時間：2023-03-22 17:36:39
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行政機(jī)關(guān)違法實施行政行為必須承擔(dān)法律責(zé)任，這是依法行政原則的最基本要求，行政許可行為也不例外。行政機(jī)關(guān)違法實施行政許可行為的責(zé)任分為兩種：一是撤銷的責(zé)任，二是補(bǔ)救的責(zé)任。所謂撤銷的責(zé)任是指行政機(jī)關(guān)有義務(wù)撤銷違法的許可，恢復(fù)到許可以前的狀態(tài)。主要是針對行政機(jī)關(guān)違法發(fā)放、變更許可行為而言的。當(dāng)行政機(jī)關(guān)對不符合法定條件的申請人給予許可后，申請人取得了不應(yīng)當(dāng)取得的許可，就可能會給公共利益和他人利益造成損害和威脅，如果不及時糾正，必定會違背許可的目的。所以，行政機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)行政許可行為違法，為了保障公共利益，應(yīng)當(dāng)撤銷該項違法的許可行為。當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法變更了一項合法的許可，導(dǎo)致他人利益遭受損失時，行政機(jī)關(guān)也有義務(wù)加以及時糾正。撤銷責(zé)任的理論依據(jù)來源于依法行政原則。根據(jù)行政機(jī)關(guān)依法行政的原則，對于違法的行政行為，行政機(jī)關(guān)必須承擔(dān)糾正的責(zé)任，使之恢復(fù)到許可之前的狀態(tài)。例如，行政機(jī)關(guān)對于不符合生產(chǎn)條件的申請人發(fā)放了藥品生產(chǎn)許可證，如果不加以糾正，許可證持有人就會根據(jù)許可的權(quán)利生產(chǎn)不符合條件的藥品，必然會給社會公共利益造成損害。所以，只要行政許可行為是違法實施的，不管是程序違法還是實體違法，不管是相對人違法還是行政機(jī)關(guān)違法導(dǎo)致的許可結(jié)果，許可機(jī)關(guān)都必須撤銷。如果許可機(jī)關(guān)不撤銷其違法行為，上級機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷。作為許可行為利害關(guān)系人的第三人也有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)撤銷違法的許可行為。如果在違法的行政許可行為沒有特定的受害人，那么，代表公益的其他國家機(jī)關(guān)，如檢察院也可以要求行政機(jī)關(guān)撤銷其違法的許可行為。撤銷的途徑可以是行政機(jī)關(guān)的自行撤銷，也可以通過行政復(fù)議予以撤銷，還可以通過行政訴訟途徑予以撤銷。撤銷的具體方式可以是：撤銷、許可證照，撤銷違法的變更、廢止、核準(zhǔn)、備案、登記等行為，確認(rèn)某項許可行為無效或者違法，收回已經(jīng)發(fā)放的許可文件等。當(dāng)然，并不是所有的違法行政許可行為都可以直接予以撤銷。因為撤銷的責(zé)任不僅受依法行政原則支配，同時也受信賴保護(hù)原則支配。特別是當(dāng)撤銷涉及違法授益行為時，必然會給受益人造成一定財產(chǎn)損失，所以要求行政機(jī)關(guān)在“不違反信賴保護(hù)時，行政機(jī)關(guān)始得向后撤銷之。如果行政行為的受益人因信賴該行為已就其生活關(guān)系作成持續(xù)二無法更改之轉(zhuǎn)變時，向后之撤銷亦非所許?！币虼耍`法的許可行為是否必須全部撤銷要在權(quán)衡受益人的信賴?yán)媸欠裰档帽Ｗo(hù)以及不撤銷行政行為會給公共利益造成何種影響兩方面因素的基礎(chǔ)上確定。
行政機(jī)關(guān)違法實施許可的另外一項責(zé)任是補(bǔ)救責(zé)任，可以理解為補(bǔ)償受害者責(zé)任。該項責(zé)任受行政法上的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則支配。如果行政機(jī)關(guān)違法實施行政許可行為，導(dǎo)致許可申請人或者利害關(guān)系第三人的合法利益遭受損害的，行政機(jī)關(guān)根據(jù)信賴?yán)姹Ｗo(hù)的原則決定是否撤銷該行為，如果撤銷，必須對受益人由于信賴該行為的合法存在而產(chǎn)生的利益加以補(bǔ)償。那么，究竟由誰來承擔(dān)行政許可的補(bǔ)救責(zé)任呢？又如何承擔(dān)這種責(zé)任呢？通常情況下，誰實施行政許可行為就應(yīng)當(dāng)由誰承擔(dān)違法許可行為造成的損害。如果是城市建設(shè)管理部門實施的違法許可行為，導(dǎo)致行政相對人利益遭受不當(dāng)損失的，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)由城建部門給予補(bǔ)償。行政機(jī)關(guān)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)根據(jù)違法的種類和過錯的程度以及相對人是否存在故意等具體情形判斷。為了進(jìn)一步闡明行政機(jī)關(guān)違法許可的責(zé)任問題有必要對下列問題加以認(rèn)真研究。
二、行政許可違法的形態(tài)
（一）行政機(jī)關(guān)無權(quán)限許可的責(zé)任
行政機(jī)關(guān)享有的許可權(quán)與其他權(quán)力一樣都必須來自法律的授予，未經(jīng)法律授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得實施任何許可。但是，當(dāng)行政機(jī)關(guān)對自身權(quán)限的認(rèn)識發(fā)生偏差而實施了法律并未授權(quán)的許可行為時，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任呢？首先，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)糾正責(zé)任，即撤銷違法的許可行為或者確認(rèn)該項許可為無權(quán)限的無效許可。其次，許可機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)善后責(zé)任，即補(bǔ)償無過錯的申請人由于獲得許可或者失去無效許可遭受的損失。例如，城市市容監(jiān)察大隊并無臨時建筑搭建的許可權(quán)，但是，當(dāng)相對人對市容監(jiān)察大隊提起申請后，監(jiān)察大隊作出許可決定，允許申請人搭建臨時建筑。很顯然，按照職權(quán)法定原則，這是一項無效的許可行為，對政府機(jī)關(guān)并不應(yīng)該產(chǎn)生任何約束力。但是，作為許可申請人或者第三人并不一定十分了解行政機(jī)關(guān)的職權(quán)分工，申請人本身并無過錯獲得許可而產(chǎn)生的利益應(yīng)當(dāng)受到一定程度的保護(hù)。所以，在這種情況下，行政機(jī)關(guān)對自己實施的無權(quán)限許可應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的責(zé)任，但不是全部責(zé)任。如果申請人對于許可權(quán)限有了解的情形下，即明知行政機(jī)關(guān)無許可權(quán)故意提出許可申請的，因此獲得許可的利益不受法律保護(hù)。例如，申請人明知開辦餐館應(yīng)向食品衛(wèi)生行政部門提出許可申請，但故意向當(dāng)?shù)鼗鶎诱玎l(xiāng)政府提出，此種情形下獲得的許可屬于申請人有過錯的無權(quán)限許可，行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)責(zé)任。
（二）行政機(jī)關(guān)越權(quán)許可的責(zé)任
行政機(jī)關(guān)實施許可行為還必須遵守職權(quán)法定原則和不得越權(quán)原則。任何行政許可機(jī)關(guān)都必須在自己的許可權(quán)限范圍內(nèi)實施許可行為，對于不屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的許可事項，不得實施許可行為。如果行政機(jī)關(guān)超越權(quán)限實施許可行為，那么，該越權(quán)行為當(dāng)然屬于違法行為，應(yīng)予撤銷或者宣告無效，這也是糾正違法越權(quán)行為的重要方式之一。然而作為許可行為相對人的被許可人，在獲得許可的同時也獲得了某種利益，如果行政機(jī)關(guān)糾正其違法的許可行為必然給受益人造成損失。例如，受益人已經(jīng)開始修建被許可的設(shè)施，已經(jīng)從事受到許可的某種活動并且收取利益。當(dāng)許可被撤銷后，受益人的這些利益必然受到影響，甚至未來的某種利益也將受到影響。所以，行政機(jī)關(guān)的越權(quán)許可雖然違法，但是否能夠就此承擔(dān)糾正責(zé)任，撤銷已經(jīng)實施的許可，還必須考慮相對人的值得保護(hù)的信賴?yán)婧统蜂N帶來的公共利益熟輕熟重，當(dāng)值得保護(hù)的信賴?yán)娲笥诔蜂N的公益時，許可不得撤銷。當(dāng)信賴?yán)嫘∮诔蜂N行政行為獲得的公益時，可以撤銷許可但應(yīng)對收益人給予補(bǔ)償。如果受益人的信賴?yán)娌恢档帽Ｗo(hù)時，行政機(jī)關(guān)可以撤銷許可，不必補(bǔ)償。
（三）行政機(jī)關(guān)違反程序?qū)嵤┰S可的責(zé)任
行政機(jī)關(guān)違法實施許可的行為有多種，除了以上涉及的無權(quán)限和越權(quán)許可之外，還存在一種程序違法的許可。程序違法的許可是指違反了法律規(guī)定的程序要件，如違反法定時限實施的許可、省略、顛倒行政步驟的許可、形式要件不足的許可、缺少程序要求的許可等等。由于程序違法的許可對行政行為的實體結(jié)果有不同程度的影響，所以，行政機(jī)關(guān)對此類違法許可承擔(dān)的責(zé)任也有所不同。如果程序違法對實體結(jié)果不產(chǎn)生實質(zhì)性影響，也就是程序可以補(bǔ)正和治愈的，那么，并不發(fā)生行政機(jī)關(guān)糾正的責(zé)任。收益人獲得的許可也并不因此撤銷，故也不存在善后補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。“補(bǔ)正和治愈內(nèi)容上限于特定的程序違法，即申請手續(xù)、說明行政行為的理由、參加人聽證、委員會或者其他行政機(jī)關(guān)的參與等”。如果程序嚴(yán)重違法足以導(dǎo)致實體違法的，行政機(jī)關(guān)必須按照依法行政的原則糾正違法實施的許可行為，即撤銷違法的許可行為。當(dāng)然，在這種情況下，是否所有的許可決定都必須撤銷，許可的受益人是否能夠?qū)υS可被撤銷后產(chǎn)生的損害要求補(bǔ)償，仍然要視受益人的信賴?yán)媾c撤銷許可后的公共利益的輕重而定。
（四）違法許可行為的撤銷期限
對于違法的許可行為，行政機(jī)關(guān)有權(quán)隨時予以撤銷。但是，考慮到行政行為作出之后即刻產(chǎn)生行政法效力，對相對人和其他人都有約束力，為了避免使相對人的法律地位長期處于不安狀況，作出許可行為的行政機(jī)關(guān)或者其上級機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)撤銷違法的行政許可行為。按照德國行政程序法第48條第4項的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)知道有構(gòu)成撤銷的理由的事實后，應(yīng)在1年內(nèi)撤銷之。當(dāng)事人請求損害賠償，也應(yīng)于行政機(jī)關(guān)告知后1年內(nèi)提出。如果違法行政行為是由于當(dāng)事人的詐欺、脅迫或者賄賂作出的，行政機(jī)關(guān)的撤銷不受1年期限的限制。
三、撤銷許可情形下的補(bǔ)償請求權(quán)
（一）被許可人的補(bǔ)償請求權(quán)
如前所述，行政機(jī)關(guān)撤銷違法實施的行政許可行為后，因此遭受損害的行政許可的受領(lǐng)人即被許可人是否有權(quán)獲得補(bǔ)償呢？按照信賴保護(hù)原則的要求，收益人當(dāng)然享有補(bǔ)償請求權(quán)。但是，如果受益人在違法行政許可行為的作成負(fù)有責(zé)任的話，即行政許可的違法性，在客觀上可歸責(zé)于受益人，或受益人知道且預(yù)見到該項許可將被撤銷的話，他將喪失補(bǔ)償請求權(quán)。如果被許可人以詐欺、脅迫或者賄賂的方法使得行政機(jī)關(guān)實施許可行為的，該許可被撤銷后，遭受損害的被許可人無權(quán)請求行政機(jī)關(guān)給予補(bǔ)償。如果被許可人對重要事項提供不正確資料或者進(jìn)行了不完全陳述，致使行政機(jī)關(guān)依照該資料或者陳述作出行政許可決定的，被許可人也沒有補(bǔ)償請求權(quán)。但是，如果被許可人的行為是行政機(jī)關(guān)促成的，例如申請表格有錯誤，對問題有錯誤的誘導(dǎo)，致使被許可人作出錯誤說明的，被申請人仍然享有補(bǔ)償請求權(quán)。如果被許可人明知行政行為違法，或者因重大過失而不知道的，也不享有補(bǔ)償請求權(quán)。例如，房產(chǎn)證持有人在申請辦理房產(chǎn)證時弄虛作假，偽造了有關(guān)文件，致使房產(chǎn)管理機(jī)關(guān)向其頒發(fā)了房產(chǎn)證，房產(chǎn)管理機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)后撤銷了該房產(chǎn)證，此時，作為行政許可行為的受益人雖然遭受了損害，但由于許可行為的違法性歸責(zé)于被許可人本人，所以他不享有補(bǔ)償請求權(quán)。
（二）第三人的補(bǔ)償請求權(quán)
