民主的決策和審批。當(dāng)然，在當(dāng)下的時(shí)代背景下，行政審批標(biāo)準(zhǔn)的公開不應(yīng)僅僅停留于初級(jí)階段的法規(guī)條文公開，而應(yīng)包括標(biāo)準(zhǔn)梳理基礎(chǔ)上的系統(tǒng)公開和更深度的“資訊照顧”。

（二）標(biāo)準(zhǔn)梳理之上的主動(dòng)、完整公開

提供各種便利以方便公眾獲取政府資訊是透明化過程中一項(xiàng)相對(duì)簡(jiǎn)單的工作，但前期的梳理、簡(jiǎn)化、整合等信息處理工作才是資訊公開難度更大、更體現(xiàn)服務(wù)型政府理念的工作。就行政審批標(biāo)準(zhǔn)的公開而言，以審批標(biāo)準(zhǔn)的整理為起點(diǎn)，并將梳理細(xì)化后的標(biāo)準(zhǔn)予以公示，這是在對(duì)政府信息進(jìn)行深度處理后的公開，是審批標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施透明化的基礎(chǔ)性工作。這方面，寧波的實(shí)踐也提供了一個(gè)可供參考的樣本。

簡(jiǎn)單地說，寧波在標(biāo)準(zhǔn)的公開上做了兩件事：一是主動(dòng)編制并公開單項(xiàng)審批標(biāo)準(zhǔn)。回顧寧波市對(duì)審批標(biāo)準(zhǔn)的梳理以及之后的公布過程可以發(fā)現(xiàn)，其均以方便公眾獲取并掌握審批標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向，不同于“冰冷”而“被動(dòng)”地公開信息，而是充滿溫情地為公眾提供服務(wù)。2002年，寧波市行政服務(wù)中心編制了行政審批事項(xiàng)運(yùn)作規(guī)范（“一事一表”），之后又在此基礎(chǔ)上完成了單個(gè)事項(xiàng)行政審批標(biāo)準(zhǔn)。共20卷本的單個(gè)事項(xiàng)行政審批標(biāo)準(zhǔn)是由市級(jí)44個(gè)有審批職能的部門分別編制完成的，包括564個(gè)事項(xiàng)1028個(gè)子項(xiàng)目。在每一個(gè)審批事項(xiàng)中，就證照批文的辦理?xiàng)l件、程序、審批流程和主要法律法規(guī)依據(jù)以及文書格式等作了規(guī)范、梳理和公布。二是在單個(gè)事項(xiàng)審批標(biāo)準(zhǔn)梳理的基礎(chǔ)之上，全面整合和細(xì)化行業(yè)聯(lián)合審批標(biāo)準(zhǔn)并予以公示，為相對(duì)人提供行業(yè)準(zhǔn)入所涉部門的各種基本要求，清清楚楚告訴相對(duì)人進(jìn)入某一行業(yè)必須具備的基本條件和必須領(lǐng)取的證照批文。在公布的聯(lián)合審批辦理指南的主體部分，就申請(qǐng)條件、聯(lián)合審批流程、申辦所需表格樣本、各環(huán)節(jié)辦理時(shí)限等多個(gè)方面作了詳細(xì)說明，綜合了規(guī)劃、消防、衛(wèi)生、治安、環(huán)保等各方面的要求。

（三） 深度的“資訊照顧”

如果說，一般的信息公開是滿足較低程度的合法性要求，那么，以服務(wù)型政府為理念，為相對(duì)人提供行政審批中各種過程性信息和咨詢性信息的活動(dòng)，則是一種積極的給付行政，我們借用大陸法系的用語習(xí)慣，將之描述為一種“資訊照顧”。[6]

