時(shí)間：2023-10-07 09:14:46
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第一條 根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條 例》，（以下簡稱《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條 例》）結(jié)合本省實(shí)際，制定本辦法。
第二條 省人民政府土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全省土地的管理和監(jiān)督工作。
州、市人民政府（地區(qū)行署）土地行政主管部門和縣（市、區(qū)）人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理和監(jiān)督工作。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地利用總體規(guī)劃編制、耕地保護(hù)、集體土地建設(shè)用地審核和處理職權(quán)范圍內(nèi)的土地權(quán)屬爭議工作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理所或土地管理員承辦日常工作。
第二章 土地所有權(quán)和使用權(quán)
第三條 國有土地的所有權(quán)和農(nóng)民集體土地的所有權(quán)，依照《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條 例》的規(guī)定確認(rèn)。
確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》、《草源法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。
第四條 全省依法實(shí)行土地所有權(quán)、使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利登記發(fā)證制度。
依法登記的土地所有權(quán)、使用權(quán)和土地使用權(quán)出租、抵押等他項(xiàng)權(quán)利受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。
第五條 農(nóng)民集體土地所有者、集體土地建設(shè)用地使用者，必須持有關(guān)土地權(quán)屬證明材料，向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門申請土地登記。土地行政主管部門對申請登記的土地進(jìn)行調(diào)查、審核后，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)登記，核發(fā)《集體土地所有證》、《集體土地使用證》。
設(shè)區(qū)的市人民政府可以對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行統(tǒng)一登記。
第六條 國有土地使用者，必須持有關(guān)土地權(quán)屬證明材料，向土地所在地的市、縣（區(qū)）人民政府土地行政主管部門申請土地登記。省直機(jī)關(guān)、中央駐甘企業(yè)事業(yè)單位和跨市、縣行政區(qū)域的企業(yè)事業(yè)單位使用國有土地的，向省人民政府土地行政主管部門申請土地登記。土地行政主管部門對申請登記的土地進(jìn)行調(diào)查、審核后，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)登記，核發(fā)《國有土地使用證》。
未確定使用權(quán)的國有土地，由縣級人民政府登記造冊，負(fù)責(zé)保護(hù)管理，土地行政主管部門具體實(shí)施。
第七條 依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)或因轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物使土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，依法改變土地用途及其他土地登記內(nèi)容的，必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件在30日內(nèi)，向原批準(zhǔn)土地登記的人民政府土地行政主管部門申請變更登記。
第八條 依法出租、抵押土地使用權(quán)的，當(dāng)事人必須自合同簽訂之日起15日內(nèi)向原批準(zhǔn)土地登記的人民政府土地行政主管部門申請登記，由原土地登記機(jī)關(guān)進(jìn)行土地使用權(quán)出租、抵押登記，核發(fā)《土地他項(xiàng)權(quán)利證明書》。
第九條 有下列情形之一的，由原土地登記機(jī)關(guān)注銷土地登記：
（一）依法收回土地使用權(quán)的；
（二）土地使用權(quán)有償使用合同約定的期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；
（三）土地使用權(quán)出租、抵押等他項(xiàng)權(quán)利終止的；
（四）其他應(yīng)當(dāng)依法辦理土地注銷登記的。
第十條 土地登記機(jī)關(guān)對土地權(quán)屬證明材料齊全的土地初始登記和變更登記申請必須及時(shí)予以受理。土地初始登記自受理申請之日起30日內(nèi)辦理完結(jié)；土地變更登記自受理申請之日起15日內(nèi)辦理完結(jié)。
土地登記機(jī)關(guān)或土地權(quán)利人發(fā)現(xiàn)登記內(nèi)容有誤的，原土地登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)予以更正。
第十一條 申請土地初始或變更登記的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按國家有關(guān)規(guī)定交納土地登記費(fèi)。
第三章 土地利用規(guī)劃和耕地保護(hù)
第十二條 省土地利用總體規(guī)劃，由省人民政府組織有關(guān)部門編制，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。
蘭州市城市土地利用總體規(guī)劃，由蘭州市人民政府組織有關(guān)部門編制，經(jīng)省人民政府審查同意后，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。
州、市（地區(qū)）、縣（市、區(qū)）土地利用總體規(guī)劃，由本級人民政府（地區(qū)行署）組織有關(guān)部門編制，逐級上報(bào)省人民政府批準(zhǔn)。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府編制，逐級上報(bào)州、市人民政府（地區(qū)行署）批準(zhǔn)。
第十三條 各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地利用年度計(jì)劃管理，實(shí)行建設(shè)用地總量控制。土地利用年度計(jì)劃由縣級以上人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)編制，并按照土地利用總體規(guī)劃的審批程序報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后組織實(shí)施。
第十四條 州、市人民政府（地區(qū)行署）應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。
耕地總量減少的地區(qū)，由省人民政府責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀⒂墒∪嗣裾恋匦姓鞴懿块T會(huì)同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗(yàn)收。
土地后備資源匱乏的地區(qū)，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補(bǔ)償所占用耕地?cái)?shù)量的，必須報(bào)經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行易地開墾。
第十五條 州、市（地區(qū)）、縣（市、區(qū)）劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80％以上，具體數(shù)量指標(biāo)根據(jù)全省土地利用總體規(guī)劃逐級確定。
劃定的基本農(nóng)田，由縣級人民政府在當(dāng)?shù)赜枰怨?，建立保護(hù)檔案，依法嚴(yán)格管理。
第十六條 非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，應(yīng)當(dāng)依照《土地管理法實(shí)施條 例》
第十六條 的規(guī)定，負(fù)責(zé)開墾與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，并按相?yīng)的耕地開墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳納耕地開墾保證金。耕地開墾保證金按占用耕地補(bǔ)償方案確定的耕地開墾計(jì)劃分期返還。沒有條 件開墾和開墾的耕地不符合要求的，按規(guī)定的耕地開墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳納或用保證金抵交相應(yīng)的耕地開墾費(fèi)。
耕地開墾費(fèi)和耕地開墾保證金由省人民政府土地行政主管部門或州、市人民政府（地區(qū)行署）土地行政主管部門在辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用報(bào)批時(shí)收取。耕地開墾費(fèi)繳同級財(cái)政，專戶儲(chǔ)存，專項(xiàng)用于開墾新的耕地。
第十七條 已經(jīng)辦理批準(zhǔn)手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年以上未動(dòng)工建設(shè)的，由縣級人民政府土地行政主管部門按所占耕地前三年平均年產(chǎn)值的2 倍收取土地閑置費(fèi)，繳同級財(cái)政，專戶儲(chǔ)存，主要用于開墾新的耕地；連續(xù)二年未使用的，依法無償收回用地單位的土地使用權(quán)。
第十八條 在土地利用總體規(guī)劃確定的土地開墾區(qū)內(nèi)，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未確定使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)持土地開發(fā)項(xiàng)目的可行性論證資料和有關(guān)部門的審核意見，向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出申請，經(jīng)審核后，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，頒發(fā)土地開發(fā)許可證，依法取得一定年期的土地使用權(quán)。
依照前款規(guī)定一次性開發(fā)國有土地50公頃以下的，由縣級人民政府批準(zhǔn)；50公頃以上100 公頃以下的，由州、市人民政府（地區(qū)行署）批準(zhǔn)；100 公頃以上600 公頃以下的，由省人民政府批準(zhǔn)。
在土地利用總體規(guī)劃確定的土地開墾區(qū)內(nèi)，開發(fā)農(nóng)民集體所有的荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報(bào)縣級人民政府批準(zhǔn)。
批準(zhǔn)土地開發(fā)的，應(yīng)當(dāng)逐級上報(bào)省人民政府土地行政主管部門備案。
第十九條 縣（市、區(qū)）人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制訂土地整理方案，報(bào)縣級人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
土地整理所需費(fèi)用按照誰受益誰負(fù)擔(dān)的原則，由集體經(jīng)濟(jì)組織和土地使用者共同承擔(dān)，國家給予適當(dāng)補(bǔ)貼。
第二十條 因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞的，由責(zé)任人負(fù)責(zé)復(fù)墾，沒有條 件復(fù)墾或復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)。土地復(fù)墾費(fèi)根據(jù)土地被破壞程度、復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和復(fù)墾工程量等，由批準(zhǔn)用地的縣級以上人民政府確定，同級土地行政主管部門收取，繳同級財(cái)政，專戶儲(chǔ)存，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾。
復(fù)墾的土地，由批準(zhǔn)用地的人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)驗(yàn)收。
因地下開采造成農(nóng)民集體土地嚴(yán)重塌陷，不能恢復(fù)利用的，除按規(guī)定繳納土地復(fù)墾費(fèi)外，比照征用土地給土地使用者予以適當(dāng)補(bǔ)償。
第四章 建設(shè)用地審批和管理
第二十一條 國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目和省人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目占用土地，以及蘭州市在城市土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)為實(shí)施城市規(guī)劃占用土地，涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)用的，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。
前款規(guī)定以外的建設(shè)用地涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)用的，由省人民政府批準(zhǔn)。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）
土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地，涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)用的，由州、市人民政府（地區(qū)行署）批準(zhǔn)。
第二十二條 征用基本農(nóng)田，基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃，其他土地超過70公頃的，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。
征用前款規(guī)定數(shù)額以下的土地，由省人民政府批準(zhǔn)，報(bào)國務(wù)院備案。
第二十三條 征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施。國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目和省人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目征用土地，由省人民政府統(tǒng)一組織實(shí)施。
第二十四條 征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，按《土地管理法》第四十七條 規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和被征用土地上的附著物、青苗補(bǔ)償費(fèi)按以下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：
（一）土地補(bǔ)償費(fèi)征用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地的，按被征用土地所在村同一地域耕地前三年平均年產(chǎn)值的2 至4 倍補(bǔ)償，征用村民住宅用地按3 至5 倍補(bǔ)償，征用荒地、廢棄地和連續(xù)四年以上十年以下棄耕地等按2 倍補(bǔ)償。
（二）安置補(bǔ)助費(fèi)征用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)、村民住宅用地的，按需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)按被征用的土地?cái)?shù)量除以征用前被征地單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該土地所在村同一地域耕地前三年平均年產(chǎn)值的2 至3倍。但是，每公頃被征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過所在村同一地域耕地前三年平均年產(chǎn)值的7 倍。征用棄耕地、荒地、廢棄地等不予補(bǔ)助。
（三）地上附著物補(bǔ)償費(fèi)被征用土地上的建筑物、構(gòu)筑物按重置價(jià)結(jié)合成新作價(jià)補(bǔ)償，其中，公共設(shè)施按重置價(jià)補(bǔ)償。征用土地上零星的未到產(chǎn)果期的果樹、未成材的用材樹按營造同種樹木費(fèi)用的4 倍補(bǔ)償；產(chǎn)果期的果樹按該果樹前三年平均年產(chǎn)值的4 至6 倍補(bǔ)償；成材的用材樹按當(dāng)?shù)啬静膬r(jià)補(bǔ)償。征用耕地上壓有砂面的，按該耕地前三年平均年產(chǎn)值的2 至3 倍補(bǔ)償。
（四）青苗補(bǔ)償費(fèi)被征用耕地上的青苗，按當(dāng)茬作物產(chǎn)值補(bǔ)償，無青苗的，按當(dāng)季實(shí)際投入補(bǔ)償。
第二十五條 征用、占用林地、草原、養(yǎng)殖水面的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按國家和本省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
非法建筑物、構(gòu)筑物和在征用土地公告后搶建、搶栽、搶種的不予補(bǔ)償。
征用集體土地建設(shè)用地，經(jīng)批準(zhǔn)確需占用耕地的，征用土地單位應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納耕地占用稅和耕地開墾費(fèi)。
第二十六條 經(jīng)批準(zhǔn)征用農(nóng)民集體土地的，應(yīng)當(dāng)按國家有關(guān)規(guī)定交納征地管理費(fèi)。
第二十七條 以租賃方式提供國有土地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門擬定租賃方案，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂土地使用權(quán)租賃合同。
土地使用權(quán)租賃的最高年限不得超過出讓土地使用權(quán)的法定年限。土地使用權(quán)租賃期滿，土地使用者可以申請續(xù)租。土地使用者未申請續(xù)租或申請續(xù)租未獲批準(zhǔn)的，依法收回其土地使用權(quán)。
第二十八條 以出讓方式取得的國有土地使用權(quán)，在出讓合同約定的有效年限內(nèi)，可以作價(jià)出資合資經(jīng)營，或作價(jià)入股，形成法人股。
以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)，并繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)后，方可作價(jià)出資合資經(jīng)營，或作價(jià)入股，形成法人股。
國家以土地使用權(quán)作價(jià)入股形成的國家股權(quán)，由縣級以上人民政府委托有資格的國有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持有，并頒發(fā)國有土地使用權(quán)經(jīng)營管理授權(quán)書。
第二十九條 以出讓等有償方式取得土地使用權(quán)或劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租等補(bǔ)辦有償使用手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)具有地價(jià)評估資格的機(jī)構(gòu)按規(guī)定進(jìn)行地價(jià)評估。
地價(jià)評估結(jié)果由有建設(shè)用地批準(zhǔn)權(quán)的縣級以上人民政府土地行政主管部門確認(rèn)。
第三十條 新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)地方留成部分，按省財(cái)政40％，市、縣財(cái)政60％的比例分成。設(shè)區(qū)的市可以根據(jù)實(shí)際確定與所轄區(qū)財(cái)政的分成比例。
新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)專項(xiàng)用于耕地開墾，其標(biāo)準(zhǔn)以及繳納辦法按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第三十一條 建設(shè)項(xiàng)目施工需要臨時(shí)使用土地的，由批準(zhǔn)項(xiàng)目用地的人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)；地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用土地的，由市、縣（區(qū)）人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)。臨時(shí)使用耕地每年的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為該耕地前三年平均年產(chǎn)值的2 倍。
臨時(shí)使用土地期限一般不超過二年。
第三十二條 根據(jù)《土地管理法》規(guī)定收回國有土地使用權(quán)的，由土地所在地的市、縣（區(qū)）人民政府土地行政主管部門擬訂方案，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
第三十三條 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)，必須符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃。具體建設(shè)項(xiàng)目用地按以下權(quán)限審批：
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地1 公頃以下，鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地1.5 公頃以下，由縣級人民政府批準(zhǔn)；
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地1 公頃以上2 公頃以下，鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地1.5 公頃以上3 公頃以下，由州、市人民政府（地區(qū)行署）批準(zhǔn)；
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地2 公頃以上，鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地3 公頃以上，由省人民政府批準(zhǔn)。
第三十四條 農(nóng)村村民建住宅用地，由村民提出申請，經(jīng)村民代表會(huì)議討論同意向村民公布，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，報(bào)縣（市、區(qū)）人民政府批準(zhǔn)，并核發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書。
農(nóng)村村民住宅用地按以下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：
（一）農(nóng)區(qū)：村人均耕地667 平方米（1 畝）以下的，每戶宅基地不得超過200 平方米，667 平方米（1 畝）以上1334平方米（2 畝）以下的，不得超過267平方米，1334平方米（2 畝）以上的，不得超過330 平方米；
（二）牧區(qū)：每戶宅基地不得超過330 平方米。
第三十五條 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)和村民住宅建設(shè)工程竣工后，其用地由縣（市、區(qū)）人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)核查，并依法辦理土地登記發(fā)證。
第五章 法律責(zé)任
第三十六條 土地登記機(jī)關(guān)對土地登記申請不按規(guī)定期限辦理的，土地登記申請人可以向上一級人民政府投訴，由上一級人民政府責(zé)令其限期辦理；給土地登記申請人造成經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任；對直接責(zé)任人員，按國家有關(guān)規(guī)定給予行政處分。
第三十七條 土地登記申報(bào)者出具虛假文件騙取登記或涂改土地登記證件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門注銷其土地登記；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第三十八條 征用土地批準(zhǔn)后，逾期不支付各項(xiàng)征地費(fèi)用的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令其限期支付；逾期每日按補(bǔ)償費(fèi)用總額的1 ‰支付滯納金。
第三十九條 利用職務(wù)之便，濫用職權(quán)，致使違法批地、低價(jià)出讓、處置國有土地的，由上級人民政府土地行政主管部門公告無效，對直接責(zé)任人按國家有關(guān)規(guī)定給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第六章 附則
關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；宅基地流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)模式.
中圖分類號：V55文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A
Abstract: through the horizontal comparative analysis, concluded: China's rural land circulation management system defects, backward village planning, basic regulation lack and so on. After the empirical research to the rural land circulation in China, sums up the mode of rural land circulation in our country mainly include the village collective economic organizations internal transfer, external free transfer, farmers, local governments, leading a transfer several types, such as on the basis of this puts forward countermeasures and Suggestions to promote rural land circulation.
Key words: rural homestead; Land circulation; Flow pattern.
