時(shí)間：2023-02-27 11:12:07
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關(guān)鍵詞：中國(guó)農(nóng)村金融 發(fā)展現(xiàn)狀 前景分析
一、中國(guó)農(nóng)村金融：制度演變與機(jī)構(gòu)組成
（一）制度演變
自1979年開始市場(chǎng)化改革以來(lái)，為了配合整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、金融市場(chǎng)化的發(fā)展，農(nóng)村金融制度也進(jìn)行了一系列的改革，基本上經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：
1.第一階段（1979～1993年）。以中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的恢復(fù)為標(biāo)志，初步形成了以中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行為主導(dǎo)，以農(nóng)村信用社為基礎(chǔ)，以農(nóng)村其他金融機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的農(nóng)村金融體系。
2.第二個(gè)階段（1994～1995年）。以中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的設(shè)立為標(biāo)志，形成了農(nóng)村政策性金融、商業(yè)性金融與合作金融并存的農(nóng)村金融體系。根據(jù)國(guó)務(wù)院1994年關(guān)于金融體制改革的決定，計(jì)劃在1994年基本完成縣聯(lián)社的組建工作，1995年大量組建農(nóng)村信用合作銀行。不過，實(shí)際進(jìn)度大大落后于這一階段所設(shè)計(jì)的目標(biāo)。另外一個(gè)重要的政策變化就是規(guī)定農(nóng)村信用合作社不再受中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行管理，農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)管理，改由縣聯(lián)社負(fù)責(zé)。對(duì)農(nóng)村信用社的金融監(jiān)督管理，由中國(guó)人民銀行直接承擔(dān)。
3.第三個(gè)階段（1996年至今）。以1996年國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于農(nóng)村金融體系改革的決定》為標(biāo)志，逐步形成了以農(nóng)村合作金融為基礎(chǔ)，商業(yè)性金融與政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系。
（二）機(jī)構(gòu)組成
經(jīng)過近20多年的農(nóng)村金融體制改革，迄今為止形成了包括商業(yè)性、政策性、合作性金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的，以正規(guī)金融機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)、以農(nóng)村信用合作社為核心的農(nóng)村金融體系。這一金融體系的組織結(jié)構(gòu)如圖1所示：
1.正規(guī)金融機(jī)構(gòu)
可以把受到中央貨幣當(dāng)局或者金融市場(chǎng)當(dāng)局監(jiān)管的那部分金融組織或者活動(dòng)稱為正規(guī)金融組織或活動(dòng)。中國(guó)農(nóng)村正規(guī)金融體系中主要包括以下幾個(gè)組成部分：
（1）中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行。于1979年重建，是中國(guó)四大國(guó)有商業(yè)銀行之一，也是四大行中分支機(jī)構(gòu)數(shù)量最多的一個(gè)銀行，其分支機(jī)構(gòu)幾乎遍布中國(guó)所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。和其它國(guó)有商業(yè)銀行一樣，從80年代起中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行就一直進(jìn)行著商業(yè)化改革。但在1994年中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行建立之前，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的業(yè)務(wù)兼具商業(yè)性和政策性，此后一部分政策性貸款業(yè)務(wù)，例如主要農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)貸款、扶貧貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款等政策性貸款被劃轉(zhuǎn)到中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。
（2）中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。是1994年成立的一家政策性銀行，是農(nóng)村金融體制改革中為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村政策性金融與商業(yè)性相分離的重大措施。農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)也不直接涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)戶，它的主要任務(wù)是承擔(dān)國(guó)家規(guī)定的政策性金融業(yè)務(wù)并財(cái)政性支農(nóng)資金的撥付。隨著農(nóng)村市場(chǎng)化改革的不斷深入，農(nóng)發(fā)行的作用是十分有限的。
（3）中國(guó)農(nóng)村信用合作社。是分支機(jī)構(gòu)最多的農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，分支機(jī)構(gòu)遍及幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至農(nóng)村，也是農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)中唯一一個(gè)與農(nóng)業(yè)農(nóng)戶具有直接業(yè)務(wù)往來(lái)的金融機(jī)構(gòu)，是農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)中向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)提供金融服務(wù)的核心力量。
2.非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)
非正規(guī)金融組織或活動(dòng)包括所有處于中央貨幣當(dāng)局或者金融市場(chǎng)當(dāng)局監(jiān)管之外發(fā)生的金融交易、貸款和存款行為。在農(nóng)村金融體制改革初期，非正規(guī)金融組織和活動(dòng)得到了經(jīng)濟(jì)管理當(dāng)局的默許甚至支持。但隨著農(nóng)村金融體制改革的重心逐漸轉(zhuǎn)向?qū)φ?guī)金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)化，中國(guó)人民銀行開始加大了對(duì)非正規(guī)金融組織和活動(dòng)的管制力度，并在1999年解散農(nóng)村合作基金會(huì)，結(jié)束了非正規(guī)金融的有組織狀態(tài)。
需要說(shuō)明的是，農(nóng)村合作基金會(huì)是80年代中期興起的準(zhǔn)正規(guī)金融組織，其經(jīng)營(yíng)資本主要依賴于農(nóng)戶的資金注入，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)歸農(nóng)業(yè)部而不是中國(guó)人民銀行管轄。到1996年農(nóng)村合作基金會(huì)的存款規(guī)模為農(nóng)村信用合作社的1/9。由于農(nóng)村合作基金會(huì)不受貨幣當(dāng)局的利率管制，因此其貸款利率較農(nóng)村信用合作社更為靈活，貸款的平均收益也更高。為了消除來(lái)自農(nóng)村合作基金會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)農(nóng)村信用合作社經(jīng)營(yíng)所造成的沖擊，1997年，當(dāng)局做出了清理整頓、關(guān)閉合并農(nóng)村合作基金會(huì)的決定。
二、中國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展現(xiàn)狀分析
（一）農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系不完善
我國(guó)農(nóng)村正規(guī)金融體系包括農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村郵政儲(chǔ)蓄、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以及農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行。由于郵政儲(chǔ)蓄具有單一金融服務(wù)功能，只提供儲(chǔ)蓄服務(wù)；我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主要是農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行及其農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。在2002年，農(nóng)村信用合作社農(nóng)村貸 款余額約占金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村貸款余額的78%。由于中央銀行對(duì)利率和資金使用的控制、高額的運(yùn)營(yíng)成本以及缺乏贏利的激勵(lì)等，農(nóng)村信用社長(zhǎng)期陷入困境，據(jù)估計(jì)，農(nóng)村信用社積累的歷史壞賬達(dá)數(shù)千億之多，不良資產(chǎn)率遠(yuǎn)高于四大國(guó)有商業(yè)銀行，多數(shù)在50%以上，在某些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)省份甚至高達(dá)90%以上。盡管農(nóng)村信用社一直被官方認(rèn)為是合作社，然而在1980年到1996年間農(nóng)村信用社受到農(nóng)業(yè)銀行的控制，其后由人民銀行管理，社員對(duì)農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)沒有決定權(quán)，故農(nóng)村信用社并不是真正意義上的合作社。
（二）農(nóng)村金融環(huán)境惡化
關(guān)鍵詞：小額信貸 信貸效率 宏觀效率
中圖分類號(hào)：F832.43文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）27-0069-03
中國(guó)農(nóng)村小額信貸效率是指農(nóng)村小額信貸運(yùn)作能力的大小，主要包括小額信貸的宏觀效率和微觀效率。在改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，中國(guó)農(nóng)村小額信貸（金融）是嚴(yán)格按照國(guó)家的計(jì)劃安排進(jìn)行的，由于金融機(jī)構(gòu)（農(nóng)村信用社）單一、信貸方式單一、排斥市場(chǎng)作用和缺乏競(jìng)爭(zhēng)，所以總體效率不高；改革開放特別是20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村小額信貸效率在逐步提高，但與發(fā)達(dá)國(guó)家和新興工業(yè)國(guó)家相比，中國(guó)農(nóng)村小額信貸效率還處于較低的水平上，農(nóng)村小額信貸效率低下嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。
一、中國(guó)農(nóng)村小額信貸宏觀效率的影響因素
農(nóng)村小額信貸的宏觀效率包括小額信貸運(yùn)作對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用效率和政府監(jiān)管農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)的效率；農(nóng)村小額信貸的宏觀效率越高，小額信貸作用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率和政府監(jiān)管農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)的效率越高，農(nóng)村小額信貸結(jié)構(gòu)便越合理，小額信貸資金越安全。
小額信貸運(yùn)作對(duì)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用效率體現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)貨幣量（包括通貨量、貨幣總量和貨幣結(jié)構(gòu)）與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量的關(guān)系上。所謂小額信貸運(yùn)作對(duì)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用效率是指在一定的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)貨幣化或金融化程度條件下既定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量對(duì)貨幣需求的大小。小額信貸作用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率越高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量對(duì)貨幣量的需求也就越小，農(nóng)村地區(qū)貨幣量與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量的比率也就越低。
小額信貸運(yùn)作對(duì)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用效率分析可通過農(nóng)村地區(qū)貨幣量與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量比率、農(nóng)村地區(qū)貨幣結(jié)構(gòu)比率等若干方面來(lái)考察。一是農(nóng)村地區(qū)貨幣量與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量比率。農(nóng)村地區(qū)貨幣量與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量比率既是反映農(nóng)村經(jīng)濟(jì)貨幣化程度的指標(biāo)，也是從宏觀上衡量小額信貸作用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的指標(biāo)。農(nóng)村地區(qū)貨幣量與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量比率分為三個(gè)層次比率，即農(nóng)村地區(qū)通貨量（M0）與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量比率、農(nóng)村地區(qū)貨幣量（M1）與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量比率和農(nóng)村地區(qū)廣義貨幣量（M2）與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量比率。二是農(nóng)村地區(qū)貨幣結(jié)構(gòu)比率是農(nóng)村地區(qū)廣義貨幣中不同層次貨幣之間的比率，包括三個(gè)比率，即農(nóng)村地區(qū)通貨量占貨幣量的比重、貨幣量占廣義貨幣的比重和廣義貨幣量占金融資產(chǎn)的比重。隨著農(nóng)村金融創(chuàng)新的擴(kuò)展和小額信貸效率的提高，在農(nóng)村地區(qū)貨幣總量中通貨所占的比率、在農(nóng)村地區(qū)廣義貨幣總量中貨幣量所占的比率和在農(nóng)村地區(qū)金融資產(chǎn)總量中廣義貨幣所占的比率會(huì)下降。
政府監(jiān)管農(nóng)村小額信貸的效率高低可通過兩個(gè)方面來(lái)考察：一是政府調(diào)控農(nóng)村小額信貸措施的影響力，二是政府調(diào)控農(nóng)村小額信貸效果與預(yù)期目標(biāo)的偏離程度。一般來(lái)說(shuō)，政府監(jiān)管農(nóng)村小額信貸效率越高，金融監(jiān)管當(dāng)局對(duì)小額信貸的調(diào)控能力就越強(qiáng)大。政府監(jiān)管農(nóng)村小額信貸效率高，人民銀行提高或降低小額信貸的基準(zhǔn)利率，會(huì)帶來(lái)農(nóng)村小額信貸資金供給和需求主體靈敏反映；政府監(jiān)管農(nóng)村小額信貸效率低，人民銀行提高或降低小額信貸的基準(zhǔn)利率，農(nóng)村小額信貸資金供給和需求主體對(duì)調(diào)控措施反應(yīng)會(huì)非常冷淡。在政府調(diào)控農(nóng)村小額信貸效果與預(yù)期目標(biāo)方面，政府監(jiān)管小額信貸效率越高，政府調(diào)控小額信貸預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度越高，偏離程度越低。
二、衡量中國(guó)農(nóng)村小額信貸宏觀效率的指標(biāo)體系
從小額信貸效率概念界定和影響小額信貸宏觀效率的因素分析，可以設(shè)計(jì)出衡量中國(guó)農(nóng)村小額信貸宏觀效率的指標(biāo)體系：小額信貸運(yùn)作對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用效率指標(biāo)和政府監(jiān)管農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)的效率指標(biāo)（見下頁(yè)表1）。
依據(jù)影響中國(guó)農(nóng)村小額信貸宏觀效率的因素重要性，本文選取農(nóng)村地區(qū)貨幣量與經(jīng)濟(jì)總量比率這一指標(biāo)來(lái)評(píng)估中國(guó)農(nóng)村小額信貸的宏觀效率水平。農(nóng)村地區(qū)貨幣量相對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量的相對(duì)規(guī)模往往體現(xiàn)了一國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的匹配狀況，因此，農(nóng)村地區(qū)貨幣量與經(jīng)濟(jì)總量比率既反映了中國(guó)農(nóng)村地區(qū)貨幣化程度，又基本上代表了中國(guó)農(nóng)村小額信貸的宏觀效率。
三、中國(guó)農(nóng)村小額信貸的宏觀效率現(xiàn)狀
（一）農(nóng)村小額信貸運(yùn)作對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用效率不高
農(nóng)村小額信貸的宏觀效率包括小額信貸運(yùn)作對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用效率和政府監(jiān)管農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)的效率。小額信貸運(yùn)作對(duì)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用效率是指在一定的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)貨幣化或金融化程度條件下既定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量對(duì)貨幣需求的大小。小額信貸作用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率越高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量對(duì)貨幣量的需求也就越小，農(nóng)村地區(qū)貨幣量與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量的比率也就越低。
農(nóng)村地區(qū)貨幣量與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量比率主要是農(nóng)村地區(qū)通貨量（M0）與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量比率、農(nóng)村地區(qū)貨幣量（M1）與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量比率和農(nóng)村地區(qū)廣義貨幣量（M2）與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量比率。眾所周知，農(nóng)村地區(qū)通貨（M0）只是最小統(tǒng)計(jì)口徑下的貨幣，而在中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村居民收支形態(tài)的統(tǒng)計(jì)資料中，現(xiàn)金收入同實(shí)物性收支是相對(duì)應(yīng)的，故該現(xiàn)金的統(tǒng)計(jì)口徑應(yīng)該大于M0；因此，農(nóng)村地區(qū)通貨量（M0）與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量比率、農(nóng)村地區(qū)貨幣量（M1）與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量比率不能完全反映出中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)貨幣化程度。