這一“資訊照顧”理念，在各地的行政審批改革（包括標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)）中多有采行和創(chuàng)新，但其具體載體則較為多樣化。以寧波行政審批標(biāo)準(zhǔn)化改革為例，其將“資訊照顧”的內(nèi)容內(nèi)含于所謂“6+1會(huì)商制度”，該項(xiàng)制度主要適用于建設(shè)項(xiàng)目審批過程中，參加會(huì)商制度的主要有市發(fā)改委、規(guī)劃局、國(guó)土資源局、住建委、環(huán)保局、節(jié)能辦和審管辦等部門，其目的旨在從產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)劃建設(shè)條件、用地政策、環(huán)境影響、節(jié)能和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要等方面對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目作出評(píng)價(jià)，定期考察項(xiàng)目審批推進(jìn)情況和存在的問題，綜合分析項(xiàng)目的必要性與可行性問題，并在此過程中為項(xiàng)目單位提供前期分析、聯(lián)合咨詢。該制度的一大亮點(diǎn)是：將資訊的分析與交流活動(dòng)提至正式受理之前，同時(shí)又將多家職能部門集中起來一同為審批相對(duì)人提供相關(guān)信息，前者使得資訊獲得時(shí)點(diǎn)更為提前，后者使資訊的來源更為廣泛而獲取的方式更為集中。在基本建設(shè)項(xiàng)目審批過程中，公眾和行政機(jī)關(guān)之間信息不對(duì)稱的問題比較明顯，越早彌補(bǔ)這一差距對(duì)項(xiàng)目業(yè)主而言越有利，對(duì)相關(guān)資訊的提前掌握，使得項(xiàng)目單位大大減少了辦事成本和因不熟悉法規(guī)政策而造成的無謂損失。

三、程序執(zhí)行的集中化

（一）分散審批或者形式性集中的弊端及其改進(jìn)方向

在各地行政服務(wù)中心（或者辦證中心、審批中心）興起之前，行政審批的申請(qǐng)及其實(shí)施多以部門為單位分散進(jìn)行，各自為陣。這樣一種模式，首先帶來的是效率上的制約，行政相對(duì)人要獲取開展某項(xiàng)活動(dòng)的資格，往往需要“流轉(zhuǎn)往返”于各個(gè)部門之間，極端的例子甚至是跑幾十個(gè)部門、蓋幾百刻章，這顯然與現(xiàn)代公共行政的“顧客導(dǎo)向”南轅北轍。效率之外，還有很大的問題在于，由于部門分散審批，涉及審批前后置關(guān)系、相鄰關(guān)系的各部門之間，并無制度性的銜接和溝通機(jī)制，如此一來，往往造成如下一種現(xiàn)象：相對(duì)人費(fèi)盡九牛二虎之力獲得了一項(xiàng)或者數(shù)項(xiàng)審批，但在另外一項(xiàng)（甚至是最后一項(xiàng)）審批上遭遇障礙，由此導(dǎo)致前功盡棄。這樣的故事在以前具有很強(qiáng)的典型性、代表性和常見性。為了解決部門分散審批所帶來的上述困難，從大的方向看，國(guó)家這些年一直在推進(jìn)大部制改革，并通過建立行政服務(wù)中心集中審批事項(xiàng)，應(yīng)該說都是頗有績(jī)效的制度努力。不過，在早期甚至發(fā)展到今日的許多行政服務(wù)中心，更多的仍停留于將各部門的審批事項(xiàng)進(jìn)行“物理集中”，這固然在提供審批效率方面有其意義，但“形聚神散”的組合方式離“整體性政府”的建構(gòu)仍有相當(dāng)?shù)木嚯x，各個(gè)職能部門工作人員在進(jìn)駐行政服務(wù)中心后的工作模式是各家“背靠背”地自行審查，有機(jī)的“化學(xué)反應(yīng)”并未完整形成。

面對(duì)上述弊端和局限，在大的行政體制未作變革之前，技術(shù)上的改進(jìn)方案是通過各種制度設(shè)計(jì)直接或者間接地實(shí)現(xiàn)“程序集中”，以實(shí)質(zhì)性的程序集中打破部門藩籬，建構(gòu)整體政府。[7]在各地的實(shí)踐中，具體的方案包括聯(lián)合審批、聯(lián)合會(huì)審、模擬審批等各種模型。