中圖分類號：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
近年來中國城市化和工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村人口不斷減少，引起了一系列重大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷，其中最重要的變遷之一是農(nóng)村人口與土地關(guān)系的變化以及農(nóng)村正在進(jìn)行根本性的結(jié)構(gòu)變革。尋找建立新型農(nóng)村宅基地制度的創(chuàng)新性辦法和途徑，對于合理開發(fā)利用土地資源，切實(shí)保護(hù)耕地，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村具有十分重要的意義。農(nóng)村宅基地是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合規(guī)定的成員，按照法律法規(guī)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)享受使用，用于建造自己居住房屋的農(nóng)村土地，是農(nóng)民從村集體經(jīng)濟(jì)組織分配取得的財(cái)產(chǎn)。不同地區(qū)、不同地段的宅基地價(jià)值具有很大的不同，在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村宅基地主要用于滿足農(nóng)戶的居住需要；而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城市郊區(qū)，宅基地除了滿足農(nóng)戶其自身居住需要外，絕大多數(shù)農(nóng)戶將其用于商業(yè)用途或房屋租賃，具有極高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，已經(jīng)成為農(nóng)戶家庭收入來源的一個(gè)重要組成部分。城市郊區(qū)、城中村是城市化推進(jìn)與改造的主要地區(qū)，也是農(nóng)民房屋拆遷的主要發(fā)生地。在實(shí)踐中往往存在農(nóng)戶宅基地權(quán)利受損或個(gè)別農(nóng)戶抵制拆遷、漫天要價(jià)的情況。因此，如何在城市化進(jìn)程中提升城市功能和改善城市整體福利的同時(shí)，引導(dǎo)農(nóng)戶有序流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地，保障其合法權(quán)益，使其分享城市發(fā)展和土地增值帶來的收益，平衡地方政府利益、公共利益、村集體利益與農(nóng)民宅基地權(quán)益就顯得極為重要。
一、我國農(nóng)村宅基地管理中存在的問題
農(nóng)村宅基地管理面廣量大，情況復(fù)雜，涉及廣大農(nóng)民的切身利益，長期以來一直是農(nóng)村基層工作的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題之一，也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。近年來，中央及地方政府都在積極探索加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的政策措施，農(nóng)村宅基地管理逐步走向規(guī)范，秩序得到明顯好轉(zhuǎn)。2004年修正的《土地管理法》及此前公布的《土地管理法實(shí)施條例》體現(xiàn)了各地的農(nóng)村宅基地管理探索實(shí)踐，與此相對應(yīng)，全國絕大多數(shù)省份如河北、山東、浙江等都制訂了加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的實(shí)施辦法與細(xì)則。但是，目前我國在農(nóng)村宅基地用地與管理上，仍然存在非法占地、非法轉(zhuǎn)讓、超面積占地、一戶多宅、擅自改變宅基地用途、管理粗放等現(xiàn)象。
二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的模式
（一）、村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓模式
村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓模式是存續(xù)時(shí)間最長，發(fā)生地域最廣的一種宅基地流轉(zhuǎn)方式，是發(fā)生在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，一般是鄰居或者親戚進(jìn)行見證，簽訂書面合同或者僅憑口頭協(xié)議。按照“地隨房走”的原則，轉(zhuǎn)讓或者出售房屋后，房屋隨附的土地使用權(quán)也一同流轉(zhuǎn)。
（二）、村集體經(jīng)濟(jì)組織外部轉(zhuǎn)讓模式
村集體經(jīng)濟(jì)組織外部轉(zhuǎn)讓模式在農(nóng)村也較常見，農(nóng)民將自己多余的房屋或者自己不需要使用的房屋賣給村集體經(jīng)濟(jì)組織外部的農(nóng)戶或者城鎮(zhèn)居民，其動(dòng)力在于其可以獲得比賣給本村村民更多的收益。但是此種宅基地流轉(zhuǎn)模式得不到法律的保護(hù)，現(xiàn)行法律明確規(guī)定農(nóng)村房屋買賣，發(fā)生宅基地流轉(zhuǎn)只能在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，否則認(rèn)定為無效交易，不受法律保護(hù)。
（三）、農(nóng)戶主導(dǎo)自由租賃模式
農(nóng)戶主導(dǎo)自由租賃模式是指農(nóng)戶將自己的余房自由租賃給求租者而不加以任何限制，出租房屋的農(nóng)戶直接與求租者就租期、租金達(dá)成書面或者口頭協(xié)議。這種模式在各地普遍存在，但是租賃比例各地存在很大差別。經(jīng)濟(jì)活躍地區(qū)或者城市郊區(qū)、城中村，自由租賃比較頻繁，農(nóng)戶出租房屋的比例普遍較高，不發(fā)達(dá)地區(qū)或者偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)戶出租房屋的比例較低。這種模式的求租者主要是城市中低收
入群體，居住對象主要為城市農(nóng)民工。在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，此種模式容易導(dǎo)致多占、搶占宅基地，搭建違章建筑獲取更多的租金收入，進(jìn)而造成布局無序、建筑混亂、治安條件差、居住環(huán)境差、居住安全難以得到充分保障等。
（四）、地方政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)讓模式
為了緩解建設(shè)用地的矛盾，提高農(nóng)村宅基地的使用效益，增加地方政府收入，同時(shí)為了提升區(qū)域形象，一些地方政府對宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了有益探索，采取舊村改造、宅基地?fù)Q住房、兩分兩換等方式，有地方政策出臺規(guī)定，引導(dǎo)宅基地有序流轉(zhuǎn)，形成一些頗具地域特色的流轉(zhuǎn)模式。
三、促進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的政策建議
農(nóng)村宅基地管理體制改革的方向是在堅(jiān)持農(nóng)村宅基地所有權(quán)與使用權(quán)分離，農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)不變的情況下，充分發(fā)揮市場作用，實(shí)行農(nóng)村宅基地的有償和有限流轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動(dòng)城市化進(jìn)程，保障農(nóng)戶權(quán)益，提高土地資源利用效率，推動(dòng)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。
（一）、健全農(nóng)村宅基地法律保障體系建設(shè)
健全完善《土地管理法》和《物權(quán)法》關(guān)于農(nóng)村宅基地管理及權(quán)益的規(guī)定，進(jìn)一步提高該法的地位和作用，使其成為我國土地法律體系的核心和基礎(chǔ)。進(jìn)一步制訂與完善同《土地管理法》相配套的各種單行法律、法規(guī)、實(shí)施細(xì)則等。如關(guān)于土地管理部門權(quán)責(zé)的規(guī)定，關(guān)于土地利用規(guī)劃，土地登記、使用、估計(jì)、保護(hù)等方面的規(guī)定等，制訂《農(nóng)村宅基地管理辦法》及《土地登記條例》等，減少土地管理、開發(fā)利用過程的人為干擾因素，有法可依，有效遏制土地開發(fā)違法案件高發(fā)的態(tài)勢。
（二）、建立農(nóng)村宅基地有限流轉(zhuǎn)制度
在不違背《土地管理法》、《繼承法》、《物權(quán)法》等現(xiàn)有法律法規(guī)的制度框架內(nèi)，
探索建立農(nóng)村宅基地有限流轉(zhuǎn)制度，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置，建立健康有序的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場。據(jù)2010年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》城鄉(xiāng)新建住宅面積和居民住房情況表顯示，城市和農(nóng)村人均住房面積都呈逐年增長態(tài)勢，且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生活條件的改善，增長幅度提高的趨勢非常明顯，2009年城鎮(zhèn)和農(nóng)村新建住宅面積分別為8.21億平方米和10.21億平方米，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市土地供需矛盾日益突出。與此同時(shí)，大量農(nóng)民進(jìn)城成為市民將導(dǎo)致農(nóng)村空置住宅不斷增加。因此，推動(dòng)農(nóng)村宅基地的有限流轉(zhuǎn)，有利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，
促進(jìn)城市化進(jìn)程，允許農(nóng)村宅基地采取買賣、租賃、抵押等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。
（三）、實(shí)行無償與有償并存的農(nóng)村宅基地使用制度
實(shí)行無償與有償并存的農(nóng)村宅基地使用制度，就是要根據(jù)國家法律法規(guī)及地方政府的頒布的農(nóng)村宅基地管理辦法對農(nóng)戶宅基地的使用標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行兩種制度：一是無償?shù)霓r(nóng)村宅基地使用制度，對于初次取得農(nóng)村宅基地或是在法律法規(guī)限定范圍內(nèi)
的農(nóng)村宅基地實(shí)行無償使用制度；鼓勵(lì)滿足農(nóng)戶的合理需求，提高宅基地的利用效率，減少土地資源浪費(fèi)；二是實(shí)行有償使用的農(nóng)村宅基地制度，對于一戶多宅及超標(biāo)占用宅基地農(nóng)戶，對其超出法律法規(guī)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地部分實(shí)行有償使用。農(nóng)村宅基地?zé)o償取得，農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)的成本為零，對多占、濫占缺乏經(jīng)濟(jì)約束，農(nóng)民在申請宅基地和建房時(shí)存在少批多占、人為分戶的現(xiàn)象隨處可見，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。實(shí)行農(nóng)村宅基地收費(fèi)有利于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的建立，加快農(nóng)村土地資源的市場化進(jìn)程，推動(dòng)農(nóng)村土地使用制度改革，引導(dǎo)農(nóng)戶建房逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。
參考文獻(xiàn)：
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第二條 本辦法所稱外商投資企業(yè)，是指中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營和外商獨(dú)資企業(yè)。
第三條 在本省行政區(qū)域內(nèi)舉辦外商投資企業(yè)需要使用土地的，適用本辦法。
第四條 縣級以上人民政府土地管理部門負(fù)責(zé)外商投資企業(yè)用地的統(tǒng)一管理和檢查監(jiān)督。
第五條 外商投資企業(yè)使用城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地進(jìn)行建設(shè)，應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，節(jié)約用地，合理利用。
第六條 經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)，土地管理部門可以按規(guī)劃預(yù)征土地或預(yù)留土地。在預(yù)留土地的范圍內(nèi)，任何單位和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)不得新建永久性建筑物、構(gòu)筑物。
預(yù)征、預(yù)留土地的具體辦法，另行制定。
第七條 農(nóng)村集體所有的土地，必須先經(jīng)土地管理部門按照《土地管理法》的規(guī)定征歸國有后，再提供給外商投資企業(yè)使用。
第八條 外商投資企業(yè)用地的批準(zhǔn)手續(xù)，由縣級以上人民政府授權(quán)同級土地管理部門辦理。
第九條 土地使用權(quán)出讓方案由土地管理部門會(huì)同城市規(guī)劃和建設(shè)部門、房地產(chǎn)管理部門共同擬定，按照國務(wù)院規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，由土地管理部門實(shí)施。
第十條 外商投資企業(yè)可以通過出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、行政劃撥等方式取得國有土地使用權(quán)。
中方企業(yè)可以以其獲得的國有土地使用權(quán)與外商合營、合作舉辦外商投資企業(yè)。
國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、行政劃撥的具體程序和有關(guān)文書格式，另行制定。
第十一條 外商投資企業(yè)取得的國有土地使用權(quán)，可以依法轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。但通過行政劃撥方式獲得的國有土地使用權(quán)，必須在按規(guī)定辦理國有土地使用權(quán)出讓手續(xù)，補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金后，方可轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。
第十二條 外商投資企業(yè)通過出讓方式取得國有土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)支付出讓金。
出讓金由土地管理部門收取，其具體數(shù)額由所在地縣以上人民政府根據(jù)土地開發(fā)程度、周圍環(huán)境等條件以及投資項(xiàng)目的具體情況，根據(jù)盡量優(yōu)惠的原則自行確定，但一般不低于征地、拆遷安置費(fèi)以及為企業(yè)配套的公用設(shè)施費(fèi)之和。
第十三條 外商投資企業(yè)依法取得的國有土地使用權(quán)，受國家法律的保護(hù)，但地下資源及埋藏物不在土地使用權(quán)范圍之內(nèi)。
第十四條 使用土地的年限，按批準(zhǔn)的外商投資企業(yè)經(jīng)營年限確定。最長年限為：居住用地七十年；工業(yè)用地五十年；教育、科技、文化、衛(wèi)生用地五十年；商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；綜合和其他用地五十年。
土地使用期滿需要繼續(xù)使用的，應(yīng)提出申請，經(jīng)批準(zhǔn)后，重新簽訂土地使用合同，辦理續(xù)延用地手續(xù)。
第十五條 外商投資企業(yè)需要改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)?shù)皆鷾?zhǔn)用地的土地管理部門辦理變更用地手續(xù)。
第十六條 外商投資企業(yè)使用國有土地，還應(yīng)按每年每平方米0.1？12元的標(biāo)準(zhǔn)向辦理用地手續(xù)的土地管理部門逐年繳納土地使用費(fèi)。
土地使用費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)，由當(dāng)?shù)匚飪r(jià)、財(cái)政、土地管理部門根據(jù)不同地段、不同用途確定，報(bào)同級人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)省財(cái)政廳、省物價(jià)局、省土地管理局備案。
第十七條 土地使用費(fèi)自批準(zhǔn)用地之日起計(jì)收，第一日歷年用地時(shí)間超過半年的按半年計(jì)算，不足半年的免繳土地使用費(fèi)。
外商投資企業(yè)在建期間免繳土地使用費(fèi)。在建期間的期限，以施工執(zhí)照確定。
第十八條 土地使用費(fèi)由外商投資企業(yè)繳納，但中方合營、合作者以土地使用權(quán)折價(jià)作為投資的，其土地使用費(fèi)由中方合營、合作者繳納；租賃場地舉辦外商投資企業(yè)的，其土地使用費(fèi)由出租者繳納或由合同約定方繳納。
第十九條 土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)自本辦法施行之日起，五年內(nèi)不調(diào)整。以后隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，供需變化加以調(diào)整，每次調(diào)整的間隔時(shí)間不少于3年，調(diào)整幅度不突破基數(shù)的30％。
經(jīng)批準(zhǔn)改變土地用途的外商投資企業(yè)，從改變之日起，按新用途標(biāo)準(zhǔn)計(jì)收土地使用費(fèi)。
第二十條 外商投資企業(yè)需要臨時(shí)使用土地的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T提出申請，經(jīng)審查批準(zhǔn)發(fā)給臨時(shí)用地許可證，簽訂臨時(shí)用地合同后，方可使用。
臨時(shí)用地期限一般不超過兩年。需要延期的，經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)后可以適當(dāng)延期。
外商投資企業(yè)獲準(zhǔn)臨時(shí)用地，應(yīng)當(dāng)從獲準(zhǔn)臨時(shí)用地之日起繳納土地使用費(fèi)。其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與非臨時(shí)用地相同。
第二十一條 外商投資企業(yè)可以預(yù)約用地。預(yù)約用地，須持依法取得的法人證明和銀行資信證明向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T申請預(yù)約用地登記，由土地管理部門會(huì)同有關(guān)部門選定地塊，并按該地塊征地費(fèi)用總額的10％收取預(yù)約金后，發(fā)給其土地使用預(yù)約證書。預(yù)約用地的有效期限最長為一年。
預(yù)約期內(nèi)正式使用土地后，預(yù)約金可以抵充出讓金；因特殊原因沒有批準(zhǔn)立項(xiàng)的退還預(yù)約金；項(xiàng)目批準(zhǔn)后，逾期不使用土地的，視為自動(dòng)放棄預(yù)約，預(yù)約金不予退還。
第二十二條 外商投資企業(yè)下列用地，除享有國家規(guī)定的優(yōu)惠外，還給予特別優(yōu)惠：
（一）需要征用集體土地的，按當(dāng)?shù)卣鞯刭M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的下限支付征地費(fèi)用；其中用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)開發(fā)的，還可給予征地費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下限的20％的優(yōu)惠，且可緩交，待有盈利時(shí)逐年償還；
（二）治理荒山、荒坡、荒地和荒水項(xiàng)目以及水土保持項(xiàng)目的，免繳征地費(fèi)用和土地使用費(fèi)；
（三）進(jìn)行農(nóng)、林、牧、漁業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的，自批準(zhǔn)用地之日起十年內(nèi)免繳土地使用費(fèi)，十年后按標(biāo)準(zhǔn)的下限繳納土地使用費(fèi)；
（四）興辦教育、科學(xué)技術(shù)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等非盈利的公益事業(yè)的，免繳土地使用費(fèi)；
（五）興辦產(chǎn)品出口型、先進(jìn)技術(shù)型、交通、能源企業(yè)的，每年每平方米繳納土地使用費(fèi)不超過二元，并自投產(chǎn)之日起第一、二年免繳土地使用費(fèi)，第三至五年按標(biāo)準(zhǔn)的二分之一繳納土地使用費(fèi)；
（六）其他外商投資企業(yè)自投產(chǎn)之日起五年內(nèi)按標(biāo)準(zhǔn)的二分之一繳納土地使用費(fèi)，其中外商投資額按當(dāng)時(shí)國家公布的匯率折算人民幣在一千萬元以上的，自投產(chǎn)之日起二年內(nèi)免繳土地使用費(fèi)。
第二十三條 外商投資企業(yè)可用應(yīng)當(dāng)繳納的土地出讓金開發(fā)當(dāng)?shù)卣?guī)劃的公共建筑、市政設(shè)施。
第二十四條外商投資企業(yè)因不可抗力的原因造成嚴(yán)重虧損，確實(shí)無力繳納土地使用費(fèi)的，經(jīng)企業(yè)申請，當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T會(huì)同財(cái)政部門、審計(jì)部門審核后，可以緩繳或減免土地使用費(fèi)。
第二十五條 外商投資企業(yè)通過投標(biāo)、競買取得土地使用權(quán)的決標(biāo)、拍賣過程和土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所簽訂的土地使用權(quán)合同，均應(yīng)進(jìn)行公證。
第二十六條 對外商投資企業(yè)按法定程序提出的用地、續(xù)延用地、變更用地、臨時(shí)用地、預(yù)約用地、過戶登記以及其他有關(guān)用地的申請，土地管理部門和其他有關(guān)部門均應(yīng)在收文后十五日以內(nèi)辦理完畢或作出不能辦理的答復(fù)。