許可行為中，存在一種特殊的行政行為，即“有第三人效力之行政處分”，此種行為的“規(guī)制內(nèi)容，不僅對相對人產(chǎn)生授益或加負(fù)擔(dān)之效果，并且同時對第三人之法律地位產(chǎn)生影響”。此類行為涉及行政機(jī)關(guān)、相對人及第三人之間“三極”的法律關(guān)系，故行政機(jī)關(guān)實施此類許可行為時，不僅要對被許可人負(fù)責(zé)，而且還要對第三人負(fù)責(zé)。例如，行政機(jī)關(guān)核法建筑許可時，建設(shè)許可證的申請人是相對人，相鄰人就是該許可行為的第三人。如果行政機(jī)關(guān)應(yīng)相對人的申請核發(fā)變更該許可，雖然相對人因此收益，但第三人的的合法利益可能受損，此種情形下，第三人可以通過行政和司法救濟(jì)撤銷該許可。但是，如果因為涉及重大公共利益或者相對人的個人利益，該許可未能被撤銷，那么就應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)根據(jù)信賴保護(hù)原則對第三人遭受的損失給予補(bǔ)償。又如，公安交通管理機(jī)關(guān)對車輛交易行為負(fù)責(zé)審批和登記，如果車輛交易的賣方通過偽造相關(guān)文件的方式取得汽車交易的核準(zhǔn)文件并把其盜竊來的臟車賣給另外一方，那么，作為買主的一方雖然不是汽車交易過戶登記的申請人，但應(yīng)當(dāng)享有撤銷登記后損失的補(bǔ)償請求權(quán)。依據(jù)擔(dān)保法規(guī)定，債務(wù)人以土地使用權(quán)、廠房、林木、運(yùn)輸工具及企業(yè)設(shè)備和其他動產(chǎn)抵押的，必須辦理抵押物登記。抵押人是登記行為的申請人，登記機(jī)關(guān)是實施登記行為的行政機(jī)關(guān)，如果登記機(jī)關(guān)撤銷其違法登記行為，有可能損害第三人即抵押權(quán)人的合法權(quán)益，所以，也應(yīng)當(dāng)賦予登記行為的第三人即抵押權(quán)人以補(bǔ)償請求權(quán)。在抵押登記行為中，登記部門的違法過錯類型通常有以下幾種：強(qiáng)行為抵押合同的當(dāng)事人設(shè)定抵押期限；登記內(nèi)容出現(xiàn)差錯；抵押人與登記部門的工作人員互相串通，進(jìn)行欺詐或者虛假登記等。按照依法行政的原則，對于違法和錯誤的登記行為必須予以撤銷，但是，撤銷或者變更該登記行為只能糾正該違法行為，并不能彌補(bǔ)第三人（抵押權(quán)人）的損失。所以，應(yīng)當(dāng)給予抵押權(quán)人一定的補(bǔ)償。有人認(rèn)為，如果錯誤或者違法的抵押登記行為歸責(zé)于行政行為的相對人即抵押人，那么，抵押權(quán)人的損失應(yīng)當(dāng)由抵押人承擔(dān)，而非登記部門承擔(dān)。事實上，登記部門與抵押人、抵押權(quán)人之間的關(guān)系是行政法律關(guān)系，而抵押人與抵押權(quán)人之間是民事法律關(guān)系，二者是不同的。許可登記部門實施許可登記行為時負(fù)有注意的義務(wù)，如果未盡到該義務(wù)而許可了不該許可的事項，當(dāng)然要對因此遭受損害的受益人或者第三人承擔(dān)責(zé)任。特別對沒有過錯的第三人而言，撤銷登記的行為必然使其遭受損失。這種損失不是抵押人直接造成的，而是由于抵押權(quán)人因為相信了登記部門行為的合法性造成的，所以，應(yīng)當(dāng)由登記部門承擔(dān)抵押權(quán)人的損失。當(dāng)然，抵押人并不需要直接就登記的合法性向抵押權(quán)人承擔(dān)責(zé)任，但應(yīng)當(dāng)就其在抵押中的詐欺、偽造行為向登記部門承擔(dān)責(zé)任，并且因此喪失信賴保護(hù)請求權(quán)。
（三）補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)
行政機(jī)關(guān)撤銷或者不撤銷違法的許可行為，都有可能造成相關(guān)人的財產(chǎn)損失。對于這類損失，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照信賴保護(hù)利益的原則決定是否給予補(bǔ)償。至于按照何種標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償則取決于損害的程度和法定的標(biāo)準(zhǔn)。按照臺灣行政程序法的規(guī)定，撤銷給付裁決以外的其他授益行政行為時，所應(yīng)給予的補(bǔ)償，是用于填補(bǔ)當(dāng)事人因信任該行政行為的存在，而發(fā)生的財產(chǎn)上的不利益損失。對當(dāng)事人的補(bǔ)償，不得超過因行政行為的存續(xù)所能有的利益。因此，只補(bǔ)償所謂的“消極利益”或“信賴?yán)妗?，至于“積極利益”或“履行利益”，則構(gòu)成補(bǔ)償?shù)淖罡呦揞~。例如，城建部門向房地產(chǎn)開發(fā)公司核法了建筑許可證，后因該證違法而予以撤銷。如果稀客證持有人對該行為具有值得保護(hù)的信賴?yán)?，則應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)姆秶?，則應(yīng)視房地產(chǎn)開發(fā)公司是否已經(jīng)開始建設(shè)或者已經(jīng)完工，以及支付的規(guī)劃費(fèi)、與客戶解約的費(fèi)用和建設(shè)費(fèi)用而定。但開發(fā)公司不得要求補(bǔ)償該項目完成后可得的利益。又如，抵押人以500萬元的自有設(shè)備為抵押物向銀行申請貸款，并通過抵押登記部門登記，如果抵押登記部門的工作人員與抵押人惡意串通，將他人的財產(chǎn)作為抵押物登記在抵押人名下，后登記部門撤銷登記，最終導(dǎo)致銀行無法收回貸款又難以實現(xiàn)抵押權(quán)時，登記部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種損失？我們認(rèn)為，抵押登記部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)共同賠償責(zé)任，即抵押人應(yīng)當(dāng)與登記部門共同對抵押權(quán)人的損失予以補(bǔ)償。如果登記部門的錯誤登記行為完全是由登記部門自己的過錯造成的，那么，登記部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部責(zé)任。如果錯誤登記完全歸責(zé)于抵押人，那么，登記部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)充賠償責(zé)任。
企業(yè)行政管理以管理為主要內(nèi)容，以協(xié)調(diào)為核心，以服務(wù)為根本，行政管理的實質(zhì)就是服務(wù)?？梢詫⑵髽I(yè)行政管理職能分為四個方面：第一，企業(yè)行政管理要確立和選擇組織目標(biāo)，為企業(yè)實現(xiàn)既定目標(biāo)做出規(guī)劃和安排，確立計劃原則，編制和實施計劃。第二，負(fù)責(zé)企業(yè)的組織活動，企業(yè)必須設(shè)計和維持一種織物結(jié)構(gòu)，以期實現(xiàn)企業(yè)的行政管理目標(biāo)，并且對每一類業(yè)務(wù)進(jìn)行分類，對結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，企業(yè)行政管理的組織活動為企業(yè)進(jìn)行人員管理、指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)以及控制提供了前提條件。第三，指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)作用，就是要對企業(yè)的全體人員行為進(jìn)行引導(dǎo)和施加影響，目的是使企業(yè)全體工作人員能夠自覺、自愿地為實現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)而奮斗。第四，控制。所謂控制就是為保證企業(yè)行政管理工作能夠順利進(jìn)行，要按既定目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)對企業(yè)的組織活動進(jìn)行檢查和監(jiān)督。保證組織實際活動與成果預(yù)期目標(biāo)相一致就是控制工作的目的。企業(yè)行政管理的每項職能之間都是相互影響、相互聯(lián)系的，構(gòu)成企業(yè)管理的有機(jī)體系，形成周而復(fù)始循環(huán)往復(fù)的過程。
二、加強(qiáng)企業(yè)行政管理的意義
1.企業(yè)行政管理效率的提高
能夠保證提升企業(yè)的競爭力。在企業(yè)的正常運(yùn)行過程中，企業(yè)行行政管理效率的作用很強(qiáng)，只有不斷提高企業(yè)行政管理的效率，才能夠更好地保證企業(yè)各個環(huán)節(jié)的快速健康運(yùn)行,進(jìn)而能夠提升企業(yè)的競爭力。
2.有助于增強(qiáng)企業(yè)的適應(yīng)能力
企業(yè)行政管理正好與我國重大戰(zhàn)略任務(wù)和戰(zhàn)略思想相適應(yīng)，這不僅僅是目前我國企業(yè)發(fā)展的需要，同樣在企業(yè)中起到主要的指導(dǎo)工作，企業(yè)才能夠更好更快的適應(yīng)時代的發(fā)展。
3.實現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展
可持續(xù)發(fā)展是企業(yè)賴以生存的前提條件，現(xiàn)階段，我國正處于社會主義初級階段，企業(yè)行政管理部門應(yīng)努力營造切合企業(yè)發(fā)展的各種環(huán)境，加強(qiáng)與相關(guān)政府部門的溝通和協(xié)調(diào)；實現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
三、加強(qiáng)企業(yè)行政管理的有效措施
1.建立健全企業(yè)行政管理的系統(tǒng)化模式
重視企業(yè)行政管理的重要地位。企業(yè)內(nèi)部管理不可缺少的一部分是企業(yè)行政管理，企業(yè)制定的各項規(guī)章制度，如果在沒有健全有效的內(nèi)部管理情況下就不可能得到很好的執(zhí)行，企業(yè)經(jīng)營管理中的失誤也不可能被經(jīng)營者及時的發(fā)現(xiàn)，從而給企業(yè)帶來敗局。為了改變這種現(xiàn)狀，企業(yè)行政管理的核心應(yīng)該設(shè)置合理有效的行政管理結(jié)構(gòu)體制和規(guī)章制度，使各部門各崗位在行政管理工作的協(xié)調(diào)下處于良好的運(yùn)作狀態(tài)。第一，要建立一整套的管理體系，從企業(yè)的上級部門到下級部門都有一個完善的流程，這個流程不僅要十分健全而且要十分明確。隸屬關(guān)系一定要明確，主要是哪個部門應(yīng)對哪個部門負(fù)責(zé)。這樣做有兩個好處，一是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的一言堂現(xiàn)象可以被避免，以免導(dǎo)致管理上的混亂，二是明確責(zé)任制度以后，可以明確部門責(zé)任，可以清晰地建立起問責(zé)機(jī)制，企業(yè)的運(yùn)行如果出現(xiàn)問題，可以由行政管理部門進(jìn)行問責(zé)。第二，現(xiàn)代化資源要充分的利用。企業(yè)管理隨著現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展要充分地進(jìn)行微機(jī)化系統(tǒng)化的運(yùn)作。這樣，可以把一系列的操作流程清晰化，簡便化。這樣的管理模式不僅可以提高管理效率，節(jié)省管理資源，同時企業(yè)的一系列事務(wù)也可以公開，將獎懲制度公布于眾，真正地激勵企業(yè)員工。
2.不斷完善管理機(jī)制，加強(qiáng)企業(yè)行政管理
企業(yè)行政管理不到位，不利于企業(yè)的健康發(fā)展，會影響企業(yè)的管理效率。因此，在管理上，我們要改變以往機(jī)構(gòu)臃腫、人員冗繁的行政管理狀態(tài)，在行政管理上不斷完善管理機(jī)制，進(jìn)行有效的創(chuàng)新。加強(qiáng)企業(yè)行政管理，增強(qiáng)企業(yè)的行政管理能力，行政管理部門的監(jiān)督工作要做好，同時，促進(jìn)行政管理人員不斷提高管理水平，建立完善的獎懲機(jī)制，提高行政管理工作效率。
3.創(chuàng)新企業(yè)人力資源管理
首先，優(yōu)化企業(yè)人力資源管理理念。隨著當(dāng)前企業(yè)競爭的日益激烈，企業(yè)行政管理面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。要想更好的深化企業(yè)行政管理，首要的就是創(chuàng)新人力資源管理理念，要從根本上改變陳舊的人力資源管理理念，與時展的潮流相適應(yīng)；其次，深化企業(yè)人力資源的準(zhǔn)入機(jī)制。在企業(yè)的發(fā)展過程中，根據(jù)企業(yè)發(fā)展的實際情況，優(yōu)化人才引入標(biāo)準(zhǔn)，建立人才的激勵機(jī)制，加強(qiáng)對企業(yè)核心職員的選拔和培養(yǎng)，要想辦法防止優(yōu)秀人才的流失，把重視人才和尊重人才落實到企業(yè)的實際行動中。要給予企業(yè)的關(guān)鍵人才充分的、全面的激勵。保證有足夠的能力吸引企業(yè)所需的各方面高素質(zhì)人才到企業(yè)中來，并留住人才，為企業(yè)的發(fā)展提供可靠的人才保障和后備力量支持；再者，優(yōu)化企業(yè)人力資源的薪酬激勵機(jī)制。合理的薪酬激勵機(jī)制一方面能夠提高企業(yè)員工的積極性和主動性，另一方面能夠為企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展注入更大的活力。最后，為企業(yè)職員建立合理雙贏的職業(yè)生涯規(guī)劃。一方面職業(yè)生涯規(guī)劃有利于職員自身的分析、總結(jié)和定位，明確在企業(yè)中的發(fā)展方向，從而制定相契合的發(fā)展計劃。另一方面也有利于企業(yè)將自身的發(fā)展和職員的發(fā)展相結(jié)合，以實現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
四、結(jié)語
論文關(guān)鍵詞 行政許可行為 行政許可立法 行政許可實施
一、引言
在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會中，行政機(jī)關(guān)實施一種重要的行政行為——行政許可，行政許可行為在社會生活中廣泛存在。行政機(jī)構(gòu)實施著各種行政行為，行政許可行為伴隨著社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮著越來越重要的作用。行政許可行為是行政主體管理行政事物的事前監(jiān)管措施之一，行政許可行為是國家對經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的重要手段。行政許可行為有利于市場管理從“命令式行政”向“法制化調(diào)解”轉(zhuǎn)變;有利于規(guī)范和監(jiān)督社會經(jīng)濟(jì)秩序，保障市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展;保護(hù)合法公共利益;促進(jìn)資源優(yōu)化公正配置，建設(shè)和諧社會。對我國的法制化進(jìn)程有著很大的進(jìn)步意義。