（二）行業(yè)聯(lián)合審批運(yùn)作機(jī)制

行業(yè)聯(lián)合審批一般是指以行業(yè)主管部門為主導(dǎo)，通過程序設(shè)計(jì)適度打破行業(yè)內(nèi)各審批職能部門的界限，以實(shí)現(xiàn)各審批事項(xiàng)之間的“同類項(xiàng)合并”和同步審批、并聯(lián)決策。以寧波的實(shí)踐為例，該市的行業(yè)聯(lián)合審批流程可概括為“一窗受理、一表申請(qǐng)、聯(lián)合審圖、聯(lián)合踏勘、信息資料交流共享”。這一系列制度都是以行業(yè)主管（在沒有明確行業(yè)主管時(shí)，則為行業(yè)管理最為有效的部門）為主導(dǎo)而展開的。一窗受理、一表申請(qǐng)使得相對(duì)人提供之材料被簡(jiǎn)化，并通過資料共享平臺(tái)將申請(qǐng)材料和各部門意見在政府內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)。聯(lián)合審圖和聯(lián)合踏勘將原本由各職能部門分別組織的具有重復(fù)性的審查與勘驗(yàn)工作集中到一個(gè)審查活動(dòng)中，對(duì)這一流程的集中，大大壓縮了對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查所耗費(fèi)的時(shí)間。行業(yè)聯(lián)合審批標(biāo)準(zhǔn)及其運(yùn)作機(jī)制所實(shí)現(xiàn)的審批流程的優(yōu)化和審批程序的集中，完成了角色定位上從部門角度向政府全局角度的轉(zhuǎn)變，在大部門體制格局尚未完成的情況下，以程序再造的方式實(shí)現(xiàn)了政府部門的虛擬合并。這一運(yùn)作機(jī)制和程序建制的直接效果是審批提速，即審批時(shí)限的進(jìn)一步壓縮。以該市的文化娛樂業(yè)為例，在實(shí)施行業(yè)聯(lián)合審批之后，該行業(yè)的審批時(shí)限從各審批部門分頭辦理需要的100多個(gè)工作日壓縮為30個(gè)工作日。而一類機(jī)動(dòng)車維修經(jīng)營(yíng)審批從各審批部門分頭辦理需要的58個(gè)工作日壓縮為30個(gè)工作日。

（三） 聯(lián)合會(huì)審機(jī)制

建設(shè)項(xiàng)目審批過程中涉及的審批部門和審批事項(xiàng)尤其多，且自由裁量權(quán)的空間更為廣袤。因此，如果說，前述一般性的行業(yè)聯(lián)合審批機(jī)制更倚重于技術(shù)審查集中和信息資料共享，那么建設(shè)項(xiàng)目的聯(lián)合審批則應(yīng)更深一步 ，更注重審批程序運(yùn)行中的集中性、協(xié)商性。以寧波的實(shí)踐為例，在基本建設(shè)項(xiàng)目審批領(lǐng)域引合會(huì)審機(jī)制，以推動(dòng)程序集中和動(dòng)態(tài)協(xié)商。該項(xiàng)會(huì)審機(jī)制被命名為“‘9+X’會(huì)審制度”，是在基本建設(shè)項(xiàng)目的審批工作進(jìn)入受理環(huán)節(jié)之后，由發(fā)改委、規(guī)劃局、國(guó)土資源局、環(huán)保局、住建委、節(jié)能辦、公安局、城管局、人防辦等與基本建設(shè)項(xiàng)目密切相關(guān)的部門和行業(yè)主管部門及相關(guān)單位（水電氣等公用事業(yè)單位）對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行具體審議，指導(dǎo)項(xiàng)目單位做好各項(xiàng)手續(xù)報(bào)批前的準(zhǔn)備工作，并協(xié)調(diào)解決辦理過程中出現(xiàn)的問題的會(huì)議制度。會(huì)審制度采取的是各審批部門“面對(duì)面”進(jìn)行“會(huì)診”的“化學(xué)”上的聯(lián)合，各部門在此過程中進(jìn)行協(xié)商，甚至在合法合理的范圍內(nèi)對(duì)審批條件作出適當(dāng)變通。會(huì)議過程中，項(xiàng)目單位匯報(bào)初步設(shè)計(jì)方案后，各職能部門就其無法達(dá)到審批條件的地方分別提出修正意見，這實(shí)質(zhì)上將各部門分別審查設(shè)計(jì)方案的過程集中到了一個(gè)會(huì)議程序中。