第二十七條 土地管理部門在辦理城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外商投資企業(yè)用地、續(xù)延用地、變更用地、臨時(shí)用地、預(yù)約用地申請的批準(zhǔn)手續(xù)前，應(yīng)當(dāng)征得同級城市規(guī)劃部門的同意。
第二十八條 除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，外商投資企業(yè)違反本辦法規(guī)定，由土地管理部門按下列規(guī)定給予處罰：
（一）未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)或者超過批準(zhǔn)用地的數(shù)量，非法占用土地的，依照《江西省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四十七條第一款第一項(xiàng)規(guī)定處罰。
（二）不按土地使用合同規(guī)定的用途、范圍使用土地的，責(zé)令其限期改正，拒不改正的，無償收回其土地使用權(quán)。
（三）破壞土地資源的，依照國務(wù)院《土地復(fù)墾規(guī)定》中有關(guān)規(guī)定處理。
（四）非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的，按有關(guān)土地管理、房地產(chǎn)管理的法律、法規(guī)處罰；未經(jīng)批準(zhǔn)擅自出租、劃撥土地使用權(quán)的，沒收違法所得，并根據(jù)情節(jié)輕重，處以違法所得3倍以下罰款，但最高不得超過3萬元。
（五）未經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)，連續(xù)2年不使用土地的，按照審批權(quán)限報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后無償收回其土地使用權(quán)。
第二十九條 外商投資企業(yè)對處罰決定不服的，可以在接到處罰決定之日起十五日內(nèi)，向作出處罰決定機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；當(dāng)事人也可以在接到處罰決定之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院起訴。逾期既不申請復(fù)議也不起訴，又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的部門申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
第三十條 土地使用合同糾紛，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，按合同約定的法定方式解決；合同沒有約定的，當(dāng)事人可以申請中國涉外仲裁機(jī)構(gòu)仲裁或者直接向人民法院起訴。
第三十一條 本辦法施行前舉辦的外商投資企業(yè)，未辦理用地手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)自本辦法施行之日起六個(gè)月內(nèi)補(bǔ)辦用地手續(xù)，違者，按本辦法第二十八條的規(guī)定予以處罰。
補(bǔ)辦用地手續(xù)后，土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍按原合同規(guī)定執(zhí)行；未規(guī)定的，從本辦法施行之日起按本辦法執(zhí)行。
第三十二條 出讓金和土地使用費(fèi)的上交辦法和業(yè)務(wù)費(fèi)的提取比例，由省財(cái)政廳、省土地管理局按國家有關(guān)規(guī)定另行規(guī)定。
第三十三條 僑胞、港澳臺同胞和外省企業(yè)、組織或者個(gè)人在本省投資舉辦企業(yè)需要使用土地的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，參照本辦法執(zhí)行。
第三十四條 本辦法具體應(yīng)用中的問題由省土地管理局負(fù)責(zé)解釋。
第三十五條 本辦法自之日起施行。除《江西省關(guān)于鼓勵(lì)開發(fā)昌九工業(yè)走廊的規(guī)定》外，本省各級人民政府以前的有關(guān)規(guī)定與本辦法不一致的，按照本辦法執(zhí)行。國家有新規(guī)定的，按新規(guī)定執(zhí)行。
江西省人民政府關(guān)于修改《江西省工程建設(shè)施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等7件省政府規(guī)章的決定
（2001年2月26日江西省人民政府第65次常務(wù)會(huì)議討論通過 江西省人民政府令第105號公布）
全文
根據(jù)國務(wù)院關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能、改革行政審批制度的指示精神，省政府決定對《江西省工程建設(shè)施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等7件省政府規(guī)章作如下修改：
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五、《江西省外商投資企業(yè)用地管理辦法》
第二十四條修改為：“外商投資企業(yè)因不可抗力的原因造成嚴(yán)重虧損，確實(shí)無力繳納土地使用費(fèi)的，經(jīng)企業(yè)申請，當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T會(huì)同財(cái)政部門、審計(jì)部門審核后，可以緩繳或減免土地使用費(fèi)?！?/p>
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市人常委會(huì)：
受市政府委托，向本次會(huì)議匯報(bào)我市貫徹實(shí)施《土地管理法》的情況，請予審議。
我國第一部《土地管理法》是1986年頒布的，今年是20周年。期間經(jīng)過了2次修正、1次修訂。我今天匯報(bào)的，是1998年修訂、2004年修正的新《土地管理法》（以下簡稱新法）的貫徹實(shí)施情況。
一、貫徹實(shí)施《土地管理法》基本情況
新法實(shí)施以來，我市出臺了《關(guān)于對市區(qū)土地實(shí)行五統(tǒng)一管理的通知》、《××市國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市區(qū)土地市場管理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通知》等20多個(gè)規(guī)范性文件，建立健全了一系列制度，土地管理工作逐漸步入了法制化、制度化的軌道。
（一）宣傳力度不斷加，社會(huì)各界的依法用地意識逐步增強(qiáng)。新法出臺以后，我市把對新法的宣傳作為“三五”普法、“四五”普法的重要內(nèi)容，堅(jiān)持“6.25”全國土地日集中宣傳與日常宣傳相結(jié)合，采取舉辦培訓(xùn)班、召開座談會(huì)、發(fā)放宣傳材料、舉辦國土資源杯“歌唱××”歌曲創(chuàng)作賽和土地管理，全國公務(wù)員共同天地視知識競賽等形式，對新法進(jìn)行廣泛深入宣傳。1999年以來，全市舉辦培訓(xùn)班100多期，培訓(xùn)1.5萬人次，召開座談會(huì)70多次，發(fā)放宣傳材料70多萬份。通過宣傳，各級領(lǐng)導(dǎo)、用地單位和廣群眾對新法的認(rèn)識不斷提高，資源憂患意識、依法用地意識明顯增強(qiáng)，有力地促進(jìn)了新法的順利實(shí)施。
（二）耕地保護(hù)機(jī)制不斷健全，耕地保護(hù)力度不斷加。一是建立耕地保護(hù)責(zé)任制和目標(biāo)考核辦法，明確各級耕地保護(hù)的目標(biāo)和責(zé)任。特別是在基本農(nóng)田保護(hù)方面，市、縣、鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶逐級簽訂了基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任，全市共簽訂55萬份，確保責(zé)任落實(shí)到人，措施落實(shí)到位。二是建立健全了耕地占補(bǔ)平衡制度、繳納耕地開墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)制度、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)管理制度、監(jiān)督檢查制度等制度，并嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田“五不準(zhǔn)”等上級關(guān)于耕地保護(hù)的各項(xiàng)政策，實(shí)現(xiàn)了耕地保護(hù)工作的制度化、規(guī)范化。三是力實(shí)施土地開發(fā)整理復(fù)墾工作，增加有效耕地面積?！笆濉逼陂g，我市爭取國家級、省級土地開發(fā)整理項(xiàng)目26個(gè)，爭取資金2.2億元，全市通過開發(fā)整理復(fù)墾增加耕地3000多公頃。1997年土地利用總體規(guī)劃修編時(shí)，確定我市耕地保有量為192969.12公頃，基本農(nóng)田面積為169943.86公頃，基本農(nóng)田保護(hù)率為88.1%。到2005年，我市經(jīng)審批的建設(shè)用地，連續(xù)7年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，基本農(nóng)田保護(hù)率始終保持在88.1%以上。
（三）土地市場不斷規(guī)范，土地資源的市場化配置程度不斷提高。一是建立土地儲(chǔ)備制度。市及各市國土資源部門都成立了土地儲(chǔ)備中心，通過收回、收購等方式儲(chǔ)備土地，并制定土地供應(yīng)計(jì)劃，根據(jù)市場情況，適時(shí)推向市場，起到宏觀調(diào)控土地市場的作用。二是建立國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度。2000年，市政府出臺了《××市國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣辦法》；2001年，又出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市區(qū)土地市場管理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通知》。兩個(gè)文件都明確規(guī)定，對商業(yè)、旅游、娛樂、房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性用地，必須采取招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。2002年，各市區(qū)都建立了經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，率先在全省全面實(shí)行。2002年以來，國土資源部門建立健全了局長辦公會(huì)集體會(huì)審出讓底價(jià)制度、現(xiàn)場監(jiān)督公證制度、監(jiān)督管理方案審批備案制度、公告和信息披露制度、拍賣底價(jià)和競買人報(bào)名保密制度等制度，不斷完善工作程序，使“招拍掛”工作規(guī)范運(yùn)行，國有土地的資產(chǎn)價(jià)值得到充分顯現(xiàn)。2005年，我市又進(jìn)行了工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓試點(diǎn)。2005年，全市“招拍掛”出讓經(jīng)營性土地129宗，實(shí)現(xiàn)政府純收益9.5億元，占土地總收益的比例由2000年的6%提高到59%。三是建立地價(jià)管理制度。2000年，我市將市區(qū)土地劃為7個(gè)級別，制定了相應(yīng)級別不同用途的基準(zhǔn)地價(jià)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施狀況的改善，2001年和2004年，又對土地級別和基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行了兩次調(diào)整，使地價(jià)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，保證了國有土地資產(chǎn)的保值和增值。對采取協(xié)議方式供地的，供地價(jià)格均以基準(zhǔn)地價(jià)為基礎(chǔ)依法進(jìn)行評估，并經(jīng)國土資源部門集體會(huì)審確認(rèn)，保證了土地出讓的公平、公正、公開，確保國有土地資產(chǎn)不流失。四是建立國有土地使用權(quán)掛牌轉(zhuǎn)讓交易制度。市及各市都建立了土地交易市場。除城鎮(zhèn)居民住房、法院判決等國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓外，對其他國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)行在交易中心掛牌交易，對申報(bào)的轉(zhuǎn)讓價(jià)格低于實(shí)際評估價(jià)格20%的，政府行使優(yōu)先購買權(quán)。該制度的建立，培育和規(guī)范了土地二級市場。土地市場建設(shè)的不斷深化，使土地資產(chǎn)收益逐年幅度增加。2005年，全市實(shí)現(xiàn)政府土地純收益16.3億元，是2000年的10倍。
（四）征地管理不斷加強(qiáng)，被征地農(nóng)民的合法權(quán)益得到有效保障。重點(diǎn)強(qiáng)化了四項(xiàng)措施：一是規(guī)范征地程序。凡是征地前沒對土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行聽證或測算征地標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到我市最低標(biāo)準(zhǔn)的，國土資源部門一律不受理征地審批報(bào)件。二是依法適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。新法出臺后，我市對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了3次調(diào)整。2000年，市政府辦公室下發(fā)17號文件，將市區(qū)征用土地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和地上附著物標(biāo)準(zhǔn)提高了20%左右。2005年，市政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)《省政府辦公廳關(guān)于調(diào)整征地年產(chǎn)值和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》，規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)耕地年產(chǎn)值最低標(biāo)準(zhǔn)環(huán)翠區(qū)為每畝1800元，榮成市、文登市為每畝1600元，乳山市為每畝1400元；城市規(guī)劃區(qū)外耕地最低年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為每畝1000元。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，兩項(xiàng)合計(jì)不得低于畝產(chǎn)值的16倍。為有效解決征地中同地不同價(jià)的問題，使征地工作更加公平合理，并進(jìn)一步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照國土資源部和省國土資源廳的統(tǒng)一部署，從2005年下半年開始，國土資源部門在全市組織開展了征地區(qū)片綜合地價(jià)和征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)制訂工作。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)征地的，適用區(qū)片地價(jià)；在城市規(guī)劃區(qū)外征地的，適用統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。市區(qū)區(qū)片地價(jià)分了10個(gè)區(qū)片、5個(gè)級別：分別是每畝8萬元、7萬元、5萬元、4萬元和3萬元；統(tǒng)一年產(chǎn)值分了5個(gè)區(qū)域，標(biāo)準(zhǔn)都是每畝1300元，補(bǔ)償倍數(shù)分別是23倍、22倍和20倍。目前各市區(qū)全面完成了制訂工作，待省上批準(zhǔn)后公布實(shí)施。三是嚴(yán)把征地補(bǔ)償關(guān)。從2004年開始，對新增建設(shè)用地，供地報(bào)件中必須附被征地村出具的土地補(bǔ)償費(fèi)到位證明和被征地農(nóng)民領(lǐng)取補(bǔ)償費(fèi)的證明，否則國土資源部門不予受理和批準(zhǔn)供地。四是做好失地農(nóng)民的安置工作。我市先后采取了貨幣安置、農(nóng)業(yè)安置、留地安置、轉(zhuǎn)權(quán)讓利、土地入股等安置方式。為從根本上解決失地農(nóng)民的生活問題，2004年，市政府下發(fā)《關(guān)于建立失地農(nóng)民基本生活保障制度的實(shí)施意見》，通過“政府出一塊、村集體補(bǔ)一塊、農(nóng)民個(gè)人繳一塊”的方式，把失地農(nóng)民的基本生活納入社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)保障的社會(huì)化。目前各市區(qū)都根據(jù)實(shí)際情況出臺了相關(guān)政策。
（五）執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制不斷健全，土地執(zhí)法力度不斷加。市縣兩級國土資源部門都成立了執(zhí)法監(jiān)察科，組建了執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)和隊(duì)，建立了市、縣、鎮(zhèn)、村四級土地動(dòng)態(tài)巡查網(wǎng)絡(luò)，制定了《××市土地動(dòng)態(tài)巡查辦法》，與公安部門建立了聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，對土地違法案件做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。2001年以來，扎實(shí)開展了城市房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)用地清理整頓、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查、土地市場秩序治理整頓、開發(fā)區(qū)清理整頓等集中治理整頓工作，全市共制止土地違法行為500多起，立案查處土地違法案件930余件，拆除違法占地建筑面積11萬平方米，有力地規(guī)范了土地市場秩序。截至2005年，市國土資源局連續(xù)3年被市整規(guī)辦評為整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序先進(jìn)單位；2004年，被山東省整規(guī)辦評為土地市場秩序治理整頓先進(jìn)集體。
（六）土地調(diào)控力度不斷加，促進(jìn)了全市經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。2003年，國務(wù)院把國土資源部門定位為宏觀調(diào)控部門，把土地作為宏觀調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)的重要手段，下發(fā)了國發(fā)〔2004〕28號和〔2006〕31號文件，制定了一系列土地調(diào)控的措施。對此，我市態(tài)度鮮明，行動(dòng)積極，措施果斷，一是嚴(yán)格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)和用地政策，從嚴(yán)控制新增建設(shè)用地。做到“三禁止、一嚴(yán)格”，即禁止向違背國家產(chǎn)業(yè)政策、高耗能高污染、違反土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的項(xiàng)目供地，嚴(yán)格控制列入國家產(chǎn)業(yè)政策限制類的項(xiàng)目用地。二是嚴(yán)格按照上級要求，認(rèn)真開展2006年新開工項(xiàng)目用地清理工作。今年國慶節(jié)期間，市國土資源局組成7個(gè)督導(dǎo)檢查組，進(jìn)駐各市區(qū)，對新開工項(xiàng)目逐個(gè)進(jìn)行土地報(bào)件檔案和實(shí)地現(xiàn)場督導(dǎo)落實(shí)。對10個(gè)違法占地項(xiàng)目全部依法進(jìn)行了查處，其中依法拆除的4個(gè)，沒收的3個(gè)，移送公安機(jī)關(guān)立案處理的3個(gè)，恢復(fù)土地原狀的1個(gè)；對8個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了罰款；給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分的責(zé)任人10人，追究刑事責(zé)任的2人，做到了既處理事，又處理人。10月16日，我市新開工項(xiàng)目清理工作順利通過國務(wù)院督查組的檢查驗(yàn)收。
（七）服務(wù)功能不斷增強(qiáng)，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力不斷提高。一是強(qiáng)化窗口辦文工作，提高服務(wù)效率。各級國土資源部門都建立了窗口辦文制度，把土地審批事項(xiàng)納入窗口管理，實(shí)行“受理”與“辦理”分開。依托城鎮(zhèn)地籍信息系統(tǒng)，把城鎮(zhèn)居民土地登記發(fā)證時(shí)限由法定的2個(gè)月縮短到15分鐘以內(nèi)，極地方便了市民。2003年，市國土資源局辦文窗口被省國土資源廳和市直機(jī)關(guān)工委分別評為“優(yōu)秀辦文窗口”和“文明窗口”；2002年—2005年，連續(xù)4年被市行政審批中心授予“群眾最滿意窗口”稱號。二是堅(jiān)持開源節(jié)流，力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用。在節(jié)約用地方面，全市通過舊城改造、治理“城中村”和“空心村”、處置閑置土地等措施，盤活土地1.6萬多畝，節(jié)約土地7000多畝。在集約用地方面，2005年，市政府下發(fā)31號和38號文件，對30個(gè)類別工業(yè)項(xiàng)目用地的投資強(qiáng)度、建筑密度、容積率、綠化率做了詳細(xì)的規(guī)定。依據(jù)這兩個(gè)文件，國土資源部門在用地審批中嚴(yán)格把關(guān)，對達(dá)不到我市土地集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)的，堅(jiān)決不予批地或核減用地面積。我市土地節(jié)約集約利用工作得到省政府的充分肯定，2006年，全省土地利用管理工作暨節(jié)約集約用地先進(jìn)企業(yè)表彰會(huì)議在我市召開，我市金猴集團(tuán)、萬得集團(tuán)、三角華盛輪胎、華力電機(jī)等8家企業(yè)受到表彰。三是千方百計(jì)保證項(xiàng)目落地。2003年以來，我市共爭取審批建設(shè)用地8.3萬畝，綜合全省各市城市面積和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入等因素（這些因素是省上分配用地指標(biāo)時(shí)的參考依據(jù)），批地總量排在全省15個(gè)市（除濟(jì)南、青島外）前列。堅(jiān)持有保有壓、區(qū)別對待的供地政策，實(shí)行“五個(gè)優(yōu)先”，即優(yōu)先保證國家、省、市重點(diǎn)工程，教育、衛(wèi)生等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)，高科技項(xiàng)目，重點(diǎn)利用外資項(xiàng)目以及資金到位的項(xiàng)目用地。