在金融發(fā)展理論及其實(shí)證研究中，廣義貨幣量（M2）與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量比率是一個(gè)用來(lái)衡量經(jīng)濟(jì)貨幣化程度的經(jīng)典指標(biāo)，簡(jiǎn)稱貨幣化比率。Mckinnon（1973）認(rèn)為，“貨幣總量（M2）與國(guó)民生產(chǎn)總值的比率――向政府和私人部門提供銀行資金的鏡子――看來(lái)是經(jīng)濟(jì)中貨幣體系的重要性和貨幣實(shí)際規(guī)模的最簡(jiǎn)單標(biāo)尺?！庇?jì)算中國(guó)農(nóng)村廣義貨幣量（M2）與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量（GDP）的比率，這一指標(biāo)基本上可以反映出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)貨幣化程度。如果按照Goldsmith（1969）以貨幣化比率為標(biāo)準(zhǔn)，把經(jīng)濟(jì)貨幣化程度劃分為三類，即貨幣化比率在0.21~0.50之間的經(jīng)濟(jì)貨幣化程度為初級(jí)階段、在0.51~0.90之間的經(jīng)濟(jì)貨幣化程度為中級(jí)階段、在0.91之上的經(jīng)濟(jì)貨幣化程度為高級(jí)階段，中國(guó)目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)貨幣化程度仍較低。
貨幣化比率只是衡量一個(gè)國(guó)家（或地區(qū)）金融發(fā)展水平的良好指標(biāo)，但不能準(zhǔn)確地衡量一個(gè)國(guó)家（或地區(qū)）金融市場(chǎng)的宏觀效率。在經(jīng)濟(jì)貨幣化程度既定的情況下，較高的M2 /GDP意味著金融市場(chǎng)效率較低。由于中國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)不發(fā)達(dá)導(dǎo)致小額信貸集中于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)單一和小額信貸金融商品單一，從而所創(chuàng)造的小額信貸資金供應(yīng)量較多；農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)率較高且不能得到及時(shí)的沖銷；加上中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，農(nóng)村長(zhǎng)期處于落后狀態(tài)，農(nóng)戶對(duì)未來(lái)收入增長(zhǎng)形成悲觀預(yù)期導(dǎo)致農(nóng)戶謹(jǐn)慎性貨幣需求的增強(qiáng)，貨幣流通速度下降；這些造成了中國(guó)農(nóng)村小額信貸的宏觀效率較低。中國(guó)農(nóng)村小額信貸效率不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村金融，也低于新興工業(yè)化國(guó)家的農(nóng)村金融。中國(guó)農(nóng)村小額信貸的宏觀效率較低主要表現(xiàn)在中國(guó)農(nóng)村貨幣化比率指標(biāo)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間越來(lái)越不相聯(lián)系。
在20世紀(jì)90年代初期以前，農(nóng)村小額信貸在農(nóng)村工業(yè)發(fā)展上發(fā)揮了較大的作用，一些研究也證明，在這一段時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的融資對(duì)農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)如農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行等具有較強(qiáng)的依賴性；在這之后，農(nóng)村小額信貸在農(nóng)村工業(yè)發(fā)展上的作用態(tài)勢(shì)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，農(nóng)村小額信貸在農(nóng)村工業(yè)發(fā)展上的作用逐漸弱化，并且一直處于較低水平；與此同時(shí)，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展速度也逐漸放慢，導(dǎo)致了農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢甚至停止。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較利益低下，使農(nóng)戶不愿投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村小額信貸在農(nóng)業(yè)發(fā)展上發(fā)揮的作用一直較小?？偟膩?lái)說(shuō)，中國(guó)農(nóng)村小額信貸運(yùn)作對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用效率是比較低的。
（二）農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)的政府監(jiān)管效率不高
中國(guó)農(nóng)村小額信貸的政府監(jiān)管效率也比較低。中國(guó)人民銀行對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)面向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)放的小額信貸利率實(shí)行嚴(yán)格管制，雖然農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上有權(quán)自行決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款利率上下浮動(dòng)的幅度，但是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小額信貸的利率變動(dòng)范圍不大。在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)放從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶的小額信貸的經(jīng)營(yíng)成本較高的情況下，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)即使按照人民銀行允許的最高利率發(fā)放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款，每一筆農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小額信貸的收益也不能彌補(bǔ)其成本。根據(jù)調(diào)查研究得知，目前，中國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)放給從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶的小額信貸成本率比發(fā)放給從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶的小額信貸成本率高出0.5%，比發(fā)放給城鎮(zhèn)企業(yè)貸款成本率高出0.76%，而收入率卻比發(fā)放給從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶的小額信貸收益率、發(fā)放給城鎮(zhèn)企業(yè)貸款收益率分別低1.03%、1.39%。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小額信貸風(fēng)險(xiǎn)與收益不對(duì)稱，雖然中國(guó)人民銀行不斷出臺(tái)鼓勵(lì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)增加支持三農(nóng)發(fā)展的小額信貸，但農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)卻逐漸減少向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶的小額信貸發(fā)放。
綜上所述，由于中國(guó)農(nóng)村貨幣化比率指標(biāo)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間越來(lái)越不相聯(lián)系，受中國(guó)農(nóng)村小額信貸運(yùn)作對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用效率較低和政府監(jiān)管農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)效率較低的影響，中國(guó)目前農(nóng)村小額信貸的宏觀效率較低。
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The Present Situation Analysis on Macro-Efficiency of Rural Microfinance
LI Juan
（The Humanities College of Hunan Agricultural University，Changsha 410128，China）
關(guān)鍵詞:小額信貸;信貸效率;微觀效率;中國(guó)農(nóng)村
中圖分類號(hào):F832.4文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)22-0058-03
中國(guó)農(nóng)村小額信貸效率是指農(nóng)村小額信貸運(yùn)作能力的大小,主要包括小額信貸的宏觀效率和微觀效率。在改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中,中國(guó)農(nóng)村小額信貸(金融)是嚴(yán)格按照國(guó)家的計(jì)劃安排進(jìn)行的,由于金融機(jī)構(gòu)(農(nóng)村信用社)單一、信貸方式單一、排斥市場(chǎng)作用和缺乏競(jìng)爭(zhēng),所以總體效率不高;改革開放特別是20世紀(jì)90年代以來(lái),中國(guó)農(nóng)村小額信貸效率在逐步提高,但與發(fā)達(dá)國(guó)家和新興工業(yè)國(guó)家相比,中國(guó)農(nóng)村小額信貸效率還處于較低的水平上,農(nóng)村小額信貸效率低下嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。
一、中國(guó)農(nóng)村小額信貸微觀效率的影響因素
中國(guó)農(nóng)村小額信貸的微觀效率包括小額信貸機(jī)構(gòu)效率和小額信貸市場(chǎng)效率。
中國(guó)農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)效率可分為經(jīng)營(yíng)效率和發(fā)展效率。經(jīng)營(yíng)效率主要是通過業(yè)務(wù)能力和盈利能力反映出來(lái)。中國(guó)農(nóng)村小額信貸金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力主要體現(xiàn)在所提供的金融商品和金融服務(wù)對(duì)社會(huì)小額信貸需求的滿足程度、小額信貸資金的清算速度、小額信貸資產(chǎn)增長(zhǎng)率等方面。中國(guó)農(nóng)村小額信貸金融機(jī)構(gòu)的盈利能力建立在其業(yè)務(wù)能力的基礎(chǔ)上,其衡量指標(biāo)主要有兩項(xiàng)即資產(chǎn)盈利率和資本盈利率。發(fā)展效率是指小額信貸金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中開創(chuàng)未來(lái)的能力,它主要通過金融創(chuàng)新能力、資本增長(zhǎng)能力、設(shè)備現(xiàn)代化配置及更新能力、人員素質(zhì)和經(jīng)營(yíng)管理水平等體現(xiàn)出來(lái)。
中國(guó)農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)效率主要包括小額信貸市場(chǎng)的運(yùn)行效率和對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)效率。中國(guó)農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)的運(yùn)行效率是其對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)效率的基礎(chǔ),其衡量指標(biāo)主要有五項(xiàng):中國(guó)農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)上金融商品價(jià)格對(duì)各類信息的反映靈敏程度;中國(guó)農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)上各類金融商品的價(jià)格具有穩(wěn)定均衡的內(nèi)在機(jī)制;中國(guó)農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)上的金融商品數(shù)量及創(chuàng)新能力;中國(guó)農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)剔除經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的能力;中國(guó)農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)交易成本高低。中國(guó)農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)效率主要體現(xiàn)在便利中國(guó)農(nóng)村融資和投資、促進(jìn)資本集中、加速資本轉(zhuǎn)移和促進(jìn)資金轉(zhuǎn)換等方面。從這一角度分析,中國(guó)農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)效率便突出反映在小額信貸市場(chǎng)對(duì)中國(guó)農(nóng)村小額融資需求的滿足能力和小額融資的方便程度這兩方面。
二、衡量中國(guó)農(nóng)村小額信貸微觀效率的指標(biāo)體系
從小額信貸效率概念界定和影響小額信貸微觀效率的因素分析,可以設(shè)計(jì)出衡量中國(guó)農(nóng)村小額信貸微觀效率的指標(biāo)體系:農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)效率指標(biāo)和農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)效率指標(biāo)。
依據(jù)影響中國(guó)農(nóng)村小額信貸微觀效率的因素重要性,本人選取如下幾項(xiàng)來(lái)考察中國(guó)農(nóng)村小額信貸微觀效率狀況。
選取農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)效率來(lái)代表中國(guó)農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)效率。由于體現(xiàn)出農(nóng)村小額信貸金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展效率的金融創(chuàng)新能力、資本增長(zhǎng)能力、設(shè)備現(xiàn)代化配置及更新能力、人員素質(zhì)和經(jīng)營(yíng)管理水平,其能力或水平高低最終表現(xiàn)為農(nóng)村小額信貸金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力和盈利能力,即農(nóng)村小額信貸金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)效率,因此,農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)效率這一指標(biāo)基本上反映出中國(guó)農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)效率。
選取農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村小額融資需求的滿足能力來(lái)代表中國(guó)農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)效率。由于體現(xiàn)出農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)運(yùn)行效率高低的其他各項(xiàng)指標(biāo)最終表現(xiàn)為農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村小額融資需求的滿足能力和方便程度,因此,農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村小額融資需求的滿足能力這一指標(biāo)基本上反映出中國(guó)農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)效率。
三、中國(guó)農(nóng)村小額信貸的微觀效率現(xiàn)狀
(一)中國(guó)農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)效率較低
中國(guó)目前農(nóng)村經(jīng)營(yíng)小額信貸業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)主要囿于三種:農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。由于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)效率狀況一方面反映出金融體系自身的效率;另一方面也關(guān)系到農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)是否具有可持續(xù)發(fā)展小額信貸業(yè)務(wù)的能力。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)效率主要包括盈利水平、風(fēng)險(xiǎn)水平、抗風(fēng)險(xiǎn)能力和持續(xù)發(fā)展能力。
1.村金融機(jī)構(gòu)盈利水平較低。就農(nóng)村信用社的盈利水平來(lái)看,由于地方政府的行政干預(yù),如,指令性貸款支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè);體制改革負(fù)擔(dān),如農(nóng)業(yè)銀行和信用社脫鉤時(shí)遺留給信用社的呆賬、農(nóng)村合作基金會(huì)并入信用社時(shí)帶來(lái)的損失;農(nóng)村信用社自身經(jīng)營(yíng)管理不善等;造成中國(guó)農(nóng)村信用社大多數(shù)年份虧損特別是農(nóng)村信用社改革以前歷年虧損。農(nóng)村信用社改革后,雖然農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)狀況有所改善,但經(jīng)營(yíng)效率仍然較低,盈利率也較低。
與此同時(shí),農(nóng)業(yè)銀行的盈利水平也很低。主要原因在于,農(nóng)業(yè)銀行盈利水平既與國(guó)有銀行經(jīng)營(yíng)機(jī)制制約有關(guān),也與目前農(nóng)業(yè)銀行還承擔(dān)著農(nóng)村扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)有關(guān)。另外,由于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是政策性銀行,承擔(dān)了一部分財(cái)政職能,其盈利水平也較低。
2.村金融機(jī)構(gòu)小額信貸風(fēng)險(xiǎn)水平較高?？疾燹r(nóng)村金融機(jī)構(gòu)小額信貸風(fēng)險(xiǎn)水平的一個(gè)重要指標(biāo)是不良貸款率。按照不良貸款“一逾兩呆”的統(tǒng)計(jì)口徑,中國(guó)農(nóng)村信用社的不良貸款余額及其不良貸款率還是很高的。近年來(lái),由于各地農(nóng)村信用社普遍加大了貸款清收力度,再加上人民銀行對(duì)農(nóng)村信用社發(fā)行專項(xiàng)票據(jù)置換不良資產(chǎn)和歷年掛賬虧損,促使農(nóng)村信用社不良貸款余額呈遞減趨勢(shì),且不良貸款率的遞減趨勢(shì)較不良貸款余額的遞減趨勢(shì)更明顯,但實(shí)際上是貸款總額的增加對(duì)不良貸款率下降起到了很強(qiáng)的稀釋作用。
農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的不良貸款率也比較高。農(nóng)業(yè)銀行不良貸款的形成,既有國(guó)有商業(yè)銀行不良貸款形成的共同原因,也與其服務(wù)對(duì)象所處行業(yè)有關(guān)。在農(nóng)業(yè)銀行所有貸款中,涉農(nóng)貸款的不良貸款率最高。由于政策性銀行存在弱化盈利原則、強(qiáng)化對(duì)特定對(duì)象和范圍資金供應(yīng)的剛性約束,因此,從農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行自身來(lái)說(shuō),容易導(dǎo)致注重資金的供應(yīng)而疏于資金運(yùn)用的監(jiān)管;從融資對(duì)象來(lái)說(shuō),容易誘發(fā)只享受優(yōu)惠政策的信貸權(quán)利而不承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)、拖欠貸款、有錢不還等搭便車行為的發(fā)生,這些都造成了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的不良貸款率過高。
3.村金融機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險(xiǎn)能力低下?？疾燹r(nóng)村金融機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險(xiǎn)能力的一個(gè)重要指標(biāo)是資本充足率。農(nóng)村信用社股本金普遍嚴(yán)重不足,產(chǎn)權(quán)不明晰,法人治理結(jié)構(gòu)不完善,內(nèi)部管理責(zé)任不落實(shí);同時(shí),中國(guó)農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行普遍存在著歷史包袱沉重、信貸質(zhì)量差、虧損面和虧損額大的問題,存在較大的支付風(fēng)險(xiǎn)和資本充足率嚴(yán)重不足等問題。2004年以來(lái),國(guó)家通過“央行票據(jù)置換資本充足率”措施支持農(nóng)村信用社資本充足率增長(zhǎng);國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)銀行曾采取過包括發(fā)行特別國(guó)債充實(shí)資本金、剝離不良貸款在內(nèi)的一系列措施提高其抗風(fēng)險(xiǎn)能力,但農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行的資本充足率仍然較低,遠(yuǎn)低于《巴塞爾協(xié)議》規(guī)定的資本充足率8%的最低標(biāo)準(zhǔn),抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。