這樣一種程序建制，在外觀上已具有先進(jìn)法域?qū)嵤┑摹坝?jì)劃裁決程序”的某些因子，后者是指在事涉大片國(guó)土開發(fā)的項(xiàng)目審批中，實(shí)施多部門集中裁決，并引入公眾參與。不過，與后者相比，所謂聯(lián)合會(huì)商，顯然還具有改進(jìn)的空間，特別是計(jì)劃裁決程序的精髓——“所有決定一次性集中作出”、“公眾參與”等在聯(lián)合會(huì)審機(jī)制中尚未有充分體現(xiàn)。

（四）模擬審批

模擬審批在各地的實(shí)踐不太一樣，但其大致的邏輯思路和操作模型是：投資項(xiàng)目在還不具備基本建設(shè)項(xiàng)目審批條件的情況下，為使項(xiàng)目早日開工，對(duì)于擬取得土地的投資項(xiàng)目，由該投資項(xiàng)目主體提出申請(qǐng)，按審批程序要求準(zhǔn)備報(bào)批資料，各審批部門視同該主體已取得土地，出具模擬審批意見。模擬審批意見可在相關(guān)職能部門進(jìn)行流轉(zhuǎn)，事實(shí)上起到正式批件的法律效力，當(dāng)該項(xiàng)目主體取得土地并達(dá)到法定審批條件后，由各審批部門對(duì)土地取得前的模擬審批意見進(jìn)行補(bǔ)充、完善，出具正式審批文件，將模擬審批轉(zhuǎn)化為正式審批。這樣一種程序創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)，被推動(dòng)者概括為“急事急辦、特事特辦、適度超前、交叉審批”。實(shí)踐證明，這一方式可以解決項(xiàng)目辦理中個(gè)別環(huán)節(jié)的瓶頸制約和被動(dòng)等待，提高項(xiàng)目辦理效率。

四、程序理性：行政審批制度改革的必由之路和重要保障

以上三個(gè)方面，是在以寧波行政審批標(biāo)準(zhǔn)化改革為主要考察樣本的基礎(chǔ)上，對(duì)審批制度改革過程中所彰顯的程序理性之片段化揭示。當(dāng)然，從宏觀的角度來看，這些程序理性及其輻射下的制度創(chuàng)新，僅僅是構(gòu)成整個(gè)行政審批“流程再造”工程之中的部分內(nèi)容。因此，以包括這些理性規(guī)律在內(nèi)的程序法理為指引，對(duì)整個(gè)行政審批流程進(jìn)行“法”的塑造，當(dāng)是一件有益的工作。當(dāng)下，全國(guó)的行政審批制度改革已進(jìn)行到第六輪，審批事項(xiàng)的削減、調(diào)整，審批環(huán)節(jié)的減少一直是多輪審改的核心內(nèi)容，只是，在這樣的看似以實(shí)體為主的主旋律之下，程序理性仍大有用武之地，在作者看來，這至少包含兩大方面的內(nèi)涵：一方面，審批事項(xiàng)的削減、審批裁量權(quán)的限制、審批環(huán)節(jié)的整合等實(shí)體改革的推進(jìn)，需以程序理性為基礎(chǔ)性保障，如此方能確保實(shí)體性改革的正當(dāng)性、科學(xué)性。另一方面，多輪行政審批制度改革的歷程表明，審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)也好，大部制也罷，都將是一個(gè)漸進(jìn)的過程，無法一蹴而就；但社會(huì)的呼聲和改革的緊迫性并不因此而稍有緩和，在這樣的背景下，通過審批程序的改革來對(duì)沖實(shí)體改革緩慢推進(jìn)造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)成本，不失為一條可能的路徑。本文的論證，或可為這樣一種路徑的可行性提供局部的注釋。