二、行政許可行為定義
在深入研究行政許可前，我們首先了解一下其概念內(nèi)容。行政許可的定義已經(jīng)由立法形成了統(tǒng)一詳盡的界定，即根據(jù)《行政許可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為”。這是對所有行政許可行為的概括性描述，具體來講可以從三個方面來理解：
1.行政主體具有法定性和特定性。特定的許可事項只有法律規(guī)定的特定的行政主體才能審查批準(zhǔn)，許可的標(biāo)準(zhǔn)和程序也必須依據(jù)法律的規(guī)定。
2.行政許可是一種消極行政行為。行政主體的許可必須是行政相對人主動申請，行政主體不能主動的實施行政許可行為，可以理解為“先申請后受理”。
3.行政許可具有可訴性。行政許可是一種具體的行政行為，針對具體的行政事務(wù)，可以進(jìn)行行政訴訟，故而具有可訴性。
因此，根據(jù)上述三個方面的全面研究，我們可以歸納出行政許可行為的概念：是行政主體依據(jù)相對人的申請，依法準(zhǔn)許相對人從事某種活動、行使某種特權(quán)，獲得某種資格和能力的具體行政行為。
三、行政許可行為學(xué)說
行政許可制度和“公民權(quán)利”、“自由”、“公權(quán)力”、“民主”、“社會秩序”等重要問題緊密相聯(lián)，因此理解行政許可的性質(zhì)，對行政活動的發(fā)展和社會的進(jìn)步有舉足輕重的影響，下面我們詳細(xì)地分析一下行政許可的性質(zhì)。
目前，對行政許可的性質(zhì)，主要有三種不同的認(rèn)識，分別是“賦權(quán)說”——行政機(jī)關(guān)賦予相對人進(jìn)行某種具體活動的權(quán)利和資格;“限權(quán)說”——行政機(jī)關(guān)通過審查批準(zhǔn)而對相對人的某種權(quán)利進(jìn)行一定程度的限制;以及“解禁說”。
筆者經(jīng)過分析研究，認(rèn)為“賦權(quán)說”以公民權(quán)利的缺失為前提，不符合政府服務(wù)的理念，忽視了對公民自由權(quán)利的承認(rèn);“限權(quán)說”只注重了行政機(jī)關(guān)對公民權(quán)利的限制，沒有看到其對公權(quán)力的衡平;因此筆者詳細(xì)分析了 “解禁說”的觀點。
解禁說的觀點分為兩部分：一是“普遍禁止”，即在公民自由享有權(quán)利的基礎(chǔ)上，為了保證社會秩序而對其權(quán)利進(jìn)行限制，公民仍有一定的權(quán)利資格;二是“審批解禁”，即行政機(jī)關(guān)出于對公民權(quán)利的保護(hù)，而依法確定其具有行使權(quán)利的能力。這一學(xué)說即體現(xiàn)了對社會秩序的維護(hù)（行政法的目的），又有對公民權(quán)利的保護(hù)和對公權(quán)力的制衡，和現(xiàn)代行政的目的一致。
四、行政許可制度突出問題
2003年，《行政許可法》頒布實施，這部行政許可制度的單行法律，系統(tǒng)完整地對行政許可進(jìn)行了規(guī)范，包括行政許可的設(shè)定、受理、程序、法律責(zé)任和期限等各個方面。行政許可法對行政主體實施的行政許可行為做了全面規(guī)范，但還存在一定的不足之處缺失，主要存在兩個問題：
1.行政許可制度的立法問題：一是由于行政領(lǐng)域的其他部門立法相對滯后，而導(dǎo)致與行政許可制度不同步，甚至沖突。這包括兩個方面：一方面是缺乏統(tǒng)一的“信息公開法”。按照行政許可法的立法宗旨，行政許可的法律依據(jù)、實施過程、行為程序和期限，都必須公開透明，行政許可行為自始自終都應(yīng)該在“陽光下”操作。但由于信息公開的缺失，導(dǎo)致其規(guī)定并不能被實現(xiàn)。
另一方面是缺乏統(tǒng)一的“行政程序法”。行政許可法中程序性的內(nèi)容有大量規(guī)定，然而這些程序的實施是由不同的行政主體來實踐的，具體的行為細(xì)則、行為規(guī)范也是由行政部門單方來制定的。因而行政部門行政許可行為缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一性，出現(xiàn)了行政程序繁瑣復(fù)雜，互相沖突的現(xiàn)象。
另一方面是行政許可有單行法作為基本法，但各個地方根據(jù)實際需要，制定了數(shù)量龐大的行政法規(guī)，缺乏行政許可法的實施細(xì)則。行政許可法作為規(guī)范許可行為的設(shè)定和實施的基本法，其法律條文共有83條，實體性規(guī)定和程序性規(guī)定并存。如何使這些法規(guī)與《行政許可法》相適應(yīng)，以及如何合理實施行政許可行為至今還有很多需要尚待明確細(xì)則。
2.行政許可制度的實施問題：（1）現(xiàn)存的地方行政法規(guī)中，一部分地方性行政法規(guī)沒有完全與行政許可法銜接。根據(jù)構(gòu)建法制社會的要求，依據(jù)行政許可法的立法目的，完善行政許可法的工作實踐，是實施行政許可法的重要理論支點，是貫徹實施行政許可法的法律精神精華所在。（2）貫徹實施行政許可法的過程中，執(zhí)法觀點薄弱?，F(xiàn)代行政許可的職能目的是便民服務(wù)而非管理命令，因此必須以“為民、便民、利民”的原則進(jìn)行行政許可工作。但由于行政工作人員觀念上的僵化和對行政法整體把握水平的不足，導(dǎo)致行政許可行為的執(zhí)法觀念轉(zhuǎn)變進(jìn)展緩慢，與法治社會的發(fā)展脫節(jié)。
五、行政許可完善的前提
筆者認(rèn)為，要進(jìn)一步促進(jìn)行政許可制度實踐的完善，行政機(jī)關(guān)要避免行政許可中的沖突爭議問題，應(yīng)該理解并貫徹實施行政許可制度中蘊(yùn)含的一系列基本原則。
1.行政許可原則始終體現(xiàn)行政法的基本原則。行政許可的基本原則，體現(xiàn)了行政法的基本法律精神，主要有：（1）許可法定原則：這是對依法行政原則的體現(xiàn)，即行政許可必須依法進(jìn)行，包括行政許可的設(shè)定，形式，范圍，條件和程序等均由法律規(guī)定。
（2）高效便民原則：《行政許可法》第二十六條規(guī)定：“行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定?！钡诙艞l規(guī)定：“行政許可申請可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出。”可見，上述行政法規(guī)定的內(nèi)容是對行政效益原則的具體體現(xiàn)，即行政許可行為必須按照法律要求提高執(zhí)法效能，用最簡化快捷的程序，履行行政主體的管理職能。
（3）公正公平原則：這是對合理行政原則的體現(xiàn)，即行政許可必須遵循法律正義，保護(hù)相對人的利益，不得濫用權(quán)力。
（4）信賴保護(hù)原則：這是行政許可中最重要的一個原則，體現(xiàn)了行政法制的正當(dāng)程序。信賴保護(hù)，與民法中的“公告公示原則”相類似，即公民，法人或其他組織依法取得的行政許可受法律的保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得隨意改變。這個原則隱含的價值在于承認(rèn)了行政許可的公告形式和公示效力，政府以其公信力為擔(dān)保，使得行政許可在通過法定程序獲得后可以被社會所信賴和承認(rèn)，順利在社會生活中運(yùn)行，這對行政許可有著根本性的保障作用。
2.行政許可制度始終貫穿著行政許可原則。行政許可的四個基本原則，滲透在行政許可制度的每一個角落，具體來說，從頒布、實施到監(jiān)督，行政許可基本原則貫徹始終：（1）行政許可的設(shè)立：行政許可的設(shè)立嚴(yán)格地遵守了許可法定的原則，《行政許可法》具體規(guī)定了行政許可設(shè)立的主體，范圍，標(biāo)準(zhǔn)和程序，同時規(guī)定了各個層級行政機(jī)構(gòu)的行政許可設(shè)立權(quán)限，這樣使得行政許可的設(shè)立有法可依，限制了行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力隨意設(shè)立行政許可。同時，在不同的行政許可發(fā)生沖突時也可以依照法律規(guī)定解決。
（2）行政許可的實施：行政許可的實施體現(xiàn)了各個基本原則，兼顧了依法，公正，高效和程序四個方面。行政許可的實施程序在《行政給你許可法中規(guī)定的具體明確，主要有如下程序：其一，申請與受理。行政許可的申請與受理條件由法律規(guī)定，對于符合《行政許可法》要求的申請人，申請事項相對應(yīng)的行政機(jī)關(guān)必須依法受理。這一過程中使得行政許可權(quán)法定，限制了行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力;其二，審查與決定。審查與決定流程中，除了法定的行政機(jī)關(guān)行使行政行為外，更重要的是審查與決定嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行，這樣做有兩個重要的作用：第一，嚴(yán)格的正當(dāng)程序提高了行政許可的運(yùn)行效率，并且賦予了行政申請人程序正義，通過程序的公平來保障申請人的實質(zhì)公平與正義;第二，正當(dāng)程序賦予行政許可公示效力，信賴保護(hù)，有利于維護(hù)社會秩序，切實保障申請人的利益。
（3）聽證：聽證是指行政機(jī)關(guān)在做出行政許可決定后，告知與之相關(guān)的利害關(guān)系人，利害關(guān)系人可以申請聽證會聽證決定是否許可。這一流程的體現(xiàn)了兩個行政法的原則精神：一是合理行政，聽證是在行政許可合法的前提下，出于合理性考慮而對各方利益的衡平與維護(hù);二十公示公開，聽證制度是公示的必然要求，也體現(xiàn)了民主的精神，符合現(xiàn)代行政的服務(wù)精神。
（4）行政許可的監(jiān)督：《行政許可法》對行政許可行為的監(jiān)督和法律責(zé)任的承擔(dān)做了明確的規(guī)定（第六第七章），對不當(dāng)行政許可行為造成的法律責(zé)任按民事，行政，刑事做了分類，對應(yīng)不同的訴訟，使得其具有可訴性，切實地保護(hù)了相對人的利益體現(xiàn)了，使得行政許可法制化有了保障。
論文摘要：行政許可法的正式實施，是中國行政審批制度改革的一個重要里程碑。它使得道路貨物運(yùn)輸許可有了立法基礎(chǔ)，交通部令中規(guī)定實施的《道路貨物運(yùn)輸及站場管理規(guī)定》、《道路危險貨物運(yùn)輸管理規(guī)定》對從事道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營包括危險貨物運(yùn)輸和使用自備車輛從事為本單位服務(wù)的非經(jīng)營性道路危險貨物運(yùn)輸?shù)脑S可也以法的形式確定了下來，這為規(guī)范道路貨物運(yùn)輸市場秩序，保障人民生命財產(chǎn)安全，保護(hù)環(huán)境，維護(hù)道路貨物運(yùn)輸各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，提供了法的依據(jù)。同時在新法的實施過程中也出現(xiàn)了一些有待完善的地方。
《中華人民共和國行政許可法》已由2003年8月27日通過，自2007年7月1日起開始施行?？v觀中國行政許可法出臺的前后歷程，行政許可數(shù)量這多屬中國之最，事無巨細(xì)都要設(shè)置行政許可，審批事項太多，許可程序太繁，如何找到能夠解決我們許可領(lǐng)域的諸多問題的方法，使得許可以法的形式出現(xiàn)，各個領(lǐng)域的許可程序都以法來加以確定，那么所有涉及到許可的方方面面都有法可依有章可循，同樣交通運(yùn)輸業(yè)各項工作的開展也離不開諸多方面的行政許可，《交通行政許可實施程序規(guī)定》于2005年1月1日起已施行。道路貨物運(yùn)輸中涉及到的行政許可法為貨物運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展提供了一個行之有效的審批途徑，使行政許可的過程更有效率，更便捷，以法的形式確定行使部門權(quán)力的嚴(yán)肅性，以法的形式來保護(hù)群眾的合法利益。
一、交通部令規(guī)定的運(yùn)輸業(yè)中的行政許可以法的高度出現(xiàn)。以更嚴(yán)肅的態(tài)度來調(diào)解和規(guī)范道路貨運(yùn)市場
《道路貨物運(yùn)輸及站場管理規(guī)定》、《道路危險貨物運(yùn)輸管理規(guī)定》對道路運(yùn)輸行政許可的出臺和實施進(jìn)行了全方位的設(shè)定，使審批和管理工作納入法制化、規(guī)范化的軌道，有力地推進(jìn)和保證了執(zhí)法部門依法行政和依法管理。突顯了執(zhí)法部門的嚴(yán)肅性，嚴(yán)謹(jǐn)性。更能有效地規(guī)范貨運(yùn)市場的秩序，使之有條不紊地向前發(fā)展。
1．快速增長的交通道路貨運(yùn)量，需要對貨物運(yùn)輸經(jīng)營者加強(qiáng)嚴(yán)格的規(guī)范管理。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和完善，運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化也取得了進(jìn)展，但是，道路貨物運(yùn)輸業(yè)在發(fā)展過程中仍存在著諸多不容忽視的問題，一是運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施不足，特別是與公路快運(yùn)相配套的站點，倉儲堆場、通訊、裝卸設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施較差；二是道路貨運(yùn)業(yè)信息化程度低，信息技術(shù)的運(yùn)用水平較低；三是運(yùn)輸企業(yè)規(guī)模小，經(jīng)營分散，社會化、組織化、專業(yè)化程度低。加快物流業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)大型物流站場的建設(shè)，是當(dāng)前物流業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。中國有句古諺，云：人盡其才，物盡其流。這很好地道出了快捷高效的物資流動對國計民生的重要性。大型的物流站場的建設(shè)需要嚴(yán)格的審批程序，《道路貨物運(yùn)輸及站場管理規(guī)定》的出臺，對貨物運(yùn)輸站場從經(jīng)營申請到行政許可再到貨運(yùn)站場的經(jīng)營管理，最后到違反許可法規(guī)定范圍經(jīng)營的站場處以的責(zé)任追究給出了嚴(yán)格的法律的規(guī)范。