4.村金融機(jī)構(gòu)持續(xù)發(fā)展能力不強(qiáng)。由于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)相對(duì)較低,治理機(jī)制不完善,缺乏持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)很難對(duì)分散在廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶的生產(chǎn)狀況、資金需求、信用狀況、還款能力做出全面準(zhǔn)確的判斷,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)難于或干脆不向農(nóng)戶發(fā)放小額信貸;目前,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為了加強(qiáng)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理,對(duì)貸款員實(shí)行貸款終身責(zé)任制,要求貸款員“包放、包收、包收益”,使貸款員只好選擇支持比較富裕的農(nóng)戶或從事風(fēng)險(xiǎn)比較小的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)農(nóng)戶放貸,經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱及貧困的農(nóng)戶或從事風(fēng)險(xiǎn)比較大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶反而得不到農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的貸款;農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不能很好地滿足支持和服務(wù)三農(nóng)。
首先,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)小額信用貸款的數(shù)量和周期難以滿足農(nóng)戶的生產(chǎn)需要。目前,大多數(shù)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在推廣小額信貸時(shí),將小額信用貸款數(shù)量固定化,無(wú)法滿足農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本資金需要。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶小額信貸的時(shí)間設(shè)計(jì)也仍局限于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的資金需要,沒有從市場(chǎng)化大農(nóng)業(yè)的角度來(lái)設(shè)計(jì)。其次,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)小企業(yè)貸款需求。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)小企業(yè)普遍技術(shù)含量低下、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理、管理水平落后、經(jīng)濟(jì)效益低下,其信用等級(jí)難以達(dá)到農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款發(fā)放要求。再次,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不能滿足小城鎮(zhèn)建設(shè)資金需求。由于小城鎮(zhèn)建設(shè)存在較大外部性,加之缺乏配套的建設(shè)資金,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)往往不愿意涉足該領(lǐng)域,投放貸款力度很弱,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不能滿足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資金需求。
(二)中國(guó)農(nóng)村小額信貸的市場(chǎng)效率不高
目前,中國(guó)農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)屬于極高寡占市場(chǎng)類型,而農(nóng)村信用社處于壟斷地位,高度壟斷下的農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)效率肯定較低。農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)上農(nóng)村信用社壟斷地位的形成較為復(fù)雜,它既是國(guó)家的一種制度安排,也是一種行政性壟斷;同時(shí),農(nóng)村信用社處于農(nóng)村金融市場(chǎng)最基層,網(wǎng)點(diǎn)眾多,這些都賦予了它得天獨(dú)厚的自然壟斷條件;近年來(lái),農(nóng)村信用社的壟斷又是市場(chǎng)行為的結(jié)果,可稱之為市場(chǎng)壟斷,只不過這種壟斷行為與其他行業(yè)的市場(chǎng)壟斷行為截然相反,它不是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中擊敗對(duì)手而贏得的壟斷,而是商業(yè)銀行主動(dòng)撤離后的“遺棄物”形成的市場(chǎng)壟斷。
1.村小額信貸市場(chǎng)對(duì)小額信貸需求的滿足能力較弱。調(diào)查發(fā)現(xiàn),中國(guó)目前農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶借款欲望和小型企業(yè)擴(kuò)大投資的資金需求相當(dāng)強(qiáng)烈。2010年2―3月本人在湖南六個(gè)縣中調(diào)查了112個(gè)有借款意愿的農(nóng)戶和66家有融資意愿的小型民營(yíng)企業(yè),只有46個(gè)農(nóng)戶和38家小型民營(yíng)企業(yè)從農(nóng)村信用社或農(nóng)業(yè)銀行得到了貸款,想要借款的農(nóng)戶和小型民營(yíng)企業(yè)獲得貸款的比率分別為41.1%和58.6%;46個(gè)農(nóng)戶和38家小型民營(yíng)企業(yè)中只有14個(gè)農(nóng)戶和16家企業(yè)獲得的貸款金額等于其所愿意借貸的金額,農(nóng)戶和小型民營(yíng)企業(yè)小額信貸資金需求被滿足的比率分別為12.5%和24.2%。由此可見,中國(guó)目前農(nóng)村正規(guī)金融市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村小額信貸資金需求的滿足能力是很低的。
隨著中國(guó)金融體制改革的不斷深化,國(guó)有商業(yè)銀行結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快,開始從縣域經(jīng)濟(jì)中實(shí)行戰(zhàn)略性撤退,造成農(nóng)村資金通過商業(yè)銀行嚴(yán)重外流。其次,郵政儲(chǔ)蓄利用網(wǎng)點(diǎn)多、深入鄉(xiāng)村的優(yōu)勢(shì),大量吸收農(nóng)村儲(chǔ)蓄,導(dǎo)致農(nóng)村資金大量外流。再次,在商業(yè)化改革中,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)特別是農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)趨于以利潤(rùn)最大化為導(dǎo)向,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了非農(nóng)化特征,許多資金流向城市,有的甚至通過證券公司國(guó)債委托理財(cái)投向股票市場(chǎng)。由于農(nóng)村小額信貸資金需求的被滿足比率較低,中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直受到資本缺乏的限制。
2.村小額信貸市場(chǎng)剔除經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的能力較差。農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)上借貸雙方之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱,且缺乏解決信息不對(duì)稱問題的手段和工具。一些市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)所提供的信用評(píng)級(jí)和審計(jì)過的財(cái)務(wù)報(bào)表等信息在一定程度上可消除貸款者和借款者之間的信息不對(duì)稱,金融機(jī)構(gòu)會(huì)依據(jù)市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)所提供的信息發(fā)放一部分信用貸款,但中國(guó)目前農(nóng)村金融市場(chǎng)上基本上不存在能夠提供信用評(píng)級(jí)的中介機(jī)構(gòu)。農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)的借款者很少有完備規(guī)范的財(cái)務(wù)核算記錄,無(wú)法提供合格的財(cái)務(wù)報(bào)表數(shù)據(jù),更不會(huì)有信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)提供關(guān)于他們信用等級(jí)的信息。除了市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)所提供的信用評(píng)級(jí)信息能夠解決信息不對(duì)稱問題外,貸款市場(chǎng)上借款者所提供的抵押擔(dān)保物的情況也能在一定程度上解決信息不對(duì)稱問題,但農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)的借款者收入較低,無(wú)法提供合乎金融機(jī)構(gòu)規(guī)定的抵押擔(dān)保物。由于目前中國(guó)農(nóng)村小額借款農(nóng)戶的信用環(huán)境不佳,信用度較低,特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)下的小額信貸,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和借款農(nóng)戶還貸意識(shí)薄弱,小額信貸的回收比較困難。
由于農(nóng)村小額信貸借款者的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與家庭消費(fèi)賬戶往往是不分開的,因此農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在評(píng)估是否發(fā)放小額信貸時(shí),不僅僅根據(jù)借款人所要投資項(xiàng)目的前景進(jìn)行現(xiàn)金流評(píng)估,還要把借款人的個(gè)人能力、性格(是否吃苦耐勞)、口碑、日常的品行(比如,喜不喜歡酗酒賭博)等難以進(jìn)行量化的相關(guān)信息納入考慮范圍。且由于農(nóng)村小額信貸借款者資金規(guī)模小、抵御外界風(fēng)險(xiǎn)的能力很弱,容易受市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)環(huán)境的影響,小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)難以度量和控制,使其難以獲得必要的資金。
3.村小額信貸市場(chǎng)的交易成本較高。小額信貸的單筆金額普遍比較小,如果說(shuō)給大客戶發(fā)放貸款相當(dāng)于“批發(fā)業(yè)務(wù)”,那么發(fā)放小額信貸則如同“零售業(yè)務(wù)”,由于缺乏規(guī)模效應(yīng),開展小額信貸的運(yùn)營(yíng)成本非常高。發(fā)放小額信貸要求農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)直接與數(shù)量龐大、分布很分散的廣大低收入貧困農(nóng)戶、個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶和微小私人企業(yè)等進(jìn)行業(yè)務(wù)往來(lái),這需要耗費(fèi)大量的人力物力。
從貸款的審核環(huán)節(jié)看,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)若與每個(gè)客戶分散談判,就要付出很高的交易成本;農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的客戶對(duì)金融服務(wù)的需求一般較為單一,不足以使農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)得到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的收益;貧困農(nóng)戶、個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶和微小私人企業(yè)等一般缺乏可信的長(zhǎng)期信用記錄,也沒有規(guī)范的具有公信力的財(cái)務(wù)報(bào)表,導(dǎo)致農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在搜集和處理這些客戶信用信息方面并無(wú)優(yōu)勢(shì),很難了解這類貸款者。從貸款的發(fā)放環(huán)節(jié)看,每筆貸款的發(fā)放程序、經(jīng)辦手續(xù)和環(huán)節(jié)大致相同,不論具體涉及的金額有多小,對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)都要付出相同的運(yùn)作成本。從貸款的監(jiān)控環(huán)節(jié)看,由于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)客戶群非常龐大、地點(diǎn)分散,人手相對(duì)比較有限,導(dǎo)致每筆小額信貸的用途難以監(jiān)控,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)也無(wú)法掌握貸款者經(jīng)營(yíng)狀況和還款意愿等情況,再加上小額信貸業(yè)務(wù)筆數(shù)多,涉及面大,貸款業(yè)務(wù)人員相對(duì)配備不足,使得貸款發(fā)放后監(jiān)控難以進(jìn)行。
可見,中國(guó)目前農(nóng)村小額信貸的微觀效率較低,主要體現(xiàn)為中國(guó)農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)效率較低和小額信貸市場(chǎng)效率較低。中國(guó)農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)效率較低源自于農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)效率和發(fā)展效率較低;中國(guó)農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)效率較低源自于農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)運(yùn)行效率和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率較低。
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The Present Situation Analysis on Micro-Efficiency of Rural Microfinance
LIJuan
(The Humanities College of Hunan Agricultural University,Changsha 410128,China)
[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村社會(huì)工作;研究現(xiàn)狀;展望
[中圖分類號(hào)] F270 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B
農(nóng)村社會(huì)工作是相對(duì)于城市社會(huì)工作而言的社會(huì)工作領(lǐng)域，是專業(yè)社會(huì)工作者和實(shí)際社會(huì)工作者（政府或準(zhǔn)政府社會(huì)工作者）合作，以村莊為基礎(chǔ)，持守社會(huì)公正、社會(huì)關(guān)懷和真誠(chéng)信任的理論情懷，以重建政府與農(nóng)民信任關(guān)系和農(nóng)民的自信心、自尊和權(quán)利意識(shí)為根本宗旨，通過社區(qū)工作、小組工作和個(gè)案工作等方法開展各種活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的和諧發(fā)展。農(nóng)村社會(huì)工作在我國(guó)的開展主要是在20世紀(jì)三四十年代由梁漱溟和晏陽(yáng)初等一批學(xué)者帶頭發(fā)起，之后農(nóng)村社會(huì)工作的發(fā)展一直處于低潮甚至是停滯的時(shí)期。20世紀(jì)80年代后，農(nóng)村社會(huì)工作研究主要包括農(nóng)村社會(huì)救助工作、農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)優(yōu)撫和農(nóng)村社會(huì)福利，這期間學(xué)者比較注重宏觀上的政策研究。近年來(lái)，解決“三農(nóng)”問題的制度背景日益成熟，為新時(shí)期農(nóng)村社會(huì)工作的發(fā)展創(chuàng)造了條件。當(dāng)代農(nóng)村社會(huì)工作的研究主要集中在社會(huì)工作介入新農(nóng)村建設(shè)的可行性分析、農(nóng)村社會(huì)工作的內(nèi)容、介入模式方法等方面的研究。本文通過梳理、評(píng)述學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究，形成綜述，以求為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)工作的發(fā)展提供參考。
一、社會(huì)工作介入新農(nóng)村建設(shè)的可行性分析
解決“三農(nóng)”問題和新農(nóng)村建設(shè)為農(nóng)村社會(huì)工作的發(fā)展帶來(lái)了契機(jī)與挑戰(zhàn)。眾多學(xué)者對(duì)農(nóng)村社會(huì)工作介入新農(nóng)村建設(shè)中的重要性和可行性進(jìn)行了探析，許多學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)工作自身的特質(zhì)決定了其在新農(nóng)村建設(shè)中的必不可少的角色。社會(huì)工作作為預(yù)防和解決社會(huì)問題、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的專業(yè)力量，將會(huì)成為建設(shè)社會(huì)主義和諧農(nóng)村的中堅(jiān)力量。還有學(xué)者分別從農(nóng)村留守兒童問題、貧困農(nóng)村地區(qū)發(fā)展、留守婦女問題、農(nóng)村養(yǎng)老福利問題、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問題等方面旁證了農(nóng)村社會(huì)工作介入新農(nóng)村建設(shè)的重要性。農(nóng)村社會(huì)工作在解決農(nóng)村社會(huì)各方面的問題上有著極大的作用，可以說(shuō)社會(huì)工作是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要組成部分，將帶領(lǐng)新農(nóng)村走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，并最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧新農(nóng)村社會(huì)。因此，農(nóng)村社會(huì)工作的發(fā)展將直接關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定及新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行，意義十分重要。雖然由于中國(guó)農(nóng)村自身問題的復(fù)雜性，使得農(nóng)村社會(huì)工作介入新農(nóng)村建設(shè)仍有一定的困境，但社會(huì)主義和諧農(nóng)村的建設(shè)，極大地促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)工作的發(fā)展。
二、農(nóng)村社會(huì)工作的內(nèi)容研究
隨著學(xué)術(shù)界近幾年來(lái)對(duì)農(nóng)村社會(huì)工作的關(guān)注，許多學(xué)者也紛紛投入了對(duì)農(nóng)村社會(huì)工作內(nèi)容的研究。梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界比較關(guān)注的農(nóng)村社會(huì)工作內(nèi)容有以下幾方面：
反貧窮社會(huì)工作的研究。貧窮的議題，并不單單是饑餓和經(jīng)濟(jì)的問題，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的貧窮衍生出各種各樣的問題，包括教育、醫(yī)療、文化、兇殺、、虐待兒童、家庭暴力、艾滋病感染等。不同國(guó)家的農(nóng)村所面對(duì)的貧窮問題各不相同，而且貧窮的議題也是不斷的在變化。反貧窮是全球農(nóng)村社會(huì)工作的重點(diǎn)，如何解決農(nóng)村貧窮人口的溫飽問題，提高其收入水平是農(nóng)村社會(huì)工作者面臨的主要任務(wù)。在傳統(tǒng)的反貧窮策略和行動(dòng)中，大部分都采取缺乏視角進(jìn)行反貧。在這種視角制度下的農(nóng)村社會(huì)工作者總是關(guān)注農(nóng)村社區(qū)缺乏和不足的地方。呂潔等人指出反貧窮應(yīng)借鑒專業(yè)化的反貧窮工作方法，尤其應(yīng)該借助社會(huì)工作的方法和理論，培養(yǎng)專業(yè)的反貧窮社會(huì)工作者，運(yùn)用專業(yè)的助人技巧對(duì)貧窮人口進(jìn)行扶助，使貧窮人口增強(qiáng)自助能力，增強(qiáng)自助脫貧的意識(shí)?；趯?duì)這個(gè)問題的認(rèn)識(shí)，現(xiàn)在學(xué)者們提出了與之相反的視角――優(yōu)勢(shì)視角。從優(yōu)勢(shì)視角出發(fā)，農(nóng)村社會(huì)工作者注重從農(nóng)村社區(qū)豐富的資源和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的自身能力出發(fā)，致力于挖掘農(nóng)村社區(qū)的優(yōu)勢(shì)，協(xié)助民眾尋找資源，這就使得農(nóng)民成為新農(nóng)村建設(shè)的主體。