2003年，市政府被省政府評為全省實(shí)施2001-2002年度國土資源管理目標(biāo)責(zé)任制先進(jìn)單位。2002-2005年，市國土資源局連續(xù)4年被××市委市政府評為先進(jìn)單位；2003年，被省國土資源廳評為全省國土資源管理工作先進(jìn)單位；2004年，被人事部、國土資源部授予“全國國土資源系統(tǒng)先進(jìn)集體”稱號；2005年，榮成市國土資源局、文登市國土資源局被省人事廳、國土資源廳授予“全省國土資源系統(tǒng)先進(jìn)集體”稱號。
二、土地管理中存在的困難和問題
（一）社會(huì)各界特別是個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)依法用地意識有待進(jìn)一步增強(qiáng)。個(gè)別地方把發(fā)展同多占地劃等號，認(rèn)為發(fā)展就要多占地，多占地就是發(fā)展。有的地方用地根本不把土地利用總體規(guī)劃放在眼里，想開發(fā)哪塊就開發(fā)哪塊，投資商看中哪塊就給哪塊，不管符不符合規(guī)劃，不管有沒有用地指標(biāo)，也不管是不是基本農(nóng)田，對國土資源部門的依法制止和規(guī)范，他們認(rèn)為是阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有的地方甚至搞“毀地招商”，什么項(xiàng)目也沒有，把地推平了再說。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以租代征違法用地現(xiàn)象比較突出。
（二）土地節(jié)約集約利用水平有待進(jìn)一步提高。近年來，我市在優(yōu)化土地資源配置、推進(jìn)土地節(jié)約集約利用上進(jìn)行了不懈地探索，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)。但從總體上看，社會(huì)各界節(jié)約集約用地的意識還不強(qiáng)，土地節(jié)約集約利用還停留在較低水平。開發(fā)區(qū)中工廠建一層廠房的較多，有的還講排場，建花園式工廠，搞面積綠地，土地利用效率較低。土地閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象比較突出，不是有項(xiàng)目沒地，而是有地沒項(xiàng)目，不是土地制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是有些地方土地的閑置荒蕪引起了群眾的不滿。土地集約利用的審批考核機(jī)制有待于進(jìn)一步健全，有的企業(yè)不是根據(jù)投資強(qiáng)度確定用地面積，而是虛報(bào)投資強(qiáng)度到國土資源部門騙取多批地；批地后，一些用地單位沒有按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行投資、建設(shè)。
（三）征地中損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象仍然存在。發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)工業(yè)化必須要占用農(nóng)民集體土地，但是農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成果的過程，應(yīng)當(dāng)有利于增加而不是損害農(nóng)民的利益，應(yīng)當(dāng)有利于縮小而不是擴(kuò)城鄉(xiāng)的差距。但有的地方領(lǐng)導(dǎo)干部腦子里缺乏這種觀念，截留、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象依然存在，甚至違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行征地。造成征地糾紛不斷發(fā)生，農(nóng)民上訪不斷出現(xiàn)，影響社會(huì)穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，因?yàn)檎鞯貑栴}引起農(nóng)民上訪占土地量的40%。從反映的情況看，有的地方的征地行為作風(fēng)粗暴、性質(zhì)惡劣，莊稼眼看就要收了，一夜之間強(qiáng)行把地推平，這種做法必須糾正。
（四）土地歷史遺留問題較難處理，亟待妥善解決。近年來土地方面暴露出來的歷史遺留問題較多，其中最突出的有三個(gè)方面：一是原來出讓的土地，后來由于《森林法》的有關(guān)規(guī)定或者規(guī)劃調(diào)整為綠地等原因，使土地使用者不能按原用途使用，形成遺留問題，比如初村北海、張村沿海等1.3萬畝土地。土地使用者紛紛要求解決，處理難度很。二是乳山銀灘開發(fā)區(qū)于1992-1993年越權(quán)批準(zhǔn)出讓的一些土地，現(xiàn)在還有1萬畝左右由于當(dāng)時(shí)沒有確定具置而空掛，用地單位都來找，難以解決。三是以前有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞以地生財(cái)，把地擅自賣給開發(fā)商，由于沒經(jīng)過轉(zhuǎn)用征收，不能辦理正常的用地手續(xù)，前任領(lǐng)導(dǎo)把收開發(fā)商的錢挪作他用，換屆后下一任領(lǐng)導(dǎo)不承認(rèn)，現(xiàn)在開發(fā)商想辦理用地手續(xù)，符合規(guī)劃的沒有資金，不符合規(guī)劃的辦不了手續(xù)。
三、今后我市土地管理的思路和措施
今后我市的土地管理工作，將以這次市人常委會(huì)審議《土地管理法》貫徹情況為契機(jī)和動(dòng)力，緊緊圍繞市委“1161”工作思路和目標(biāo)，認(rèn)真貫徹崔曰臣記、宋遠(yuǎn)方市長、劉命信副市長今年10月9日到市國土資源局調(diào)研時(shí)的重要指示精神，規(guī)范管理，高效服務(wù)，開拓進(jìn)取，扎實(shí)工作，為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)又快又好發(fā)展提供可持續(xù)的土地保障和優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，重點(diǎn)做好五個(gè)方面。
（一）嚴(yán)格保護(hù)耕地，保障糧食安全。一是按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，認(rèn)真開展土地利用總體規(guī)劃修編工作，使修編后的規(guī)劃既有利于保護(hù)耕地，又為經(jīng)濟(jì)發(fā)展留出合理的用地空間。二是嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。定期對耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)情況進(jìn)行檢查考核，進(jìn)一步強(qiáng)化各級人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)對土地管理和耕地保護(hù)的責(zé)任。按照“基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化、基礎(chǔ)工作規(guī)范化、保護(hù)責(zé)任社會(huì)化、監(jiān)督管理信息化”的總體要求，嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，堅(jiān)決制止通過修改土地利用總體規(guī)劃等方式規(guī)避占用基本農(nóng)田報(bào)批的違法行為，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量不降低。三是力實(shí)施土地開發(fā)整理復(fù)墾。積極申報(bào)部級、省級土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目，爭取專項(xiàng)資金。認(rèn)真落實(shí)《××市土地開發(fā)整理復(fù)墾專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，加強(qiáng)對專項(xiàng)資金使用情況和項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，并全面推行項(xiàng)目招投標(biāo)管理，實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)整理復(fù)墾的規(guī)范化運(yùn)作。
（二）節(jié)約集約用地，提高土地綜合利用率。加宣傳力度，徹底轉(zhuǎn)變粗放的用地觀念和習(xí)慣，提高社會(huì)各界的節(jié)約集約用地意識。加強(qiáng)建設(shè)用地審批管理，建立健全土地集約利用考核評價(jià)辦法和體系，遏制圈占土地和粗放用地。一是批前嚴(yán)格審查。建設(shè)項(xiàng)目辦理立項(xiàng)手續(xù)前，由項(xiàng)目所在地的國土資源部門進(jìn)行用地預(yù)審，未經(jīng)用地預(yù)審的，一律不予轉(zhuǎn)報(bào)批次用地和批準(zhǔn)供地。二是批中嚴(yán)格把關(guān)。對超過規(guī)定用地定額標(biāo)準(zhǔn)或達(dá)不到我市集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)的，壓縮用地面積或不予批準(zhǔn)用地。三是批后嚴(yán)格監(jiān)管。建立新批土地信息庫和跟蹤檢查臺帳，建立新批用地項(xiàng)目現(xiàn)場公示制度，及時(shí)向建設(shè)單位下發(fā)提示和督促建設(shè)通知，定期跟蹤檢查，防止土地閑置。把企業(yè)現(xiàn)有土地利用情況作為新增供地的重要依據(jù)，對土，全國公務(wù)員共同天地地利用率高的企業(yè)，在新申請用地時(shí)優(yōu)先安排；對達(dá)不到節(jié)約集約用地規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，暫緩新的用地審批，待其將原有土地達(dá)到節(jié)約集約利用標(biāo)準(zhǔn)后，再考慮新的用地審批，促進(jìn)企業(yè)節(jié)約集約用地。
(三)拓寬用地空間,保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是立足內(nèi)涵挖潛，徹底清查、充分利用批而未供的土地、閑置土地、空閑土地等存量土地，提高土地利用率。二是繼續(xù)爭取農(nóng)村建設(shè)用地整理與城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地掛鉤試點(diǎn)工作，通過農(nóng)村建設(shè)用地減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，拓寬城市用地空間。三是全面摸清全市范圍內(nèi)可利用的鹽田、廢棄蝦池和沿海灘涂，在充分做好環(huán)境影響論證和符合規(guī)劃的前提下，區(qū)別不同情況，采取靈活有效的方式加以利用。四是加向上溝通協(xié)調(diào)力度，積極爭取國家、省上預(yù)留的建設(shè)用地指標(biāo)，緩解土地供需矛盾。
（四）加強(qiáng)和改進(jìn)征地管理，維護(hù)農(nóng)民利益。一是把提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)落到實(shí)處。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價(jià)批準(zhǔn)公布前，嚴(yán)格執(zhí)行威政辦發(fā)〔2005〕69號文件規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保被征地農(nóng)民的生活水平不因失地而下降。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價(jià)出臺后，嚴(yán)格按照新的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，切實(shí)解決征地標(biāo)準(zhǔn)偏低和同地不同價(jià)的問題。二是嚴(yán)把征地補(bǔ)償關(guān)，確保征地補(bǔ)償費(fèi)及時(shí)足額到位。征地補(bǔ)償安置費(fèi)用不落實(shí)的，一律不予受理上報(bào)省政府批次征地報(bào)件；征地補(bǔ)償安置費(fèi)用不到位的，一律不批準(zhǔn)供地。探索建立征地補(bǔ)償款預(yù)存制度和統(tǒng)一收繳、發(fā)放機(jī)制，減少發(fā)放環(huán)節(jié)，防止截留、挪用。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地 征收 補(bǔ)償 制度完善
DOI:10.3969/j.issn.1672-8289.2010.10.068
一.土地征收補(bǔ)償?shù)幕靖艣r
土地,是人類賴以生存和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)極其重要的自然資源,具有稀缺性、不可再生性和不可移動(dòng)性。我國有近8 億農(nóng)民在土地上生息、勞作,土地是他們的 “命根子”。由于城市化進(jìn)程的加快和社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的需要,土地征收的范圍逐漸擴(kuò)大到農(nóng)村,為了保障被征地農(nóng)民在征地過程中的合法權(quán)益和解決農(nóng)民失地后的長期生存問題,國家建立了農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度。但《土地管理法》、《土地管理實(shí)施條例》及相關(guān)法律法規(guī)對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償救濟(jì)程序的規(guī)定存在諸多不足,導(dǎo)致實(shí)踐中引發(fā)大量土地征收補(bǔ)償爭議,影響社會(huì)穩(wěn)定。從農(nóng)民自身來講,并不希望把土地拿出去,但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來講,又需要征地,征地本身又是一個(gè)強(qiáng)制行為,農(nóng)民不得不服從,這是一對矛盾。因此,解決好我國農(nóng)村土地的征收補(bǔ)償問題顯得非常重要和迫切。
我國土地征收補(bǔ)償制度總體來說是不斷地進(jìn)步和合理,比如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐提高;審批權(quán)力不斷上收,基層政府的審批權(quán)限越來越小;土地征收補(bǔ)償程序趨于規(guī)范和細(xì)化;被征地農(nóng)民的安置辦法也越來越靈活多樣;土地征收補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)也不斷得到修改,以適應(yīng)新的時(shí)代背景和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢。特別是在04年的憲法修正案中明確了土地征收和征用的補(bǔ)償條款,為土地征收補(bǔ)制度提供了堅(jiān)實(shí)的憲法依據(jù)。
土地問題不僅僅是農(nóng)民的命脈,也是整個(gè)國家的命脈,解決好土地問題,不僅能確保農(nóng)民合法權(quán)益,保持農(nóng)村和社會(huì)穩(wěn)定,而且使國家征地工作走向市場化、法制化的軌道。有利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。
(一)土地征收與征用
1.土地征收的含義及特征
土地征收是指國家為了公共利益的需要,以補(bǔ)償為前提,強(qiáng)制取得其他民事主體土地所有權(quán)的行為。其法律后果是土地所有權(quán)在國家和集體之間發(fā)生變動(dòng)。從來沒有哪個(gè)制度否認(rèn)過憲法的征收權(quán),重要的是對征收的法律限制。其法律特征在于:(1)土地征收是強(qiáng)制剝奪集體土地所有權(quán)的行為,是物權(quán)變動(dòng)的一種極為特殊的情形。(2)征收主體一方是政府,且政府以行政命令方式從農(nóng)民集體手中取得土地所有權(quán),集體必須服從,沒有任何選擇的余地。(3)土地征收的目的只能是為了發(fā)展公共利益,絕對禁止任何商業(yè)目的的征收,且必須對被征收人以公平合理的補(bǔ)償。
2.土地征收與征用的區(qū)別
《物權(quán)法》第44條中規(guī)定了有關(guān)征用的概念,即:“因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)。被征用的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)使用后,應(yīng)當(dāng)返還被征用人。單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的,應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！庇纱丝梢钥闯鐾恋卣魇张c土地征用既有共同之處,又有不同之處。二者的共同之處在于都是以共利益為目的,運(yùn)用國家強(qiáng)制力,經(jīng)過法定的程序,并依法給予補(bǔ)償。土地征收、土地征用雖然都是國家為建設(shè)需要征用土地的方法,但它們是有區(qū)別的,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
第一,二者的行為效果不同。土地征收是土地所有權(quán)的改變,土地所有權(quán)由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。土地征用由于使用后?yīng)當(dāng)返還給被征用人,因此是土地使用權(quán)的改變,而土地的所有權(quán)性質(zhì)不發(fā)生改變。這是兩者最主要的區(qū)別。
第二,二者所征收的對象也有所差別。我國土地的所有制形式只有國家所有和集體所有兩種形式,土地征收的對象為農(nóng)村集體土地。土地征用的對象既可以是農(nóng)村集體土地也可以是城市國有土地。
第三,二者行為的依據(jù)不同。土地征收的依據(jù)和程序必須由法律規(guī)定,這是我國《立法法》第八條第六項(xiàng)所要求的,即“下列事項(xiàng)只能制定法律:……(六)非國有財(cái)產(chǎn)的征收?！蓖恋卣饔玫囊罁?jù)除了法律之外,還可以是法規(guī)。這是因土地征用一般具有暫時(shí)性、緊急性,而且強(qiáng)制取得的只是使用權(quán),所以其嚴(yán)格度要低于土地征收。
第四,從二者的適用條件看,土地征用一般適用于緊急狀態(tài)下對土地的臨時(shí)征用。而土地征收則不同,為了公共利益的需要,即使不存在緊急狀態(tài),也可實(shí)施土地征收。
二.農(nóng)村土地征收補(bǔ)償現(xiàn)狀及問題
(一)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶按嬖诘膯栴}
我國以法律的形式確定了農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度,在一定程度上保護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益,然而,征收補(bǔ)償制度也存在諸多問題和缺陷。
1.農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償范圍
《土地管理法》第47條規(guī)定的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)是:“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi),安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”
2.農(nóng)村土地征收補(bǔ)償范圍存在的問題
根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定可以看出,現(xiàn)行的征地補(bǔ)償范圍只是對征地造成的直接損失進(jìn)行補(bǔ)償,而對因征地形成的殘地?fù)p失及土地使用價(jià)值的下降等間接損失并未提及,事實(shí)上,這些損失是必然會(huì)發(fā)生的,如果不在補(bǔ)償范圍之內(nèi)必將損害農(nóng)民的合法權(quán)益。
(二)農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償方式及問題
1.農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償方式
早期征收土地補(bǔ)償機(jī)制主要采取的是“貨幣補(bǔ)償加安置”的補(bǔ)償形式,即以土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)作為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償部分,在一定程度上彌補(bǔ)了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)損失后,由征收土地使用者根據(jù)征地項(xiàng)目的需要為失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)安置。但是,隨著城市建設(shè)速度加快、征地?cái)?shù)量增加以及征地用途和就業(yè)市場的變化,“誰征地、誰安置”的原則已經(jīng)難以執(zhí)行,各地開始探索新的安置模式。20世紀(jì)90年代以后,各地普遍采取征地時(shí)一次性地支付補(bǔ)償金,讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)的安置模式。從此以后,征收土地補(bǔ)償機(jī)制就演化為“一次性給付貨幣補(bǔ)償”的單純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償形式。
2.農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償方式存在的問題
補(bǔ)償方式單一。目前的補(bǔ)償以一次性貨幣補(bǔ)償為主,一次性補(bǔ)償只能解決農(nóng)民暫時(shí)的生存問題,而農(nóng)民失去了土地,就失去了長期生活的保障,生存將會(huì)受到極大的威脅。采取此種簡單的補(bǔ)償方式只能暫時(shí)解決農(nóng)民生活上的問題,由于缺乏就業(yè)安置引導(dǎo),無法為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下失地失業(yè)的農(nóng)民提供長久的保障。
(三)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償程序及問題
1。農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償程序