2．近年來，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會對危險品的需求迅猛增長，以滄州市為例，滄州市地處渤海之濱，南鄰勝利油田，北接大港油田，華北油田坐落在轄區(qū)腹地，是全國重點化工城市。多年來以石油化工為龍頭的支柱產(chǎn)業(yè)的崛起，帶動了危貨運(yùn)輸業(yè)的迅速發(fā)展。危貨運(yùn)輸業(yè)戶逐年增多，年運(yùn)量達(dá)1600多萬噸，全市具有經(jīng)營資質(zhì)的危貨運(yùn)輸業(yè)戶160多家，危貨運(yùn)輸車輛達(dá)7000多輛，占河北省危貨車輛總數(shù)的1／2。中國公路危險貨物運(yùn)輸業(yè)保持著較快的增長勢頭，道路危險貨物運(yùn)輸不容忽視，如此大的道路危險貨物運(yùn)市場的有序運(yùn)轉(zhuǎn)和行政許可審批程序的嚴(yán)謹(jǐn)、高效快捷需要法的定義。交通部令中的《道路危險貨物運(yùn)輸管理規(guī)定》對于貨物運(yùn)輸經(jīng)營者的行政許可涉及到的方方面面進(jìn)行了規(guī)定，此項規(guī)定把保障運(yùn)輸安全作為首要出發(fā)點，從嚴(yán)格市場準(zhǔn)人、嚴(yán)防違規(guī)車輛進(jìn)入、建立分類管理制度、引入“車輛損害管制”概念、加強(qiáng)非經(jīng)營性道路危貨運(yùn)輸管理、統(tǒng)一《從業(yè)資格證》、完善安全管理規(guī)定、明晰法律責(zé)任方面都進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。通過嚴(yán)把市場準(zhǔn)人關(guān)，堅決杜絕不具備安全條件的企業(yè)從事危險貨物運(yùn)輸；對危險貨物運(yùn)輸實行分類管理，要求運(yùn)管機(jī)構(gòu)根據(jù)被許可人的車輛和其他條件，明確其可承運(yùn)危險貨物的類別、項別，這樣更有利于管理和一旦發(fā)生危險時可采取相應(yīng)的施救措施等等，這些都是以法律的形式對道路危險貨物運(yùn)輸經(jīng)營者的規(guī)范，對維護(hù)危貨市場秩序，構(gòu)建和諧的交通將起到積極的作用。
二、交通部令中的行政許可規(guī)定，以法的形式來維護(hù)各方利益
《道路危險貨物運(yùn)輸管理規(guī)定》對車輛、運(yùn)輸、托運(yùn)、裝卸、倉儲等各個環(huán)節(jié)加以規(guī)范，對從業(yè)人員做了嚴(yán)格的規(guī)定。在審批材料中有一條規(guī)定是從事危險貨物運(yùn)輸車輛要配備行使記錄儀或定位系統(tǒng)。2005年的“3·29”事故也許人們至今還記憶猶新，由于肇事的槽罐車駕駛員逃逸，京滬高速公路上發(fā)生的氯氣泄漏毒倒300人的慘痛事件讓人們付出了血的代價。就連附近的莊稼和牲畜都不能幸免于難?，F(xiàn)在對從業(yè)人員有了嚴(yán)格的法律規(guī)定，對構(gòu)成犯罪盼，要追究刑事責(zé)任，這就使得從業(yè)人員對自己的一[作定位、認(rèn)識上升到一個新的高度，在事故發(fā)生時會考慮到自己會不會受到法律的制裁。同時承運(yùn)人責(zé)任險為事故發(fā)生所帶來的財產(chǎn)賠償給予了一定的風(fēng)險保障，提高道路危險貨物運(yùn)輸企業(yè)抗風(fēng)險能力如果“3·29”事故中的肇事車輛中裝有定位系統(tǒng)，那么在第一時間內(nèi)相關(guān)的人員就會得到報警信息而采取有效的施救措施，減少損失。雖然這些許可規(guī)定都是強(qiáng)制性的，但卻也是人性化的一種體現(xiàn)，它的最終目的還是為了運(yùn)輸企業(yè)和運(yùn)輸者的利益，這也體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)對廣大人民群眾利益的高度重視，體現(xiàn)了“三個代表”重要思想中的“代表最廣大人民群眾利益”的要求。
三、增強(qiáng)執(zhí)法人員的使命感和責(zé)任感，創(chuàng)新工作理念，宣傳到位
執(zhí)法人員就要注重法制法規(guī)素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、思想道德品質(zhì)的培養(yǎng)，這樣更有利于工作的正常開展。執(zhí)法人員要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，在新舊執(zhí)法程序的更替過程中找到定位標(biāo)準(zhǔn)，要有創(chuàng)新意識，要有服務(wù)意識，要把政策的宣傳做到位?！兜缆坟浳镞\(yùn)輸及站場管理規(guī)定》、《道路危險貨物運(yùn)輸管理規(guī)定》中有很多新增的強(qiáng)制性的條款，對此執(zhí)法人員的宣傳工作尤為重要，“遠(yuǎn)行的船只在出航前做好萬全的準(zhǔn)備，才能抵御暴風(fēng)雨的侵襲”，規(guī)定的最終日的還是為運(yùn)輸者的利益著想．是為了道路貨物運(yùn)輸市場能夠健康有序的向前發(fā)展。
四、提高貨物運(yùn)輸企業(yè)和運(yùn)輸者的法律意識
許可法巾對運(yùn)輸企業(yè)和運(yùn)輸者違法行為處罰的條條框框?qū)⒂|使他們法律意識的提高。沒有法律的約束，運(yùn)輸企業(yè)和經(jīng)營肯就會打擦邊球；沒有法律的制裁，運(yùn)輸企業(yè)和經(jīng)營者就會無視法律的存在，尤其是危險貨物運(yùn)輸，其風(fēng)險是很大的，它危及到人們的生命、財產(chǎn)的安全，以法的形式對他們進(jìn)行的強(qiáng)制性的管理和規(guī)范，違反規(guī)定的給予罰款，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，讓其在接受處罰的同時，認(rèn)識到自己的責(zé)任，從而提高法律意識。
五、法律是在實施過程中不斷完善的
任何一部法律的出臺都有它有待完善之處，《行政許可法》的出臺可以說是中國在法律方面的一個創(chuàng)新，她的出臺沒有一部國內(nèi)外的法律可以借鑒，一部嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆墒窃谄鋵嵤┑倪M(jìn)程中逐步完整、完善起來的。
1．加強(qiáng)對托運(yùn)人的管理，切實抓好化學(xué)危險品托運(yùn)行為?！兜缆肺ｋU貨物運(yùn)輸管理規(guī)定》第四章第27條中明確規(guī)定，“通過公路運(yùn)輸危險化學(xué)品的，托運(yùn)人只能委托有危險化學(xué)品運(yùn)輸資質(zhì)的運(yùn)輸企業(yè)承運(yùn)?！痹诘诹逻`法責(zé)任中卻沒有明確違反了應(yīng)如何處理的問題。落實托運(yùn)人的法律責(zé)任，并落實有關(guān)部門對托運(yùn)方的監(jiān)管責(zé)任，從源頭上把好危險貨物運(yùn)輸?shù)耐羞\(yùn)工作。
2．隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，道路貨物運(yùn)輸和站(場)經(jīng)營以及危險品運(yùn)輸企業(yè)數(shù)量增長很快，兩個“規(guī)定”對貨運(yùn)經(jīng)營企業(yè)、站(場)、危貨運(yùn)輸經(jīng)營的審批都作了明確規(guī)定，對經(jīng)營的車輛審驗、年審也在許可規(guī)定當(dāng)中，卻對站(場)、各運(yùn)輸企業(yè)的年審未給出更細(xì)的條文說明。
3．在兩個“規(guī)定”中對企業(yè)中的擬購置車輛給出規(guī)定，企業(yè)形成后隨著業(yè)務(wù)的增加，資產(chǎn)的不斷豐厚，會新購置車輛，對此“許可”中未做出明確說明。
論文摘要:行政許可法的正式實施,是中國行政審批制度改革的一個重要里程碑。它使得道路貨物運(yùn)輸許可有了立法基礎(chǔ),交通部令中規(guī)定實施的《道路貨物運(yùn)輸及站場管理規(guī)定》、《道路危險貨物運(yùn)輸管理規(guī)定》對從事道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營包括危險貨物運(yùn)輸和使用自備車輛從事為本單位服務(wù)的非經(jīng)營性道路危險貨物運(yùn)輸?shù)脑S可也以法的形式確定了下來,這為規(guī)范道路貨物運(yùn)輸市場秩序,保障人民生命財產(chǎn)安全,保護(hù)環(huán)境,維護(hù)道路貨物運(yùn)輸各方當(dāng)事人的合法權(quán)益,提供了法的依據(jù)。同時在新法的實施過程中也出現(xiàn)了一些有待完善的地方。
《中華人民共和國行政許可法》已由2003年8月27日通過,自2007年7月1日起開始施行。縱觀中國行政許可法出臺的前后歷程,行政許可數(shù)量這多屬中國之最,事無巨細(xì)都要設(shè)置行政許可,審批事項太多,許可程序太繁,如何找到能夠解決我們許可領(lǐng)域的諸多問題的方法,使得許可以法的形式出現(xiàn),各個領(lǐng)域的許可程序都以法來加以確定,那么所有涉及到許可的方方面面都有法可依有章可循,同樣交通運(yùn)輸業(yè)各項工作的開展也離不開諸多方面的行政許可,《交通行政許可實施程序規(guī)定》于2005年1月1日起已施行。道路貨物運(yùn)輸中涉及到的行政許可法為貨物運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展提供了一個行之有效的審批途徑,使行政許可的過程更有效率,更便捷,以法的形式確定行使部門權(quán)力的嚴(yán)肅性,以法的形式來保護(hù)群眾的合法利益。
一、交通部令規(guī)定的運(yùn)輸業(yè)中的行政許可以法的高度出現(xiàn)。以更嚴(yán)肅的態(tài)度來調(diào)解和規(guī)范道路貨運(yùn)市場
《道路貨物運(yùn)輸及站場管理規(guī)定》、《道路危險貨物運(yùn)輸管理規(guī)定》對道路運(yùn)輸行政許可的出臺和實施進(jìn)行了全方位的設(shè)定,使審批和管理工作納入法制化、規(guī)范化的軌道,有力地推進(jìn)和保證了執(zhí)法部門依法行政和依法管理。突顯了執(zhí)法部門的嚴(yán)肅性,嚴(yán)謹(jǐn)性。更能有效地規(guī)范貨運(yùn)市場的秩序,使之有條不紊地向前發(fā)展。
1.快速增長的交通道路貨運(yùn)量,需要對貨物運(yùn)輸經(jīng)營者加強(qiáng)嚴(yán)格的規(guī)范管理。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和完善,運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化也取得了進(jìn)展,但是,道路貨物運(yùn)輸業(yè)在發(fā)展過程中仍存在著諸多不容忽視的問題,一是運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施不足,特別是與公路快運(yùn)相配套的站點,倉儲堆場、通訊、裝卸設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施較差;二是道路貨運(yùn)業(yè)信息化程度低,信息技術(shù)的運(yùn)用水平較低;三是運(yùn)輸企業(yè)規(guī)模小,經(jīng)營分散,社會化、組織化、專業(yè)化程度低。加快物流業(yè)發(fā)展,加強(qiáng)大型物流站場的建設(shè),是當(dāng)前物流業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。中國有句古諺,云:人盡其才,物盡其流。這很好地道出了快捷高效的物資流動對國計民生的重要性。大型的物流站場的建設(shè)需要嚴(yán)格的審批程序,《道路貨物運(yùn)輸及站場管理規(guī)定》的出臺,對貨物運(yùn)輸站場從經(jīng)營申請到行政許可再到貨運(yùn)站場的經(jīng)營管理,最后到違反許可法規(guī)定范圍經(jīng)營的站場處以的責(zé)任追究給出了嚴(yán)格的法律的規(guī)范。
2.近年來,中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,社會對危險品的需求迅猛增長,以滄州市為例,滄州市地處渤海之濱,南鄰勝利油田,北接大港油田,華北油田坐落在轄區(qū)腹地,是全國重點化工城市。多年來以石油化工為龍頭的支柱產(chǎn)業(yè)的崛起,帶動了危貨運(yùn)輸業(yè)的迅速發(fā)展。危貨運(yùn)輸業(yè)戶逐年增多,年運(yùn)量達(dá)1600多萬噸,全市具有經(jīng)營資質(zhì)的危貨運(yùn)輸業(yè)戶160多家,危貨運(yùn)輸車輛達(dá)7000多輛,占河北省危貨車輛總數(shù)的1/2。中國公路危險貨物運(yùn)輸業(yè)保持著較快的增長勢頭,道路危險貨物運(yùn)輸不容忽視,如此大的道路危險貨物運(yùn)市場的有序運(yùn)轉(zhuǎn)和行政許可審批程序的嚴(yán)謹(jǐn)、高效快捷需要法的定義。交通部令中的《道路危險貨物運(yùn)輸管理規(guī)定》對于貨物運(yùn)輸經(jīng)營者的行政許可涉及到的方方面面進(jìn)行了規(guī)定,此項規(guī)定把保障運(yùn)輸安全作為首要出發(fā)點,從嚴(yán)格市場準(zhǔn)人、嚴(yán)防違規(guī)車輛進(jìn)入、建立分類管理制度、引入“車輛損害管制”概念、加強(qiáng)非經(jīng)營性道路危貨運(yùn)輸管理、統(tǒng)一《從業(yè)資格證》、完善安全管理規(guī)定、明晰法律責(zé)任方面都進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。通過嚴(yán)把市場準(zhǔn)人關(guān),堅決杜絕不具備安全條件的企業(yè)從事危險貨物運(yùn)輸;對危險貨物運(yùn)輸實行分類管理,要求運(yùn)管機(jī)構(gòu)根據(jù)被許可人的車輛和其他條件,明確其可承運(yùn)危險貨物的類別、項別,這樣更有利于管理和一旦發(fā)生危險時可采取相應(yīng)的施救措施等等,這些都是以法律的形式對道路危險貨物運(yùn)輸經(jīng)營者的規(guī)范,對維護(hù)危貨市場秩序,構(gòu)建和諧的交通將起到積極的作用。