社會(huì)工作介入農(nóng)村留守兒童教育問題的研究。到目前為止，大多數(shù)學(xué)者對(duì)于社會(huì)工作介入留守兒童教育問題的研究停留在理論層面上，所論述的方法還需更深入的實(shí)驗(yàn)檢驗(yàn)和實(shí)踐反饋去不斷修正。對(duì)于如何介入留守兒童教育問題，許多學(xué)者的研究成果都顯示是利用相關(guān)政策加以輔助專業(yè)基本方法的方式去介入。胡善平、潘春宇以安徽省為例，采取多階段隨機(jī)抽樣方法和結(jié)構(gòu)式訪談方式進(jìn)行調(diào)研，研究發(fā)現(xiàn)留守兒童的教育存在教育理念污名化、標(biāo)簽化、教育延續(xù)性缺乏、社會(huì)資源缺乏系統(tǒng)整合、教育缺乏公正性等問題，認(rèn)為可以通過引入社會(huì)工作的三大方法加以解決，同時(shí)也闡釋了社會(huì)政策相輔的必要性。李磊、徐楊在探討、分析和評(píng)估了留守兒童“學(xué)校代行式”社會(huì)工作模式的效能后，發(fā)現(xiàn)這種模式利大于弊，并提出了“一校一社工”的構(gòu)想，同時(shí)也提到利用社會(huì)工作的基本方法來(lái)協(xié)助留守兒童健康成長(zhǎng)。
農(nóng)村老年人社會(huì)工作的研究。我國(guó)大部分人口在農(nóng)村，而農(nóng)村老人所占比重較大，農(nóng)村老年社會(huì)工作極具發(fā)展空間。近一兩年學(xué)術(shù)界也有學(xué)者關(guān)注農(nóng)村老年社會(huì)工作的研究。龐飛通過實(shí)際調(diào)查了解西部農(nóng)村老人對(duì)社會(huì)工作服務(wù)的主觀需求，探討了目前能否根據(jù)中國(guó)西部農(nóng)村的實(shí)際情況發(fā)展起能應(yīng)對(duì)西部農(nóng)村養(yǎng)老問題挑戰(zhàn)的實(shí)踐操作模式，同時(shí)也為社會(huì)工作在養(yǎng)老領(lǐng)域的本土化構(gòu)建中提供了參考。龐飛也就社會(huì)工作如何介入西部農(nóng)村養(yǎng)老這一問題的過程中建構(gòu)實(shí)踐模式進(jìn)行了探討，對(duì)西部農(nóng)村老年社會(huì)工作服務(wù)的價(jià)值取向、服務(wù)形式、服務(wù)內(nèi)容以及管理和運(yùn)作都進(jìn)行了相應(yīng)的探究。另外，也有學(xué)者從理論上嘗試性的提出農(nóng)村老年具體社會(huì)工作的構(gòu)想。如何蕓、衛(wèi)小將嘗試從理論上探尋社會(huì)工作介入五保老人服務(wù)，構(gòu)想利用個(gè)案工作發(fā)掘五保老人潛能，構(gòu)建心理支持網(wǎng)絡(luò)，利用小組工作構(gòu)建五保老人“內(nèi)核-中層-”三層鄰里互助網(wǎng)絡(luò)，利用社區(qū)工作推動(dòng)社區(qū)互助力量構(gòu)建五保老人支持網(wǎng)絡(luò)。遺憾的是目前具體的農(nóng)村老年社會(huì)工作如何開展、面臨哪些挑戰(zhàn)等，這方面的研究較少。
此外，學(xué)術(shù)界還關(guān)注完善相關(guān)社會(huì)制度體系、留守婦女問題、農(nóng)民工服務(wù)等研究。不可否認(rèn)，學(xué)者們從各個(gè)方面來(lái)研究農(nóng)村社會(huì)工作，從宏觀到微觀，從整個(gè)農(nóng)村社區(qū)到個(gè)人，層層深入探析，他們所取得的研究成果將為農(nóng)村社會(huì)工作本土化打通脈絡(luò)。
三、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)工作介入模式與方法的研究
相比城市社會(huì)工作，專業(yè)的農(nóng)村社會(huì)工作理論和實(shí)務(wù)發(fā)展都相對(duì)較落后。國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)工作的探索還很有限，影響較大的有云南綠寨經(jīng)驗(yàn)、湖南湘西探索和江西萬(wàn)載模式等三種實(shí)踐模式。
云南綠寨經(jīng)驗(yàn)始于2001年，香港理工大學(xué)與云南大學(xué)合作，以項(xiàng)目運(yùn)作的方式開始在少數(shù)民族村落探索專業(yè)農(nóng)村社會(huì)工作的發(fā)展模式。該項(xiàng)目前后聚集了大批學(xué)者，經(jīng)過十年多理論與實(shí)踐的循環(huán)往復(fù)，農(nóng)村社會(huì)工作者和實(shí)踐者取得了一系列成果。綠寨經(jīng)驗(yàn)在廣東某些農(nóng)村社會(huì)工作試點(diǎn)得到了推廣。
實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，“政府主導(dǎo)、社會(huì)工作者引領(lǐng)、農(nóng)民廣泛參與”模式很適合我國(guó)農(nóng)村社會(huì)工作介入。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，我國(guó)一些發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的社會(huì)工作正逐步形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)工作者引領(lǐng)、農(nóng)民廣泛參與”的良性運(yùn)行模式，這種模式是農(nóng)村社會(huì)工作得以服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)的制度保證。如廣東綠耕社會(huì)工作發(fā)展中心成立至今已有十余年，它承接政府項(xiàng)目，社工扎根于村莊與村民相伴同行，引領(lǐng)社區(qū)積極分子動(dòng)員組成互助組來(lái)開展服務(wù)。多年來(lái)，他們?nèi)〉昧撕懿诲e(cuò)的成績(jī)，還成立了“城鄉(xiāng)匯”聯(lián)盟，這不僅推動(dòng)了豐富多樣的城鄉(xiāng)互動(dòng)活動(dòng)，還擺脫了中間商的剝削，實(shí)現(xiàn)了互惠互利。國(guó)內(nèi)其他一些較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)也采取這種模式，取得了較好的效果。筆者認(rèn)為這種介入模式可以在中國(guó)廣大較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)推廣。
研究發(fā)現(xiàn)，文化順應(yīng)是農(nóng)村社會(huì)工作介入的有效途徑之一，是有效構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)工作支持網(wǎng)絡(luò)的前提。在社會(huì)工作本土化的過程中離不開與本土文化的交流與滲透，開展農(nóng)村社會(huì)工作更加要全面準(zhǔn)確地理解中國(guó)農(nóng)民的日常起居以及其中蘊(yùn)含的農(nóng)村文化基礎(chǔ)，在順應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村文化中尋找更為深入可靠的途徑。李錦順以廣州農(nóng)村社會(huì)工作為例，對(duì)如何順應(yīng)鄉(xiāng)村文化內(nèi)核、構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)工作支持網(wǎng)絡(luò)的問題作了探討。他認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)工作的介入必須注意和鄉(xiāng)村社會(huì)建立好良好的關(guān)系、注意和農(nóng)民之間的人情互動(dòng)、注意增進(jìn)農(nóng)民的利益以及注意使用權(quán)力資源的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)古學(xué)斌等人在綠寨經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷反思農(nóng)村社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)與村落文化的矛盾，認(rèn)為每個(gè)村落有其獨(dú)特的文化內(nèi)涵。如果我們一味地以專業(yè)理念去介入，而無(wú)視當(dāng)?shù)氐拇迓湮幕?，那我們所做的都只不過是我們一廂情愿的，并不能從根本上去深入介入。由此可見，社會(huì)工作要在中國(guó)鄉(xiāng)村扎根，不僅需要細(xì)致理解村落文化的內(nèi)涵和運(yùn)作，敏感察覺地方性村落文化的重要性，更需要自我反思專業(yè)知識(shí)的盲點(diǎn)和陷阱，以真正理解村民的行為規(guī)范基礎(chǔ)。
以能力建設(shè)為核心，方法整合的優(yōu)勢(shì)視角下的農(nóng)村社會(huì)工作是社會(huì)工作介入模式的范式轉(zhuǎn)變。在“探索中國(guó)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的能力建設(shè)模式――以云南為例”的行動(dòng)研究中，張和清等人從此次的經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出一種優(yōu)勢(shì)視角和以能力建設(shè)為核心的農(nóng)村社會(huì)工作實(shí)踐模式。近年來(lái)，能力建設(shè)成為社區(qū)發(fā)展中一個(gè)廣為使用的說(shuō)法，學(xué)術(shù)界也針對(duì)一些實(shí)踐例子進(jìn)行了探討。如張和清以廣州社工參與災(zāi)后恢復(fù)重建的行動(dòng)為例，向我們闡述了廣州社工如何通過與社區(qū)民眾同行逐步通向能力建設(shè)的助人自助。廣州社工擺脫受助困境的另一個(gè)嘗試是推動(dòng)“映秀母親”羌藏刺繡小組逐步邁向能力建設(shè)，并經(jīng)過一年的努力，“映秀母親”已經(jīng)成為汶川母親們自力更生、重拾信心的品牌，但受問題解決思維模式的限制和民眾平等意識(shí)薄弱的限制，社工和“映秀母親”的自助能力提升還經(jīng)常處于兩難的困境中。所以要以能力建設(shè)為核心，還必須平衡各方面的利與弊，防止副作用的出現(xiàn)。
湖南湘西探索實(shí)質(zhì)是以長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院社會(huì)工作系在湘西農(nóng)村開展專業(yè)實(shí)習(xí)方式來(lái)運(yùn)作，其社會(huì)工作實(shí)踐很大程度上是對(duì)云南綠寨經(jīng)驗(yàn)的借鑒。在扎根村寨的實(shí)踐中，他們經(jīng)歷了村情調(diào)查、文化入手、社區(qū)活動(dòng)中心打造、扶貧工作、能力建設(shè)等歷程，斷續(xù)接力式服務(wù)已經(jīng)持續(xù)了十年左右。
江西萬(wàn)載探索起步雖晚于云南綠賽和湖南湘西，但由于政府強(qiáng)有力的介入，推進(jìn)的步伐很快，在社會(huì)上引起了很大反響。萬(wàn)載縣創(chuàng)造出了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)推動(dòng)、部門密切配合、整合現(xiàn)有資源、社工義工聯(lián)動(dòng)、公眾廣泛參與、廣大群眾受益”的“萬(wàn)載模式”。不單試點(diǎn)類型全面，在具體分工上，省廳倡導(dǎo)實(shí)施“1+3”模式，即一個(gè)專業(yè)大學(xué)生，帶一個(gè)民政干部、一個(gè)試點(diǎn)單位干部和一個(gè)志愿者。這種政府主導(dǎo)、高校配合的聯(lián)動(dòng)模式，成功搭建起了運(yùn)作平臺(tái)。
綜上所述，目前農(nóng)村社會(huì)工作在國(guó)內(nèi)尚處于起步階段，本土理論還很缺乏，現(xiàn)有的理論研究還局限于一些學(xué)者研究和探索的實(shí)驗(yàn)研究。由此可見我國(guó)農(nóng)村社會(huì)工作介入模式、方法方面的研究還很缺乏，加上我國(guó)農(nóng)村社會(huì)問題的復(fù)雜性質(zhì)，農(nóng)村社會(huì)工作在我國(guó)的普及還需很長(zhǎng)一段時(shí)期。
四、關(guān)于農(nóng)村社會(huì)工作的展望
目前學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村社會(huì)工作的研究大多關(guān)注農(nóng)村社會(huì)工作背景以及其內(nèi)容、介入模式方法方面的研究，有些學(xué)者提出農(nóng)村社會(huì)工作研究的新視角，例如農(nóng)村社區(qū)優(yōu)勢(shì)視角、社區(qū)能力建設(shè)視角，為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)工作的發(fā)展開辟了新道路。筆者認(rèn)為當(dāng)今農(nóng)村社會(huì)工作的理念發(fā)生了變化，農(nóng)村社會(huì)工作已從過去那種旨在對(duì)貧民進(jìn)行救濟(jì)和保證基本生活保障，轉(zhuǎn)變到注重調(diào)動(dòng)農(nóng)民個(gè)體的主體性，致力于動(dòng)員村莊及村民的力量（資源、智慧、知識(shí)、能力等）來(lái)實(shí)現(xiàn)他們的目標(biāo)和愿望，以提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。農(nóng)民不再以單純受惠于社會(huì)的角色出現(xiàn)在社會(huì)上，而是以創(chuàng)造自身價(jià)值的新農(nóng)民身份出現(xiàn)，這充分體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的原則，但這僅僅是體現(xiàn)在個(gè)別的試點(diǎn)上。那么農(nóng)村社會(huì)工作的存在、發(fā)展空間以及普及將是如何？目前雖有學(xué)者借助研究基金的支持來(lái)創(chuàng)造社會(huì)工作在農(nóng)村的工作空間，從而去探討農(nóng)村社會(huì)工作的理念與介入，這無(wú)疑是農(nóng)村社會(huì)工作在中國(guó)復(fù)雜國(guó)情下發(fā)展的必由之路，但這也將是非常漫長(zhǎng)的奮斗之路。那么該如何來(lái)改變這一種局面呢？目前我國(guó)社會(huì)工作都是由自上而下的體制去推動(dòng)發(fā)展的，所以完善相關(guān)農(nóng)村社會(huì)政策，將農(nóng)村社會(huì)工作與社會(huì)政策相結(jié)合起來(lái)，關(guān)注“政策的倡導(dǎo)、農(nóng)村社區(qū)動(dòng)員參與、增能”等社區(qū)層面的介入以及家庭、小組和個(gè)人層面，這樣一個(gè)由宏觀到微觀層層深入的農(nóng)村社會(huì)工作體系將更符合農(nóng)民的真實(shí)需求以及更有效的解決問題。
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關(guān)鍵詞：農(nóng)村；消費(fèi)市場(chǎng)；差距；收入
中圖分類號(hào)：F713.582 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X(2007)09-0070-02
擴(kuò)大內(nèi)需是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期戰(zhàn)略方針和基本立足點(diǎn)。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，消費(fèi)不足、特別是農(nóng)村消費(fèi)不足一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的突出問題。因此，積極開拓農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)，將農(nóng)民潛在的消費(fèi)需求變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的有效需求，是擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效途徑。
一、我國(guó)農(nóng)村消費(fèi)品市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀
1．城鄉(xiāng)收入和消費(fèi)水平差距擴(kuò)大
(1)城鄉(xiāng)收入差距在擴(kuò)大
1990年城鎮(zhèn)居民人均純收入為1510.2萬(wàn)元，農(nóng)村居民人均純收入為686.3元，城鄉(xiāng)收入之比為2.20；1995年城鎮(zhèn)居民人均純收入為4283.0元，農(nóng)村居民人均純收入為1577.7元。城鄉(xiāng)收入之比為2.71；2000年城鄉(xiāng)收入之比為2.79。從2000年到2005年，城鄉(xiāng)收人之比由2000年的2.79擴(kuò)大到2005年的3.22，城鄉(xiāng)收入之比一直呈上升現(xiàn)象，說(shuō)明城鄉(xiāng)收入差距一直在擴(kuò)大。
(2)城鄉(xiāng)消費(fèi)水平差距在擴(kuò)大
1990年城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出與農(nóng)民人均生活消費(fèi)支出之比是2.19，到2005年擴(kuò)大到3.11。其間，2000―2005年連續(xù)五年城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出與農(nóng)民人均生活消費(fèi)支出之比保持在3.0以上。這說(shuō)明城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平的差距一直在擴(kuò)大。
2．農(nóng)村消費(fèi)層次低
在農(nóng)村居民全年消費(fèi)支出中，食品占了大約一半的比重，為45.48％；其次是居住，占14.49％；再次是文教娛樂用品及服務(wù)，占11.56％；其他類的支出都較小，不到10％。說(shuō)明目前中國(guó)農(nóng)村居民消費(fèi)支出主要是用于食品類等生存型消費(fèi)，享受型消費(fèi)的支出較低。
3．通信消費(fèi)增長(zhǎng)迅速
隨著農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加強(qiáng)，農(nóng)村生活、生存環(huán)境有了較大改善。由于固定電話初裝費(fèi)逐步降低，加之電信部門不斷推出刺激消費(fèi)的新業(yè)務(wù)、新舉措，各種通訊工具特別是移動(dòng)電話的大幅降價(jià)，極大地刺激了農(nóng)村居民的購(gòu)買欲望。農(nóng)村居民交通通訊支出迅速增長(zhǎng)，所占比重越來(lái)越大。1990年交通通訊的支出才占總支出的1.44％，1995年是2.58％，而到2000年這一比重上升到5.58％，到2005年更是達(dá)到了9.59％。
4．全國(guó)不同地區(qū)農(nóng)民的收入與消費(fèi)水平差距較大
全國(guó)不同的地區(qū)，農(nóng)民的收入水平和消費(fèi)水平有不同的差距，如圖所示。從圖中可以看出，東部地區(qū)農(nóng)民的收入與消費(fèi)支出都比其他地區(qū)大，其次是東北地區(qū)，而中部與西部地區(qū)農(nóng)民的收入與消費(fèi)支出都較小。
二、制約農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)發(fā)展的主要因素
1．農(nóng)村居民收入水平低，消費(fèi)能力不足
1995年，農(nóng)民人均純收入只有1577.7元，從2000年一直到2004年農(nóng)民人均純收入都是3000元以下，2000年是2253.4元，2004年是2936.4元，到2005年為3254.9元。農(nóng)村居民收入水平低，收入增長(zhǎng)緩慢，是影響消費(fèi)需求擴(kuò)大的主要因素。
2．農(nóng)村市場(chǎng)體系不健全
農(nóng)村集貿(mào)市場(chǎng)基本上都是以私營(yíng)個(gè)體的小店為主，規(guī)模小而又分散，形不成體系，建設(shè)規(guī)模小，配套設(shè)施差，服務(wù)功能嚴(yán)重不足。這種商品流通狀況導(dǎo)致了農(nóng)村商品流通混亂，流通成本非常高、售后服務(wù)很差甚至根本就沒有售后服務(wù)，產(chǎn)品質(zhì)量得不到保證，假冒偽劣產(chǎn)品很多。
3．農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施差
農(nóng)村的水、電設(shè)施落后。一是電力供應(yīng)緊張，電壓不穩(wěn)定，而且電費(fèi)高，農(nóng)民難以承受；二是農(nóng)村有自來(lái)水的家庭很少。多是自家打井用水。因此，冰箱、洗衣機(jī)等家用電器在農(nóng)村中的使用率很低。另外，農(nóng)村中大商場(chǎng)很少甚至沒有，都是一些小店鋪，商品種類很少。這些都制約了農(nóng)村市場(chǎng)的消費(fèi)。
4．消費(fèi)觀念和傳統(tǒng)習(xí)慣約束了消費(fèi)行為
農(nóng)村居民由于受傳統(tǒng)思想的影響，消費(fèi)結(jié)構(gòu)失衡。農(nóng)民消費(fèi)支出首先考慮的是：吃飯、建房；其次是子女教育和婚嫁；最后才是家用電器、文教娛樂等其他消費(fèi)。而且一些消費(fèi)風(fēng)俗非常不好：一是對(duì)于婚嫁大操大辦，不顧家庭實(shí)力，追求高消費(fèi)，盲目攀比擺闊氣講排場(chǎng)。二是人情消費(fèi)大幅增長(zhǎng)，現(xiàn)在農(nóng)村送禮名目繁多，花樣百出，人情費(fèi)用迅速增加，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，影響了農(nóng)民的正常生活和生產(chǎn)。三是農(nóng)村居民習(xí)慣于量入為出，很少有像城市居民一樣的借貸消費(fèi)。這些消費(fèi)習(xí)慣，延緩了農(nóng)村居民生活水平的提高速度和農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)發(fā)展。
三、擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)的對(duì)策
1．增加農(nóng)民收入
消費(fèi)取決于收入，只有收入提高了，人們才會(huì)擴(kuò)大消費(fèi)。因此，要想擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)，首先就要提高農(nóng)民的收入。
要提高農(nóng)民收入，可采取以下幾點(diǎn)措施：