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篇8

    論文摘 要:目前,我國(guó)企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)模式設(shè)計(jì)的相關(guān)理論研究薄弱,財(cái)會(huì)人員缺乏相關(guān)知識(shí)與技能,企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)模式實(shí)務(wù)與經(jīng)濟(jì)管理的要求存在較大差距。正基于此,以建立企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)模式的必要性和緊迫性為切入點(diǎn),從會(huì)計(jì)人員的管理模式等三個(gè)角度全面分析了完善企業(yè)內(nèi)部的會(huì)計(jì)管理模式的對(duì)策。

    

    企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)管理制度是指企業(yè)根據(jù)國(guó)家會(huì)計(jì)法律、法規(guī)、規(guī)章、制度的規(guī)定,結(jié)合本企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和業(yè)務(wù)管理的特點(diǎn)、要求而制定的旨在規(guī)范企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)管理活動(dòng)的制度和辦法。企業(yè)內(nèi)部的會(huì)計(jì)管理模式,主要包括三個(gè)方面 即會(huì)計(jì)人員的管理模式;會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)的管理模式;會(huì)計(jì)工作的管理模式。但從我國(guó)現(xiàn)狀來看,企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)模式實(shí)務(wù)與經(jīng)濟(jì)管理的要求存在較大差距。因此,建立科學(xué)、合理、適用的企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)模式是會(huì)計(jì)理論和務(wù)實(shí)必須解決的問題。

    1 建立企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)模式的必要性和緊迫性

    建立企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)模式一方面是因?yàn)槠髽I(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)模式設(shè)計(jì)和執(zhí)行中存在的問題,是企業(yè)內(nèi)在的動(dòng)因所趨。另一方面也是有效地抑制市場(chǎng)失靈、彌補(bǔ)國(guó)冢宏觀調(diào)控滯后的外在要求。

    1.1 企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)模式設(shè)計(jì)和執(zhí)行中存在的問題

    我國(guó)企業(yè)在設(shè)計(jì)內(nèi)部會(huì)計(jì)模式時(shí),并未完全按照國(guó)家統(tǒng)一會(huì)計(jì)規(guī)范和有關(guān)法規(guī)的指導(dǎo)和約束下,結(jié)合企業(yè)具體情況,建立符合本企業(yè)會(huì)計(jì)核算要求的內(nèi)部會(huì)計(jì)模式,所以企業(yè)設(shè)計(jì)和執(zhí)行中存在著很多問題:一是部分企業(yè)未制定內(nèi)部會(huì)計(jì)模式。部分企業(yè)直接以會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和企業(yè)會(huì)計(jì)模式以及上級(jí)下發(fā)的各種文件作為企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)模式,使企業(yè)日常會(huì)計(jì)核算工作隨意性過強(qiáng),直接影響到會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。二是內(nèi)部控制制度不健全、不完善。有一部分企業(yè)內(nèi)部控制薄弱,經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)隨意性大,缺乏有效的制約監(jiān)督機(jī)制。主要表現(xiàn)在業(yè)務(wù)決策人員與經(jīng)辦人員沒有很好的分離制約,重大事項(xiàng)的決策和執(zhí)行沒有很好的分離制約,存在無標(biāo)準(zhǔn)操作現(xiàn)象;財(cái)產(chǎn)清查沒有制度,家底不清楚;該設(shè)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)不設(shè),該配的內(nèi)審人員不配等,使得管理力度層層遞減,管理效應(yīng)層層弱化。三是內(nèi)部會(huì)計(jì)模式內(nèi)容設(shè)計(jì)不全面,財(cái)務(wù)處理程序欠規(guī)范。從目前企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)模式設(shè)計(jì)實(shí)際情況看,企業(yè)較注重財(cái)務(wù)收支審批制度、現(xiàn)金和銀行存款收支管理制度的制定,忽視會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督方面制度的制定。大多數(shù)企業(yè)未建立較為完整的財(cái)務(wù)處理程序制度,因而造成會(huì)計(jì)核算行為的隨意性。