二、交通部令中的行政許可規(guī)定,以法的形式來維護(hù)各方利益
《道路危險貨物運(yùn)輸管理規(guī)定》對車輛、運(yùn)輸、托運(yùn)、裝卸、倉儲等各個環(huán)節(jié)加以規(guī)范,對從業(yè)人員做了嚴(yán)格的規(guī)定。在審批材料中有一條規(guī)定是從事危險貨物運(yùn)輸車輛要配備行使記錄儀或定位系統(tǒng)。2005年的“3·29”事故也許人們至今還記憶猶新,由于肇事的槽罐車駕駛員逃逸,京滬高速公路上發(fā)生的氯氣泄漏毒倒300人的慘痛事件讓人們付出了血的代價。就連附近的莊稼和牲畜都不能幸免于難?，F(xiàn)在對從業(yè)人員有了嚴(yán)格的法律規(guī)定,對構(gòu)成犯罪盼,要追究刑事責(zé)任,這就使得從業(yè)人員對自己的一[作定位、認(rèn)識上升到一個新的高度,在事故發(fā)生時會考慮到自己會不會受到法律的制裁。同時承運(yùn)人責(zé)任險為事故發(fā)生所帶來的財產(chǎn)賠償給予了一定的風(fēng)險保障,提高道路危險貨物運(yùn)輸企業(yè)抗風(fēng)險能力如果“3·29”事故中的肇事車輛中裝有定位系統(tǒng),那么在第一時間內(nèi)相關(guān)的人員就會得到報警信息而采取有效的施救措施,減少損失。雖然這些許可規(guī)定都是強(qiáng)制性的,但卻也是人性化的一種體現(xiàn),它的最終目的還是為了運(yùn)輸企業(yè)和運(yùn)輸者的利益,這也體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)對廣大人民群眾利益的高度重視,體現(xiàn)了“三個代表”重要思想中的“代表最廣大人民群眾利益”的要求。
三、增強(qiáng)執(zhí)法人員的使命感和責(zé)任感,創(chuàng)新工作理念,宣傳到位
執(zhí)法人員就要注重法制法規(guī)素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、思想道德品質(zhì)的培養(yǎng),這樣更有利于工作的正常開展。執(zhí)法人員要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng),在新舊執(zhí)法程序的更替過程中找到定位標(biāo)準(zhǔn),要有創(chuàng)新意識,要有服務(wù)意識,要把政策的宣傳做到位。《道路貨物運(yùn)輸及站場管理規(guī)定》、《道路危險貨物運(yùn)輸管理規(guī)定》中有很多新增的強(qiáng)制性的條款,對此執(zhí)法人員的宣傳工作尤為重要,“遠(yuǎn)行的船只在出航前做好萬全的準(zhǔn)備,才能抵御暴風(fēng)雨的侵襲”,規(guī)定的最終日的還是為運(yùn)輸者的利益著想.是為了道路貨物運(yùn)輸市場能夠健康有序的向前發(fā)展。
四、提高貨物運(yùn)輸企業(yè)和運(yùn)輸者的法律意識
許可法巾對運(yùn)輸企業(yè)和運(yùn)輸者違法行為處罰的條條框框?qū)⒂|使他們法律意識的提高。沒有法律的約束,運(yùn)輸企業(yè)和經(jīng)營肯就會打擦邊球;沒有法律的制裁,運(yùn)輸企業(yè)和經(jīng)營者就會無視法律的存在,尤其是危險貨物運(yùn)輸,其風(fēng)險是很大的,它危及到人們的生命、財產(chǎn)的安全,以法的形式對他們進(jìn)行的強(qiáng)制性的管理和規(guī)范,違反規(guī)定的給予罰款,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任,讓其在接受處罰的同時,認(rèn)識到自己的責(zé)任,從而提高法律意識。
五、法律是在實施過程中不斷完善的
任何一部法律的出臺都有它有待完善之處,《行政許可法》的出臺可以說是中國在法律方面的一個創(chuàng)新,她的出臺沒有一部國內(nèi)外的法律可以借鑒,一部嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆墒窃谄鋵嵤┑倪M(jìn)程中逐步完整、完善起來的。
1.加強(qiáng)對托運(yùn)人的管理,切實抓好化學(xué)危險品托運(yùn)行為?！兜缆肺ｋU貨物運(yùn)輸管理規(guī)定》第四章第27條中明確規(guī)定,“通過公路運(yùn)輸危險化學(xué)品的,托運(yùn)人只能委托有危險化學(xué)品運(yùn)輸資質(zhì)的運(yùn)輸企業(yè)承運(yùn)?！痹诘诹逻`法責(zé)任中卻沒有明確違反了應(yīng)如何處理的問題。落實托運(yùn)人的法律責(zé)任,并落實有關(guān)部門對托運(yùn)方的監(jiān)管責(zé)任,從源頭上把好危險貨物運(yùn)輸?shù)耐羞\(yùn)工作。
2.隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,道路貨物運(yùn)輸和站(場)經(jīng)營以及危險品運(yùn)輸企業(yè)數(shù)量增長很快,兩個“規(guī)定”對貨運(yùn)經(jīng)營企業(yè)、站(場)、危貨運(yùn)輸經(jīng)營的審批都作了明確規(guī)定,對經(jīng)營的車輛審驗、年審也在許可規(guī)定當(dāng)中,卻對站(場)、各運(yùn)輸企業(yè)的年審未給出更細(xì)的條文說明。
3.在兩個“規(guī)定”中對企業(yè)中的擬購置車輛給出規(guī)定,企業(yè)形成后隨著業(yè)務(wù)的增加,資產(chǎn)的不斷豐厚,會新購置車輛,對此“許可”中未做出明確說明。
〔論文摘要〕 目前，我國尚沒有從立法上對行政許可注銷程序作出統(tǒng)一的規(guī)定，實踐中也很不規(guī)范，這種狀況直接造成了行政許可退出機(jī)制的無序狀態(tài)。按照行政許可注銷制度性質(zhì)、價值的要求，建構(gòu)我國的行政許可注銷程序，應(yīng)該從行政許可注銷提醒預(yù)告程序、異議公告程序、清算程序、物品處理程序、公告程序、信息通報程序等方面著手。
如何對行政許可進(jìn)行注銷，現(xiàn)行《行政許可法》并沒有作出明確的規(guī)定，只是對行政許可注銷手續(xù)適用情形作了列舉式規(guī)定，有關(guān)行政許可注銷程序的內(nèi)容被零星地規(guī)定在一些單行法律法規(guī)規(guī)章當(dāng)中。行政許可注銷程序的立法缺失直接導(dǎo)致了行政許可注銷在實踐中的不規(guī)范，同時造成了行政許可退出的無序狀態(tài)，這非常有害于行政許可的規(guī)范化要求。以工商注銷登記為例，公司符合法定注銷條件而未能及時注銷，這種只在形式上被宣告死亡但沒有料理后事”的公司的大量存在，猶如恐怖分子的存在會增加民眾的安全防御支出一樣，會誘發(fā)市場各主體防御成本的急劇提升，從而減少交易數(shù)量，增加交易成本，降低交易效率。就整個市場的運(yùn)行來說，這類公司的存在會增加公司之間在進(jìn)行交易時的不信任感，從而增加交易支出。
為建立一套科學(xué)、合理、統(tǒng)一的行政許可注銷程序，筆者認(rèn)為，根據(jù)行政許可注銷的性質(zhì)、價值，并結(jié)合我國目前各個立法層面關(guān)于行政許可注銷程序的規(guī)定，規(guī)范行政許可注銷程序至少應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面內(nèi)容：
一、提醒預(yù)告程序構(gòu)建
根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，行政許可相對人有權(quán)在行政許可有效期限到來之前的法定期限內(nèi)，依法向行政許可機(jī)關(guān)提出行政許可延續(xù)申請。實踐中，許多具備行政許可延續(xù)條件的行政許可相對人常常由于疏于對行政許可的延續(xù)，一不小心成為了“躺在權(quán)利上睡覺的人”。例如，根據(jù)北京市交通管理部門2002年統(tǒng)計，“從目前已注銷的近13萬名駕駛員檔案來看,逾期沒換證的占了絕大多數(shù)”，①基于權(quán)利可以放棄的原理，行政許可相對人完全可以通過積極或者消極的方式放棄行政許可延續(xù)申請權(quán)。但是，與此同時，基于增進(jìn)民眾福利這一政府終極價值，以及實現(xiàn)行政許可相對人利益保障最大化的考慮，行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立行政許可注銷預(yù)告程序，通過定期檢索，對那些符合行政許可延續(xù)條件的行政許可相對人行使行政許可延續(xù)申請權(quán)進(jìn)行善意的提醒，督促、提醒他們充分利用行政許可延續(xù)申請權(quán)，同時告知其未依法申請延續(xù)而導(dǎo)致注銷的法律后果。
行政許可注銷提醒預(yù)告程序的設(shè)置，有利于在行政許可機(jī)關(guān)與行政許可相對人之間建立起良好的互信互任的官民關(guān)系。目前，有些行政許可機(jī)關(guān)已經(jīng)開始對行政許可注銷延續(xù)預(yù)告程序進(jìn)行實踐上的嘗試。例如，從2006年1月25日起，北京市交管局已經(jīng)開始通過郵政商業(yè)信函局，定期向逾期未辦理相關(guān)手續(xù)、即將被注銷機(jī)動車駕駛證的駕駛?cè)税l(fā)出信函，書面告知并提醒當(dāng)事人盡快辦理相關(guān)手續(xù)。
二、異議公告程序構(gòu)建
異議公告程序是指行政許可機(jī)關(guān)在對行政許可作出注銷決定前，告知行政許可相對人擬作出注銷決定的事實、理由與依據(jù)，告知行政許可相對人可以在規(guī)定的時間內(nèi)通過行使陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)等方式提出異議的一種程序。“西方國家往往會在正式注銷行政許可之前設(shè)立一個異議程序，例如《日本商業(yè)登記法》規(guī)定，登記官應(yīng)當(dāng)允許登記人在一個月期間內(nèi)提出異議，如無異議則將注銷登記通知當(dāng)事人；如有異議，登記官則應(yīng)以公報的形式公告注銷登記。”②我國《行政許可法》并無對于行政許可注銷異議公告程序的相應(yīng)規(guī)定，“因而只能有待單行法根據(jù)不同領(lǐng)域的行政許可事項，就是否在正式注銷許可證之前設(shè)立異議程序作出補(bǔ)充規(guī)定。”③在行政許可注銷程序中，通過異議公告程序賦予行政許可相對人以豐富而飽滿的程序權(quán)利，強(qiáng)化了行政許可相對人的程序權(quán)利保障，從而得以實現(xiàn)行政許可相對人異議權(quán)利與行政許可機(jī)關(guān)行政許可注銷權(quán)力的平衡，促使行政許可機(jī)關(guān)作出正確的行政許可注銷決定。這種程序的設(shè)置也體現(xiàn)了程序的本質(zhì)特點即不是形式性也不是實質(zhì)性，而是過程性和交涉性。
三、清算程序構(gòu)建
清算程序是指行政許可機(jī)關(guān)在對行政許可作出正式注銷決定前，行政許可相對人依法應(yīng)該對自身擁有行政許可期間所形成的各種權(quán)利義務(wù)進(jìn)行徹底清理，對各種法律關(guān)系進(jìn)行清結(jié)的一種法律程序。一般而言，清算程序是主體資格類行政許可事項注銷的必經(jīng)程序，而對非主體資格類行政許可進(jìn)行注銷則不需要經(jīng)過清算程序。根據(jù)我國相關(guān)法律的規(guī)定，主體資格類行政許可相對人在向行政許可機(jī)關(guān)申請注銷行政許可之前，應(yīng)當(dāng)先組織清算。例如，《中華人民共和國公司登記管理條例》第43條規(guī)定，公司只有在清算結(jié)束以后才能向原公司登記機(jī)關(guān)申請辦理注銷登記，同時該條例第44條也明確規(guī)定清算報告是公司申請注銷登記必須提交的材料之一。再例如，《基金會管理條例》第18條規(guī)定：基金會在辦理注銷登記前，應(yīng)當(dāng)在登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位的指導(dǎo)下成立清算組織，完成清算工作。
對于如何進(jìn)一步合理設(shè)置行政許可注銷中的清算程序，學(xué)界對此也展開了大量探討，而討論也主要是集中在對經(jīng)營類主體資格的清算程序的完善方面。針對經(jīng)營類主體資格清算制度存在的諸多問題而導(dǎo)致的經(jīng)營類主體不愿主動組織清算，進(jìn)而無法正常對行政許可進(jìn)行注銷的現(xiàn)狀，許多學(xué)者提出了設(shè)想。例如，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過簡化清算程序，降低企業(yè)清算、注銷成本，促成企業(yè)自愿清算和申請注銷，同時采取公共托管制度，改革營業(yè)執(zhí)照保管方式和企業(yè)信息查詢體制，并啟動依職權(quán)注銷制度。也有學(xué)者認(rèn)為可以通過運(yùn)用說服、示范、教育、協(xié)商、勸告、建議等行政指導(dǎo)手段，對行政許可相對人進(jìn)行引導(dǎo)教育，促使其依法進(jìn)行清算。
服務(wù)型政府要求政府不應(yīng)以管理者的身份自居，而應(yīng)以服務(wù)者身份去為作為主人的人民提供各種服務(wù)。一個對公民負(fù)責(zé)的政府,必然是以公眾為中心,為人民謀利益，服務(wù)于民的政府。就行政許可注銷程序而言，由于行政許可是行政行為中比較典型的“復(fù)效”行為,行政許可注銷不僅對行政許可相對人的權(quán)益產(chǎn)生影響,而且對其他利害關(guān)系人也產(chǎn)生影響。這是因為，從表象上來看，行政許可注銷可能僅僅是行政許可相對人個體的事，但是當(dāng)行政許可相對人不主動申請注銷而造成行政許可法律關(guān)系各種信息不對稱問題時，就會潛在地影響、威脅到其他社會主體利益的實現(xiàn)，因此，行政許可注銷就會自然由個體的事轉(zhuǎn)化為整個社會的事。為此，行政許可機(jī)關(guān)在實施行政許可過程中必須對各種利益進(jìn)行有效均衡，不僅要關(guān)注與行政許可有直接關(guān)聯(lián)的相對方之間的利益,而且還要注意強(qiáng)化對其他相對人的利益保護(hù)。由此可見，行政許可注銷制度作為一項旨在確保社會公眾利益的制度，行政許可相對人和政府都要承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。