(1)調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。大力發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，大力發(fā)展第二三產(chǎn)業(yè)，尤其應(yīng)抓好農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，壯大龍頭企業(yè)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，增加附加值。
(2)積極推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。走工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的路子，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力的作用，把農(nóng)民盡可能地轉(zhuǎn)移出來(lái)。
(3)加大扶貧開發(fā)力度。實(shí)行開發(fā)式扶貧、培訓(xùn)扶貧、技術(shù)扶貧和勞務(wù)輸出扶貧，因地制宜開展整村推進(jìn)扶貧工作。繼續(xù)增加扶貧投入，完善管理機(jī)制，提高使用效益，完善農(nóng)村特困戶救濟(jì)制度，建立農(nóng)村社會(huì)救助體系。
(4)加快農(nóng)村流通體系建設(shè)。隨著農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系的變化，農(nóng)民收入對(duì)市場(chǎng)的依賴性越來(lái)越大。農(nóng)產(chǎn)品能否賣出去以及能否賣個(gè)好價(jià)錢，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此。必須把開拓農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)、搞活農(nóng)產(chǎn)品流通作為一項(xiàng)戰(zhàn)略性措施來(lái)抓。
2．加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅有利于促進(jìn)消費(fèi)，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，而且有利于增加農(nóng)民收入，進(jìn)而提高消費(fèi)水平。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)隊(duì)和北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，電價(jià)每調(diào)低一毛錢，對(duì)彩色電視機(jī)需求的作用相當(dāng)于農(nóng)村人均純收入提高370元；對(duì)電冰箱的需求相當(dāng)于農(nóng)村人均純收入提高667元；對(duì)洗衣機(jī)的需求相當(dāng)于農(nóng)村人均純收入提高909元。如果做到城鄉(xiāng)居民用電同網(wǎng)同價(jià)，在農(nóng)村安裝衛(wèi)星電視地面接收設(shè)備做到村村通電視，建水塔實(shí)現(xiàn)村村通自來(lái)水，農(nóng)村地區(qū)將會(huì)出現(xiàn)一個(gè)家用電器的消費(fèi)。因此，加強(qiáng)農(nóng)村水、電、路、通訊等設(shè)施的建設(shè)，整頓農(nóng)村電價(jià)，降低用電成本，鼓勵(lì)農(nóng)民對(duì)家電的消費(fèi)，為空調(diào)、冰箱、洗衣機(jī)等家電和大型農(nóng)機(jī)具進(jìn)入農(nóng)村創(chuàng)造條件。
3．建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度
由于農(nóng)村社會(huì)保障制度的滯后，農(nóng)民普遍對(duì)自身的養(yǎng)老和健康問題非常擔(dān)憂，這些擔(dān)憂抑制了農(nóng)民的消費(fèi)欲望。只有解除了農(nóng)民的后顧之憂，農(nóng)民才會(huì)放心去消費(fèi)，農(nóng)村消費(fèi)品市場(chǎng)才能得到全面啟動(dòng)。因此，為廣大農(nóng)村居民建立和健全農(nóng)村社會(huì)醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障和社會(huì)保險(xiǎn)等制度，對(duì)于樹立農(nóng)村居民消費(fèi)信心、促進(jìn)消費(fèi)水平的提高有著十分重要的意義。
4．加快農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)，拓展農(nóng)村消費(fèi)
小城鎮(zhèn)建設(shè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。城鎮(zhèn)化有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；有利于為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供廣闊的市場(chǎng)和持久的動(dòng)力；有利于提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率；有利于提高農(nóng)民收入。這些都促進(jìn)了農(nóng)村消費(fèi)。
自1992年山西省佐云縣試行開展農(nóng)村低保（最低生活保障簡(jiǎn)稱低保）工作以來(lái)，全國(guó)各地農(nóng)村在2000年以后逐步建立農(nóng)村低保救助制度，2007年全國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保全面覆蓋。據(jù)國(guó)家審計(jì)署2012年第34號(hào)文件《全國(guó)社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果》顯示：截至2011年底，全國(guó)城市和農(nóng)村低保對(duì)象分別有2256.27萬(wàn)人和5298.28萬(wàn)人，分別比2005年底增長(zhǎng)7.25%和551.04%；城市和農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平分別由2005年的73.34元和28.37元，提高到2011年的227.92元和100.07元；2011年全國(guó)城鄉(xiāng)低保資金支出1284.14億元。低保作為再次分配的重要手段，體現(xiàn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“兼顧公平”的理念，對(duì)于農(nóng)村貧弱階層的救助彰顯了國(guó)家的道義擔(dān)當(dāng)和社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，并發(fā)揮著維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定的戰(zhàn)略，因而，農(nóng)村低保在我國(guó)是一項(xiàng)具有扶弱濟(jì)貧、救助倫理性質(zhì)的重要政治制度。每年近千億元的農(nóng)村低保資金在基層是如何運(yùn)作的、效果如何是關(guān)系國(guó)計(jì)民生、社會(huì)穩(wěn)定的重大問題。下面以C市鸚洲鄉(xiāng)為例展現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村低保制度的現(xiàn)狀并分析其中存在的問題與原因。
C市鸚洲鄉(xiāng)共有耕地22724畝（其中水田2300畝），17個(gè)行政村，8238戶，27174人（農(nóng)業(yè)戶7635戶，農(nóng)業(yè)人口26271人）。鸚洲鄉(xiāng)比鄰C市，交通便利，以農(nóng)業(yè)種植為主，主要作物是棉花、柑橘、花木、水稻，全鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平處于C市中上等。C市2005年試行農(nóng)村特困救助政策，2007年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保全面覆蓋。鸚洲鄉(xiāng)共有低保706戶，1128人；五保戶225人；殘疾人口604人，其中享受低保的有258戶，264人。C市2013年7月農(nóng)村C類低保標(biāo)準(zhǔn)是97.3元/月，臨時(shí)救助金2600元/年。按照《C市農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)施辦法（試行）》及有關(guān)規(guī)定，鸚洲鄉(xiāng)的社會(huì)救助原則和社會(huì)救助制度如下。社會(huì)救助基本原則：1、應(yīng)保盡保原則；2、屬地管理原則；3、分類救助原則。救助制度主要有：1、城鄉(xiāng)低保救助；2、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助；3、臨時(shí)困難救助；4、其他配套救助包括水電醫(yī)療教育等。由于醫(yī)療救助主要發(fā)生在特定家庭，其他配套救助也不經(jīng)常發(fā)生，本文主要以農(nóng)村低保制度為考察對(duì)象，展示社會(huì)救助制度在基層的實(shí)踐現(xiàn)狀。
本文的任務(wù)是呈現(xiàn)農(nóng)村低保制度運(yùn)行現(xiàn)狀，為此，筆者在鸚洲鄉(xiāng)政府和鸚洲鄉(xiāng)夏村進(jìn)行了累計(jì)25天的駐村調(diào)研，本文材料皆源于此。本文綜合運(yùn)用定性方法和定量方法，在全面了解村莊情況的基礎(chǔ)上，對(duì)夏村的低保數(shù)據(jù)、低保戶信息做了統(tǒng)計(jì)。然后運(yùn)用半結(jié)構(gòu)訪談方法，向村干部、村民逐一核實(shí)低保戶信息，并對(duì)特殊低保戶（關(guān)系保、維穩(wěn)保）做了個(gè)案訪談。通過對(duì)村組干部、低保戶、普通村民等不同對(duì)象的訪談，本文盡量全面真實(shí)地反映農(nóng)村低保運(yùn)行的現(xiàn)狀和村民的態(tài)度。本文結(jié)構(gòu)如下：第一部分是背景介紹；第二部分描述分析在地方權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作中“關(guān)系?！焙汀熬S穩(wěn)?！钡漠a(chǎn)生及其對(duì)農(nóng)村低保分配的影響；第三部分重點(diǎn)描述國(guó)家民政部門通過制定一系列具體的低保措施試圖以規(guī)范化打破異化農(nóng)村低保制度的地方權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，然而基層組織在低保規(guī)范化過程中卻面臨著反規(guī)范化的尷尬現(xiàn)象；第四部分重點(diǎn)關(guān)注低保制度規(guī)范化中最為重要的民主評(píng)議制度和動(dòng)態(tài)管理制度實(shí)踐，并指出農(nóng)村正在形成新低保觀念；第五部分是全文的總結(jié)和政策建議。
二、權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的低保
夏村處于鸚洲鄉(xiāng)腹部地帶，共有283戶，943人，7個(gè)村民小組，實(shí)有耕地面積938畝，年人均收入6300元。村中長(zhǎng)期在外務(wù)工人員200多人，50歲以下中青年人大都在C市打零工，在家務(wù)農(nóng)的大都是50歲以上的中老年人。
夏村2005年左右開始進(jìn)行農(nóng)村特困救助工作，2007年全市建立農(nóng)村低保全面覆蓋時(shí)夏村的低保工作才正式運(yùn)轉(zhuǎn)。夏村最早的5戶低保全都是殘疾家庭，低保金剛開始一個(gè)月10元錢，有些村民嫌錢少放棄申請(qǐng)。后來(lái)隨著低保金慢慢漲到22元/月、50多元/月、60多元/月，村民越來(lái)越看重低保。低保成為一種炙手可熱的公共資源，知情的農(nóng)民想盡辦法通過正當(dāng)或者非正當(dāng)途徑爭(zhēng)取低保名額，低保競(jìng)爭(zhēng)也愈加激烈。2010年以前C市尚未建立全面具體的民主評(píng)議、入戶調(diào)查、結(jié)果公示等低保實(shí)施制度，農(nóng)村低保的分配秩序是相當(dāng)混亂的。
同類的既有研究觀察到了低保成為村組干部的工作手段，但并沒有注意到私人關(guān)系（尤其是上級(jí)官員的關(guān)系）對(duì)低保資源分配的影響，更沒有關(guān)注到縣鄉(xiāng)政府與農(nóng)村組織在低保制度運(yùn)作方面的不同邏輯。在本文中，筆者提出“權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”作為理解農(nóng)村低保運(yùn)行現(xiàn)狀的分析框架。
（一）“關(guān)系?！钡漠a(chǎn)生
“熟人社會(huì)”是一個(gè)差序格局式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，將個(gè)體與他人的關(guān)系形象地比喻為投入水中的石子所激起的由近及遠(yuǎn)的波紋。自然村是一個(gè)熟人社會(huì)，但由多個(gè)自然村組成的行政村由于信息阻隔卻是一個(gè)“半熟人社會(huì)”，打工潮的興起、社會(huì)人員的流動(dòng)性增強(qiáng)更加劇了“半熟人社會(huì)”的陌生程度，不同自然村的村民彼此之間雖認(rèn)識(shí)卻不熟悉，更不了解對(duì)方的脾氣性格、家庭關(guān)系等信息。分散居住、流動(dòng)性強(qiáng)的夏村便是此種意義的半熟人社會(huì)。在半熟人社會(huì)，群眾相互之間不太講面子、輿論約束力較低，加之與既有研究關(guān)注到村民小組中低保的分配策略不同，夏村低保的分配權(quán)并沒有下分到各個(gè)小組，而是一直掌握在村兩委手里，因而，私人關(guān)系的影響尤為明顯。
夏村2007年開始實(shí)行低保時(shí)，低保規(guī)則比較混亂，低保公示制度形同虛設(shè)，很少有人清楚地知道誰(shuí)在享受低保待遇，隱秘的低保成為非體制精英的資源和少數(shù)貧困者的福利。利用關(guān)系資源產(chǎn)生的低保戶本文稱之為“關(guān)系?！?。依據(jù)“關(guān)系”的遠(yuǎn)近，夏村關(guān)系保的關(guān)系分為村內(nèi)的關(guān)系和村外的關(guān)系兩類。逐戶核對(duì)信息發(fā)現(xiàn)夏村39戶65人低保中，真正屬于“關(guān)系保”的有7戶，其中夏德佳一戶是憑關(guān)系獲得應(yīng)該享受低保的正常戶。7戶關(guān)系保的情況以及村民反應(yīng)如下。
1、夏德朝，一個(gè)女兒，他們的親戚L在市檢察院工作，親戚L找區(qū)民政局干部打了招呼，夏德朝夫婦2010年評(píng)上低保。在2012年低保清理中，村委會(huì)決定取消夏德朝的低保名額，保留夏德朝妻子的低保名額。
2、路杰，兩個(gè)女兒，上面領(lǐng)導(dǎo)給區(qū)民政局領(lǐng)導(dǎo)打招呼，他家里條件雖然不夠享受低保但也不是太好。夏德朝和路杰二人的低保申請(qǐng)是自上而下的，從區(qū)民政局領(lǐng)取申請(qǐng)表，到村委會(huì)蓋章。如今與夏德朝一樣，路杰的低保名額被取消，路杰妻子仍享受低保。村民普遍反映其為關(guān)系戶。
3、馬大梅，兩個(gè)兒子，一個(gè)在區(qū)電業(yè)局工作，一個(gè)在市政協(xié)為領(lǐng)導(dǎo)開車，家庭條件很好，馬大梅夫妻兩人都享受城市低保，一人一月180元。對(duì)此，村民普遍有意見。
4、劉四妹，馬大梅的兒媳婦，40多歲，一個(gè)女兒，在村里當(dāng)過隊(duì)長(zhǎng)，現(xiàn)在市里打工，通過朋友關(guān)系從區(qū)民政局獲得一個(gè)低保名額。
5、夏德佳，犯有殘疾，他外甥是臨縣的民政局長(zhǎng)，夏德佳夫婦二人的低保指標(biāo)是通過上級(jí)關(guān)系指派的。但村民都對(duì)此毫無(wú)異議。
6、唐法妹，夏村的老支書的妻子，三個(gè)兒子，其子經(jīng)濟(jì)富裕，大兒子開廠年收入上百萬(wàn)。據(jù)村民反映，此戶是現(xiàn)任村委會(huì)為感謝老支書對(duì)他們工作的支持而給老支書的關(guān)系保。
7、夏佳志，現(xiàn)任村支書夏德金的叔叔，兩個(gè)女兒，其中一個(gè)招有上門女婿。夏佳志為了評(píng)低保，天天到支書家里去倚老賣老地罵。村委會(huì)其他干部為顧全支書面子，就給了夏佳志夫婦低保名額。
這些屬于較為明顯的關(guān)系戶，還有一些比較隱形的關(guān)系戶，那就是村內(nèi)與村干部關(guān)系不錯(cuò)的人，他們家庭條件不好也不差卻能夠打球獲得低保名額。這些村內(nèi)的關(guān)系戶在2012年市民政局清理11類低保人員時(shí)受到了削減。村內(nèi)關(guān)系戶的產(chǎn)生是村落社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)生性因素所致，村干部可以隨機(jī)應(yīng)變做出增減安排以平衡村內(nèi)關(guān)系、應(yīng)對(duì)上級(jí)政策，一般不會(huì)引致紛爭(zhēng)。村落之外的關(guān)系大都來(lái)自于上級(jí)行政官員，這已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出村干部的管理能力范圍（有些只需村里蓋章，并不占用村里的低保名額），況且村委會(huì)跑項(xiàng)目、要資源還要去找這些上級(jí)部門，因而不敢得罪、也不愿意得罪上級(jí)部門。因此，村落之外的關(guān)系成為村落低保公平失衡的“硬”因素。
（二）“維穩(wěn)?！钡漠a(chǎn)生——社會(huì)救助中的維穩(wěn)運(yùn)作
據(jù)鸚洲鄉(xiāng)民政所所長(zhǎng)說(shuō)，現(xiàn)在除了城鄉(xiāng)低保、臨時(shí)特困救助外，民政所還列出了“第四類低?！薄熬S穩(wěn)保”。據(jù)統(tǒng)計(jì)2011、2012年鸚洲鄉(xiāng)社會(huì)救助資金中用于維穩(wěn)工作的超過40萬(wàn)元。而通過維穩(wěn)渠道獲得社會(huì)救助資金的人全都是上訪者。地方政府為了“息訪”不惜動(dòng)用體制內(nèi)的社會(huì)救助資金來(lái)進(jìn)行“利益誘導(dǎo)”和“精英俘獲”，于是在權(quán)力網(wǎng)絡(luò)之中維穩(wěn)保得以產(chǎn)生，社會(huì)救助制度成為維穩(wěn)制度的犧牲品。C市《低保責(zé)任追究制度》中明確禁止將低保作為治理資源或者工作手段，但是在基層治權(quán)弱化、治理資源日益匱乏維穩(wěn)責(zé)任又沒有減輕的情況下，地方政府只好動(dòng)用國(guó)家這筆“善款”來(lái)支付維穩(wěn)成本。這成為社會(huì)救助制度異化的上層原因。本節(jié)以鸚洲鄉(xiāng)的經(jīng)驗(yàn)材料為例來(lái)展現(xiàn)社會(huì)救助中維穩(wěn)運(yùn)作。
目前中國(guó)社會(huì)救助資金共有4類：城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助和臨時(shí)救助。農(nóng)村五保和醫(yī)療救助都是有外在條件約束、無(wú)法更改的，低保和臨時(shí)救助兩類資金卻可以改為他用。如今鸚洲鄉(xiāng)用于維穩(wěn)的社會(huì)救助指標(biāo)有維穩(wěn)保12戶、臨時(shí)特困救助75名，其中用于維穩(wěn)的臨時(shí)特困救助金占全鄉(xiāng)的50%以上。如果加上各村用于息訪的低保名額，全鄉(xiāng)的維穩(wěn)保遠(yuǎn)不止12戶。鸚洲鄉(xiāng)用于維穩(wěn)的臨時(shí)特困救助資金全部被軍人上訪群體吸納，除此之外，鸚洲鄉(xiāng)政府逢年過節(jié)都會(huì)給上訪者一些慰問金，這部分資金也出自社會(huì)救助金，具體情況如表2。
目前鸚洲鄉(xiāng)的上訪群體共有13個(gè)，可以分為5大類。第一類是因土地問題產(chǎn)生的上訪群體，又可細(xì)分為3個(gè)群體：第1個(gè)群體是由于城區(qū)擴(kuò)建征地拆遷引發(fā)的農(nóng)民上訪，這一群體所引發(fā)的上訪，由經(jīng)管站和包片干部負(fù)責(zé)，不進(jìn)入鄉(xiāng)辦；第2個(gè)群體源于村組之間的公共面積分配，例如道路、河流、溝渠，征地拆遷引發(fā)的利益之爭(zhēng)，是組與村集體之間的爭(zhēng)奪；第3個(gè)群體是村民個(gè)人間土地糾紛所致，稅費(fèi)時(shí)期一些人將土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人，但是沒有過戶，土地征收引發(fā)利益之爭(zhēng)。
第二類群體是軍人群體，共有7個(gè)群體：越戰(zhàn)軍人；越戰(zhàn)臨戰(zhàn)人員；原第五通訊團(tuán)；抗美援越群體；52師特種工程兵；涉核工程兵；原新疆軍區(qū)8師22團(tuán)涉核、參戰(zhàn)退役軍人。
第三類是涉法涉訴群體，統(tǒng)計(jì)為1個(gè)群體。第四類是民辦教師和幼師群體，統(tǒng)計(jì)為1個(gè)群體。第五類是企事業(yè)單位下崗職工和畢業(yè)包分配的統(tǒng)分生，統(tǒng)計(jì)為1個(gè)群體。
群體上訪很容易形成，因而成為地方政府維穩(wěn)工作的重中之重。地方政府會(huì)千方百計(jì)地去息訪，向上訪者許諾低保指標(biāo)、臨時(shí)救助資金就是主要工作手段之一。但是，基層政府以利益“收買”上訪者只能達(dá)到一時(shí)的平安，并不能保證成功息訪，政府不斷的利益許諾卻會(huì)一次次抬高上訪者的“息訪要價(jià)”。臨戰(zhàn)軍人上訪群體牽頭人夏村夏得意為了退伍補(bǔ)助金多次組織上訪，終于在2011年為該群體成員贏得臨時(shí)特困救助2600元。臨時(shí)特困救助顧名思義是臨時(shí)性的，但他們卻認(rèn)為自己應(yīng)當(dāng)年年都有，因此第二年再次上訪。2012年8月1日上午，以夏得意為首的10名臨戰(zhàn)軍人到區(qū)政府集訪。鄉(xiāng)政府和各村干部在其到達(dá)區(qū)政府的前一天得到信息，8月1日凌晨，鄉(xiāng)綜治辦主任馬先鋒和各村治保主任均提前在區(qū)政府等待，變集訪為陪訪并妥善處理了這次集訪。這次集訪事件的解決條件就是夏得意等人成功獲得了年年都有的特困救助資金，如同謝榮秋獲得了制度性保障的低保一樣。謝榮秋是鸚洲鄉(xiāng)民辦教師上訪牽頭人，他多次上訪“要挾”政府給予他夫妻二人低保名額，2013年上半年，謝榮秋通過不斷上訪成功獲得低保名額，這是民政所2013年的12個(gè)維穩(wěn)保之一。
在鸚洲鄉(xiāng)辦訪談時(shí)，綜治辦主任馬先鋒接到夏丕理索取低保名額的電話。夏丕理是鸚洲鄉(xiāng)越戰(zhàn)軍人上訪群體牽頭人，鄉(xiāng)政府為了安撫他，在2010年給他一個(gè)低保名額?，F(xiàn)在夏丕理家庭條件好了，子女都在外打工，也建了二層樓房?？墒窃?012年年底，夏丕理卻向綜治辦主任馬先鋒提出了新的要求，“給我老婆搞個(gè)低保，我就不跑了（上訪）”。馬先鋒當(dāng)時(shí)沒有明確回復(fù)，讓他先打報(bào)告再說(shuō)，這是政府慣用的拖延法。在此次通話中，馬先鋒表示不滿足低保辦理標(biāo)準(zhǔn)：有工作、有二層樓房、收入中等水平以上，但夏丕理立馬以上訪作為要挾。
“馬主任，怎么還搞不成？我等幾天就要去北京了，你看，馬上就8·1了?！?/p>
