時(shí)間：2023-06-12 09:11:24
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[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)方式；土地入股；流轉(zhuǎn)模式；農(nóng)村金融
[中圖分類號(hào)]C916
[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A
[文章編號(hào)]1671-5918（2015）21-0068-02
土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，近年來(lái)，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程，土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)了新一輪的農(nóng)村社會(huì)巨變，深化對(duì)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地制度的研究具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，而農(nóng)村土地合理有序流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式。本文試通過(guò)對(duì)當(dāng)前存在的幾種方式的比較研究，探究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式的發(fā)展趨勢(shì)。
一、土地流轉(zhuǎn)和土地流轉(zhuǎn)方式
（一）土地流轉(zhuǎn)的含義：廣義上的土地流轉(zhuǎn)包括城市土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村土地權(quán)利的流通和轉(zhuǎn)讓。在家庭承包制的制度框架下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)可以分解為三種權(quán)利，即所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此，農(nóng)地權(quán)利包括所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)使用權(quán)三種。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的研究大多集中在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)（自由流轉(zhuǎn)）和農(nóng)地所有權(quán)的強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)（征地），對(duì)于農(nóng)地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)的研究尚不多。因此，狹義的土地流轉(zhuǎn)的含義可定義為：是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶或村集體將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或者經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。農(nóng)戶承包地、集體建設(shè)用地、宅基地可以通過(guò)土地使用權(quán)的出租、合作、入股、聯(lián)營(yíng)、轉(zhuǎn)換、抵押、征收等多種方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。
（二）土地流轉(zhuǎn)的方式：當(dāng)前農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)機(jī)制市場(chǎng)化、流轉(zhuǎn)形式多樣化、流轉(zhuǎn)主體多元化、流轉(zhuǎn)行為有序化等特點(diǎn)。全國(guó)各地在法律的框架內(nèi)，不斷創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式，2003年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定：通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)。在此規(guī)定的基礎(chǔ)上，現(xiàn)階段主要的流轉(zhuǎn)方式有：第一、土地互換：互換土地，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的有農(nóng)戶，為方便耕種和各自的需要，對(duì)各自土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行的簡(jiǎn)單交換。第二、出租和轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓：在市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)和政府引導(dǎo)下，農(nóng)民將其承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出租給大戶、業(yè)主或企業(yè)法人等承租方，出租方按年度收入一定的實(shí)物或貨幣。（轉(zhuǎn)包限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，出租沒有限制。轉(zhuǎn)讓要經(jīng)發(fā)包方許可，轉(zhuǎn)包沒有限制。）第三、股份合作社：農(nóng)戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為股份共同組建專業(yè)合作社，村里按照“群眾自愿、土地人股、集約經(jīng)營(yíng)、收益分紅、利益保障”的原則返租倒包給其他經(jīng)營(yíng)者。第四、入股：亦稱“股田制”或股份合作經(jīng)營(yíng)，是指在堅(jiān)持承包戶自愿的基礎(chǔ)上，將承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股，建立股份公司，按公司治理方式經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。第五、抵押或土地銀行：金融資本將土地作為存貸的主要標(biāo)的，經(jīng)營(yíng)與土地有關(guān)的長(zhǎng)期信用業(yè)務(wù)，最終讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)合作組織采用銀行運(yùn)作模式進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。第六、土地托管：按照《土地托管種植合同》，農(nóng)民繳納管理費(fèi)，將土地交由合作社管理，合作社經(jīng)營(yíng)農(nóng)民的土地，負(fù)責(zé)從種子到收獲的一條龍服務(wù)，最后將收獲的稻子交給農(nóng)民。第七、土地信托：政府出資在縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托有限公司，農(nóng)民在自愿的前提下，將名下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給政府的信托公司，并簽訂土地信托合同，農(nóng)業(yè)企業(yè)或大戶再?gòu)恼男磐泄臼种羞B片租賃土地，從事農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
二、土地流轉(zhuǎn)方式的比較探究
土地流轉(zhuǎn)的最終目的是充分挖掘農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地承包權(quán)的價(jià)值，提升土地資源的使用效率，增加農(nóng)民收入以及不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。鑒于中國(guó)農(nóng)村土地廣闊，各地差異巨大，而且土地流轉(zhuǎn)牽涉到政府、村集體、農(nóng)民、承包土地的經(jīng)營(yíng)者等多方利益的博弈，因此很難有一種或幾種通用全國(guó)各地，不管何種流轉(zhuǎn)方式只要在其運(yùn)用的特定區(qū)域內(nèi)能發(fā)揮其積極作用，能化解矛盾，穩(wěn)定農(nóng)村，致富農(nóng)民，都是好方式。下面就主要幾種流轉(zhuǎn)方式以及幾個(gè)經(jīng)典模式的分析，闡述農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式的發(fā)展趨勢(shì)。