基于構(gòu)建服務(wù)型政府的要求，政府作為行政許可注銷程序中的責(zé)任主體，在行政許可相對人對主體資格類行政許可進(jìn)行清算時，行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對行政許可相對人開展的清算工作進(jìn)行積極的引導(dǎo)、指導(dǎo)與監(jiān)督，以此來切實保障所有特定與非特定利益關(guān)系人的利益。而當(dāng)行政許可相對人不主動履行清算義務(wù)時，行政許可機(jī)關(guān)除了可以通過強(qiáng)制性制裁手段強(qiáng)制履行清算義務(wù)外，自身還應(yīng)當(dāng)積極主動地承擔(dān)起有關(guān)行政許可清算的義務(wù)，當(dāng)然這種義務(wù)僅僅是一種依職權(quán)啟動的清算程序義務(wù)。在這種行政許可機(jī)關(guān)與行政許可相對人雙重清算責(zé)任主體模式下，當(dāng)行政許可相對人不依法組織清算導(dǎo)致行政許可注銷無法有效進(jìn)行時，行政許可機(jī)關(guān)可以通過作出強(qiáng)制性清算決定，強(qiáng)制啟動清算程序，推動行政許可清算程序的有效運(yùn)行。鑒于清算的復(fù)雜性與專業(yè)性，行政許可機(jī)關(guān)可以通過將清算業(yè)務(wù)委托給專業(yè)清算中心（公司）進(jìn)行處理，而由行政許可相對人承擔(dān)清算費(fèi)用。
四、行政許可相關(guān)物品處理程序構(gòu)建
行政許可失效后，作為行政許可效力外化的載體如果繼續(xù)為行政許可相對人所擁有，就必然會造成行政許可法律關(guān)系中的信息不對稱狀態(tài)。這種信息不對稱狀態(tài)不僅會造成行政許可管理信息的失真，影響行政許可決策，而且更容易造成對一般公眾的誤導(dǎo)，影響社會交易安全。例如，2000年山東省某縣吊銷了377家企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照，工商部門收回22家企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照和98個印章，只占吊銷企業(yè)的17%。未被收回的執(zhí)照和印章往往會成為經(jīng)濟(jì)糾紛的源泉，雖然工商部門吊銷執(zhí)照需要進(jìn)行公告，公告也具有法律效力，但這種公告一般只在當(dāng)?shù)貓蠹埳峡?，相關(guān)信息的傳遞一方面在區(qū)域上過窄，另一方面在時間上也過短，所以往往導(dǎo)致絕大部分的市場主體不知情。在信息不對稱的情形之下，這類已經(jīng)失效的執(zhí)照和印章使詐騙猖獗成為可能，從而損害潛在債權(quán)人的利益。
在對行政許可進(jìn)行注銷時，注意強(qiáng)化對行政許可相關(guān)物品的處理已經(jīng)為目前許多立法機(jī)關(guān)所認(rèn)同，并被規(guī)定在各種層面的法律文件中。例如，《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》第30條規(guī)定，當(dāng)持證人在辦理漁業(yè)捕撈許可證注銷手續(xù)時，應(yīng)將漁業(yè)捕撈許可證交回發(fā)證機(jī)關(guān)?！吨腥A人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第16條規(guī)定，衛(wèi)生行政部門在對醫(yī)師執(zhí)業(yè)資格辦理注銷注冊手續(xù)時，應(yīng)當(dāng)收回醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書。而對于實踐中一些無法收回的行政許可證件、執(zhí)照，有些立法規(guī)定行政許可機(jī)關(guān)要通過公告的方式宣布其失效。例如，《機(jī)動車登記規(guī)定》第27條第2款規(guī)定，在對機(jī)動車輛辦理注銷登記時，如因機(jī)動車滅失無法交回號牌、行駛證，車輛管理所應(yīng)當(dāng)公告作廢。但是，總體而言，目前行政許可機(jī)關(guān)在辦理行政許可注銷手續(xù)過程中，對行政許可標(biāo)的物的處理往往僅局限于對行政許可證件、執(zhí)照的收繳。
筆者認(rèn)為，在行政許可注銷程序中，行政許可機(jī)關(guān)需要處理的與失效行政許可相關(guān)的物品，應(yīng)當(dāng)是所有與行政許可有關(guān)且能夠外化為行政許可效力、容易造成公眾誤導(dǎo)的各種客觀物品，其中不僅包括行政許可證件、執(zhí)照，而且還包括行政許可決定法律文書、行政許可相對人印章、行政許可標(biāo)的物等等。實踐中，許多行政許可機(jī)關(guān)往往只是注意對行政許可證件、執(zhí)照作出收繳、繳銷等處理。事實證明，行政許可機(jī)關(guān)只對行政許可證照進(jìn)行處理的做法并不利于行政許可注銷制度消除信息不對稱、保障交易安全目標(biāo)的全面有效實現(xiàn)。例如，“原告鄭州某公司與山西省某公司一直有經(jīng)濟(jì)往來,山西某公司經(jīng)理于1997年持印章與鄭州公司簽訂合同。當(dāng)從鄭州公司提走價值30萬元的貨后,此人下落不明。鄭州公司起訴后,經(jīng)查山西某公司早已于1995年被注銷，類似案件相當(dāng)多。在我國市場經(jīng)濟(jì)體制日趨完善特別是加入世貿(mào)組織后，類似情況本應(yīng)徹底杜絕。但由于工商部門執(zhí)法不嚴(yán),使這些人鉆了法律空子,直接擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序,損害了當(dāng)事人的利益,給法院審判工作造成一定困難?！雹?/p>
五、行政許可注銷公告程序構(gòu)建
行政許可注銷程序中的注銷公告本質(zhì)上是一種行政處理公告，它是指行政主體通過公告形式，將其針對特定相對人作出的行政處理決定，向社會不特定公眾公開。它是行政許可機(jī)關(guān)將行政許可注銷決定這樣一種事實狀態(tài)向所有社會不特定主體進(jìn)行告知的程序。由于行政許可注銷決定的公告是一種公告信息的方式，因此它不是行政許可機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的行為。
行政許可注銷公告的價值在于行政許可機(jī)關(guān)通過公告的方式，對行政相對人行政許可注銷相關(guān)情況進(jìn)行信息披露，從而達(dá)到讓與行政許可相關(guān)的不特定的一般社會公眾及時了解與知悉行政許可相對人所持行政許可變動情況的目的。因此，通過公告方式進(jìn)行注銷等相關(guān)信息的披露，不僅是行政許可機(jī)關(guān)踐行行政公開原則的要求,而且更是消彌信息鴻溝，保護(hù)社會交易安全、降低交易成本的要求。社會與市場主體通過行政許可機(jī)關(guān)有關(guān)行政許可注銷信息的權(quán)威公示，可以不必花費(fèi)太多的時間與精力就能夠?qū)εc行政許可有關(guān)的信息真?zhèn)芜M(jìn)行有效鑒別。
在具體實行中，行政許可機(jī)關(guān)通過報紙、期刊等傳統(tǒng)媒介方式對行政許可注銷信息進(jìn)行公告。但是，由于這些媒介存在著受眾面小、時效性差等問題，宣傳效果往往不是太理想。因此，為了最大限度地實現(xiàn)快捷的廣而告知效果，結(jié)合行政許可電子化趨勢，行政許可機(jī)關(guān)可以通過借助于現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)這種發(fā)散式傳播媒介，建立行政許可注銷信息網(wǎng)絡(luò)公告程序。例如，《注冊會計師注冊辦法》第20條規(guī)定：省級注冊會計師協(xié)會應(yīng)當(dāng)將注銷注冊的決定抄報財政部和所在地的省級財政部門、中國注冊會計師協(xié)會，并自作出決定之日起10個工作日內(nèi)將注銷注冊人員的名單在全國性報刊或者相關(guān)網(wǎng)站上予以公告。網(wǎng)上公告注銷信息的價值不僅體現(xiàn)在降低許可成本，提高許可效益等方面，更為重要的是行政許可機(jī)關(guān)借助于現(xiàn)代科技的手段可以達(dá)到良好的宣傳效果，更快、更好地消除行政許可法律關(guān)系中可能存在的信息不對稱問題。如果把大眾傳播的傳統(tǒng)媒介比作一只信息沙漏，那么新的傳播技術(shù)結(jié)構(gòu)就將是一種散布型的信息交流結(jié)構(gòu)，可以把這種結(jié)構(gòu)比作信息交流的一個矩陣，一張經(jīng)緯交錯的漁網(wǎng)或四通八達(dá)的蛛網(wǎng)。借助于這些現(xiàn)代蛛網(wǎng)式信息傳播方式，行政許可注銷制度的價值定能有效實現(xiàn)。
六、行政許可注銷信息通報程序構(gòu)建
行政許可注銷信息通報制度，是指行政許可機(jī)關(guān)在作出行政許可注銷決定以后，要將行政許可注銷決定相關(guān)內(nèi)容通報給與此行政許可相關(guān)的其他行政機(jī)關(guān)。行政許可注銷信息通報制度的設(shè)置，有利于行政許可機(jī)關(guān)工更好、更精確地對行政許可實施管理。行政許可注銷通報制度的價值主要體現(xiàn)兩個方面，一是對本行政許可的管理，二是對與該行政許可有關(guān)的其他行政許可的管理。
（一）對于本行政許可的價值。在我國的行政許可實踐中，有許多行政許可的監(jiān)督主體與實施主體是相分離的，他們分屬于兩個不同的行政機(jī)關(guān)。例如，在相對集中的行政處罰法律關(guān)系中，許多行政許可的監(jiān)督主體是與行政許可的實施主體相分離的。城市建設(shè)的規(guī)劃許可證件是規(guī)劃行政主管部門發(fā)放的，而對于違反規(guī)劃許可法律的違法行為的監(jiān)督處罰則是由城市管理機(jī)關(guān)來集中行使的。因此，在這種分離狀態(tài)下，如果沒有制度化的信息溝通渠道加以保障，當(dāng)規(guī)劃行政機(jī)關(guān)對規(guī)劃行政許可作出注銷決定以后，城市管理機(jī)關(guān)是無法及時有效地獲得行政許可注銷信息的。在這種情況下，城市管理機(jī)關(guān)就無法實施有效管理。因此，為了更好地實現(xiàn)行政許可規(guī)范管理，規(guī)劃行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將注銷的相關(guān)信息及時準(zhǔn)確地告知城市管理機(jī)關(guān)，以利于其更好更準(zhǔn)確地實施行政許可監(jiān)督工作。行政許可注銷信息通報程序的設(shè)置，有效緩解了行政許可實施主體與監(jiān)督主體相分離所可能產(chǎn)生的張力，有利于不同階段各項行政許可程序的協(xié)調(diào)。
（二）對與該行政許可有關(guān)的其他行政許可的價值。設(shè)置行政許可注銷信息通報程序的另外一個重要原因就是規(guī)范前置型行政許可法律關(guān)系。目前，我國許多行政許可事項之間存在著緊密的關(guān)系，這種緊密型關(guān)系主要表現(xiàn)為前置型行政許可關(guān)系。例如，根據(jù)《集郵市場管理辦法》的規(guī)定，行政許可申請人如想取得當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾聿块T頒發(fā)的集郵票品集中交易市場企業(yè)登記，其首先需要在申請市場登記之前，向所在地省郵政行業(yè)管理部門審查批準(zhǔn)，在取得《集郵票品集中交易市場開辦許可證》后，方能向工商行政管理部門申請登記。再比如,根據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第7條的規(guī)定，從事經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)的企業(yè)在向企業(yè)登記機(jī)關(guān)辦理登記手續(xù)之前，首先應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)或者國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門申請辦理互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可，在取得經(jīng)營許可證后，方能申請企業(yè)登記。在前置型行政許可關(guān)系中，當(dāng)作為前提條件的前置行政許可被行政許可機(jī)關(guān)依法注銷以后，行政許可相對人基于這一已被注銷的行政許可而取得的行政許可已經(jīng)在事實上失去了存在的條件。因此，前置型行政許可的注銷這一法律事實，必然會導(dǎo)致后一個行政許可的注銷。通過行政許可注銷信息通報程序，行政許可機(jī)關(guān)在收到前置型行政許可注銷信息后，依法就能夠及時展開行政許可的注銷。例如，《農(nóng)業(yè)機(jī)械維修管理規(guī)定》第25條第2款規(guī)定：農(nóng)業(yè)機(jī)械化主管部門注銷《農(nóng)業(yè)機(jī)械維修技術(shù)合格證》后，應(yīng)當(dāng)自注銷之日起5日內(nèi)通知工商行政管理部門。被注銷者應(yīng)當(dāng)依法到工商行政管理部門辦理變更登記或注銷登記。毫無疑問，行政許可注銷信息通報程序?qū)τ谛姓S可前置程序的規(guī)范運(yùn)行具有重要的理論與實踐意義。
總之，責(zé)任行政或責(zé)任政府既是現(xiàn)代民主政治的基本理念，又是對政府公共行政進(jìn)行民主控制的制度安排。作為民主政治時代的一種基本價值理念，它要求政府必須回應(yīng)社會和民眾的要求并積極采取行動加以滿足。針對我國目前行政許可注銷程序建設(shè)非常薄弱可能會給民眾利益帶來諸多損害的問題，我們迫切需要在《行政許可法》基本原則、基本價值的指引下加緊完善我國的行政許可注銷程序。
注釋：
①肖雯慧.學(xué)了車沒車開?有了本兒不審?九萬司機(jī)駕駛證被注銷〔N〕.北京日報,2002-03-06.
②③應(yīng)松年，楊解君.行政許可法的理論與制度解讀〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社,2004.284.
④李留聚.被注銷的營業(yè)執(zhí)照應(yīng)收繳〔N〕.人民法院報，2002-01-31.
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〔3〕王 芳.對運(yùn)用行政指導(dǎo)手段規(guī)范市場主體退出行為的思考〔J〕.工商行政管理，2006，（3）.