“兄弟，莫著急?，F(xiàn)在低保都要民主評(píng)議，不評(píng)議是違法的。民主評(píng)議會(huì)有十幾個(gè)人，等我再做工作?！?/p>
“那8·1之前搞不成，我就要去北京了?！?/p>
……
政府為了達(dá)到維穩(wěn)目的許諾給上訪牽頭人（上訪精英）好處，希望息訪或者策略性的渡過特殊時(shí)期（如“兩會(huì)”時(shí)期）。結(jié)果，上訪人在與政府的互動(dòng)中形成了“上訪--給好處-息訪-再上訪”的循環(huán)模式，并且在每次的下一個(gè)循環(huán)中上訪人都提出更高的訴求。如果政府不滿足上訪者的要求，他們就會(huì)到更高的政府部門越級(jí)上訪，進(jìn)京上訪成為他們的殺手锏。夏丕理就是這套循環(huán)策略的典型實(shí)踐者，他以八一建軍節(jié)將要來(lái)臨為由要挾鄉(xiāng)政府給他低保名額，否則就去北京上訪。夏得意、謝榮秋、夏丕理等上訪牽頭人通過上訪不斷得到好處并逐步提出更高的要求，上訪的理由和問題本身已經(jīng)成為不再重要，通過上訪謀利成為目的，“謀利型”上訪由此形成。在基層維穩(wěn)體制中，政府不斷地切割社會(huì)救助資源這塊“慈善性”面包給上訪人，不但造成維穩(wěn)體制的扭曲而且進(jìn)一步加劇社會(huì)救助制度的異化。
（三）村落的反應(yīng)：抵制與順從
無(wú)論是關(guān)系保還是維穩(wěn)保都致使低保分配公平失衡，在村落內(nèi)部引起強(qiáng)烈的反應(yīng)。如果說(shuō)村干部利用低保制度對(duì)上級(jí)權(quán)力關(guān)系作出了抵制的努力，那么在維穩(wěn)壓力體制下，村級(jí)組織又不得不“順從”上級(jí)政府，同樣將低保作為息訪的重要手段和治理資源。下面是一些村民的態(tài)度以及在低保制度規(guī)范化后村干部的應(yīng)對(duì)措施。
評(píng)議組成員X：“關(guān)系戶公布了，也沒有人敢說(shuō)，都不愿得罪人。又不是我評(píng)的，上面指派的?！?/p>
評(píng)議組成員Y：“即使有反對(duì)意見，也沒人敢說(shuō)。我要得罪了他，他、他兒子、他孫子全家人都恨我。兩三年來(lái)，沒人干這事。散會(huì)了，有人會(huì)在下面說(shuō)‘他怎么吃低保？’”
普通村民A：“人都有顏面之情。錢不是拿的我的，與我無(wú)關(guān)。村干部都不愿得罪人。”
普通村民B：“低保養(yǎng)懶漢，有錢有勢(shì)的人才吃低保，這本就是一個(gè)不公平的社會(huì)，你們千萬(wàn)不要跟村干部說(shuō)是我說(shuō)的?！?/p>
關(guān)系戶的關(guān)系大都來(lái)自市、區(qū)等政府部門，面對(duì)這些關(guān)系村委會(huì)一般是無(wú)可奈何的。
村支書說(shuō)，“2010年之前，低保管理的確不規(guī)范。嚴(yán)格地說(shuō)，村里也可以不蓋章子，你村里不蓋章子，我區(qū)民政局也不會(huì)同意。這里面有上下級(jí)關(guān)系，村里有難處”。
為了抵制住上級(jí)政府部門的關(guān)系，村干部采取了一系列的應(yīng)對(duì)措施，并逐漸取消一些關(guān)系戶的低保名額。從2011年開始，凡上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)打招呼要求夏村村委會(huì)給予低保通融的，夏村支書都要求申請(qǐng)人將領(lǐng)導(dǎo)的簽字復(fù)印件留在村委會(huì)備案。這部分地化解了來(lái)自上面的壓力，但同時(shí)也得罪了上面的領(lǐng)導(dǎo)。夏支書說(shuō)，“我又不是想著升職的鄉(xiāng)干部。得罪領(lǐng)導(dǎo)，他們能理解；得罪老百姓，老百姓就不理解，更糟糕！”把上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“招呼”擋回去，并不是所有的村支書都有這樣的勇氣和能力，因?yàn)楝F(xiàn)有制度框架下，村的發(fā)展需要依靠外部力量尤其是上級(jí)政府的支持。更重要的是，村委會(huì)雖然可以利用低保制度來(lái)抵制上級(jí)關(guān)系的干擾，但卻無(wú)法抗衡整個(gè)維穩(wěn)體制。在縣鄉(xiāng)政府都將低保作為一種治理資源的情形下，村兩委也別無(wú)他選。
夏村5組夏春珍的丈夫時(shí)期在廠礦工作，后來(lái)去某校讀書，讀書畢業(yè)后未分配工作。1983年分田到戶之后，他到處上訪說(shuō)自己是有單位的，要國(guó)家分配工作。上級(jí)政府為了息訪，2007年區(qū)民政局給夏村村兩委打招呼解決了夏春珍夫婦二人的低保名額。
夏村目前正在上訪的是在江上開砂船的夏明。夏明是因?yàn)檎D砂船運(yùn)輸影響了生意而上訪的。夏明說(shuō)，市、區(qū)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都口頭答應(yīng)讓他一家吃低保；但夏德金支書要領(lǐng)導(dǎo)的簽字。夏明找領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)們都不肯簽字。結(jié)果，夏明沒有通過村評(píng)議小組在2013年5月份的評(píng)審。夏德金支書說(shuō)，夏明明年可能會(huì)通過低保評(píng)議，因?yàn)樗呐畠旱昧讼忍煨孕呐K病，他母親身體也不好。按照低保政策，夏明家庭條件在村落中屬于中等以上，即使女兒得了心臟病可以吃低保，但是母親卻不能因?yàn)樯眢w不好也吃低保。顯然，這是村支書為了息訪的一套說(shuō)辭。
由上可知，中國(guó)低保制度在鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中運(yùn)作并產(chǎn)生了關(guān)系保、維穩(wěn)保，村落社會(huì)的公平觀念遭到?jīng)_擊并給村委會(huì)工作帶來(lái)很大困難，低保成為“村莊第一難事”。村委會(huì)可以利用制度資源擋回上級(jí)的關(guān)系干涉，卻無(wú)法回避將低保作為治理資源去“息訪”的命運(yùn)。處于權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中的農(nóng)村低保難以保持自身的救助倫理特質(zhì)，民政部門逐漸意識(shí)到這些問題并于2011年開始一系列具體可操作的低保實(shí)施辦法，試圖以制度規(guī)范化打破異化低保制度的權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。
三、低保規(guī)范化的尷尬——以低保公示和申請(qǐng)制度為例
為了抵制地方權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)低保制度的異化，保證社會(huì)救助資金的救助倫理屬性和社會(huì)效果，自中央到地方的民政部門加緊制定各項(xiàng)低保制度，推進(jìn)低保運(yùn)作規(guī)范化。自2011年以來(lái)，C市出臺(tái)了一系列完善低保運(yùn)作的制度，包括：民主評(píng)議制度、《低保審核審批辦法》、《低保責(zé)任追究辦法》、《完善民主評(píng)議制度的通知》、《入戶調(diào)查制度》、《動(dòng)態(tài)管理制度》、《社會(huì)公示制度》、《群眾監(jiān)督制度》、《檔案管理制度》、《受理制度》、《舉報(bào)有獎(jiǎng)制度》等。C市民政局于2012年2月開始采用《全國(guó)最低保障信息系統(tǒng)》進(jìn)行社會(huì)救助資金社會(huì)化發(fā)放?？梢哉f(shuō)，C市的低保制度建設(shè)是較為全面、先進(jìn)和規(guī)范的。低保制度規(guī)范化一方面給基層低保實(shí)施填補(bǔ)了秩序與規(guī)范，另一方面也給基層政策執(zhí)行者帶來(lái)更多的尷尬：例如低保名單公示帶來(lái)的詰難；村干部“做作業(yè)”任務(wù)量加大；低保申請(qǐng)表的信息涂改、亂填；評(píng)議代表的尷尬；關(guān)系戶的挑戰(zhàn)等。下面對(duì)前三項(xiàng)作簡(jiǎn)要論述，后兩項(xiàng)在其他部分論述。
（一）公示引發(fā)的詰難
自2011年民主評(píng)議制度實(shí)施以來(lái)，村兩委必須改變以往有公示制度無(wú)公示內(nèi)容的做法，對(duì)評(píng)審結(jié)果予以7天公示，讓村民充分享受低保信息知情權(quán)。C市低保公示制度要求：村委會(huì)要對(duì)評(píng)議結(jié)果張榜公示7天，無(wú)異議后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門審核；鄉(xiāng)與村委會(huì)成員組成調(diào)查小組，進(jìn)一步進(jìn)行評(píng)議，張榜公示7天，無(wú)異議后報(bào)區(qū)民政局審核；區(qū)民政局審批，在區(qū)救助網(wǎng)站進(jìn)行為期7天的張榜公示。之前一直作為“村莊秘密”的低保名單一公布在夏村就引起了軒然大波。
盡管行政村是一個(gè)半熟人社會(huì)，自然村卻是一個(gè)熟人社會(huì)，村民之間彼此了解情況，知道哪家經(jīng)濟(jì)條件差、誰(shuí)家有病人、誰(shuí)家有什么關(guān)系在外邊。看了低保公示名單，村民一邊驚訝他怎么能吃低保，一邊又在盤算著這家人的關(guān)系在哪里?！俺缘捅！钡挠^念逐漸進(jìn)入村民的腦海，村民之間相互猜測(cè)、傳言、攀比。有些村民到村干部家里以詢問政策的名義要低保，有的村民干脆直接以年老體弱多病等理由要低保，更有那些村莊狠人明示或者暗示村委會(huì)給他低保才會(huì)獲得他的支持。關(guān)系（維穩(wěn)）戶等不該享受低保的人享受了低保，導(dǎo)致低保成為一項(xiàng)沒有倫理性的資金資源，任何人都可以去爭(zhēng)取。面對(duì)村民的詰問，村干部要么說(shuō)這是上面的指示，要么說(shuō)按照政策辦事你也可以申請(qǐng)，村干部的底氣不足影響著村兩委的權(quán)威和信譽(yù)度，加大了村莊未來(lái)工作的難度。
如前文提到的夏佳志夫婦是因村委會(huì)為顧全村支書面子而獲得低保名額的，這一被公示便引起了村民的詰難。村民對(duì)村干部發(fā)出的詰難的本質(zhì)上在于“不患寡而患不均”，失衡的低保指標(biāo)分配挑戰(zhàn)了村民的樸素公平觀念。管理低保申請(qǐng)的王會(huì)計(jì)說(shuō)，低保工作成為“天下第一難事”，天天都有人到村委會(huì)為低保的事情吵吵鬧鬧。
（二）“做作業(yè)”任務(wù)加重
在夏村調(diào)查的25天里，筆者幾乎每天都能看到4個(gè)村干部到村委會(huì)填寫各種表格“做作業(yè)”。為了達(dá)到辦公現(xiàn)代化，村委會(huì)特聘了一個(gè)辦事員夏坤。50歲的夏坤會(huì)運(yùn)用電腦，他因?yàn)榛加蟹谓Y(jié)核病全家3口都享受低保待遇。夏坤雖然名義上是被聘任的辦事員，但實(shí)際上相當(dāng)于一個(gè)村干部，村內(nèi)的文案工作都由他負(fù)責(zé)，所以在村委會(huì)我們也經(jīng)?？吹剿纳碛啊?/p>
自2011年C市實(shí)行《全國(guó)最低保障信息系統(tǒng)》后，村會(huì)計(jì)每月都要上報(bào)低保信息。除了做好網(wǎng)絡(luò)信息登記外，村委會(huì)還要從低保檔案管理上進(jìn)行規(guī)范化，從低保申請(qǐng)書的填寫到評(píng)議過程中的計(jì)票、最后的公示結(jié)果等材料都要以“規(guī)范化文本”留檔保存。一份低保申請(qǐng)書共8頁(yè)，包含申請(qǐng)書個(gè)人自述、低保申請(qǐng)表（包括收入、家庭成員）、家產(chǎn)備案、區(qū)低保申請(qǐng)對(duì)象調(diào)查材料（村組、鄉(xiāng)、區(qū)三級(jí)調(diào)查記錄）、審批表（村、鄉(xiāng)、區(qū)的審批意見），最后還要附一張所有評(píng)議人都簽字的民主評(píng)議表（2011年是30個(gè)代表）。這些材料本應(yīng)由低保申請(qǐng)者填寫，但申請(qǐng)者大多是老年人，他們要么不會(huì)寫字、要么不會(huì)規(guī)范填寫，對(duì)于殘疾人、精神病人這就難上加難了。加之，低保申請(qǐng)材料要求信息準(zhǔn)確無(wú)誤，填寫任務(wù)就自然落到了村干部的肩上。申請(qǐng)人自述欄目一般是個(gè)人情況、家庭情況、申請(qǐng)理由，在調(diào)研過程中，我們看到申請(qǐng)表的填寫筆跡較為類似、行文邏輯、風(fēng)格也多有雷同，經(jīng)過核實(shí)確實(shí)是村干部代勞，有的是村干部按照村民的申請(qǐng)自述抄寫的，也有村干部在當(dāng)事人申請(qǐng)書上修改的。
如：夏峰聲的申請(qǐng)自述：
我叫夏峰聲，男，1949年7月出生，今年61歲，家中兩口人，家住夏村2組。
我自幼弱智，結(jié)婚后有一個(gè)同樣弱智的兒子。妻子也因?yàn)槿绱思彝ズ臀译x婚，現(xiàn)家中一貧如洗，生活特別困難。特向社會(huì)救助局申請(qǐng)農(nóng)村低保，解決我和兒子的基本生活，請(qǐng)考慮批準(zhǔn)。
申請(qǐng)人：（空白）
2010年8月3日
申請(qǐng)人提出申請(qǐng)后，還要公示當(dāng)次所有申請(qǐng)人的信息和申請(qǐng)理由，以及最后的評(píng)審結(jié)果。低保工作每一步的規(guī)范化都有很多作業(yè)要做，文牘工作成為村干部的主要工作之一，坐辦公室成為村干部的常態(tài)，農(nóng)村組織工作方法由原來(lái)串家到戶“拉家常”逐步向現(xiàn)代化辦公形式轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變既需要村干部付出相應(yīng)的體力成本，還需要有熟悉現(xiàn)代辦公軟件的人員、辦公條件、辦公經(jīng)費(fèi)的保障。拿國(guó)家工資、坐班制辦公、明文公示信息等都是科層制的特征，村干部逐漸走向“準(zhǔn)官僚化”，在這個(gè)過程中他們所要做的“作業(yè)”會(huì)越來(lái)越多。
（三）規(guī)范化中的反規(guī)范化
夏村低保申請(qǐng)表中常見有被涂改、抹掉的地方，據(jù)調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)這些多是不規(guī)范卻真實(shí)的信息。將真實(shí)信息涂改、在申請(qǐng)表上填寫虛假的信息以符合低保規(guī)范化的要求，便是反規(guī)范化。
低保申請(qǐng)表被涂改最多的地方是家庭人口、年總收入、年人均收入以及家庭成員情況。以2011年9月份的低保申請(qǐng)表為例：申請(qǐng)人夏德祥在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將兩行人口信息涂抹掉；申請(qǐng)人夏德喜，在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將1行人口信息涂抹掉，卻在個(gè)人自述里提到“妻子有患有病”，顯然，家庭成員一行被涂改掉的是妻子的信息。
在翻閱夏村低保檔案材料時(shí)筆者發(fā)現(xiàn)，凡是家庭戶口填寫超過1人的申請(qǐng)表幾乎都有涂改的痕跡，經(jīng)過涂改修訂后的申請(qǐng)表只能看到申請(qǐng)者本人的信息，這種涂改策略至少反映三個(gè)方面的問題：
第一，鄉(xiāng)村干部以人為單位而非以戶為單位分配低保指標(biāo)。按照低保政策規(guī)定，低保應(yīng)以戶為單位進(jìn)行分配，如果1份低保申請(qǐng)表里填寫該戶有2人而最后卻只給1個(gè)低保指標(biāo)，是明顯違反政策的。但在低保的實(shí)施中幾乎所有的農(nóng)村都是以人為單位而非以戶為單位進(jìn)行低保指標(biāo)分配的。一方面因?yàn)椤皯簟痹谵r(nóng)村難以確定，老年人與最小的兒子一般不分家，即使在生活中分家在戶口簿上也還是在一起的。如果將重殘的老人選為低保的同時(shí)還將他健康有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的兒子一家人也定為低保顯然有失公平。另一方面，低保名額增多之后，除村莊幾個(gè)絕對(duì)貧困戶外，再次確認(rèn)低保對(duì)象的難度加大，只要條件“湊合”、“說(shuō)得過去”就行，那么低保就會(huì)向家有重病、年老體弱的農(nóng)戶傾斜，照顧弱者個(gè)人則體現(xiàn)村落的道義性，照顧全家則有違道義。夏村2011年開始將低保戶變?yōu)榈捅Ｈ?，村支書講，“一戶若有7、8個(gè)人全都吃低保，一月有400-500元的低保金，不公平、不合理，村民反映會(huì)更加強(qiáng)烈”?！暗捅糇兂傻捅Ｈ恕边@種帶有平均主義性質(zhì)的分配方案為一般村民接受、也利于村莊工作，具有一定的合理性和正當(dāng)性。
第二，涂改家庭人口信息，隱藏家庭人口結(jié)構(gòu)實(shí)情。低保政策要求“子女有贍養(yǎng)能力，不履行贍養(yǎng)義務(wù)的家庭不在低保范圍內(nèi)”，如果子女有贍養(yǎng)能力，農(nóng)戶不能申請(qǐng)低保，因?yàn)槿魏稳说嚼夏甓加袉适趧?dòng)力的可能，在當(dāng)下國(guó)力有限的情況下，不可能將所有的養(yǎng)老義務(wù)都推向政府，中國(guó)農(nóng)村仍然要以家庭養(yǎng)老為主。申請(qǐng)表中被涂改的家庭信息掩蓋了家庭人口結(jié)構(gòu)，其中有些是子女有贍養(yǎng)能力的家庭、甚至有家庭條件不錯(cuò)的家庭，他們?cè)谏暾?qǐng)書中隱藏了這部分信息，以獲得低保名額。即使是那些純女戶家庭，他們大都有自己的養(yǎng)老策略，比如招上門女婿、申請(qǐng)五保戶、跟著女兒過日子等。因此，沒有完整的家庭信息就無(wú)法了解低保申請(qǐng)者的真正家庭情況，關(guān)系保、維穩(wěn)保就可能產(chǎn)生。在缺失家庭信息的情況下將某人評(píng)為低保戶，甚至?xí)v容子女不養(yǎng)老的現(xiàn)象：“你看，我不贍養(yǎng)你，你還能吃低保”。表3中第3號(hào)龍多梅在2013年被評(píng)上低保就是因?yàn)閮鹤硬火B(yǎng)老、生活艱難。2012年龍多梅之所以沒有被評(píng)上，就是因?yàn)榇逦瘯?huì)有“縱容子女不養(yǎng)老”的擔(dān)憂。
第三，虛報(bào)收入信息。依照低保政策，收入在當(dāng)?shù)仄骄€以下的農(nóng)戶可以申請(qǐng)低保。于是為了獲得低保名額，村民在申請(qǐng)表里將家庭收入填的越少越好，在個(gè)人自述中將困境描述的越嚴(yán)重越形象越好。其實(shí)，在夏村基本上不存在人均年收入低于1300元（C市2013年農(nóng)村平均收入水平）的家庭，了解情況的村支書和村醫(yī)都說(shuō)，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)全鄉(xiāng)沒有一戶符合低保戶標(biāo)準(zhǔn)的。在C市，1300元的生活標(biāo)準(zhǔn)很難說(shuō)是符合現(xiàn)實(shí)情況的，這是鄉(xiāng)村干部和村民的共識(shí)。但是為了規(guī)范化申請(qǐng)者（更多是鄉(xiāng)村干部）就必須將家庭收入寫得低于平均水平，這就扭曲了低保信息，很容易誤導(dǎo)社會(huì)救助政策、阻礙其改善。
國(guó)家為了低保運(yùn)作規(guī)范化從而制定一系列詳盡的指標(biāo)，村干部和申請(qǐng)對(duì)象為了符合低保規(guī)范化政策而修改真實(shí)信息，結(jié)果低保規(guī)范化獲得的是“被裁剪的事實(shí)”，進(jìn)而出現(xiàn)規(guī)范化中的反規(guī)范化運(yùn)作。
四、低保民主評(píng)議與退出制度實(shí)踐
（一）民主評(píng)議的程序與實(shí)質(zhì)
中國(guó)農(nóng)村低保真正走向運(yùn)作規(guī)范化是從民主評(píng)議制度開始的，由村干部、小組長(zhǎng)、人大代表、政協(xié)代表和群眾代表組成的民主評(píng)議會(huì)打破了以往由少數(shù)幾個(gè)村干部商量決定的低保評(píng)選機(jī)制，評(píng)議人人數(shù)和代表層次的增多促進(jìn)了低保評(píng)選的民主化。
2012年C市低保民主評(píng)議制度規(guī)定：第一，在人員組成上，必須由社區(qū)（村）主任、居（村）民委員會(huì)成員、居（村）民組長(zhǎng)、人大代表、政協(xié)委員和有群眾基礎(chǔ)、有責(zé)任心、處事公正的村民代表組成；民主評(píng)議小組人數(shù)由8-10人組成，其中村（居）兩委成員不得超過4人。第二，要求低保申請(qǐng)人必須得票80%以上。政府還同時(shí)了與民主評(píng)議制度相匹配的其他制度如公示制度、入戶調(diào)查制度、群眾監(jiān)督制度、舉報(bào)有獎(jiǎng)制度等。公示制度是民主制度的重要內(nèi)容；入戶調(diào)查制度要求對(duì)于被評(píng)選上的低保對(duì)象鄉(xiāng)村兩級(jí)100%的入戶率、區(qū)民政局30%的入戶率抽查；群眾監(jiān)督與舉報(bào)有獎(jiǎng)制度從制度上保證了低保評(píng)選的公正性和透明性。
民主評(píng)議在剛開始實(shí)際運(yùn)作時(shí)，出現(xiàn)了不少問題。如2011年的第一次低保民主評(píng)議中，評(píng)議代表們的反應(yīng)如下：
村民代表C：“2011年的民主評(píng)議會(huì)，最后變成了走形式。鄉(xiāng)村干部講話，領(lǐng)導(dǎo)講話。張三主持，念名單，問代表們有沒有意見，沒得，就通過了。一上午就開完了。”
村民代表D：“2011年民主評(píng)議，我也是代表。2011年之前都是由村干部決定，組長(zhǎng)都不參加決策。我對(duì)村干部說(shuō)：‘你們以前搞人情保，現(xiàn)在上訪、告狀的多了，你們搞不下去了，找我們當(dāng)代表的得罪人！’”
2011年夏村低保民主評(píng)議小組成員共有30人，30人的民主評(píng)議小組顯然過于龐大，會(huì)議組織成本相對(duì)較高，會(huì)上也無(wú)法做到有效的評(píng)議。為了進(jìn)一步規(guī)范民主評(píng)議制度，2012年3月15號(hào)《C市社會(huì)救助管理局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)完善城鄉(xiāng)低保民主評(píng)議制度的通知》對(duì)人員組成、票數(shù)都進(jìn)行了規(guī)定。調(diào)整之后的低保評(píng)議小組共有10人，夏村評(píng)議小組中有3名村干部、3名黨員代表、1名組長(zhǎng)代表、3名村民代表。據(jù)我們所知，除3名村干部外，7名代表中絕大多數(shù)是村民小組長(zhǎng)，這些人村莊工作經(jīng)驗(yàn)豐富，相互之間配合默契，溝通交流起來(lái)成本較低。調(diào)整之后的評(píng)議小組更加具有活力和行動(dòng)力，民主評(píng)議制度也逐漸發(fā)揮功能，村民代表的反應(yīng)和低保評(píng)定的結(jié)果對(duì)此是明顯確證。
村民代表D：“當(dāng)面得罪人，誰(shuí)都不干?，F(xiàn)在都是選票，劃勾，票決，誰(shuí)也搞不清楚是誰(shuí)投的票。也有人私下打招呼，代表說(shuō)‘好’，但他不可能跟所有的代表都打招呼。沒有選上的人，只好罵代表眼睛瞎了。民主評(píng)議效果好一些?！?/p>
2012年5月11日夏村進(jìn)行了2012年度第一次低保民主評(píng)議會(huì)議。由于2011年的低保民主評(píng)議與結(jié)果公示的“廣告”效應(yīng)，2012年上半年申請(qǐng)低保的人員一下子上漲到22人，低保申請(qǐng)人情況如表3。