《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定:“征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后,由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的,由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的,由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施?！?/p>
2.農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償程序中存在的問題
從現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償程序來看,有些程序制度仍存在缺陷,影響了土地征收的順利實(shí)施。(1)征收補(bǔ)償程序可操作性不強(qiáng)。我國有關(guān)土地征收程序的規(guī)定對于一些重要事項(xiàng)未予以明確。例如,征收行為何時(shí)發(fā)生效力,是批準(zhǔn)征收決定作出后、還是支付補(bǔ)償安置費(fèi)用后;被征收的土地所有權(quán)何時(shí)發(fā)生轉(zhuǎn)移;《土地管理法實(shí)施條例》第 25條規(guī)定:“征地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起 3個(gè)月內(nèi)全部支付,”但在實(shí)踐中,征地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放顯得很隨意,基本都是滯后,對于未按期支付補(bǔ)償安置費(fèi)用的,征收決定是否依然有效等。(2)補(bǔ)償程序不公正,缺乏聽證。法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定,補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民。而由于補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)早在批準(zhǔn)征收補(bǔ)償方案時(shí)已確定,雖然規(guī)定要聽取意見,但被征地人只能就獲得補(bǔ)償?shù)拿娣e等提出異議,對補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)無權(quán)提出任何意見,補(bǔ)償過程缺乏農(nóng)民實(shí)際參與聽證的程序保障。(3)補(bǔ)償糾紛發(fā)生后,救濟(jì)程序缺失。對于補(bǔ)償決定,《土地管理法實(shí)施條例》中規(guī)定將裁決權(quán)交由政府行使,缺乏中立性,更重要的是對補(bǔ)償決定或者補(bǔ)償裁決決定不服能否申請復(fù)議或提訟等問題也未作規(guī)定。
三.完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的對策
(一)完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的可行性與必要性
1 完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的可行性
我國的土地征收補(bǔ)償制度形成以來已有幾十年的發(fā)展歷程了,尤其是現(xiàn)行的補(bǔ)償制度是形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)行的補(bǔ)償制度越來越不適應(yīng)時(shí)展的要求,對此制度進(jìn)行修改和完善已經(jīng)到了非常迫切的時(shí)期,現(xiàn)在從制度方面、思想觀念和執(zhí)法環(huán)境等各個(gè)方面來看都是完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的時(shí)候了。
2 完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的必要性
土地征收中存在的種種問題,不僅犧牲了農(nóng)民的當(dāng)前利益,而且還損害著農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。大多農(nóng)民文化程度不高、缺乏勞動(dòng)技能,打工沒人要,創(chuàng)業(yè)沒本錢,最后導(dǎo)致生活無保障。而農(nóng)業(yè)的發(fā)展會(huì)影響到工業(yè)的發(fā)展,農(nóng)村的現(xiàn)代化又會(huì)影響到城市的現(xiàn)代化。故此,完善土地征收補(bǔ)償制度對于整個(gè)社會(huì)的發(fā)展是非常有必要的
(二)如何完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度
1.豐富補(bǔ)償制度補(bǔ)償方式
關(guān)于補(bǔ)償方式,我國社會(huì)各界要求改革的呼聲很高。有學(xué)者針對我國一次性貨幣補(bǔ)償?shù)娜秉c(diǎn),提出留地安置、工作安置等多種形式的復(fù)合安置。也有學(xué)者借鑒東南沿海征地補(bǔ)償中采用政府、集體與個(gè)人共同繳納保險(xiǎn)費(fèi)的辦法,將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系中的成功經(jīng)驗(yàn),提出我國應(yīng)當(dāng)重視社會(huì)保障的安置方式。
(1)采取留地安置方式。即征地過程中,在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排一定面積的建設(shè)用地給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民興辦企業(yè)、從事經(jīng)營活動(dòng)。農(nóng)民可以通過在此土地上發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)來壯大集體經(jīng)濟(jì),解決部分農(nóng)民的就業(yè)問題。同時(shí)政府應(yīng)在在政策、資金、工商、稅務(wù)等方面提供必要的優(yōu)惠和支持。
(2)采用工作安置方式。即由政府或用地單位對于被征地農(nóng)民有計(jì)劃地安排其就業(yè)。這種主要適用于企業(yè)因生產(chǎn)需要建設(shè)用地的情況,如建設(shè)大型工業(yè)項(xiàng)目需要征收農(nóng)地,而項(xiàng)目建設(shè)過程和建成后會(huì)需要大量工人,這種情況下,可以在對失地農(nóng)民進(jìn)行必要培訓(xùn)和考核,錄用其為企業(yè)的員工,享受與正式員工同等的待遇。
(3)采用社會(huì)保障安置方式。即在農(nóng)地被征收后,政府不再向農(nóng)民支付全額補(bǔ)償費(fèi)用,而是將部分補(bǔ)償費(fèi)用用來為農(nóng)民繳納一定年限的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。由勞動(dòng)保障部門與農(nóng)民簽訂合同,對符合條件的人員建立社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶,到一定的年齡后,定月發(fā)放養(yǎng)老金。目前,社會(huì)保障安置日漸受到重視。2007年10月1日開始實(shí)施的《物權(quán)法》第42條明確規(guī)定,征收集體所有的土地,要安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用,相比《土地管理法》來說,是一個(gè)可喜的進(jìn)步。今后應(yīng)將確保社保資金足額到位和規(guī)范社保資金的管理作為社會(huì)保障安置方式工作的重中之重。
2.在政府部門建立專門的土地補(bǔ)償裁決機(jī)構(gòu)
征地補(bǔ)償爭議裁決案件的專業(yè)性極強(qiáng),需要由土地法律方面的專家來做這項(xiàng)工作,然而由于土地行政主管部門各處室業(yè)務(wù)工作的龐雜性和專業(yè)人員的缺乏,再加上隨著征地爭議裁決制度的不斷完善,各類裁決事件件將逐漸增加,原有的各部門無法完成日益增加的裁決任務(wù)。因此,必須設(shè)立專門的征地爭議裁決部門,配備充足的高素質(zhì)專業(yè)人員,才能與目前征地爭議裁決制度的不斷完善相適應(yīng)。
3.建立完整的補(bǔ)償程序及司法救濟(jì)程序
“程序是法律的心臟”,無程序即無法治。在一國法律體系內(nèi),程序法的滯后將直接導(dǎo)致有關(guān)的實(shí)體法形同虛設(shè)。補(bǔ)償程序的公正是補(bǔ)償合理的重要保證,因此完善我國土地征收補(bǔ)償程序,才能切實(shí)保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。(1)完善土地征收法律法規(guī),使土地征收程序明晰化。如在解決征地補(bǔ)償爭議問題上變?yōu)橛膳鷾?zhǔn)征收土地的人民政府裁決為由批準(zhǔn)征收土地的上一級政府裁決。這樣征收土地的批準(zhǔn)方和裁決方分離,可以保證爭議得到公正的裁決。(2)建立批前協(xié)商、聽證制度。土地征收過程中應(yīng)充分聽取被征收人和利害關(guān)系人的意見,使其獲得表達(dá)意見的機(jī)會(huì)增強(qiáng)征收程序的民主性公開性。例如:集體農(nóng)民對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案有不同意見,政府部門應(yīng)告知其有要求舉行聽證的權(quán)利。(3)完善復(fù)議和訴訟制度。農(nóng)民如果對征收補(bǔ)償和安置方案不服,可以向土地行政主管部門提起復(fù)議或向法院提訟。(4)改革補(bǔ)償金發(fā)放程序。建議在征地過程中將土地補(bǔ)償費(fèi)設(shè)立專戶,存入銀行,做到?？顚Ｓ?補(bǔ)償金應(yīng)在法定期限內(nèi)直接發(fā)給被征用土地的農(nóng)民,任何組織與個(gè)人不得截留、克扣。同時(shí),法院應(yīng)將司法程序引入土地征收補(bǔ)償爭端解決機(jī)制中,逐步擴(kuò)大對征地農(nóng)民的司法救濟(jì),減少政府對征地糾紛裁決的參與,這樣既有利于保護(hù)被征收人的合法權(quán)利,也有利于監(jiān)督行政主體征收權(quán)力的行使。
結(jié)論
土地是農(nóng)民生存的前提和保障,征收農(nóng)村土地對農(nóng)民而言無疑是影響巨大的。承認(rèn)農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)并建立土地發(fā)展權(quán)制度、建立征地補(bǔ)償款分配監(jiān)督體系等也是解決問題比較有效的途徑?？傊?必須善現(xiàn)在的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度,使補(bǔ)償合理、公平、有效,讓農(nóng)民不因被征地而貧困,讓農(nóng)村不因被征地而放緩發(fā)展的速度,最大限度揮有限土地資源的效用。農(nóng)民是“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵,農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害,“三農(nóng)”問題就解決不好,而“三農(nóng)”問題又關(guān)系著我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。因此,如何完善、健全農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度意義重大,我們希望通過不懈的努力,讓失地農(nóng)民生活有保障,能夠充分享受到社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。
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關(guān)鍵詞：新鄉(xiāng)村建立；宅基地運(yùn)用權(quán)流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)障礙
一、現(xiàn)行法律規(guī)則及其缺陷
我國《物權(quán)法》第153條規(guī)則：“宅基地運(yùn)用權(quán)的獲得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國度有關(guān)規(guī)則?！薄锻恋毓芾矸ā返?2條第1款規(guī)則：“鄉(xiāng)村村民一戶只能具有一處宅基地，其宅基地的面積不得超越省、自治區(qū)、直轄市規(guī)則的規(guī)范?！钡?款規(guī)則：“鄉(xiāng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”第63條規(guī)則：“鄉(xiāng)村集體一切的土地運(yùn)用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建立；但是，契合土天時(shí)用總體規(guī)劃并依法獲得建立用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地運(yùn)用權(quán)依法發(fā)作轉(zhuǎn)移的除外?！?999年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于增強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中規(guī)則，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出賣，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購置的住宅發(fā)放土地運(yùn)用證和房產(chǎn)證。2004年疆土資源部公布的《關(guān)于增強(qiáng)鄉(xiāng)村宅基地管理的意見》第13條規(guī)則：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在鄉(xiāng)村置辦宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在鄉(xiāng)村購置和違法建造的住宅發(fā)放土地運(yùn)用證?！薄段餀?quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條都規(guī)則，宅基地運(yùn)用權(quán)不得用于抵押。2009年3月疆土資源部《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定開展農(nóng)民持續(xù)增收推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展的若干意見》中，關(guān)于運(yùn)營性質(zhì)的集體建立用地流轉(zhuǎn)曾經(jīng)解除了限制，但鄉(xiāng)村宅基地仍被掃除在外。
從現(xiàn)行法律規(guī)則上剖析，我國對宅基地運(yùn)用權(quán)采取的是限制流轉(zhuǎn)的政策，并且嚴(yán)厲制止鄉(xiāng)村居民的住宅和宅基地在城鄉(xiāng)居民之間流轉(zhuǎn)，只允許宅基地運(yùn)用權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)。
實(shí)踐上，我國宅基地運(yùn)用權(quán)制度創(chuàng)建之初是為了補(bǔ)償方案經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來的城鄉(xiāng)分治的二元社會(huì)嚴(yán)陣以待以及經(jīng)濟(jì)開展程度缺乏的缺陷，以保證農(nóng)民根本的生存權(quán)益為目的，在變革開放初期的確起到了積極的作用。而在當(dāng)前形勢下，政府提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展的方針，要盡快消弭城鄉(xiāng)割據(jù)，減少城鄉(xiāng)差異，農(nóng)民對宅基地的經(jīng)濟(jì)開展功用的需求逐漸超越了其生存保證功用，鄉(xiāng)村宅基地制度的變革曾經(jīng)到了一個(gè)臨界點(diǎn)。
與農(nóng)業(yè)用地、其他非農(nóng)建立用地相比，現(xiàn)行法律與法規(guī)在鄉(xiāng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)方面愈加單薄，以至言行一致，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
第一，鄉(xiāng)村住房一切權(quán)可轉(zhuǎn)讓性與宅基地運(yùn)用權(quán)不可轉(zhuǎn)讓性的矛盾。依據(jù)“房隨地走、地隨房走”、“房地一體”的準(zhǔn)繩，房屋買賣必然觸及宅基地買賣。理想中鄉(xiāng)村私房買賣的買房人名義上是買房，但實(shí)踐上是買地，當(dāng)呈現(xiàn)買賣糾葛時(shí)，如何認(rèn)定買賣合同效能，是司法理論的一大難題。
第二，允許宅基地在本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)與一戶一宅準(zhǔn)繩的矛盾。假如允許農(nóng)戶將住房和宅基地轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)的農(nóng)戶，勢必違犯了一戶只能具有一處宅基地且面積不得超標(biāo)的規(guī)則。契合宅基地運(yùn)用權(quán)分配條件的其他農(nóng)戶完整能夠申請分配到一塊宅基地建房，而沒有必要購置別人的住房及宅基地。
第三，宅基地審批制與宅基地物權(quán)性質(zhì)的矛盾。《物權(quán)法》正式將宅基地運(yùn)用權(quán)定性為用益物權(quán)。但是，從宅基地運(yùn)用權(quán)的實(shí)踐運(yùn)轉(zhuǎn)來看，其并不具備物權(quán)性質(zhì)。首先，宅基地運(yùn)用權(quán)以特定行為人為主體，其權(quán)益只能對立集體組織內(nèi)部其他成員，而不具備物權(quán)的對世權(quán)特征。其次，注銷制是物權(quán)的根本準(zhǔn)繩，宅基地作為物權(quán)應(yīng)以注銷作為其公示要件，而理論中宅基地運(yùn)用權(quán)行使卻遭到來自集體組織和政府部門的限制，農(nóng)民不具有物權(quán)的直接應(yīng)用、控制的特征。在行政機(jī)關(guān)審批之前，農(nóng)戶對集體一切的宅基地并無任何權(quán)益。
二、宅基地流轉(zhuǎn)障礙的本源
上述剖析揭顯露我國宅基地運(yùn)用權(quán)制度設(shè)計(jì)存在著實(shí)質(zhì)的缺陷，就宅基地流轉(zhuǎn)而言，障礙其流轉(zhuǎn)的本源在于集體一切制及其權(quán)益主體缺位。由于假如鄉(xiāng)村宅基地運(yùn)用權(quán)向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)，將招致非鄉(xiāng)村集體成員能夠?qū)嵺`享有土地運(yùn)用權(quán)，而真正的集體成員則分開集體，不再享用集體成員權(quán)益和實(shí)行相應(yīng)義務(wù)，從而使原鄉(xiāng)村集體一切演化為非集體一切以至是非集體成員個(gè)人私有。當(dāng)這種買賣現(xiàn)象在某個(gè)鄉(xiāng)村集體較為普遍地呈現(xiàn)時(shí)，鄉(xiāng)村現(xiàn)行的集體一切制以及與之配套的系列制度將土崩瓦解、難以為繼。因而，現(xiàn)行宅基地集體一切制及其主體缺位成為了宅基地運(yùn)用權(quán)流轉(zhuǎn)的最大制度障礙，二者的矛盾是不可調(diào)和的。
而鄉(xiāng)村一切權(quán)法律主體虛位問題曾經(jīng)成為了鄉(xiāng)村變革的突出問題。我國法律關(guān)于鄉(xiāng)村集體一切權(quán)的主體稱謂并不分歧。鄉(xiāng)村集體一切權(quán)的主體有“農(nóng)民集體”和“農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”兩個(gè)稱號，這就形成了主體規(guī)則的含糊性，在詳細(xì)操作時(shí)難以認(rèn)定。從實(shí)踐狀況來看，多數(shù)狀況下，村委會(huì)實(shí)踐上代行了集體一切權(quán)主體的權(quán)益，有的中央以至成了個(gè)別村干部的一切權(quán)。
針對這一矛盾，當(dāng)前學(xué)術(shù)界有鄉(xiāng)村土地私有化、集體土地按份共有制及集體土地國有化三種觀念，終究未來應(yīng)該采取何種做法更有利于新鄉(xiāng)村建立及社會(huì)開展，有待于學(xué)者們進(jìn)一步研討討論。
三、宅基地運(yùn)用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建
就目前現(xiàn)有集體一切權(quán)制度來看，為理解決宅基地運(yùn)用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，可暫時(shí)先在已有制度框架內(nèi)構(gòu)建合適宅基地運(yùn)用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度，待機(jī)遇成熟時(shí)再從本源上加以處理。
（一）確權(quán)注銷
鄉(xiāng)村宅基地運(yùn)用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提是其權(quán)屬必需合法，只要依法辦理了土地注銷，有合法的土地權(quán)屬證書，才干保證買賣的平安。因而，變革的第一步就是要增強(qiáng)宅基地的注銷工作，明晰宅基地運(yùn)用權(quán)主體。詳細(xì)應(yīng)由疆土資源管理部門擔(dān)任對本地宅基地停止逐戶逐宗核對注銷，并發(fā)給相應(yīng)的宅基地運(yùn)用權(quán)證書，明白農(nóng)民合法的宅基地可上市流轉(zhuǎn)和具有收益權(quán)。宅基地超出規(guī)則面積的，分別在注銷薄和證書上注明。宅基地運(yùn)用權(quán)以買賣、贈(zèng)與和繼承方式流轉(zhuǎn)的，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理宅基地運(yùn)用權(quán)變卦注銷，并收取注銷費(fèi)用，宅基地流轉(zhuǎn)未經(jīng)變卦注銷不生效，以進(jìn)步鄉(xiāng)村土地買賣的平安系數(shù)，防備一房二賣或者其他糾葛的發(fā)作，確保在糾葛發(fā)作時(shí)有據(jù)可證，以促使糾葛順利處理。
同時(shí)樹立宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。凡已在城鎮(zhèn)置辦商品房定居或愿意進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)定居的農(nóng)民，只需自愿退宅還耕且以后不再申請新宅基地，政府可按退出的宅基空中積給予一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)；在契合規(guī)劃的前提下，允許將原宅基地和房屋有償調(diào)劑給契合申請宅基地條件的本村村民。宅基地退出補(bǔ)償資金來源為耕地開墾費(fèi)、土地出讓金、新增建立用地有償運(yùn)用費(fèi)，獎(jiǎng)勵(lì)方式為一次性貨幣或養(yǎng)老生活補(bǔ)助。
（二）有償運(yùn)用與無償運(yùn)用相分離
《物權(quán)法》將宅基地定性為用益物權(quán)，依用益物權(quán)獲得的根本法理，應(yīng)以有償為準(zhǔn)繩，無償為例外。那么宅基地運(yùn)用權(quán)的獲得是有歸還是無償，就應(yīng)由其當(dāng)事人（農(nóng)民集體與運(yùn)用人）去協(xié)商，而不應(yīng)由國度統(tǒng)一規(guī)則。