論文摘要:城市房屋拆遷既涉及到被拆遷人、拆遷人、社會公共等諸多利益，又牽涉到民事、行政、刑事法律關(guān)系等諸多領(lǐng)域，也影響到被拆遷人憲法上的基木權(quán)利、民事財產(chǎn)權(quán)利等許多方而權(quán)利。而長期以來，有關(guān)拆遷的行政法規(guī)的缺陷和小足已嚴(yán)重影響到國家利益、社會公共利益和公民個人合法權(quán)益，究其原因主要是行政立法、行政救濟(jì)和司法審查的缺失，但史重要的是缺失公民財產(chǎn)權(quán)利優(yōu)先于國家行政權(quán)力的法治理念。
長期以來，拆房遷屋工作是城市建設(shè)中的一個重要方而和環(huán)節(jié)，為推動城市建設(shè)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善城市環(huán)境和被拆遷人的居住條件做出了積極的貢獻(xiàn)。但隨著城市建設(shè)步伐的加快，房屋拆遷量的增大，因拆遷引起的糾紛、上訪和訴訟不斷增加。城市房屋拆遷既涉及到被拆遷人、拆遷人、社會公共等諸多利益，又牽涉到民事、行政、刑事法律關(guān)系等諸多領(lǐng)域，也影響到被拆遷人的憲法上的基木權(quán)利、民事則產(chǎn)權(quán)利等許多方而權(quán)利。由此必然訴求權(quán)利的救濟(jì)，從而引發(fā)了關(guān)于拆遷的諸多思考，木文擬主要從行政法角度來考察城市房屋拆遷所涉及的問題。
一、城市房屋拆遷行為的行政立法之缺陷
現(xiàn)行規(guī)范城市房屋拆遷行為的規(guī)范性法律文件主要包括，國務(wù)院頒布粼城市房屋拆遷管理條例》(以下簡訓(xùn)拆遷條例》)《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》(以下簡稱經(jīng)營條例)、建設(shè)部頒布粼城市房屋拆遷管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)、司法部頒布的《房屋拆遷證據(jù)保全公證細(xì)則》、最高人民法院粼關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》(以下簡稱《批復(fù)》)等。這些規(guī)范性法律文件對我國的城市房屋拆遷工作的規(guī)范化、法制化，對于規(guī)范房屋拆遷行為，加強(qiáng)對城市房屋拆遷行為的規(guī)制，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保證城市建設(shè)的順利進(jìn)行，發(fā)揮了積極的作用。
但是，隨著改革的深化和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有關(guān)拆遷的不少法規(guī)已經(jīng)明顯不適應(yīng)當(dāng)前的客觀實際。例如，近年來頒布了一大批經(jīng)濟(jì)、民事、行政方而的法律、法規(guī)，而規(guī)范城市房屋拆遷的行政法規(guī)大多頒布于20世紀(jì)90年代初期，兩者之間存在相當(dāng)大的不一致甚至是矛盾，急待修改和銜接。還有就是我國城市房屋所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，城鎮(zhèn)房屋以公有制為主逐漸轉(zhuǎn)化為非公有制為主。這些因素造成了目前有關(guān)城市房屋拆遷的行政法規(guī)存在相當(dāng)大的缺陷，法律法規(guī)賦子被拆遷人的權(quán)利沒有得到應(yīng)有的實現(xiàn)和保障。
涉及城市房屋拆遷行為的法律規(guī)范所表現(xiàn)出來的缺陷，在行政法方而可概括為:
(一)依法行政制約的缺失
根據(jù)依法行政原則，從事任何行政活動都必須嚴(yán)格地依照憲法、法律和有關(guān)法規(guī)進(jìn)行，不允許超越法定權(quán)限范圍，也不允許有任何法外特權(quán)。可在現(xiàn)行的有關(guān)拆遷的規(guī)范性法律文件中，存在許多與上位法相沖突問題，甚至在執(zhí)法中以行政命令代替民主決策、以行政強(qiáng)制手段代替法律手段、濫用行政許可的行為。
例如《拆遷條例》第17條規(guī)定，“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者山房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷”。這一規(guī)定明顯與憲法第13條規(guī)定的“公民的合法的私有則產(chǎn)不受侵犯”和第39條規(guī)定的“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”相違背。上試拆遷條例》第7條規(guī)定是在同一土地上設(shè)定了兩個不同的所有權(quán)，明顯與我國民法通則所規(guī)定的‘一物一權(quán)”的基本原則相矛盾，缺乏民事法律上合法依據(jù)。
(二)以法行政制約的缺失
根據(jù)以法行政原則，各級行政機(jī)關(guān)應(yīng)運(yùn)用行政法手段來管理經(jīng)濟(jì)和各項社會事物，以法的強(qiáng)制性和穩(wěn)定性，維護(hù)行政權(quán)威，提高行政效能。
然而，在當(dāng)前的城市房屋拆遷活動中，縣級以上人民政府和房屋拆遷管理部門，往往片而地強(qiáng)調(diào)行政相對人即被拆遷人的義務(wù)，以行政管理來代替行政法制手段。例如2001年實施粼北京市城市房屋拆遷管理辦法》第9條對申請核發(fā)房屋拆遷許可證的條件有7條之多，但與拆遷行為息息相關(guān)的第三方——被拆遷人的利益訴求卻完全沒有體現(xiàn)。這明顯與《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)第6條“公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)實施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán);有依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟……”的規(guī)定相抵觸，造成了城市房屋拆遷行為中的以法行政制約的缺失.直接的后果就是使隨意拆遷、非法拆遷等行為有了“合法”的依據(jù)。
(三)行政相對人參與行政的缺失
參與行政原則要求行政機(jī)關(guān)在具體行政行為中應(yīng)注重保障行政相對人的基本權(quán)利，它是基本權(quán)利保護(hù)原則在行政法中的體現(xiàn)。然而，在現(xiàn)實生活中，野蠻拆遷、強(qiáng)行拆遷等現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，江蘇南京玄武區(qū)有的拆遷辦組成“拆遷先鋒隊”，以砸玻璃、扔糞便、掀屋頂?shù)纫靶U行為肆意侵害公民的合法權(quán)益;有的趁戶主不在突擊拆房，使其則物埋于瓦礫之下，有的彩電、空調(diào)、家具等則產(chǎn)不翼而飛，連12歲的孩子問一句‘你們來干什么”，竟遭一頓攀打。拆遷辦之所以如此
‘理直氣壯”，是因為根據(jù)《南京市城市房屋拆遷管理辦法》第20條、21條的規(guī)定，只要拆遷人依照裁決已給子被拆遷人貨幣補(bǔ)償或者提權(quán)調(diào)換房屋、周轉(zhuǎn)用房的，如果被拆遷人在裁決決定的搬遷期間內(nèi)未搬遷的，那么，所在區(qū)的人民政府可以責(zé)令有關(guān)部門強(qiáng)制執(zhí)行，或山房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
(四)適當(dāng)行政原則的缺失
適當(dāng)行政原則是指行政活動應(yīng)該按照公平、合理的要求進(jìn)行，保障依法行政原則和以法行政原則得以全而準(zhǔn)確地實施.保障行政相對人參與行政原則得以全面準(zhǔn)確地貫徹。它要求行政機(jī)關(guān)在實施行政行為時，可以自山裁量，采取其認(rèn)為合乎情理的行政行為，但必須全而權(quán)衡有關(guān)的公共利益和個人利益，采取對公民權(quán)益造成限制或者損害最小的行政行為。
然而在實踐中各地拆遷管理部門和有關(guān)拆遷中位并沒有考慮到被拆遷人的合法權(quán)益，也沒有采取木來可以造成較小損失的拆遷行為。例如，2003年9月19日，北京海淀區(qū)長春橋的拆遷戶XX因與拆遷單位就拆遷安置補(bǔ)償金額問題達(dá)不成共識而沒有搬走，大約晚11點到12點之間進(jìn)入夢鄉(xiāng)的XX一家人，突然被沖進(jìn)屋里的五六個手持長木棒的大漢摁倒在地，然后拳打腳踢，最后用毛巾捆住了他們的手腳，并蒙上眼睛，嘴里也塞上毛巾，把他們抬到外面扔在了大門口。黑暗中，轟轟隆隆不到四十分鐘，他們的家頃刻間被鏟車夷為平地。這起帶有黑社會性質(zhì)的拆遷行為性質(zhì)非常惡劣，是多年來野蠻拆遷行為中登峰造極之作。
二、城市房屋拆遷行為的行政救濟(jì)之缺陷
法律法規(guī)雖然不完善，若有相應(yīng)行政部門之監(jiān)督和救濟(jì)，恐怕于民眾也未必有大虞。然而現(xiàn)實是除了城市房屋拆遷行為存在行政立法上的缺陷之外，對于拆遷行為的行政法救濟(jì)途徑，現(xiàn)行的法律法規(guī)也缺乏合法、合理和有效的規(guī)定。在拆遷的利益博弈中，其關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是公權(quán)的優(yōu)越性和公權(quán)的強(qiáng)制力，拆遷是一種公權(quán)力，往往是政府的行為，何況有些地方打著社會公共利益需要的招牌，置被拆遷人的合法權(quán)利于不顧，被拆遷人通常也無法得到有效和有力的行政救濟(jì)，而現(xiàn)行的法律法規(guī)對城市房屋拆遷行為的行政救濟(jì)僅僅局限于申請行政裁決，既沒有行政聽證，也沒有行政復(fù)議，甘無救濟(jì)即無權(quán)利”的行政法原則相悖。
例如《拆遷條例》第16條規(guī)定，“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。……當(dāng)事人對裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個月內(nèi)向人民法院起訴?！V訟期間不停止拆遷的執(zhí)行”。然而無論是人民政府或者拆遷管理部門，在涉及公共利益和社會公益事業(yè)的房屋拆遷行為中，都不具有中立性，它們與拆遷行為有直接的利害關(guān)系。如果賦子它們對該類拆遷補(bǔ)償協(xié)議有行政裁決的權(quán)力，明顯違反了“自己不能做自己的法官”的法律格言，如此何以能保證房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議裁決的公正性、公平性?
三、城市房屋拆遷決定的司法審查之缺失
對于城市房屋拆遷中的拆遷、補(bǔ)償、安置等問題的行政裁決行為的司法救濟(jì)，國務(wù)院的《拆遷條例》第16條、最高人民法院的《批復(fù)》、建設(shè)部《規(guī)定》第18條等都規(guī)定可以作為行政案件立案、受理。但對于拆遷行為本身的合法性卻沒有任何司法審查的途徑，現(xiàn)實中部分地方政府不顧經(jīng)濟(jì)實力，盲目擴(kuò)大城建和拆遷規(guī)模，造成拆遷補(bǔ)償、安置方案不落實;一些地方政府沒有樹立正確的政績觀，盲目擴(kuò)大拆遷范圍;城市房屋拆遷中存在急功近利、攀比成風(fēng)等大拆大建現(xiàn)象;許多地方大肆圈地或濫建工業(yè)園區(qū)，嚴(yán)重剝奪居民的房屋所有權(quán)和居住權(quán)……，這些都直接導(dǎo)致了拆遷糾紛、上訪持續(xù)不斷的出現(xiàn)日‘愈演愈烈，僅建設(shè)部2002年1至8月份，受理來信共4820件、上訪1730批次、集體上訪123批次，其中反映拆遷的分別占28% , 70% , 83.7% 。
假借滿足公共利益而大量地用于商業(yè)目的，是拆遷過程中使用得非常普遍的手法，通過大量租用行政權(quán)力來謀取個人、小團(tuán)體的私利。根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定，公民應(yīng)該對城市規(guī)劃建設(shè)項目有拆遷知情權(quán)和異議權(quán)，或者設(shè)立代表否決程序，也可以采用聽證制度使公權(quán)力與私權(quán)利達(dá)到一定的平衡，防止政府行政行為過多介入私權(quán)。司法權(quán)不應(yīng)當(dāng)為行政權(quán)服務(wù)，如果司法權(quán)為實現(xiàn)行政權(quán)的利益而保駕護(hù)航，就會使強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱，從而起不到社會平衡器的作用。司法權(quán)的行使應(yīng)該導(dǎo)致對私權(quán)的保護(hù)，“法官不得以法律無規(guī)定或者法律不明確為理山而拒絕裁判，否則構(gòu)成不作為”，法院不能將民眾應(yīng)該得到的救濟(jì)推給行政權(quán)去解決。
四、城市房屋拆遷行為的行政法之重建
(一)設(shè)立城市拆遷規(guī)劃建設(shè)項目的聽證程序
根據(jù)《行政許可法》第46,47條的規(guī)定，“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利……”，同時根據(jù)《立法法》第8條的規(guī)定，涉及民事基本權(quán)利即則產(chǎn)權(quán)利的只能由法律調(diào)整，因此城市房屋拆遷的規(guī)劃、建設(shè)、實施等只能山國家以法律的形式規(guī)定，并建立相應(yīng)的聽證和監(jiān)督程序。
(二)設(shè)立被拆遷人有
效參與拆遷許可審批的程序
公權(quán)力的神秘化，其結(jié)果只能是公權(quán)力被異化為對法律制度和人民利益的破壞力，而對其進(jìn)行有效制約的措施之一，就是進(jìn)行民主監(jiān)督。大規(guī)模的城市改造、拆遷涉及方方面面的重大利益，只有當(dāng)被拆遷人真正介入行政許可的審批過程，才有可能打破目前的政府作為拆遷人與公民作為被拆遷人的絕對不均衡、不合理的局而，從而使被拆遷人在拆遷審批之初即獲得法律的強(qiáng)有力保障。
(三)設(shè)立規(guī)范、合理、有效的拆遷行為的行政救濟(jì)途徑
拆遷行為是否合法，首先應(yīng)通過賦予行政相對人即被拆遷人行政救濟(jì)權(quán)利來子以監(jiān)督。這種救濟(jì)不僅體現(xiàn)在拆遷補(bǔ)償協(xié)議的訂立上、而且還應(yīng)當(dāng)包括拆遷安置、拆遷補(bǔ)償?shù)膬r格的確定、強(qiáng)制拆遷行為的禁止等諸方面;不僅應(yīng)當(dāng)賦子被拆遷人申請行政裁決的權(quán)利，而日‘應(yīng)當(dāng)規(guī)定被拆遷人有向上一級行政機(jī)關(guān)或者人民政府申請行政復(fù)議的權(quán)利。非如此，不足以防止城市房屋拆遷行為中的行政不作為、行政違法或者行政越權(quán)等行為的出現(xiàn)。
(四)完善城市規(guī)劃、拆遷等行為的司法審查程序