2012年，夏村10人低保評(píng)議小組通過推選選出計(jì)票員、唱票員、監(jiān)票員，然后發(fā)票、投票。最后，通過80%投票率即8票以上的共有4名低保申請(qǐng)者，村委會(huì)在當(dāng)天即公布了選票結(jié)果，四名低保待遇獲得者得票情況如表4。
2012年度的評(píng)選結(jié)果是比較公平的，應(yīng)該獲得低保的家庭都順利享受了低保待遇，也在一定程度上限制了關(guān)系保和維穩(wěn)保。在18個(gè)被篩選下來(lái)的申請(qǐng)人中，有村外政治精英夏愛軍向村支書打招呼的龍多梅，還有運(yùn)砂船上訪戶夏明的父親夏思真。這一評(píng)選結(jié)果得到了村民的認(rèn)可。
民主評(píng)議制度的具體操作規(guī)則確保了低保評(píng)定的程序公正，其實(shí)質(zhì)是為基層干部抵制外界干擾提供制度供給，即用一套制度規(guī)則將處于地方性權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的評(píng)議組成員剝離出來(lái)，通過技術(shù)化的手段進(jìn)一步獲取結(jié)果公平。民主評(píng)議制度保證了低保進(jìn)入的公平競(jìng)爭(zhēng)，卻難以保證低保退出渠道的順暢，因而并不能保證低保最終的公平公正。
（二）低保退出制度的實(shí)踐
低保實(shí)行動(dòng)態(tài)管理制度，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)低保家庭成員及其家庭經(jīng)濟(jì)的變化情況進(jìn)行分類復(fù)核，并根據(jù)復(fù)核情況及時(shí)報(bào)區(qū)民政局辦理低保金停發(fā)、減發(fā)或者增發(fā)手續(xù)。低保家庭應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)政府定期報(bào)告家庭人員、收入和財(cái)產(chǎn)情況，原則上城市按月、農(nóng)村按季度復(fù)核。（2013年《C市最低生活保障審核審批辦法（試行）》）按照動(dòng)態(tài)管理制度規(guī)定，農(nóng)村低保至少一年應(yīng)該微調(diào)一次，主管部門應(yīng)當(dāng)按照家庭人員、收入情況增加或減少低保戶。但是，低保制度在農(nóng)村實(shí)踐中卻出現(xiàn)以下現(xiàn)象：除極特殊的情況外，享受低保待遇成為終身制；沒有有效的退出機(jī)制。
在低保制度運(yùn)行近7年的時(shí)間里，夏村的低保戶如果不是一夜暴富是不會(huì)被取消低保待遇的?，F(xiàn)在“半官僚化”的村干部都奉行“不得罪人”的行事準(zhǔn)則，他們知道自己早晚要“下臺(tái)”和普通村民一樣生活，因而要為自己今后的正常生活營(yíng)造一個(gè)良好的環(huán)境，結(jié)果低保成為一種“只進(jìn)不出”的制度。
村干部J：“國(guó)家低保本身是做好事，到村里成了壞事。低保成為村莊工作的第一大難題。前面評(píng)上的，除非死了，否則難以取消。例如Q，若取消她，她首先會(huì)認(rèn)為是我給取消的。我何必得罪人呢？不取消Q又會(huì)得罪普通老百姓?！?/p>
評(píng)議組成員Y：“我若舉手建議把他的低保名額取消了，他自己、他兒子、孫子所有人會(huì)恨我一輩子?！?/p>
家庭條件轉(zhuǎn)好的低保戶或者關(guān)系（維穩(wěn)）保無(wú)法被取消，村中出現(xiàn)“家有小車吃低?！钡墓之惉F(xiàn)象，這勢(shì)必造成村莊內(nèi)部的公平失衡和人心分裂，也使得低保動(dòng)態(tài)管理制度成為虛設(shè)。上級(jí)民政部門也逐漸察覺到這種現(xiàn)象、并提出了相應(yīng)的整改政策。C市在2012年就通過行政體制展開了“城鄉(xiāng)低保年審年檢排查工作”，提出重點(diǎn)清理11類人員。2013年“年審年檢工作”中又提出重點(diǎn)清理12類人員，要求“要把應(yīng)該納入低保的成員，以家庭為單位全部納入，不該享受低保的對(duì)象，全部取消保障待遇，切實(shí)提高我區(qū)城鄉(xiāng)低保規(guī)范化管理水平”。重點(diǎn)清理的12類人員如下：
（1）家庭經(jīng)濟(jì)情況好轉(zhuǎn)，家庭人均收入明顯高于全鄉(xiāng)最低保障線。
（2）家庭成員中有自然減員未報(bào)告的。
（3）進(jìn)入社保領(lǐng)取退休工資后家庭月人均收入明顯高于最低保障線的。
（4）子女已成年且就業(yè)的。
（5）已領(lǐng)取企業(yè)退休生活費(fèi)，家庭月人均收入高于最低保障線的。
（6）外出打工，離開居住地3個(gè)月以上的。
（7）享受保障期間享受住房、建房、購(gòu)買商品住房的；
（8）就業(yè)年齡內(nèi)，拒絕推薦就業(yè)的。
（9）子女有贍養(yǎng)能力，不履行贍養(yǎng)義務(wù)的。
（10）不如實(shí)提供收入情況，虛報(bào)、隱瞞或提供假證明的，對(duì)入戶調(diào)查人員態(tài)度惡劣，不積極配合的。
（11）因酗酒、賭博、吸毒致貧，通過教育仍不悔改者。
（12）通過信息比對(duì)的疑問人員。
鑒于上級(jí)政府的體制壓力，各鄉(xiāng)村基層組織積極開展低保排查工作，在工作能力范圍內(nèi)取消不符合規(guī)定的低保戶。村干部去低保戶家里做工作，勸其同意減少低保名額，但一般都遭村民拒絕。這時(shí)村干部往往或動(dòng)用私人關(guān)系勸說(shuō)、或以其他把柄“恐嚇”、或許諾以另外的利益許諾而達(dá)到工作目的。2013年5月11日，夏村民主評(píng)議小組召開了低保年審年檢會(huì)議，做出取消7人低保的決定。7人中當(dāng)事人死亡的有4個(gè)，成員就業(yè)的有2個(gè)，家庭生活改善的有1個(gè)。具體公示如下：
公 示
村民主評(píng)議小組于2013年5月11日，召開民主評(píng)議會(huì)，經(jīng)13位民主評(píng)議小組成員投票，鑒于享受農(nóng)村最低生活保障的夏峰聲、文昌哥、夏德秋家庭中的戶主死亡，根據(jù)相關(guān)文件精神，其家庭低保自動(dòng)取消，其家庭成員按新增低保申報(bào)。華仟吉家庭成員華工力（精神病人）已死亡，其低保自動(dòng)取消，保留戶主及其他成員。5組低保戶程軍、6組低保戶夏坤，其子程濤、夏威已參加工作，取消程濤、夏威的低保。夏海家庭，因生活改善，取消其妻于美韻低?！，F(xiàn)將評(píng)議結(jié)果公布如下：（同意票）
夏峰聲（2人） 13票 戶主死亡
文昌哥（2人） 13票 戶主死亡
夏德秋（2人） 13票 戶主死亡
華工力（1人） 13票 成員死亡
程 濤（1人） 13票 成員就業(yè)
夏 威（2人） 13票 成員就業(yè)
于美韻（1人） 7票 生活改善
夏村村委會(huì)
2013年5月11日
在2013年7月份的低保名單中，依然能夠看到第一節(jié)中所列6戶不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系戶的名單。村干部通過給夏德朝和路杰二人做工作，在2012年取消了二人的低保，以保留他們妻子的低保作為妥協(xié)條件。馬大梅、劉四妹和唐法妹三人的低保依然保留，這不僅與他們的關(guān)系背景強(qiáng)硬有關(guān)系，也與他們的一人低保有關(guān)，村委會(huì)沒有與之“交易”的妥協(xié)條件。在2013年5月低保名額被取消的程濤、夏威、于美韻三戶中都仍有人在享受低保救助，三戶的戶主同意減少低保名額僅是“給村干部面子”。三戶中不乏有村干部的關(guān)系戶，相比村外的關(guān)系，村干部更容易處理村內(nèi)的關(guān)系應(yīng)對(duì)上級(jí)政策。
綜上所述，中國(guó)農(nóng)村低保制度運(yùn)行近7年，至今沒有形成一個(gè)良好的退出機(jī)制給我們的啟示有：
1、低保退出渠道淤塞，村民有低保終身制的觀念；
2、村干部怕得罪人的行事準(zhǔn)則加劇了低保進(jìn)出渠道淤塞的程度；
3、在壓力型體制下，上級(jí)政府的壓力能夠給鄉(xiāng)村以改革動(dòng)力并取得一定效果，重點(diǎn)清理12類低保對(duì)象的政策在夏村取得一定成效，為夏村低保退出機(jī)制的建立提供制度支持；
4、在清理不合格低保對(duì)象時(shí)存在關(guān)系硬的低保戶無(wú)法被取消的困境，上級(jí)政府官員的公權(quán)力通過私人關(guān)系對(duì)農(nóng)村低保的公平性構(gòu)成巨大威脅。所以，低保退出機(jī)制的形塑不僅要與村落社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)相磨合，更重要的是要將上級(jí)權(quán)力關(guān)系關(guān)在法制的籠子里。
總之，低保退出制度是低保制度的重要組成部分，是低保分配公平性、還原低保救助倫理本性的重要保障，各級(jí)政府必須重視這項(xiàng)制度建設(shè)。
（三）新低保觀念的形成
農(nóng)村低保制度自2007年實(shí)施以來(lái)，村民由不知情到知情，由“瞧不起這點(diǎn)錢”到競(jìng)相爭(zhēng)取，在政府努力構(gòu)建低保公示制度、民主評(píng)議制度建設(shè)的同時(shí)，村落中逐漸形成新的低保觀念并影響著村民的行為。從下面三個(gè)案例中，我們可以對(duì)此新觀念窺見一斑。
3組夏陽(yáng)杰，80歲，有4個(gè)女兒2個(gè)兒子，兒女們?nèi)孔鲠t(yī)藥銷售生意，孫子們也都外出打工，家庭條件富裕。2011年，他向村兩委遞交了低保申請(qǐng)書。他認(rèn)為有的家庭條件比他好都“吃低?！绷?，所以他也要“吃低保”。
姚愛珍，87歲，雖然兒子得癌癥去世了，但她有三個(gè)孫子，三個(gè)孫子家家都有小車，家庭條件富裕。姚愛珍在2012年也寫了低保申請(qǐng)，她認(rèn)為自己年級(jí)大了，喪失勞動(dòng)能力了，應(yīng)該國(guó)家來(lái)養(yǎng)老。
村民F說(shuō)：“管他呢，申請(qǐng)寫一個(gè)，評(píng)上就評(píng)上，評(píng)不上就算了。國(guó)家的錢，又不是老百姓的，不要白不要?！?/p>
夏村6戶不符合規(guī)定的關(guān)系戶中除了劉四妹年齡40多歲以外，其他5戶全都是60歲以上的群體，而且全都以疾病或者病殘為低保申請(qǐng)理由。這些關(guān)系戶毋庸置疑在村落起到了不良的示范效應(yīng)。
通過表3可以看到2012年申請(qǐng)低保的村民有以下特點(diǎn)：
1、申請(qǐng)主體以老年人為主，22人中有18人高于60歲。
2、申請(qǐng)理由以患病為主，除序號(hào)1、2、3和13、14五人外，17人全部以患病為由。
3、大都隱藏子女情況，只有序號(hào)5、12兩人提及子女贍養(yǎng)能力，其余20人沒有這方面的信息。
綜上，在低保實(shí)施過程中，村民逐漸形成新的低保觀念：無(wú)論兒女多少家庭條件如何，一旦年老體弱就應(yīng)當(dāng)享受低保，一旦享受低保就應(yīng)當(dāng)終身享受。低保金成為養(yǎng)老金甚至僅僅是一項(xiàng)公共資源，低保的救助倫理性質(zhì)被忽略。新低保觀念導(dǎo)致更多不符合條件的農(nóng)戶抱著僥幸的心理去申請(qǐng)低保，人人都抱著投機(jī)心理去占“公家”的便宜，“反正是國(guó)家的錢，不要白不要”，在低保規(guī)范化過程中增加更多不規(guī)范的內(nèi)容。
夏村的低保評(píng)議和退出制度實(shí)踐表明，如果國(guó)家給予基層組織足夠的權(quán)力和信任并加以監(jiān)督與約束，在村內(nèi)社會(huì)中就基本上能夠保證低保分配的公平性并有效防止低保制度異化。C市近年來(lái)在中央低保政策的指引下積極制定具體的低保落實(shí)措施為基層低保運(yùn)作的規(guī)范化提供了制度供給并取得一定成效。
五、問題與政策建議
綜上所述，當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村低保制度在基層社會(huì)實(shí)踐中面臨以下6大問題。國(guó)家每年近千億元的農(nóng)村低保資金如果想要實(shí)現(xiàn)“再次分配兼顧公平”和保持基層社會(huì)秩序穩(wěn)定的戰(zhàn)略，就必須針對(duì)以下6個(gè)問題從行政體制上下力氣整治、從制度上進(jìn)一步完善。
1、關(guān)系保。在地方權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，地方性權(quán)力往往能夠通過關(guān)系變?yōu)橘Y源，村莊內(nèi)的關(guān)系戶成為村內(nèi)低保分配公平的直接挑戰(zhàn)者。村干部對(duì)于村內(nèi)的關(guān)系往往能夠通過其他手段再次平衡，例如在C市采取重點(diǎn)清理12類人員的時(shí)候，村干部最好做工作的就是與自己有關(guān)系的低保戶。而村外的關(guān)系往往來(lái)自于上級(jí)官員，村干部難以有效處理，有這種關(guān)系的人一般家庭經(jīng)濟(jì)更好、對(duì)村落公平?jīng)_擊更大。因而，上級(jí)政府官員的私人關(guān)系通過權(quán)力網(wǎng)絡(luò)對(duì)基層低保的公平性產(chǎn)生更為強(qiáng)烈的沖擊。民政部門應(yīng)當(dāng)警惕這種隱形的利益關(guān)聯(lián)，將官員的權(quán)力關(guān)在法制的籠子里，同時(shí)加強(qiáng)低保信息的透明度以約束鄉(xiāng)村干部行為。
2、維穩(wěn)保。中國(guó)改革開放30年來(lái)，各級(jí)政府依然牢守“穩(wěn)定壓倒一切”的政治考核體系。后稅費(fèi)時(shí)代，基層治理資源匱乏，而當(dāng)下中國(guó)的體制造成了高度的地方行政異化，制度的一系列行政、組織、資金、制度成本使得地方政府無(wú)力支持。地方政府只好截取社會(huì)救助資金，結(jié)果社會(huì)救助制度成為制度的犧牲品。原本是救助社會(huì)貧弱群體的公益資金成為地方政府花錢買平安、“收買”上訪精英的一種工作手段和治理資源。維穩(wěn)保是中國(guó)維穩(wěn)體制的衍生品，根源在于渠道淤塞和基層政府喪失政治原則地工作方法，因而重塑基層政權(quán)的治權(quán)、治責(zé)是當(dāng)下中國(guó)基層政治的重要任務(wù)也是治理維穩(wěn)保的一劑良藥。
3、臨時(shí)救助資金管理體系不規(guī)范。臨時(shí)救助資金正是因?yàn)榫哂小芭R時(shí)性”特征，在申請(qǐng)對(duì)象、資金發(fā)放和后期審查管理中存在很大的漏洞，相比低保資金臨時(shí)救助資金更易被挪用，在鸚洲鄉(xiāng)50%以上的臨時(shí)救助資金被用于軍人上訪群體的“慰問”上，尤其應(yīng)當(dāng)引起相關(guān)部門高度注意。建議臨時(shí)救助資金按照低保資金的政策和制度來(lái)管理，加強(qiáng)監(jiān)督和審查。
4、低保規(guī)范化工作中的反規(guī)范化。民主評(píng)議、公示、監(jiān)督等一系列低保制度的試行，大大提高了低保管理的效率和規(guī)范化，也成為村莊低保民主評(píng)議小組抵制外界關(guān)系的有力制度資源。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到在村務(wù)工作規(guī)范化的過程中存在許多“裁剪事實(shí)”的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村干部為了滿足政府制度規(guī)范化的要求而“削足適履”，從而掩蓋了許多有效的真實(shí)信息，不利于公共政策的完善和執(zhí)行。建議民政部門做好調(diào)查研究，根據(jù)各地實(shí)際收入和生活情況制定低保申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，并建立真實(shí)信息保證制度，督促基層干部還原低保信息的真實(shí)性。
5、低保申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)線偏低導(dǎo)致沒有標(biāo)準(zhǔn)。C市2013年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)線為年人均收入1300元以下，這已經(jīng)不符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入和消費(fèi)的實(shí)際情況。鄉(xiāng)、村、組三級(jí)干部都清楚，如果按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，全鄉(xiāng)恐怕找不到一戶符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶。既然沒人符合低保標(biāo)準(zhǔn)，你申請(qǐng)了，我也可以申請(qǐng)，于是引發(fā)低保申報(bào)者之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。在低保申請(qǐng)表填寫中，村干部還要“指導(dǎo)”村民虛報(bào)、亂填收入。低保應(yīng)當(dāng)滿足人們生活的最低生活保障，測(cè)度、確立適當(dāng)?shù)牡捅?biāo)準(zhǔn)線是低保規(guī)范化的重要舉措，也是政府工作走群眾路線、貼近群眾生活的體現(xiàn)。
6、低保觀念混亂。無(wú)論是區(qū)、鄉(xiāng)、村干部還是普通農(nóng)民對(duì)于低保的認(rèn)識(shí)都存在觀念混亂的現(xiàn)象。官方組織將社會(huì)救助資金當(dāng)做治理資源和工作手段；農(nóng)民則將低保資金當(dāng)做養(yǎng)老金不管家境如何都會(huì)競(jìng)相爭(zhēng)取，出現(xiàn)“國(guó)家的錢，不要白不要”的現(xiàn)象，低保的救助倫理性、公益性被自上而下地剔除了。低保觀念的形成重在基層政府的政策執(zhí)行效應(yīng)，只有從政府部門的官員個(gè)人做起，依法行政下功夫清理不符合標(biāo)準(zhǔn)的低保戶，維護(hù)村落社區(qū)的公平觀念，才可能在村民中形成正確的低保觀念。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村金融；銀行；金融服務(wù)
1 農(nóng)村金融體系發(fā)展現(xiàn)狀
如圖1所示，中國(guó)的農(nóng)村金融組織包括國(guó)有商業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行和農(nóng)村信用社以及村鎮(zhèn)銀行等正規(guī)金融組織，還包括隨著農(nóng)村金融需求多樣性孕育而出的非正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，包括農(nóng)村合作基金會(huì)、小部分當(dāng)鋪等。正規(guī)金融組織是中國(guó)農(nóng)村金融體系中的主導(dǎo)力量，也是推動(dòng)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金供給的主要力量。
2 中國(guó)農(nóng)村金融體系存在的問題
目前，雖然中國(guó)初步形成了以農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)為主，政策性銀行和商業(yè)性銀行并存的農(nóng)村金融體系，但是由于現(xiàn)有的農(nóng)村金融體系不完善，致使農(nóng)村金融在支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)了不少的問題，越來(lái)越不適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)和“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
2.1農(nóng)村金融產(chǎn)品種類難以滿足多樣化的金融需求
目前，大多數(shù)農(nóng)村金融部門仍沿用傳統(tǒng)金融服務(wù)手段，以基本的存、貸、匯服務(wù)為主。中間業(yè)務(wù)產(chǎn)品服務(wù)較少，只有結(jié)算、代收代付等少量銀行中間業(yè)務(wù)。城市中普遍使用的信用卡、票據(jù)業(yè)務(wù)在農(nóng)村很少運(yùn)用，至于投資顧問、金融咨詢、評(píng)估、項(xiàng)目理財(cái)、網(wǎng)上銀行等業(yè)務(wù)則更為缺乏。證券、信托、基金等投資銀行業(yè)務(wù)，還有保險(xiǎn)業(yè)務(wù)都基本屬于空白。
而隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)、農(nóng)村對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的加強(qiáng)以及農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民收入渠道呈多元化趨勢(shì)。收入增長(zhǎng)的主要源泉轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)之外，如外出就業(yè)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)等，農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜，其金融需求亦日趨復(fù)雜。所以如何使農(nóng)村群眾充分享受到先進(jìn)的金融產(chǎn)品和金融工具帶來(lái)的各種實(shí)惠和便利，滿足農(nóng)村居民和企業(yè)的需求，是當(dāng)前農(nóng)村金融體系所要解決的問題之一。
2.2農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境不佳加劇農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)
我國(guó)金融法制水平低，發(fā)展晚。我國(guó)金融法制建設(shè)應(yīng)包括健全和完善城市及農(nóng)村兩大金融體系。我國(guó)金融體系本身還不完備，當(dāng)前，我國(guó)宏觀調(diào)控法、政策性銀行法尚未出臺(tái)，網(wǎng)絡(luò)銀行方面的立法還處于醞釀階段；而現(xiàn)行金融法律體系中，行政規(guī)章所占比例大，法律效力層次還比較低。由于目前我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)不完善，造成了執(zhí)法效率低下、司法執(zhí)行難、執(zhí)行周期長(zhǎng)，并且缺乏違信處罰機(jī)制。對(duì)拖選債務(wù)人的處罰難以落到實(shí)處，導(dǎo)致債權(quán)人的合法權(quán)益受到侵害，挫傷農(nóng)村機(jī)構(gòu)的服務(wù)熱情。
現(xiàn)代信用形式，從創(chuàng)造主體來(lái)劃分，只要包括企業(yè)、銀行、政府和民間信用等四種。在信用領(lǐng)域，存在著事實(shí)上的城鄉(xiāng)金融二元結(jié)構(gòu)。在農(nóng)村，存在基礎(chǔ)設(shè)施差，文教衛(wèi)社會(huì)事業(yè)發(fā)展落后，社會(huì)保障制度不健全，金融服務(wù)體系發(fā)展滯后等現(xiàn)象。例如在城市已開展多年的網(wǎng)絡(luò)金融服務(wù)，對(duì)廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)卻還是很陌生的事物。而且從農(nóng)民本身來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)的農(nóng)村文化、落后的生產(chǎn)關(guān)系、簡(jiǎn)單的生活方式及農(nóng)民普遍素質(zhì)低的情況下，是農(nóng)民不可能有好的金融意識(shí)，法律意識(shí)。