宅基地運(yùn)用的制度設(shè)計(jì)應(yīng)包含以下幾點(diǎn)：一是出于保證其根本寓居的需求，本集體成員曾經(jīng)獲得的法定面積規(guī)范內(nèi)的宅基地，無須支付運(yùn)用費(fèi)；二是本集體成員超占、多占的宅基地，須支付懲罰性的運(yùn)用費(fèi)，費(fèi)用規(guī)范應(yīng)足以使其無法超占、多占宅基地；三是非本集體成員經(jīng)過流轉(zhuǎn)方式獲得宅基地（包括繼承）須支付運(yùn)用費(fèi)，費(fèi)用規(guī)范應(yīng)參照國有土地出讓金肯定。
（三）流轉(zhuǎn)范圍
就宅基地運(yùn)用權(quán)與建立用地運(yùn)用權(quán)的區(qū)別而言，兩者均以建造并保有房屋及其隸屬設(shè)備為目的，主要的區(qū)別在于建立用地運(yùn)用權(quán)是在“國度一切的土地”之上設(shè)定，而宅基地運(yùn)用權(quán)是在“集體一切的土地”之上設(shè)定。依物權(quán)法的根本原理，只需契合法定的條件，任何人均可在別人之物上設(shè)立他物權(quán)，不應(yīng)對他物權(quán)人的身份作限制性規(guī)則，否則有違主體對等的民法根本準(zhǔn)繩。
宅基地運(yùn)用權(quán)的成員性限制了宅基地運(yùn)用權(quán)相關(guān)制度的開展。成員性并不是宅基地運(yùn)用權(quán)的當(dāng)然屬性?！段餀?quán)法》第152條規(guī)則：“宅基地運(yùn)用權(quán)人依法對集體一切的土地享有占有和運(yùn)用的權(quán)益，有權(quán)依法應(yīng)用該土地建造住宅及其隸屬設(shè)備?！边@里，宅基地運(yùn)用權(quán)的主體是“宅基地運(yùn)用權(quán)人”，并不是“集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民”。宅基地運(yùn)用權(quán)并不當(dāng)然具有成員權(quán)性。非本集體成員可否獲得宅基地運(yùn)用權(quán)應(yīng)屬“農(nóng)民集體”的內(nèi)部事務(wù)，能夠經(jīng)民主設(shè)定程序決議。因而，《土地管理法》在修正之時(shí)，可將流轉(zhuǎn)的對象和范圍擴(kuò)展到非集體成員，但需對用處加以限制，必需用于寓居。這樣，“小產(chǎn)權(quán)房”能夠遭到法律的維護(hù)，減少了糾葛，維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定。
（四）流轉(zhuǎn)程序
在現(xiàn)行《土地管理法》之下，鄉(xiāng)村村民申請住宅用地，須經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，縣級人民政府批準(zhǔn)后，再由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向宅基地申請者無償提供宅基地運(yùn)用權(quán)。其中觸及占用農(nóng)用地的，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。這一規(guī)則不契合一切權(quán)的法理。宅基地運(yùn)用權(quán)是在宅基地一切權(quán)上所設(shè)定的權(quán)益擔(dān)負(fù)，因而，其設(shè)定人應(yīng)為宅基地一切權(quán)人。而現(xiàn)行規(guī)則標(biāo)明，宅基地運(yùn)用權(quán)的獲得只需縣級人民政府審批即可，作為宅基地一切權(quán)人的“農(nóng)民集體”，在這里毫無意義。這一規(guī)則不只不合一切權(quán)的根本原理，而且忽視一切權(quán)人的權(quán)益，有違憲之嫌。
我國物權(quán)法關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立采取了“合同+注銷”的形式。就宅基地運(yùn)用權(quán)的設(shè)立而言，當(dāng)事人之間設(shè)立宅基地運(yùn)用權(quán)合同自是至關(guān)重要的一環(huán)。只需當(dāng)事人契合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土天時(shí)用總體規(guī)劃和土天時(shí)用規(guī)劃或特地制定的鄉(xiāng)村宅基地規(guī)劃等宅基地運(yùn)用權(quán)獲得的條件并雙方協(xié)商分歧，自愿訂立合同即可，而基本沒有必要逐一地審批、控制。為了完成對土地資源停止管理的目的，能夠樹立土地備案制來監(jiān)管宅基地的運(yùn)用狀況。
宅基地運(yùn)用權(quán)一經(jīng)設(shè)立，就成為農(nóng)民的私權(quán)，理應(yīng)可由其權(quán)益人自在處分。現(xiàn)階段宅基地運(yùn)用權(quán)的流轉(zhuǎn)宜先由當(dāng)事人簽署協(xié)議，再由一切權(quán)人“農(nóng)民集體”同意，同時(shí)，流轉(zhuǎn)應(yīng)有一定的期間限制，不宜定為長期和永世不變。宅基地運(yùn)用權(quán)流轉(zhuǎn)后，原運(yùn)用人不得再次申請獲得宅基地運(yùn)用權(quán)。至于鄉(xiāng)村住宅流轉(zhuǎn)可能產(chǎn)生的投機(jī)問題，待鄉(xiāng)村住宅流轉(zhuǎn)市場開展起來后，完整能夠經(jīng)過政府的宏觀調(diào)控措施加以處理。
本集體成員轉(zhuǎn)讓宅基地運(yùn)用權(quán)的，應(yīng)由有資質(zhì)的評價(jià)機(jī)構(gòu)，依據(jù)所轉(zhuǎn)讓宅基地的自然情況、區(qū)位條件等要素來肯定流轉(zhuǎn)宅基地的價(jià)錢轉(zhuǎn)讓價(jià)錢，普通不應(yīng)低于同地域建立用地運(yùn)用權(quán)的土地出讓金規(guī)范。在流轉(zhuǎn)收益分配的比例問題上，應(yīng)傾向于維護(hù)農(nóng)民的利益，剩余局部以不動(dòng)產(chǎn)稅和土地流轉(zhuǎn)稅等稅收方式交村民集體一切并依法運(yùn)用，特地設(shè)立社?；?，并制定嚴(yán)厲的財(cái)務(wù)管理制度，做到?？顚Ｓ?，無須上交國庫。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞： 集體建設(shè)用地； 土地使用權(quán)； 流轉(zhuǎn)制度
中圖分類號： F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-9973（2013）02-0112-05
土地是人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，其對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展具有不可替代的作用。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，土地作為一項(xiàng)重要的資源愈發(fā)體現(xiàn)其使用價(jià)值的重要性。同時(shí)，資源性、稀缺性在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢下更加促使其使用價(jià)值的不斷提高。作為社會(huì)主義國家，所有制結(jié)構(gòu)決定了土地作為一種資源其所有權(quán)主體的特殊性。依照我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，根據(jù)主體的不同，可將土地分為國有土地和集體土地。此種土地制度在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度的建立，此種“城鄉(xiāng)二元”的土地制度成為新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，特別是在解決“三農(nóng)”問題、縮小城鄉(xiāng)差距、建立社會(huì)主義新農(nóng)村成為當(dāng)前及今后一個(gè)階段主要任務(wù)的時(shí)期，切實(shí)提高廣大農(nóng)民的生活水平，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、有序發(fā)展成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迫切任務(wù)，構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度被多數(shù)專家、學(xué)者認(rèn)為是圓滿完成任務(wù)的必經(jīng)途徑和有效手段之一。因其不僅能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且對于合理配置土地資源，合理開發(fā)、利用土地資源，保障集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、完善相關(guān)法律，解決下位法與上位法之間的矛盾
有學(xué)者將集體建設(shè)用地使用權(quán)定義為：“是指法定主體依法取得的對農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)目的的占有、使用和收益的權(quán)利”。[1] “土地流轉(zhuǎn)，即土地的流通和轉(zhuǎn)讓”，[2]根據(jù)流轉(zhuǎn)標(biāo)的不同，可分為土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。根據(jù)我國憲法第10條的規(guī)定，在我國土地所有權(quán)是禁止流轉(zhuǎn)的，唯有通過國家征收的形式實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)主體的變更，且只能由集體所有變?yōu)閲宜小６鴩型恋厥褂脵?quán)的流轉(zhuǎn)則形式多樣，根據(jù)我國《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，無償?shù)男问接袆潛?，有償?shù)姆绞桨ǔ鲎?、租賃、作價(jià)出資或入股。
如：截至2008年11月，江蘇南通海門市共辦理集體建設(shè)用地出讓417宗，出讓面積4357.5畝；集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓74宗；共辦理集體建設(shè)用地租賃73宗，租賃面積623畝。[3]由以上數(shù)據(jù)可知，各地區(qū)的試點(diǎn)工作取得了初步的成果，此種流轉(zhuǎn)方式占據(jù)了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)非常大的比重，而接下來的工作就是總結(jié)各地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，以此形成全國統(tǒng)一的集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2000年至2002年，安陽市劉家莊、任家莊、三家莊三村集體流轉(zhuǎn)收入已達(dá)1400多萬元，用于修建道路200萬元，建學(xué)校、養(yǎng)老院等公益事業(yè)150萬元，上繳國家各種稅費(fèi)500多萬元，安置1300多個(gè)勞動(dòng)力，人均年收入5000元以上；[4]廣東2006年實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)宗數(shù)約2100宗，面積達(dá)1500公頃，涉及價(jià)款20億元。[5]據(jù)測算，2020年我國要達(dá)到城鎮(zhèn)化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo)，需要增加1.5億畝建設(shè)用地。[6]
在我國，建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，法學(xué)理論為此制度的建立提供了深厚的理論基礎(chǔ)，國家土地政策的推動(dòng)及試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為此制度的建立奠定了堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
為完善立法，解決下位法土地管理法、擔(dān)保法和上位法憲法之間以及土地管理法本身法律條文之間的矛盾，應(yīng)對土地管理法、擔(dān)保法相關(guān)條出以下修改：（1）秉承憲法第10條和土地管理法第2條的規(guī)定，將土地管理法第43條修改為：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，可以依法申請使用國有土地或集體所有土地；村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，可以依法申請無償使用農(nóng)民集體所有的土地”。（2）將擔(dān)保法第34條第3款修改為：“抵押人依法有權(quán)處分土地使用權(quán)、房屋和其他地上定著物”。
二、改革現(xiàn)行的征地制度
在物權(quán)理論上，土地征收是物權(quán)變動(dòng)的一種形式，是國家出于公共利益的需要，依照法定條件和程序，將農(nóng)民集體所有的土地強(qiáng)制收歸國有，并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)男袨?。我國憲法?0條、土地管理法第2條、物權(quán)法第42條皆有“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”的規(guī)定。此種規(guī)定，為緩解城市擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的大量需求，進(jìn)而征收農(nóng)民集體土地提供了法律基礎(chǔ)。
國家只有為了“公共利益的需要”，才能對集體土地進(jìn)行征收，但我國立法機(jī)關(guān)并未借鑒西方發(fā)達(dá)國家成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，采用概括或列舉的方式明確“公共利益”的內(nèi)涵或外延。因而，在城市建設(shè)日益飽和、城市可用土地仍不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的背景下，為保證經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，政府及用地者開始尋找突破點(diǎn)，他們利用國家法律和司法解釋并未對“公共利益”做出明確規(guī)定的法律漏洞，人為地任意擴(kuò)大“公共利益”的范圍，將其外延擴(kuò)大化、商業(yè)化，大量征收集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地用于商業(yè)開發(fā)建設(shè)，以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的需求，使得集體建設(shè)用地使用權(quán)以征為國有的形式變相流轉(zhuǎn)。該行為不僅損害了廣大農(nóng)民的土地權(quán)益，而且不利于土地的合理開發(fā)利用，因此要改革現(xiàn)行的征地制度，使其規(guī)范化。據(jù)《新京報(bào)》2011年4月20日的報(bào)道，我國土地管理法的修改工作已經(jīng)啟動(dòng)。筆者建議：可以此次修改土地管理法為契機(jī)，或是之后通過最高人民法院司法解釋的方式，對土地征收制度進(jìn)行如下改革：
（一）明晰“公共利益”的范圍
1. 界定“公共利益”的內(nèi)涵?！掇o源》中將“公益”界定為：“公共之利益，相對于一個(gè)人之私利、私益而言”，將“利益”界定為“好處或功用，即指能滿足人們物質(zhì)或精神需要的事物”。美國學(xué)者龐德在他的社會(huì)法學(xué)理論中把利益分為個(gè)人利益、公共利益與社會(huì)利益，其中公共利益是指涉及政治組織的社會(huì)生活并以政治組織社會(huì)名義提出的主張、要求或愿望。本質(zhì)上講，龐德所稱的“公共利益”即國家利益。我國法律、法規(guī)、司法解釋未對“公共利益”的涵義作出明確界定，“公共利益”的認(rèn)定缺乏法律標(biāo)準(zhǔn)。但根據(jù)法律解釋原理、國家現(xiàn)行的土地政策，以及保護(hù)農(nóng)民集體土地利益的需要，對“公共利益”的范圍不宜作擴(kuò)大解釋。因而，應(yīng)將“公共利益”界定為：為保障國家的安全、發(fā)展，國家機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行，滿足社會(huì)絕大多數(shù)人的生存、生活而必須具備的物質(zhì)基礎(chǔ)。其應(yīng)具備以下四個(gè)特征：（1）公共性。即相對于私人利益，公共利益主體是國家或社會(huì)公眾，而不是確定的個(gè)體或組織；同時(shí)，此種利益主要依賴以政府為代表的公共選擇機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。（2）合理性。由于公共利益的實(shí)現(xiàn)經(jīng)常是以減少或損害其他類型的公共利益或私人利益為代價(jià)的，因此在認(rèn)定公共利益時(shí)要進(jìn)行利益權(quán)衡，進(jìn)行利益大小、社會(huì)效益、實(shí)現(xiàn)代價(jià)的比較，最大限度地減少對其他利益的損害。（3）正當(dāng)性。除國家利益外，對其余公共利益的認(rèn)定，要體現(xiàn)公共性，廣泛聽取民眾意見，保證公共利益真正滿足公眾的需求。（4）公平性。公共利益的實(shí)現(xiàn)是以損害私人利益為代價(jià)的，因而要對利益損害者進(jìn)行合理的補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。
2. 明確“公共利益”外延。在大陸法系和英美法系國家，如德國、法國、英國、美國等國，法律同樣規(guī)定，政府為了公共利益的需要可以征收土地，并采用概括或列舉的方式明確規(guī)定“公共利益”的范圍，只是不同國家基于本國國情對公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)略有不同而已。我國土地管理法第54條對以劃撥方式取得國有土地建設(shè)項(xiàng)目的范圍進(jìn)行了規(guī)定；同時(shí)，國土資源部制定的《劃撥用地目錄》將用地劃分為公益性和經(jīng)營性，前者可以劃撥方式獲得國有土地使用權(quán)；2011年1月21日國務(wù)院新頒布的《國有土地上房屋拆遷與補(bǔ)償條例》中，對可征收房屋的情形進(jìn)行了規(guī)定。因此，可以參照以上法律、規(guī)章的規(guī)定，明確規(guī)定由政府組織實(shí)施的基于以下需要的項(xiàng)目可以征收集體建設(shè)用地：（1）國防和外交；（2）能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（3）科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)；（4）保障性安居工程建設(shè)；（5）對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建。
（二）提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
土地管理法第47條規(guī)定，我國的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是：“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，此標(biāo)準(zhǔn)僅從國家經(jīng)濟(jì)利益的角度出發(fā)，未考慮失地集體的土地權(quán)益，其合理性備受質(zhì)疑。且在當(dāng)今地價(jià)不斷上漲的背景下，該標(biāo)準(zhǔn)與市場脫節(jié)，不能維護(hù)失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益。此標(biāo)準(zhǔn)下，在國家和集體組織之間產(chǎn)生了土地收益“剪刀差”，激發(fā)了民眾的不滿情緒，使集體建設(shè)用地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)成為可能。
國際上關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t有：（1）日本的“正當(dāng)補(bǔ)償”原則，其補(bǔ)償范圍主要包括：產(chǎn)權(quán)損失、財(cái)產(chǎn)損失、失業(yè)損失和其他損失等，此補(bǔ)償原則是一種比較全面的補(bǔ)償。此外，日本還專門規(guī)定了要“按正常市場交易價(jià)計(jì)價(jià)”的原則；（2）美國的“合理補(bǔ)償”原則，此原則下國家要賠償所有者財(cái)產(chǎn)的公平市場價(jià)格，包括財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和財(cái)產(chǎn)未來盈利的折扣價(jià)格；（3）巴西的“公平賠償”原則，根據(jù)此原則，征地補(bǔ)償項(xiàng)目包括土地的原購置費(fèi)用、土地的產(chǎn)出等項(xiàng)目。三種補(bǔ)償原則中，補(bǔ)償程度最高的為“正當(dāng)補(bǔ)償”原則，“合理補(bǔ)償”原則次之，“公平補(bǔ)償”原則補(bǔ)償程度最低。
為保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益，在確定了征地項(xiàng)目范圍的前提下，我國要提高現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。新確立的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既要限定在國家財(cái)政的承受范圍之內(nèi)，又要實(shí)現(xiàn)失地集體經(jīng)濟(jì)組織成員的經(jīng)濟(jì)利益。筆者認(rèn)為新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要考慮以下因素：（1）土地的原用途。土地的原用途一定程度決定了其對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的作用。不同用途的土地因其給當(dāng)?shù)厮鶐淼睦娌煌?，其價(jià)值也就不同。如被征土地原是村辦企業(yè)用地，其不僅給當(dāng)?shù)卣畮矶愂帐杖?，而且增加了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，如果國家要進(jìn)行補(bǔ)償就要將“農(nóng)民收入的減少”作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的因素。（2）地上附著物。地上附著物是土地上承載的建筑物及其附屬物，附著物的建設(shè)要耗費(fèi)財(cái)力、物力和人力。土地被征用，附著物所有權(quán)人同時(shí)喪失了對附著物的所有權(quán)和使用權(quán)，造成了經(jīng)濟(jì)利益損失。因而，在確定賠償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)將地上附著物作為必要因素加以考慮。（3）土地的市場價(jià)格。因土地的位置能夠決定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)的市場價(jià)格，故征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定要借鑒馬克思的級差地租理論。被征收的集體土地大多處于城市邊緣，地理位置優(yōu)越，其一旦被征收，土地所有權(quán)人便喪失了原有的經(jīng)濟(jì)利益，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的收入因此而減少。相對來講，如果此種土地通過招標(biāo)、拍賣的程序進(jìn)入土地市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，憑借其優(yōu)越的地理位置，集體經(jīng)濟(jì)組織必然能獲得優(yōu)厚的回報(bào)。因而，兩種狀態(tài)下土地收益差的存在，使得在確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)必須要參考土地的市場價(jià)格。因此，我國要對現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，確立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)包括：土地原經(jīng)濟(jì)效益、地上附著物的損失、一定比例的市場差價(jià)。