論文摘要:城市房屋拆遷既涉及到被拆遷人、拆遷人、社會公共等諸多利益，又牽涉到民事、行政、刑事法律關(guān)系等諸多領(lǐng)域，也影響到被拆遷人憲法上的基木權(quán)利、民事財產(chǎn)權(quán)利等許多方而權(quán)利。而長期以來，有關(guān)拆遷的行政法規(guī)的缺陷和小足已嚴(yán)重影響到國家利益、社會公共利益和公民個人合法權(quán)益，究其原因主要是行政立法、行政救濟(jì)和司法審查的缺失，但史重要的是缺失公民財產(chǎn)權(quán)利優(yōu)先于國家行政權(quán)力的法治理念。
長期以來，拆房遷屋工作是城市建設(shè)中的一個重要方而和環(huán)節(jié)，為推動城市建設(shè)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善城市環(huán)境和被拆遷人的居住條件做出了積極的貢獻(xiàn)。但隨著城市建設(shè)步伐的加快，房屋拆遷量的增大，因拆遷引起的糾紛、上訪和訴訟不斷增加。城市房屋拆遷既涉及到被拆遷人、拆遷人、社會公共等諸多利益，又牽涉到民事、行政、刑事法律關(guān)系等諸多領(lǐng)域，也影響到被拆遷人的憲法上的基木權(quán)利、民事則產(chǎn)權(quán)利等許多方而權(quán)利。由此必然訴求權(quán)利的救濟(jì)，從而引發(fā)了關(guān)于拆遷的諸多思考，木文擬主要從行政法角度來考察城市房屋拆遷所涉及的問題。
一、城市房屋拆遷行為的行政立法之缺陷
現(xiàn)行規(guī)范城市房屋拆遷行為的規(guī)范性法律文件主要包括，國務(wù)院頒布粼城市房屋拆遷管理條例》(以下簡訓(xùn)拆遷條例》)《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》(以下簡稱經(jīng)營條例)、建設(shè)部頒布粼城市房屋拆遷管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)、司法部頒布的《房屋拆遷證據(jù)保全公證細(xì)則》、最高人民法院粼關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》(以下簡稱《批復(fù)》)等。這些規(guī)范性法律文件對我國的城市房屋拆遷工作的規(guī)范化、法制化，對于規(guī)范房屋拆遷行為，加強(qiáng)對城市房屋拆遷行為的規(guī)制，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保證城市建設(shè)的順利進(jìn)行，發(fā)揮了積極的作用。
但是，隨著改革的深化和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有關(guān)拆遷的不少法規(guī)已經(jīng)明顯不適應(yīng)當(dāng)前的客觀實際。例如，近年來頒布了一大批經(jīng)濟(jì)、民事、行政方而的法律、法規(guī)，而規(guī)范城市房屋拆遷的行政法規(guī)大多頒布于20世紀(jì)90年代初期，兩者之間存在相當(dāng)大的不一致甚至是矛盾，急待修改和銜接。還有就是我國城市房屋所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，城鎮(zhèn)房屋以公有制為主逐漸轉(zhuǎn)化為非公有制為主。這些因素造成了目前有關(guān)城市房屋拆遷的行政法規(guī)存在相當(dāng)大的缺陷，法律法規(guī)賦子被拆遷人的權(quán)利沒有得到應(yīng)有的實現(xiàn)和保障。
涉及城市房屋拆遷行為的法律規(guī)范所表現(xiàn)出來的缺陷，在行政法方而可概括為:
(一)依法行政制約的缺失
根據(jù)依法行政原則，從事任何行政活動都必須嚴(yán)格地依照憲法、法律和有關(guān)法規(guī)進(jìn)行，不允許超越法定權(quán)限范圍，也不允許有任何法外特權(quán)?？稍诂F(xiàn)行的有關(guān)拆遷的規(guī)范性法律文件中，存在許多與上位法相沖突問題，甚至在執(zhí)法中以行政命令代替民主決策、以行政強(qiáng)制手段代替法律手段、濫用行政許可的行為。
例如《拆遷條例》第17條規(guī)定，“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者山房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷”。這一規(guī)定明顯與憲法第13條規(guī)定的“公民的合法的私有則產(chǎn)不受侵犯”和第39條規(guī)定的“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”相違背。上試拆遷條例》第7條規(guī)定是在同一土地上設(shè)定了兩個不同的所有權(quán)，明顯與我國民法通則所規(guī)定的‘一物一權(quán)”的基本原則相矛盾，缺乏民事法律上合法依據(jù)。
(二)以法行政制約的缺失
根據(jù)以法行政原則，各級行政機(jī)關(guān)應(yīng)運(yùn)用行政法手段來管理經(jīng)濟(jì)和各項社會事物，以法的強(qiáng)制性和穩(wěn)定性，維護(hù)行政權(quán)威，提高行政效能。
然而，在當(dāng)前的城市房屋拆遷活動中，縣級以上人民政府和房屋拆遷管理部門，往往片而地強(qiáng)調(diào)行政相對人即被拆遷人的義務(wù)，以行政管理來代替行政法制手段。例如2001年實施粼北京市城市房屋拆遷管理辦法》第9條對申請核發(fā)房屋拆遷許可證的條件有7條之多，但與拆遷行為息息相關(guān)的第三方——被拆遷人的利益訴求卻完全沒有體現(xiàn)。這明顯與《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)第6條“公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)實施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán);有依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟……”的規(guī)定相抵觸，造成了城市房屋拆遷行為中的以法行政制約的缺失.直接的后果就是使隨意拆遷、非法拆遷等行為有了“合法”的依據(jù)。
(三)行政相對人參與行政的缺失
參與行政原則要求行政機(jī)關(guān)在具體行政行為中應(yīng)注重保障行政相對人的基本權(quán)利，它是基本權(quán)利保護(hù)原則在行政法中的體現(xiàn)。然而，在現(xiàn)實生活中，野蠻拆遷、強(qiáng)行拆遷等現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，江蘇南京玄武區(qū)有的拆遷辦組成“拆遷先鋒隊”，以砸玻璃、扔糞便、掀屋頂?shù)纫靶U行為肆意侵害公民的合法權(quán)益;有的趁戶主不在突擊拆房，使其則物埋于瓦礫之下，有的彩電、空調(diào)、家具等則產(chǎn)不翼而飛，連12歲的孩子問一句‘你們來干什么”，竟遭一頓攀打。拆遷辦之所以如此‘理直氣壯”，是因為根據(jù)《南京市城市房屋拆遷管理辦法》第20條、21條的規(guī)定，只要拆遷人依照裁決已給子被拆遷人貨幣補(bǔ)償或者提權(quán)調(diào)換房屋、周轉(zhuǎn)用房的，如果被拆遷人在裁決決定的搬遷期間內(nèi)未搬遷的，那么，所在區(qū)的人民政府可以責(zé)令有關(guān)部門強(qiáng)制執(zhí)行，或山房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
(四)適當(dāng)行政原則的缺失
適當(dāng)行政原則是指行政活動應(yīng)該按照公平、合理的要求進(jìn)行，保障依法行政原則和以法行政原則得以全而準(zhǔn)確地實施.保障行政相對人參與行政原則得以全面準(zhǔn)確地貫徹。它要求行政機(jī)關(guān)在實施行政行為時，可以自山裁量，采取其認(rèn)為合乎情理的行政行為，但必須全而權(quán)衡有關(guān)的公共利益和個人利益，采取對公民權(quán)益造成限制或者損害最小的行政行為。
然而在實踐中各地拆遷管理部門和有關(guān)拆遷中位并沒有考慮到被拆遷人的合法權(quán)益，也沒有采取木來可以造成較小損失的拆遷行為。例如，2003年9月19日，北京海淀區(qū)長春橋的拆遷戶XX因與拆遷單位就拆遷安置補(bǔ)償金額問題達(dá)不成共識而沒有搬走，大約晚11點到12點之間進(jìn)入夢鄉(xiāng)的XX一家人，突然被沖進(jìn)屋里的五六個手持長木棒的大漢摁倒在地，然后拳打腳踢，最后用毛巾捆住了他們的手腳，并蒙上眼睛，嘴里也塞上毛巾，把他們抬到外面扔在了大門口。黑暗中，轟轟隆隆不到四十分鐘，他們的家頃刻間被鏟車夷為平地。這起帶有黑社會性質(zhì)的拆遷行為性質(zhì)非常惡劣，是多年來野蠻拆遷行為中登峰造極之作。
二、城市房屋拆遷行為的行政救濟(jì)之缺陷
法律法規(guī)雖然不完善，若有相應(yīng)行政部門之監(jiān)督和救濟(jì)，恐怕于民眾也未必有大虞。然而現(xiàn)實是除了城市房屋拆遷行為存在行政立法上的缺陷之外，對于拆遷行為的行政法救濟(jì)途徑，現(xiàn)行的法律法規(guī)也缺乏合法、合理和有效的規(guī)定。在拆遷的利益博弈中，其關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是公權(quán)的優(yōu)越性和公權(quán)的強(qiáng)制力，拆遷是一種公權(quán)力，往往是政府的行為，何況有些地方打著社會公共利益需要的招牌，置被拆遷人的合法權(quán)利于不顧，被拆遷人通常也無法得到有效和有力的行政救濟(jì)，而現(xiàn)行的法律法規(guī)對城市房屋拆遷行為的行政救濟(jì)僅僅局限于申請行政裁決，既沒有行政聽證，也沒有行政復(fù)議，甘無救濟(jì)即無權(quán)利”的行政法原則相悖。
例如《拆遷條例》第16條規(guī)定，“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決?！?dāng)事人對裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個月內(nèi)向人民法院?！V訟期間不停止拆遷的執(zhí)行”。然而無論是人民政府或者拆遷管理部門，在涉及公共利益和社會公益事業(yè)的房屋拆遷行為中，都不具有中立性，它們與拆遷行為有直接的利害關(guān)系。如果賦子它們對該類拆遷補(bǔ)償協(xié)議有行政裁決的權(quán)力，明顯違反了“自己不能做自己的法官”的法律格言，如此何以能保證房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議裁決的公正性、公平性?
三、城市房屋拆遷決定的司法審查之缺失
對于城市房屋拆遷中的拆遷、補(bǔ)償、安置等問題的行政裁決行為的司法救濟(jì)，國務(wù)院的《拆遷條例》第16條、最高人民法院的《批復(fù)》、建設(shè)部《規(guī)定》第18條等都規(guī)定可以作為行政案件立案、受理。但對于拆遷行為本身的合法性卻沒有任何司法審查的途徑，現(xiàn)實中部分地方政府不顧經(jīng)濟(jì)實力，盲目擴(kuò)大城建和拆遷規(guī)模，造成拆遷補(bǔ)償、安置方案不落實;一些地方政府沒有樹立正確的政績觀，盲目擴(kuò)大拆遷范圍;城市房屋拆遷中存在急功近利、攀比成風(fēng)等大拆大建現(xiàn)象;許多地方大肆圈地或濫建工業(yè)園區(qū)，嚴(yán)重剝奪居民的房屋所有權(quán)和居住權(quán)……，這些都直接導(dǎo)致了拆遷糾紛、上訪持續(xù)不斷的出現(xiàn)日‘愈演愈烈，僅建設(shè)部2002年1至8月份，受理來信共4820件、上訪1730批次、集體上訪123批次，其中反映拆遷的分別占28% , 70% , 83.7% 。
假借滿足公共利益而大量地用于商業(yè)目的，是拆遷過程中使用得非常普遍的手法，通過大量租用行政權(quán)力來謀取個人、小團(tuán)體的私利。根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定，公民應(yīng)該對城市規(guī)劃建設(shè)項目有拆遷知情權(quán)和異議權(quán)，或者設(shè)立代表否決程序，也可以采用聽證制度使公權(quán)力與私權(quán)利達(dá)到一定的平衡，防止政府行政行為過多介入私權(quán)。司法權(quán)不應(yīng)當(dāng)為行政權(quán)服務(wù)，如果司法權(quán)為實現(xiàn)行政權(quán)的利益而保駕護(hù)航，就會使強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱，從而起不到社會平衡器的作用。司法權(quán)的行使應(yīng)該導(dǎo)致對私權(quán)的保護(hù)，“法官不得以法律無規(guī)定或者法律不明確為理山而拒絕裁判，否則構(gòu)成不作為”，法院不能將民眾應(yīng)該得到的救濟(jì)推給行政權(quán)去解決。
四、城市房屋拆遷行為的行政法之重建
(一)設(shè)立城市拆遷規(guī)劃建設(shè)項目的聽證程序
根據(jù)《行政許可法》第46,47條的規(guī)定，“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利……”，同時根據(jù)《立法法》第8條的規(guī)定，涉及民事基本權(quán)利即則產(chǎn)權(quán)利的只能由法律調(diào)整，因此城市房屋拆遷的規(guī)劃、建設(shè)、實施等只能山國家以法律的形式規(guī)定，并建立相應(yīng)的聽證和監(jiān)督程序。
(二)設(shè)立被拆遷人有效參與拆遷許可審批的程序
公權(quán)力的神秘化，其結(jié)果只能是公權(quán)力被異化為對法律制度和人民利益的破壞力，而對其進(jìn)行有效制約的措施之一，就是進(jìn)行民主監(jiān)督。大規(guī)模的城市改造、拆遷涉及方方面面的重大利益，只有當(dāng)被拆遷人真正介入行政許可的審批過程，才有可能打破目前的政府作為拆遷人與公民作為被拆遷人的絕對不均衡、不合理的局而，從而使被拆遷人在拆遷審批之初即獲得法律的強(qiáng)有力保障。
(三)設(shè)立規(guī)范、合理、有效的拆遷行為的行政救濟(jì)途徑
拆遷行為是否合法，首先應(yīng)通過賦予行政相對人即被拆遷人行政救濟(jì)權(quán)利來子以監(jiān)督。這種救濟(jì)不僅體現(xiàn)在拆遷補(bǔ)償協(xié)議的訂立上、而且還應(yīng)當(dāng)包括拆遷安置、拆遷補(bǔ)償?shù)膬r格的確定、強(qiáng)制拆遷行為的禁止等諸方面;不僅應(yīng)當(dāng)賦子被拆遷人申請行政裁決的權(quán)利，而日‘應(yīng)當(dāng)規(guī)定被拆遷人有向上一級行政機(jī)關(guān)或者人民政府申請行政復(fù)議的權(quán)利。非如此，不足以防止城市房屋拆遷行為中的行政不作為、行政違法或者行政越權(quán)等行為的出現(xiàn)。
(四)完善城市規(guī)劃、拆遷等行為的司法審查程序