    1.2 建立企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)模式的外在動(dòng)力

    市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快越好,會(huì)計(jì)就越重要、會(huì)計(jì)法律法規(guī)體系越應(yīng)當(dāng)健全,但是我國(guó)企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)模式的現(xiàn)狀,宏觀形勢(shì)的外動(dòng)力需要企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)模式的深刻變化,具體來說:一是貫徹執(zhí)行新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則,加強(qiáng)企業(yè)會(huì)計(jì)監(jiān)督,呼喚建立企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)制度。新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則不僅明確了企業(yè)會(huì)計(jì)法律責(zé)任的主體和具體責(zé)任條件與標(biāo)準(zhǔn),明確了企業(yè)會(huì)計(jì)核算具體流程和一般要求,而且以法律形式要求會(huì)計(jì)主體必須轉(zhuǎn)變會(huì)計(jì)監(jiān)督模式,強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督。二是貫徹執(zhí)行稅收征管法.降低企業(yè)涉稅風(fēng)險(xiǎn),需要建立企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)制度,企業(yè)要建立和完善企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)制度,確保企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)制度與國(guó)冢已頒布的行業(yè)會(huì)計(jì)制度和公共綜合會(huì)計(jì)制度吻合一致,并及時(shí)報(bào)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)備案。三是維護(hù)業(yè)主權(quán)益并確保資本保值增值,需要建立企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)制度。要想達(dá)到股東增加值(SVA)最大,就必須通過完善的會(huì)計(jì)制度建設(shè),從制度上保障股東的應(yīng)得利益,所有者在依法授權(quán)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)資本運(yùn)營(yíng)的同時(shí),加強(qiáng)公司治理機(jī)制,有效監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)過程。四是.建立現(xiàn)代企業(yè)制度,強(qiáng)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)機(jī)制.需要建立企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)制度。強(qiáng)化公司治理機(jī)制和強(qiáng)化公司財(cái)務(wù)控制制度能切實(shí)解決會(huì)計(jì)信息失真問題,為企業(yè)的股東、債權(quán)人和管理者提供真實(shí)、有用的決策信息,提高企業(yè)會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量。

    2 完善企業(yè)內(nèi)部的會(huì)計(jì)管理模式的對(duì)策

    2.1 會(huì)計(jì)人員的管理模式的改進(jìn)

    研究表明,將會(huì)計(jì)人員的內(nèi)部管理模式,由分散型改為垂直型,將下屬直屬單位的所有會(huì)計(jì)人員的人事關(guān)系,全部集中到財(cái)務(wù)處,由財(cái)務(wù)處任免、獎(jiǎng)勵(lì)、調(diào)配與派遣。實(shí)踐證明,這種垂直型的管理模式,對(duì)加強(qiáng)會(huì)計(jì)管理極為有利。具體來說,按照程序定位和內(nèi)部牽制的原則,將職能部門業(yè)務(wù)劃分為若干具體的工作崗位,然后再按崗位確定任務(wù),明確責(zé)任與權(quán)限,由此建立起完整的自我約束和自我檢查的崗位工作關(guān)系。主要內(nèi)容包括:一是會(huì)計(jì)人員的工作崗位設(shè)置。當(dāng)前會(huì)計(jì)崗位設(shè)置一般分為會(huì)計(jì)主管、出納、工資核算成本費(fèi)用核算、往來核算、資產(chǎn)核算、會(huì)計(jì)檔案等。這些崗位可以一人一崗,一人多崗或一崗多人。二是制定各會(huì)計(jì)工作崗位的職責(zé)和標(biāo)準(zhǔn)。三是明確會(huì)計(jì)工作崗位的人員和具體分工,根據(jù)企業(yè)實(shí)際業(yè)務(wù)而定。四是制定并實(shí)行會(huì)計(jì)工作崗位輪換辦法,并對(duì)各會(huì)計(jì)工作崗位實(shí)施考核。四是建立嚴(yán)格的會(huì)計(jì)人員選拔、任用、培訓(xùn)和業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度。會(huì)計(jì)人員的素質(zhì)是決定內(nèi)部會(huì)計(jì)效率和效果的關(guān)鍵因素,我國(guó)企業(yè)應(yīng)盡快提高內(nèi)部會(huì)計(jì)人員的素質(zhì),同時(shí)還應(yīng)注重會(huì)計(jì)人員來源的多元化,還要特別注重從本企業(yè)選拔熟悉生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和內(nèi)部控制、內(nèi)部審計(jì)程序的人員充實(shí)內(nèi)部會(huì)計(jì)隊(duì)伍。