（三）完善征地程序
1. 要由征地部門擬定征地補(bǔ)償方案，報(bào)同級人民政府進(jìn)行審批。
2. 受理申請的人民政府組織有關(guān)部門對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并對論證結(jié)果予以公布，征求被征地集體經(jīng)濟(jì)組織成員和社會(huì)公眾的意見。
3. 受理申請的人民政府應(yīng)對所征求的意見進(jìn)行論證并對原征收補(bǔ)償方案進(jìn)行修改，公布修改后的方案。
4. 根據(jù)方案確定的時(shí)間、程序發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)用至集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織定期內(nèi)按人口數(shù)將補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放至成員手中。
5. 以上所有程序完成之后進(jìn)行征地活動(dòng)。
三、制定《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理法》
建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，首先應(yīng)對相關(guān)規(guī)范性法律文件進(jìn)行修改，解除對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，其次是制定專門的法律以構(gòu)建我國的集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序。筆者以為，我國立法機(jī)關(guān)應(yīng)制定專門的《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理法》，應(yīng)包括以下內(nèi)容：
（一）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則
1. 同一市場原則。經(jīng)濟(jì)學(xué)上對“市場”的界定，是指消費(fèi)者的集合，而非固定的交易場所。建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)國有土地和集體建設(shè)用地“同制、同權(quán)、同價(jià)”，發(fā)揮集體建設(shè)用地的資源價(jià)值，將國有土地和集體建設(shè)用地納入統(tǒng)一的市場，實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等，運(yùn)用相同規(guī)則，通過市場競爭機(jī)制，來實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。（1）市場準(zhǔn)入制度是集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入土地市場的門檻，應(yīng)修改相關(guān)法律允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入土地一級市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)。（2）建立公平的流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)對國有土地和集體建設(shè)用地的無歧視待遇。（3）利用市場的公平競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益最大化。
2. 依法流轉(zhuǎn)原則。依法流轉(zhuǎn)原則是指集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，要符合法律、法規(guī)規(guī)定的條件、程序、方式、期限，不得違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，否則流轉(zhuǎn)行為無效。（1）不符合法定條件的集體建設(shè)用地不得進(jìn)入土地市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，否則流轉(zhuǎn)行為無效。（2）不按法定程序流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的，視違法情節(jié)的輕重，進(jìn)行不同的處理：如違反的是不可進(jìn)行事后彌補(bǔ)的強(qiáng)制性程序（如民主決策程序、審批程序），則此流轉(zhuǎn)行為無效；如違反的是可事后彌補(bǔ)的任意性程序（如出讓金或租金交付程序），那么此流轉(zhuǎn)行為可通過修正成為有效的流轉(zhuǎn)行為。（3）集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，必經(jīng)按照法定的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押等五種方式進(jìn)行，不按此方式進(jìn)行的流轉(zhuǎn)為無效流轉(zhuǎn)。（4）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的期限，要符合法律最高流轉(zhuǎn)期限的規(guī)定，超過最高流轉(zhuǎn)期限的，以最高流轉(zhuǎn)期限計(jì)算，超過部分無效；若流轉(zhuǎn)期限對合同目的的實(shí)現(xiàn)具有決定性意義，則此流轉(zhuǎn)行為無效。
3. 民主決策原則。民主決策原則是指集體建設(shè)用地使用權(quán)的初次流轉(zhuǎn)，要經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，方可進(jìn)行流轉(zhuǎn)。現(xiàn)存的大量隱性流轉(zhuǎn)，都是村委會(huì)、村干部或村民個(gè)人充當(dāng)集體建設(shè)用地的所有權(quán)人，全權(quán)行使決策權(quán)，損害了集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。民主決策原則的設(shè)立，保證了土地真正的所有權(quán)人通過法定渠道充分發(fā)表意見，實(shí)現(xiàn)其所有權(quán)權(quán)能，維護(hù)其經(jīng)濟(jì)利益。
（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件
1. 初次流轉(zhuǎn)要進(jìn)行民主決策。集體建設(shè)用地使用權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，為保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地權(quán)益，在進(jìn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)由用地者與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)自愿平等協(xié)商，后經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報(bào)有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行審批后，集體建設(shè)用地使用權(quán)才能流轉(zhuǎn)。
2. 符合土地利用總體規(guī)劃、城市和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。土地利用規(guī)劃是為節(jié)約用地、確保土地的供需平衡和合理開發(fā)利用土地而制定的。目前，我國土地利用規(guī)劃按行政級別來進(jìn)行劃分，可分為全國級、省級、地（市）級、縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級。集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度的建立，實(shí)現(xiàn)了不同所有者土地的“同制、同權(quán)、同價(jià)”。為保證農(nóng)村的合理布局、促進(jìn)合理利用農(nóng)村的土地資源，一定要科學(xué)制定土地利用規(guī)劃，將集體建設(shè)用地納入土地總體規(guī)劃和城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃之中。此外規(guī)定只有符合土地規(guī)劃，集體建設(shè)用地使用權(quán)方能進(jìn)入土地市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)。
3. 符合土地用途管制。土地用途管制，即國家為了土地資源的合理開發(fā)利用，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，以編制土地利用規(guī)劃的形式劃分土地利用區(qū)，確定土地使用條件，并要求土地所有者和使用者按照國家確定的用途使用土地的制度。自1999年始，我國通過編制各級土地利用規(guī)劃的形式實(shí)行土地用途管制，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，要符合土地用途管制和土地規(guī)劃確定的用途，未經(jīng)法定程序不能改變土地用途，對擅自改變土地用途的行為，要對責(zé)任主體進(jìn)行處罰，情節(jié)嚴(yán)重的要追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，并將流轉(zhuǎn)土地恢復(fù)原狀。
（三）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式和期限
建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)對國有土地和集體建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，可借鑒我國成熟的國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，設(shè)計(jì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、規(guī)定流轉(zhuǎn)期限。
1. 出讓。參照國有土地使用權(quán)的出讓，統(tǒng)一土地使用權(quán)出讓的概念，并將其定義為：指土地所有者將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向其支付出讓金的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，經(jīng)由民主決策，可采用招標(biāo)、拍賣、協(xié)商等方式，以實(shí)現(xiàn)土地效益最大化。集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓的期限，筆者認(rèn)同一些學(xué)者的觀點(diǎn)，住宅用地70年，工業(yè)用地過50年，商業(yè)用地40年，綜合用地50年，具體期限由出讓方和受讓方協(xié)商而定。
2. 轉(zhuǎn)讓。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，即集體建設(shè)用地使用權(quán)人將依法取得的建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)移的行為。集體建設(shè)用地的權(quán)利義務(wù)被轉(zhuǎn)讓給受讓人，可以通過買賣、互易、贈(zèng)與、繼承等方式進(jìn)行，但轉(zhuǎn)讓的土地要符合土地用途管制。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的期限為原合同期限扣除轉(zhuǎn)讓人已使用的期限。
3. 出租。集體建設(shè)用地使用權(quán)出租，即集體土地所有人將其所有的集體建設(shè)用地使用權(quán)在一定期限內(nèi)出租給土地使用權(quán)人，并收取租金的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)出租的其他事項(xiàng)，適用合同法中關(guān)于租賃合同的規(guī)定。集體建設(shè)用地使用權(quán)出租的期限，適用合同法最長租賃期限20年的規(guī)定。
4. 轉(zhuǎn)租。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)租，即集體建設(shè)用地承租人將其承租的建設(shè)用地使用權(quán)另行出租給第三人使用的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)租，同樣適用合同法中關(guān)于租賃合同的相關(guān)規(guī)定，轉(zhuǎn)租要取得土地所有權(quán)人的同意；轉(zhuǎn)租的期限要短于土地出租的剩余期限；同時(shí)，非經(jīng)法定程序不得改變轉(zhuǎn)租土地的用途。
5. 抵押。集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押，即集體建設(shè)用地的所有權(quán)人或使用權(quán)人將集體建設(shè)用地使用權(quán)作為自己或他人債務(wù)的擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人到期不能履行債務(wù)時(shí)，由債權(quán)人就該集體建設(shè)用地使用權(quán)變價(jià)優(yōu)先受償?shù)男袨?。債?quán)人的抵押權(quán)一旦實(shí)現(xiàn)，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也即實(shí)現(xiàn)。集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押不同于國有土地的抵押，其分為兩種：一是所有權(quán)人進(jìn)行的抵押，二是使用權(quán)人進(jìn)行的抵押。不同主體進(jìn)行的抵押，抵押期限不同；所有權(quán)人進(jìn)行的抵押，由所有權(quán)人與抵押權(quán)人協(xié)商，但抵押最高期限不應(yīng)超過集體建設(shè)用地根據(jù)用途所確定的最高出讓期限；使用權(quán)人進(jìn)行的抵押，抵押期限不應(yīng)超過集體建設(shè)用地原流轉(zhuǎn)合同的剩余期限。
（四）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的程序
1. 初次流轉(zhuǎn)程序
（1）集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)中的出讓和出租，以招標(biāo)、拍賣的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，按以下程序進(jìn)行：第一，集體經(jīng)濟(jì)組織持土地所有權(quán)證書、2/3以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意，向上級有權(quán)部門提出審批申請。第二，受理審批申請的有權(quán)部門會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃部門指導(dǎo)提出審批申請的集體經(jīng)濟(jì)組織，擬訂出讓或者出租方案，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)。第三，方案經(jīng)批準(zhǔn)后，集體經(jīng)濟(jì)組織委托土地交易機(jī)構(gòu)在土地市場對集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行招標(biāo)、拍賣。第四，中標(biāo)人、競得人憑中標(biāo)通知書或者成交確認(rèn)書，與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓或者出租合同，并按合同約定向集體經(jīng)濟(jì)組織支付出讓金或者租金。第五，受讓人或者承租人持集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租合同，政府批準(zhǔn)文件，以及出讓金或者租金支付憑證，向土地管理部門辦理土地登記，領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用權(quán)證書。
（2）集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)中的出讓和出租，以協(xié)商的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，按以下程序進(jìn)行：第一，集體經(jīng)濟(jì)組織持土地所有權(quán)證書、2/3上集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意、供地方案、出讓或出租合同等材料，向上級有權(quán)部門提出審批申請。第二，受理審批申請的有權(quán)部門會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃部門對申請進(jìn)行審核，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)。第三，經(jīng)批準(zhǔn)后，受讓人或者承租人按合同約定向集體經(jīng)濟(jì)組織支付出讓金或者租金。第四，受讓人或者承租人持集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租合同，政府批準(zhǔn)文件，以及出讓金或者租金支付憑證，向土地管理部門辦理土地登記，領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用權(quán)證書。
（3）初次流轉(zhuǎn)的抵押程序。第一，集體經(jīng)濟(jì)組織持土地所有權(quán)證書、集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村辦企業(yè)與抵押權(quán)人簽訂的主合同和抵押合同、2/3以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意，向上級有權(quán)部門提出審批申請。第二，受理申請的有權(quán)部門對抵押合同進(jìn)行審核，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)。第三，批準(zhǔn)后，抵押人與抵押權(quán)人持主合同、抵押合同、批準(zhǔn)文件至土地管理部門辦理抵押登記。
2. 再次流轉(zhuǎn)程序
土地使用權(quán)人持原協(xié)議、土地使用權(quán)證書、與新權(quán)利主體（受讓人、承租人、抵押權(quán)人）所簽協(xié)議至土地管理部門辦理相關(guān)手續(xù)。值得注意的是，原租賃合同無轉(zhuǎn)租約定或原出租人在原租賃合同中不同意轉(zhuǎn)租而后又同意的，承租人轉(zhuǎn)租要取得土地所有權(quán)人的書面同意。
（五）建立集體建設(shè)用地地價(jià)評估體系
為防止集體建設(shè)用地使用權(quán)被低價(jià)流轉(zhuǎn)造成土地資產(chǎn)流失，保障集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)利益，我們要建立一個(gè)科學(xué)、規(guī)范的地價(jià)評估體系：首先，規(guī)定地價(jià)評估是土地流轉(zhuǎn)的必經(jīng)程序，由具備資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)對待流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行地價(jià)評估；其次，地價(jià)評估要遵守國有土地和集體建設(shè)用地“同質(zhì)同價(jià)”的原則；最后，實(shí)現(xiàn)政府最低保護(hù)價(jià)制度。
（六）合理分配土地收益
因集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)涉及的利益主體不同，為確保土地收益的合理分配，流轉(zhuǎn)收益分配過程中要進(jìn)行初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)的區(qū)分。集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押，因不涉及利益分配，故此處不予討論。
1. 初次流轉(zhuǎn)的利益分配。初次分配應(yīng)以建設(shè)用地所有權(quán)人為主，各級政府不直接參與土地收益分配。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的50%，由集體經(jīng)濟(jì)組織按該組織實(shí)際成員數(shù)平均發(fā)放；余下的50%，由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理使用，用于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、文化、保障性建設(shè)，其使用方式和數(shù)額要經(jīng)過2/3以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者2/3以上村民代表的同意。各級政府不直接參與初次分配，以稅收的形式間接參與土地收益的分配。
2. 再次流轉(zhuǎn)的利益分配。集體建設(shè)用地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)的土地收益，溢價(jià)部分按初次流轉(zhuǎn)的分配方法進(jìn)行分配。如是平價(jià)流轉(zhuǎn)，則不存在收益分配問題，政府可根據(jù)稅法的規(guī)定獲得契稅等稅收收入。
（七）懲處囤積土地行為