3 完善和健全中國(guó)農(nóng)村金融服務(wù)體系的對(duì)策建議
建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是黨的十六屆五中全會(huì)提出的重大歷史任務(wù)。要建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，離不開金融的大力支持，因此，加快完善和健全中國(guó)農(nóng)村金融服務(wù)體系自然也就成為中國(guó)新一輪金融改革的重心所在。
3.1深化信用社改革并提供多樣化金融服務(wù)
農(nóng)信社要以“立足社區(qū)，服務(wù)三農(nóng)”的市場(chǎng)定位在改革中求發(fā)展。一是積極探索大額農(nóng)貸的管理發(fā)放辦法，大力扶植農(nóng)村種養(yǎng)加大戶，發(fā)展農(nóng)莊經(jīng)濟(jì)，加大對(duì)特色農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品精加工的投入力度，把資源優(yōu)勢(shì)、區(qū)域優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)；二是探索農(nóng)用生產(chǎn)資料貸款和農(nóng)民工打工創(chuàng)業(yè)貸款，發(fā)放大型農(nóng)業(yè)機(jī)械貸款、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人流動(dòng)資金貸款、私營(yíng)企業(yè)貸款等，幫助農(nóng)民脫貧致富；三是組織金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)放支農(nóng)銀團(tuán)貸款，共同培植當(dāng)?shù)卮笮偷霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，在支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程、拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條中尋求新突破。實(shí)施“公司+農(nóng)戶+市場(chǎng)”為主要形式的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，支持有特色、有銷路、科技含量高、附加值高的產(chǎn)品，構(gòu)建大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)帶，使農(nóng)民從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向高效農(nóng)業(yè)、訂單農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)換代。
3.2完善農(nóng)村金融相關(guān)政策及優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境
首先，大力改善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村金融的發(fā)展，增加農(nóng)村金融供給，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)金融的良性互動(dòng)。針對(duì)農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境中存在的種種問題，建議由當(dāng)?shù)卣疇款^，進(jìn)一步把農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境優(yōu)化工作推向深入，并將金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作納入縣區(qū)綜合指標(biāo)考核體系，建立社會(huì)各界共同參與的農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制。其次，對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)行稅收支持?？蓪?duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)行3%的營(yíng)業(yè)稅，部分金融機(jī)構(gòu)，如小額信貸公司和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，可考慮免征營(yíng)業(yè)稅，對(duì)于其他金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的涉農(nóng)貸款利息收入，也可在營(yíng)業(yè)稅和所得稅方面給予一定的優(yōu)惠。最后，建立農(nóng)村小額貸款擔(dān)?；穑瑩?dān)?；鸬馁Y金來(lái)源于財(cái)政扶貧資金，可與金融機(jī)構(gòu)合作，開展比例擔(dān)保。
3.3積極推進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新
創(chuàng)新是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的動(dòng)力，是提升農(nóng)村金融服務(wù)水平和競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要更新金融發(fā)展理念，牢固樹立創(chuàng)新意識(shí)，注重優(yōu)化金融結(jié)構(gòu)，提高金融效率和質(zhì)量。積極推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，適應(yīng)金融業(yè)務(wù)綜合化、金融交易電子化、金融產(chǎn)品多樣化和金融服務(wù)個(gè)性化的發(fā)展趨勢(shì)，提高農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)力。
作者簡(jiǎn)介：
關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；問題責(zé)任；發(fā)展方向
一、我國(guó)農(nóng)村新農(nóng)?，F(xiàn)狀及存在的問題
近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的青壯年農(nóng)民流入城市打工，導(dǎo)致農(nóng)村的老年人數(shù)量和老齡化程度超過了城鎮(zhèn)。據(jù)第五次人口普查的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，我國(guó)60歲及60歲以上農(nóng)村老年人口有8500萬(wàn)人，占老年人口總數(shù)的60%多，而我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老模式如土地養(yǎng)老，家庭養(yǎng)老也在城鎮(zhèn)化的過程中慢慢地削弱。伴隨著城鎮(zhèn)化過程出現(xiàn)的是種種難題，如人口老齡化現(xiàn)象，空巢老人現(xiàn)象，種種問題給我國(guó)的農(nóng)村老人養(yǎng)老提出了新的挑戰(zhàn)。幾千年傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老受到前所未有的嚴(yán)重沖擊，面對(duì)不斷擴(kuò)大的老年群體，社會(huì)化、市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)模式應(yīng)運(yùn)產(chǎn)生，隨之養(yǎng)老服務(wù)合同糾紛與日俱增。這一客觀現(xiàn)實(shí)及未來(lái)的緊迫形勢(shì)，促使我國(guó)必須關(guān)注農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老的制度建設(shè)問題。
(一)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的弱化增強(qiáng)了農(nóng)村對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需求的愿望。自上世紀(jì)70年代以來(lái)計(jì)劃生育的成功推行，我國(guó)農(nóng)村人口出生率下降，家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，老齡化速度加快，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到巨大的沖擊，再也不能滿足農(nóng)村養(yǎng)老的需求。
(二)土地養(yǎng)老保障功能弱化增強(qiáng)了農(nóng)村對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需求的愿望。我國(guó)農(nóng)村土地被占用的現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，造成人多地少的矛盾日益突出。再加上農(nóng)村土地分散化經(jīng)營(yíng)，土地生產(chǎn)效率越來(lái)越低下，土地養(yǎng)老保障已無(wú)法適應(yīng)目前的需求。
(三)城市化進(jìn)程的加快增強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需求的愿望。城市化建設(shè)過程中，一方面直接造成農(nóng)村土地的減少，使農(nóng)村土地保障功能弱化。另一方面，解放了農(nóng)村勞動(dòng)力，使得大量農(nóng)民工涌向城鎮(zhèn)，而由于現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的限制，農(nóng)民工要么無(wú)法參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，要么不能放心地參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
我國(guó)開始實(shí)施的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)較晚，資金籌集基本上是“個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家給予政策支持”的原則。這實(shí)質(zhì)上就是一種農(nóng)民個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)，缺乏共濟(jì)性。隨著科學(xué)的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，人們生活水平的提高， 使得這項(xiàng)制度的實(shí)施及融資存在著一系列問題。
1.保障水平低?！靶罗r(nóng)?！庇?jì)劃2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。而根據(jù)2008年中國(guó)人口信息數(shù)據(jù)，而鄉(xiāng)村總?cè)丝跒?.2億人；2008年末全國(guó)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的總?cè)藬?shù)為5595萬(wàn)人，但是面對(duì)如此低覆蓋面，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)條件和政策條件下，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)全面鋪開還有很大的難度，無(wú)法滿足農(nóng)村養(yǎng)老的基本生活需要，缺乏社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)有的社會(huì)性。由于農(nóng)民的參保意識(shí)不夠強(qiáng)，相當(dāng)部分的農(nóng)民對(duì)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，了解不夠，會(huì)致使參保意識(shí)不強(qiáng)。
2.覆蓋面窄。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度的設(shè)計(jì)偏重于農(nóng)村留守人員，對(duì)于被征地農(nóng)民和返鄉(xiāng)的進(jìn)城務(wù)工人員沒有做出合理的設(shè)計(jì)，這使得制度的有效覆蓋面降低，推行后難以形成全面的保障網(wǎng)。
3.政府資金風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)驟增。由于公共衛(wèi)生、醫(yī)療技術(shù)的改進(jìn)和個(gè)人健康意識(shí)的提高，人類總體生存狀況有所改善，死亡率降低，會(huì)帶來(lái)預(yù)期壽命的增加，可以說(shuō)，政府是這個(gè)計(jì)劃的主要出資人和最終擔(dān)保人，完全暴露在聚合性的長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)之下。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)十分薄弱，落實(shí)新農(nóng)保制度，最大的難點(diǎn)是集體補(bǔ)助是否落到實(shí)處，否則，籌資的壓力難免轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)民。在目前地方財(cái)政普遍吃緊，而承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)不斷增加的條件下，新型的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一個(gè)剛性的制度安排，在一些財(cái)政情況不太好的地區(qū)，融資而言就是一個(gè)壓力。因此，無(wú)論此項(xiàng)投入是由中央財(cái)政全額承擔(dān)，還是由“中央財(cái)政根據(jù)地區(qū)不同給予補(bǔ)貼”，支付壓力是顯而易見的，是否會(huì)“斷炊”、“崩潰”，成為很現(xiàn)實(shí)的問題，特別是對(duì)財(cái)力脆弱的地方財(cái)政而言。
4.我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體制不健全。一直以來(lái)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立、撤銷，費(fèi)用的籌集、運(yùn)用以及保險(xiǎn)金的發(fā)放，不是按照嚴(yán)格的法律程序，而是按照地方政府部門制定的一些規(guī)章制度執(zhí)行。這些地方性養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法基本上都是在民政部的基本方案的基礎(chǔ)上稍作修改而形成的，普遍缺乏法律效力，不是農(nóng)民與政府的一種規(guī)范性、持久性契約，因此具有很大的不穩(wěn)定性。
5.農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度供給嚴(yán)重不足，我國(guó)農(nóng)村對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度強(qiáng)烈的需求源自我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及計(jì)劃生育的成功實(shí)行，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)的變化，老齡化問題的日益突出，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障和土地保障的不斷弱化。而我國(guó)目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度明顯地偏向于城市，導(dǎo)致農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度供給嚴(yán)重不足，因此，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在嚴(yán)重的供需不平衡。
6.新養(yǎng)老保險(xiǎn)立法效應(yīng)滯后。法律是通過強(qiáng)制性手段來(lái)規(guī)范公民行為，維護(hù)社會(huì)的安定有序，遵紀(jì)守法是每個(gè)公民應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。盡管今年我國(guó)出臺(tái)了第一部<社會(huì)保險(xiǎn)法>但由于新法剛剛推出，因?yàn)楦鞯匾郧胺ㄒ?guī)不統(tǒng)一，作法也各不一樣，彼此之間常存在許多不協(xié)調(diào)甚至是矛盾之處，從而使現(xiàn)法能否有效發(fā)揮出應(yīng)有的作用。針對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)方面實(shí)用性到底如何有待于時(shí)間的考驗(yàn)。
二、完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建議
為進(jìn)一步加快推進(jìn)新農(nóng)保工作，改善制度實(shí)施效果，提出如下建議：
1.加快實(shí)施新立法的進(jìn)程。新立法中國(guó)建立覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的重要保障，也是整個(gè)國(guó)家朝著社會(huì)公平正義、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的一項(xiàng)重要舉措。有助于解決農(nóng)村養(yǎng)老困境，消除農(nóng)民的養(yǎng)老的后顧之憂.保證基金籌集的穩(wěn)定性和保值增值的安全性，確保我國(guó)農(nóng)保事業(yè)健康發(fā)展。
2.提高保障水平，加大中央和地方財(cái)政的支持力度。盡管有地方性補(bǔ)助和個(gè)人賬戶支持，但對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的貧困人口，中央財(cái)政補(bǔ)貼無(wú)疑是保障的主要來(lái)源。中央政府應(yīng)進(jìn)一步加大保障力度，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)予以更大政策傾斜。
3.針對(duì)不同人群需求，建立多層次的農(nóng)保制度。在制度的構(gòu)建過程中，參保對(duì)象的經(jīng)濟(jì)能力和所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平固然是主要考慮因素，但社會(huì)保險(xiǎn)作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品，不同人群對(duì)它的需求狀況也不可忽略。有關(guān)學(xué)者提出，我國(guó)農(nóng)保的參保對(duì)象大致可分三類：一般農(nóng)民、被征地農(nóng)民和農(nóng)民工。農(nóng)保制度應(yīng)當(dāng)充分考慮其特點(diǎn)來(lái)建立。對(duì)被征地農(nóng)民，政府補(bǔ)貼應(yīng)主要由安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)的一定比例組成，若仍不足，則由當(dāng)?shù)卣岸档住?。?duì)有工資收入且流動(dòng)性較強(qiáng)的農(nóng)民工群體，因其工種的多樣性，應(yīng)進(jìn)一步劃分：與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系者應(yīng)被納入現(xiàn)行制度，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)；返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)者可在原籍所在地參保，在城務(wù)工期間的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金并入原籍農(nóng)保制度；從事流動(dòng)性強(qiáng)工種的農(nóng)民工參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法參保。
4.改革籌資方式，建立政府、集體和農(nóng)戶共同負(fù)擔(dān)的多元籌資機(jī)制。為解決我國(guó)社會(huì)保障基金嚴(yán)重不足的問題，引入集體與農(nóng)戶共同參與的多元籌資機(jī)制就顯得勢(shì)在必行。農(nóng)民作為社會(huì)保障的受益主體理應(yīng)負(fù)擔(dān)其中的一部分費(fèi)用，但是考慮到農(nóng)民大多為低收入群體，建立在多元籌資機(jī)制基礎(chǔ)上的社會(huì)保障需采取逐步推進(jìn)的方式進(jìn)行。
5.應(yīng)該在健全機(jī)制的基礎(chǔ)上，采取因地制宜的策略，分層分類地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障工作。在富裕地區(qū)，可以仿效城市社會(huì)保障的和經(jīng)驗(yàn)，全面展開養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育和失業(yè)保險(xiǎn)；而在貧困的地區(qū)，又要針對(duì)不同的保障群體，實(shí)施不同的有針對(duì)性和選擇性的社會(huì)保障。在老年人多的地方，重點(diǎn)推行養(yǎng)老保險(xiǎn);在疾病多發(fā)的地方，重點(diǎn)推行醫(yī)療保險(xiǎn)或農(nóng)民醫(yī)療合作制度；在貧困地區(qū)，重點(diǎn)推行優(yōu)撫、優(yōu)教與最低生活保障制度。
6.規(guī)范基金的運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管，確保其保值增值。新農(nóng)保由各級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門履行監(jiān)管職責(zé)，定期公開參保人繳費(fèi)和待遇等信息，接受公眾監(jiān)督。此外，還可引入獨(dú)立于基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)之外、具有權(quán)威性和公平性的社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以制約農(nóng)保管理部門的活動(dòng)。
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