    2.2 建立健全企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)制度分析

    企業(yè)建立健全內(nèi)部會(huì)計(jì)管理制度,有利于規(guī)范會(huì)計(jì)工作秩序,完善會(huì)計(jì)管理制度體系,,提高企業(yè)會(huì)計(jì)工作管理水平。主要包括:一是加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部牽制制度。實(shí)施機(jī)構(gòu)分離、職務(wù)分離、賬務(wù)分離制度;對(duì)出納等崗位的職責(zé)和限制性規(guī)定;有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門對(duì)限制性崗位定期進(jìn)行檢查的辦法等。在內(nèi)部牽制中,對(duì)關(guān)鍵崗位采取定期輪換制,這樣才能更好地達(dá)到牽制的效果。二是加強(qiáng)財(cái)務(wù)收支審批制度。財(cái)務(wù)收支審批制度是確定財(cái)務(wù)收支審批范圍、審批人員、審批權(quán)限、審批程序及其責(zé)任的制度。建立健全財(cái)務(wù)收支審批制度,對(duì)制定的審批制度要認(rèn)真貫徹執(zhí)行,嚴(yán)格按照制度辦事,費(fèi)用支出要實(shí)行“一支筆”審批,編制憑證先審核后記賬,開支票實(shí)行印鑒分離復(fù)核制,以堵塞各種漏洞。三是建立會(huì)計(jì)電算化管理制度。建立健全會(huì)計(jì)電算化崗位責(zé)任制、會(huì)計(jì)電算化操作管理制度、計(jì)算機(jī)硬件和會(huì)計(jì)軟件及數(shù)據(jù)管理制度和電算化會(huì)計(jì)檔案管理制度,保證會(huì)計(jì)電算化工作的順利進(jìn)行。要配備專職人員對(duì)會(huì)計(jì)電算化進(jìn)行管理,同時(shí)要注重對(duì)會(huì)計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn),促進(jìn)會(huì)計(jì)人員積極鉆研會(huì)計(jì)電算化業(yè)務(wù)技術(shù),以適應(yīng)開展會(huì)計(jì)電算化工作的需要。

    2.3 強(qiáng)化企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),建立健全風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)

    對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理是現(xiàn)代企業(yè)會(huì)計(jì)管理的主旋律之一?！秲?nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范一基本規(guī)范(試行)》第24條明確提出:風(fēng)險(xiǎn)控制要求單位樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),針對(duì)各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn),建立有效的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng),通過風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)警、評(píng)估、分析和報(bào)告等措施,對(duì)財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面防范和控制。企業(yè)會(huì)計(jì)管理模式的執(zhí)行不能脫離其賴以存在的環(huán)境及企業(yè)內(nèi)部各種風(fēng)險(xiǎn)因素,現(xiàn)代企業(yè)必須對(duì)內(nèi)分析自身的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)、長(zhǎng)處與短處,對(duì)外分析外界的機(jī)會(huì)與威脅,考慮自己的生存和機(jī)遇。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前很多企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄,在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中忽視風(fēng)險(xiǎn)控制的現(xiàn)狀,應(yīng)建立定期財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)分析制度。檢查財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)指標(biāo)落實(shí)情況。分析存在的問題和原因。提出相應(yīng)的改進(jìn)措施,是加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部管理、不斷提高經(jīng)濟(jì)效益的重要措施。主要內(nèi)容包括:財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)分析的時(shí)間、召集形式,參加的部門和人員:財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)分析的內(nèi)容和分析方法:財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)分析報(bào)告的編寫要求等。

    參考文獻(xiàn)

    [1]馬新勇.加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)管理制度建設(shè)的意義[J].現(xiàn)代審計(jì)與會(huì)計(jì),2008,(9).