2010年12月29日《國土資源部關(guān)于房地產(chǎn)閑置土地情況的公告》顯示：1993年至今，我國住宅建設(shè)用地共閑置土地201.703642公頃。為防止集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)囤積土地、大量閑置土地的情況，在《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理法》中應(yīng)對用地者的囤積行為規(guī)定嚴(yán)厲的處罰措施：（1）對以出讓、出租的方式取得集體建設(shè)用地用于非農(nóng)建設(shè)的，超過合同約定的動(dòng)工開發(fā)建設(shè)期，滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，由土地管理部門征收相當(dāng)于全部合同金額20%的土地閑置費(fèi)，將土地閑置費(fèi)按集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)的收益分配方法進(jìn)行分配。并責(zé)令受讓人、承租人于一定期限內(nèi)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)，并對責(zé)任主體進(jìn)行通報(bào)批評。期限屆滿仍未動(dòng)工開發(fā)的，無償收回集體建設(shè)用地。（2）對以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租的方式取得集體建設(shè)用地用于非農(nóng)建設(shè)的，自土地使用權(quán)證辦理完畢之日起，滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，由土地管理部門征收相當(dāng)于全部合同金額20%的土地閑置費(fèi)，上繳國庫。并責(zé)令受讓人、承租人于一定期限內(nèi)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)，并對責(zé)任主體進(jìn)行通報(bào)批評。期限屆滿仍未動(dòng)工開發(fā)的，無償收回集體建設(shè)用地。（3）滿兩年未動(dòng)工開發(fā)的，無償收回集體建設(shè)用地。
（八）對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行登記
我國對不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)采用的是“登記生效”原則，登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的必經(jīng)程序。集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，系不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)，因而，應(yīng)按法律的規(guī)定進(jìn)行登記方可生效。此項(xiàng)登記具有重要作用：一是登記具有公示效力，可以降低市場交易成本，減少法律風(fēng)險(xiǎn)；二是便于國家對集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督、管理，實(shí)現(xiàn)國家對土地用途進(jìn)行管制。因此，土地管理部門要切實(shí)履行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記程序，簡化土地權(quán)利歸屬、流轉(zhuǎn)狀況的查詢程序，以確保市場交易的暢通和安全。
從政府廣泛開展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作到國家一系列政策、地方規(guī)章的出臺，我國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成必然，因而修改《土地管理法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，為建立我國集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度掃除法律障礙成為首要解決的問題。但構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度不僅是一個(gè)法律層面上的問題，還涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的問題，故此項(xiàng)制度的建立，立法機(jī)關(guān)和政府要在廣泛調(diào)研、聽取社會(huì)各界的意見的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。
一項(xiàng)制度的建立需要以相關(guān)配套制度為依托，我國集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度的建立需要以相關(guān)經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)保障制度為基礎(chǔ)。首先是經(jīng)濟(jì)制度，國家要完善管理集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控手段，通過土地利用規(guī)劃部門、土地管理部門實(shí)行定期檢查等手段對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)狀況、建設(shè)用地利用狀況進(jìn)行管理和監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊非法流轉(zhuǎn)行為和囤積土地行為。其次是社會(huì)保障制度，要逐步建立和完善農(nóng)村基本社會(huì)保障制度，將廣大農(nóng)村居民納入醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障范圍內(nèi)。同時(shí)，還要完善農(nóng)村基本設(shè)施建設(shè)。
集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度的建立，將集體建設(shè)用地納入土地一級市場，充分發(fā)揮土地的資源性作用，對于我國經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展具有重要意義。此制度的建立，必然會(huì)增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)“城鄉(xiāng)一體化”建設(shè)，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。
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關(guān)鍵詞 小產(chǎn)權(quán)房 利益沖突 法律解決。
一、小產(chǎn)權(quán)房的界定。
本文論述的“小產(chǎn)權(quán)房”，俗稱“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，是指無法獲得國家頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證而由基層政府頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房產(chǎn)，即由一些村集體組織或者開發(fā)商打著新農(nóng)村建設(shè)等名義出售的、建筑在集體土地上的房屋或由農(nóng)民自行組織建造的“商品房”。政策明確小產(chǎn)權(quán)房不得登記發(fā)證，嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)禁以各種名義擅自擴(kuò)大農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買小產(chǎn)權(quán)房。
二、產(chǎn)生小產(chǎn)權(quán)房的法律原因。
小產(chǎn)權(quán)房急劇發(fā)展原因是多方面的，諸如房地產(chǎn)市場的供求關(guān)系影響、城市邊緣土地的低成本等，但就法律層面講，包含以下幾方面。
（一）國家相關(guān)法律規(guī)定不完善。
1.土地產(chǎn)權(quán)的雙軌制使依法開發(fā)集體土地程序繁瑣新《土地管理法》第 43 條規(guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)。這兩條規(guī)定剝奪了集體土地的部分開發(fā)權(quán)和處分權(quán)，即集體土地只能用來建設(shè)自用的村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公共設(shè)施和公益事業(yè)，不能用于其他目的的建設(shè)用地開發(fā)，故要想合法拓展鄉(xiāng)村房產(chǎn)市場頗費(fèi)精力。
2.當(dāng)前法律規(guī)定的不明確使得商家容易“打擦邊球”
從另外一個(gè)方面來解讀上述第 43 條，這就意味著在指定情況內(nèi)建小產(chǎn)權(quán)房，只要不占用耕地，辦好相關(guān)的手續(xù)，一般也就涉及不到所謂的“違法”問題。正是因?yàn)檎叻芍写嬖诤芏嗄：磺宓牡胤?，才?dǎo)致了各地小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的泛濫，在合法與非法之間給房產(chǎn)商留下了打“擦邊球”的空間。
（二）政府宏觀政策不合理。
政策考慮不周延，招商引資過于盲目。新農(nóng)村建設(shè)中，國家要求村里把原來的宅基地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、集中建房，建設(shè)連排的、類似公寓形式的住宅。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在建設(shè)這項(xiàng)工程時(shí)，由于資金窘迫，便會(huì)和開發(fā)商合作，將上級政府批準(zhǔn)的，用于新農(nóng)村建設(shè)的宅基地同開發(fā)商搞合作開發(fā)，然后將一部分房子以低廉的價(jià)格賣給農(nóng)民，其余房子便轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，由其賣給城市居民獲取利潤。
同時(shí)對于中國城市化、工業(yè)化可能帶來的負(fù)面效應(yīng)缺乏分析。當(dāng)前中國的城鎮(zhèn)化率已超過 50%，城市人口的規(guī)模急劇擴(kuò)大，一方面是巨大的住房需求，另一方面是城市里居高不下的房價(jià)，但政府決策卻不能很好應(yīng)對。
（三）政府監(jiān)管不到位。
作為一種市場行為，小產(chǎn)權(quán)房能夠長期存在，從局部地區(qū)、個(gè)別城市擴(kuò)展到全國，政府相關(guān)管理部門難逃其咎，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上是這種行為的制造者和實(shí)際推動(dòng)者。中央政府對市場的調(diào)控原本就謹(jǐn)慎，地方政府又不能很好的貫徹下去，房價(jià)長期居高不下，民眾期望得不到滿足，變相加劇了盲目購房現(xiàn)象。此外，政策回饋渠道不暢，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)生的問題，政府未能及時(shí)予以足夠重視并分析解決，致使問題越來越嚴(yán)重，解決難度也越來越大。
三、小產(chǎn)權(quán)房上的利益沖突。
（一）國家與開發(fā)商的利益沖突。
1.國家有責(zé)任保護(hù)耕地，保障糧食安全，而開發(fā)商追逐利益最大化。
中國國土面積遼闊，但地形復(fù)雜，總體看來耕地并不富裕，人均耕地面積更是遠(yuǎn)落后于世界平均水平。近幾年城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，房地產(chǎn)用地和企業(yè)用地不斷擴(kuò)張，農(nóng)業(yè)收入又低，耕地一再受到侵蝕和荒廢。房地產(chǎn)開發(fā)商為了獲取更大的發(fā)展空間，不惜以身試法，既給國家糧食安全帶來了威脅，又偷逃了國家巨額稅款。
2.集體經(jīng)濟(jì)土地經(jīng)營權(quán)法定與現(xiàn)存的違規(guī)開發(fā)運(yùn)營。
農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理，由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。
法律賦予集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)管理集體土地的權(quán)力，在法律許可的范圍內(nèi)，其有權(quán)自主規(guī)劃本地區(qū)土地利用方案。而現(xiàn)實(shí)中很多地方集體組織土地利用的監(jiān)管松弛，用地審核不規(guī)范，為開發(fā)商非法開發(fā)集體土地提供了可乘之機(jī)。
（二）購房人與開發(fā)商的利益沖突。
1.在房地產(chǎn)投機(jī)的背后，中國房地產(chǎn)市場理性的、真實(shí)的需求還是比較可觀的。這依然使得房市過熱，民間投資走強(qiáng)，而真正的消費(fèi)者往往被排斥在外。遇到房源便趨之若鶩，而不重視其開發(fā)商開發(fā)資質(zhì)、土地審批利用手續(xù)等。甚至明知買房后開發(fā)商辦不了房產(chǎn)證，但仍然聽信大眾行為盲目購置，然后是更多的人仿效，導(dǎo)致惡性循環(huán)。
2.作為開發(fā)商，利益即是最大驅(qū)動(dòng)力。為了增加銷售量，違規(guī)開發(fā)、變相租用集體土地資源，甚至辦理虛假土地審批等證件，騙取消費(fèi)者信任，所以即使簽訂購房合同時(shí)承諾如期交付產(chǎn)權(quán)證，其違法性注定其承諾最終只能是一句空話。開發(fā)商明顯違約，而購房人卻不能以此對其依法提起訴訟，維護(hù)自己的合法利益，為開發(fā)商規(guī)避責(zé)任創(chuàng)造了條件。
（三）集體經(jīng)濟(jì)組織成員與集體組織、開發(fā)商的利益沖突。
1.在大量集體土地違規(guī)開發(fā)的背后，充斥著集體組織與集體成員的利益。在土地權(quán)屬變更程序上，很多地方基層政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，允許或幫助集體組織違規(guī)經(jīng)營。不考慮集體成員的意愿，民主缺失違背民意。甚至集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)者與開發(fā)商相互勾結(jié)，為一己之私，為開發(fā)商的違法行為“打掩護(hù)”，損害土地使用者利益，導(dǎo)致民怨沸騰。
2.集體組織成員與開發(fā)商爭議的主要焦點(diǎn)在于，集體組織成員實(shí)際獲得的用地補(bǔ)償金偏低，補(bǔ)償安置不合理。征地補(bǔ)償金從短期看確實(shí)有利于農(nóng)民增收，有利于改善其生活水平，但從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)民支付的成本遠(yuǎn)大于回報(bào)，因?yàn)橥恋匾廊皇寝r(nóng)民最可靠的生活來源，一旦失去土地，他們只能從其他途徑尋找生路。加之物價(jià)水平，應(yīng)對家庭突發(fā)性事件，農(nóng)民的基本生活很難保障。
此外，由于國家對于公私財(cái)產(chǎn)的保護(hù)采取不同的標(biāo)準(zhǔn)，從根本性質(zhì)上違法的小產(chǎn)權(quán)房自然無法受到法律保護(hù)，勢必導(dǎo)致購房人與國家之間的利益沖突。
四、解決小產(chǎn)權(quán)房利益沖突的法律路徑。
（一）制定和完善國家相關(guān)立法。
1.進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)的歸屬，明確土地管理者及其職責(zé)。
關(guān)于集體所有權(quán)，有學(xué)者認(rèn)為它是一個(gè)集體組織內(nèi)所有成員享有的所有權(quán)，類似古日耳曼法上的總有。另有學(xué)者將集體所有權(quán)解釋為一種農(nóng)村社區(qū)全體成員所有的形式，其主體應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)、村或村民小組社區(qū)，社區(qū)成員在平等、民主的基礎(chǔ)上形成集體共同意志，對其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行占有、使用、收益和處分。比較而言，后者更加適合中國國情。據(jù)此，由法律明確規(guī)定集體土地所有權(quán)的歸屬，確立具體的土地管理者，代表全體成員依法對集體土地進(jìn)行日常管理和維護(hù)；同時(shí)為了防止管理者濫用權(quán)力，有必要對其處分性行為加以限制。
2.重新界定特定鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地的用途，明確可擴(kuò)展利用的范圍。
現(xiàn)行法律對于部分集體土地用途的劃定過于單一，已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，為了更好地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，因此有必要對其進(jìn)行新的界定。
（1）宅基地。作為農(nóng)村居民的住宅用地，在保障本集體組織成員正當(dāng)?shù)淖》啃枨蟮那疤嵯拢梢赃m當(dāng)予以政策放寬，允許符合條件的非本集體組織成員甚至部分城市居民購買、居住。
（2）未利用地。堅(jiān)持合理規(guī)劃，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來發(fā)展留足必要的利用空間。在此基礎(chǔ)上，可以因地制宜加以開發(fā)。比如對于農(nóng)村“四荒地”，本集體無條件開發(fā)的，完全可以引進(jìn)資金，建設(shè)毗連城市住宅，進(jìn)行正常的市場銷售。
3.改變現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)二元制，統(tǒng)一土地交易市場。
現(xiàn)行的土地管理法限制了集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，從根本上否認(rèn)了小產(chǎn)權(quán)房的合法性。因此，需要修改現(xiàn)行的有關(guān)集體土地開發(fā)利用的法律法規(guī)。一方面，改變集體土地流轉(zhuǎn)中的二級市場體系，簡化農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序，統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)交易市場。另一方面，合理借鑒城市土地開發(fā)模式，適當(dāng)引進(jìn)市場運(yùn)行機(jī)制，充分提高農(nóng)村土地使用效率，擴(kuò)大農(nóng)村致富渠道，更好地保護(hù)廣大農(nóng)民的利益。
4.完善集體土地征收與補(bǔ)償安置制度。
（1）建立自愿協(xié)議出讓前置與公眾參與制度。對于土地征收，應(yīng)通過公正公開的協(xié)議程序，確立不同層次的公眾參與制度，特別是用于商業(yè)開發(fā)的應(yīng)以自愿出讓為主要方式，政府應(yīng)當(dāng)保持中立。
（2）完善補(bǔ)償安置法律制度。修正現(xiàn)行憲法與物權(quán)法，確立“公正的、事先的”補(bǔ)償原則。制定專門的《農(nóng)地征收補(bǔ)償法》，確立公平合理的“市價(jià)”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。以土地的未來使用價(jià)值為主要的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，有限地按照土地原用途折算補(bǔ)償金，更好地保護(hù)農(nóng)民利益。
（二）嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)監(jiān)管。
1.集體土地管理者嚴(yán)格依法行使土地管理權(quán)。
各級政府要依據(jù)法律規(guī)定的管理權(quán)限，對小產(chǎn)權(quán)房展開治理與調(diào)整。特別是基層政府的土地管理部門，要給予集體土地管理者科學(xué)的引導(dǎo)，幫助解決管理運(yùn)作中的問題。對于集體土地征用審批，要兼顧法律與效率，追求形式公正與結(jié)果公正，真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。
2.加強(qiáng)政府監(jiān)管，堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一。
在小產(chǎn)權(quán)房治理的過程中，既要注重組織和管理的程式，又要重視信息回饋，及時(shí)分析政策實(shí)施的效果，為進(jìn)一步開展工作提供有益的借鑒。對于故意違反法律規(guī)定，嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序的開發(fā)商，根據(jù)情況予以行政處罰、刑事制裁，堅(jiān)決制止不法開發(fā)。
同時(shí)，引進(jìn)行政責(zé)任追究制，對于國家機(jī)關(guān)及其工作人員違反法律規(guī)定行使職權(quán)的，必須給與相應(yīng)的懲罰，提高政府依法行政的責(zé)任意識。
3.區(qū)別化治理現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房。
在城市化運(yùn)動(dòng)房地產(chǎn)價(jià)格近乎失控、城鄉(xiāng)間收入差距越來越大的矛盾情況下，適量的農(nóng)地用來發(fā)展小產(chǎn)權(quán)房，在土地增值方面遠(yuǎn)大于作為農(nóng)地的用途。應(yīng)根據(jù)其占用集體土地類型的不同，區(qū)別對待。
（1）開發(fā)占用耕地的。對于已開發(fā)而未建成的小產(chǎn)權(quán)房，尚未產(chǎn)生較大成本，應(yīng)當(dāng)停工停建，恢復(fù)土地的原用途。對于已建成的，雖然不符合土地利用規(guī)劃，但因地理位置、房屋構(gòu)造等可加以利用的，由開發(fā)方向國家支付相關(guān)的稅費(fèi)補(bǔ)償，由國家房管部門頒發(fā)相關(guān)權(quán)屬證書，使其取得合法地位。而依其情形不宜出售居住的，應(yīng)確認(rèn)為違法建筑物，強(qiáng)制拆除。
（2）利用合法取得宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)的。這類小產(chǎn)權(quán)房，雖然違背了土地管理法關(guān)于宅基地和建設(shè)用地的使用規(guī)定，但是符合土地利用總體規(guī)劃。因此，應(yīng)當(dāng)考慮補(bǔ)辦手續(xù)，向國家支付相關(guān)稅費(fèi)補(bǔ)償，使其合法化。
五、結(jié)語。
法律以過去和當(dāng)下為鑒，卻又著眼于未來。只有不斷的認(rèn)識與實(shí)踐，才能獲取更加科學(xué)的、理性的法律理論去指導(dǎo)社會(huì)實(shí)踐。
因此，必須充分認(rèn)識現(xiàn)存的問題，制定科學(xué)全面的政策，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政等多種手段，作好小產(chǎn)權(quán)房治理工作，進(jìn)而促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。
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