（一）土地流轉(zhuǎn)的主要方式分析
互換僅僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，發(fā)揮作用非常有限；轉(zhuǎn)讓是對(duì)土地承包權(quán)最徹底的一種法律處分方式，轉(zhuǎn)讓要經(jīng)發(fā)包方的同意，程序也較復(fù)雜，運(yùn)用范圍有限；出租和轉(zhuǎn)包是最通行的流轉(zhuǎn)方式，轉(zhuǎn)包因僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，運(yùn)用范圍狹窄，出租是最成熟、運(yùn)用最廣的流轉(zhuǎn)方式，從安徽省肥西縣2014年對(duì)50畝以上的土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查統(tǒng)計(jì)可以看出：轉(zhuǎn)包占15%、出租占81.5%。出租這一方式在實(shí)際運(yùn)用時(shí)，已演繹出多種形式，按承租方的法律地位不同大致可分為大戶承租型、公司承租型、專業(yè)合作社承租型、家庭農(nóng)場(chǎng)承租型等幾種。從對(duì)肥西縣的統(tǒng)計(jì)來(lái)看大戶承租占絕對(duì)多數(shù)：調(diào)查的990家流轉(zhuǎn)項(xiàng)目中，大戶經(jīng)營(yíng)的638家，占64.4%；公司經(jīng)營(yíng)的280家，占28.3%；合作社經(jīng)營(yíng)的39家，占4%；家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的33家，占3.3%。按出租方的運(yùn)作方式不同可分為農(nóng)戶直接轉(zhuǎn)出型、委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)出型、委托村轉(zhuǎn)出型、通過(guò)流轉(zhuǎn)合作社轉(zhuǎn)出型等。從肥西縣的統(tǒng)計(jì)來(lái)看：呈分散狀態(tài)，其中委托村轉(zhuǎn)出、直接轉(zhuǎn)出占多數(shù)，調(diào)查結(jié)果顯示，通過(guò)流轉(zhuǎn)合作社轉(zhuǎn)出占12.2%，委托村轉(zhuǎn)出占41.1%，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)出占2.7%，農(nóng)戶直接轉(zhuǎn)出占44%。從對(duì)肥西縣土地流轉(zhuǎn)方式的統(tǒng)計(jì)分析看出：傳統(tǒng)方式得以全面的展開，農(nóng)戶、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、經(jīng)營(yíng)大戶的主動(dòng)性得以發(fā)揮。但是，對(duì)“其他方式流轉(zhuǎn)”涉及不夠多，創(chuàng)新形式運(yùn)用不廣。從全國(guó)各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，主要的其他方式有：專業(yè)合作社方式、股份合作社（公司）方式、土地托管方式、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押方式等。肥西縣在專業(yè)合作社方式、股份合作社（公司）方式也做了大膽的嘗試，取得了良好的效果，但是還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步完善并加以推廣。
摘要：我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中占據(jù)著很大比例，要推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就必須不斷強(qiáng)化農(nóng)村審計(jì)工作質(zhì)量，只有這樣，農(nóng)村財(cái)務(wù)問(wèn)題才能得到更好地解決，農(nóng)村社會(huì)才會(huì)不斷穩(wěn)定。但是，我國(guó)目前的農(nóng)村審計(jì)工作還存在比較多的問(wèn)題，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及財(cái)務(wù)工作穩(wěn)定。本文立足于農(nóng)村審計(jì)工作現(xiàn)狀，分析了農(nóng)村審計(jì)工作存在的問(wèn)題，針對(duì)這些問(wèn)題，為農(nóng)村審計(jì)工作的開展提出了一些建議。
關(guān)鍵詞 ：農(nóng)村；審計(jì)模式；審計(jì)主體
一、我國(guó)農(nóng)村審計(jì)工作現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題
1.農(nóng)村審計(jì)工作地位問(wèn)題
當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理體系尚不健全，農(nóng)村審計(jì)相關(guān)的配套條文也不完善，農(nóng)村審計(jì)工作的法律地位不高。在實(shí)際工作中，農(nóng)村審計(jì)工作的開展一般由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)主導(dǎo)，農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)站組織實(shí)施，不存在專業(yè)獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)，因?yàn)檗r(nóng)經(jīng)站技術(shù)實(shí)力限制，農(nóng)村的審計(jì)工作上難以達(dá)到審管結(jié)合，審計(jì)職能的發(fā)揮收到限制。此外，農(nóng)村審計(jì)與國(guó)家審計(jì)、社會(huì)委托審計(jì)以及部門審計(jì)都存在不同，其對(duì)象是具有自治權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織以及其所屬單位，在農(nóng)村審計(jì)目標(biāo)下達(dá)之后，不論村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況，都必須按照計(jì)劃開展，在責(zé)任主體、審計(jì)依據(jù)上都存在不明確的現(xiàn)象，審計(jì)工作難以順利開展。
2.農(nóng)村審計(jì)環(huán)境問(wèn)題
審計(jì)工作作為監(jiān)督制約機(jī)制存在，這樣的方式勢(shì)必對(duì)審計(jì)對(duì)象的某部分利益造成制約，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)達(dá)程度不夠的現(xiàn)狀之下，審計(jì)環(huán)境十分不理想。首先，在農(nóng)村當(dāng)中，大部分農(nóng)村干部或者村民對(duì)于農(nóng)村審計(jì)的認(rèn)識(shí)都存在偏差，有的農(nóng)村干部在談到審計(jì)時(shí)，會(huì)認(rèn)為審計(jì)工作就是審計(jì)人員“找麻煩”，情緒上抵觸，工作上不支持，使得審計(jì)工作開展存在困難。其次，我國(guó)農(nóng)村中存在不少不足立案條件的違法違紀(jì)現(xiàn)象，有的問(wèn)題因?yàn)殡y以界定或者不達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)就不進(jìn)行立案，違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的責(zé)任人處理存在阻礙，審計(jì)不嚴(yán)肅，審計(jì)職能受到制約。
3.審計(jì)隊(duì)伍與工作任務(wù)不匹配
農(nóng)村審計(jì)工作具有范圍廣、工作點(diǎn)多、任務(wù)量大的特點(diǎn)，在審計(jì)工作開展之后，審計(jì)隊(duì)伍需要負(fù)責(zé)的行政村及所屬單位數(shù)量大，并且在工作過(guò)程中涉及到干部任期審計(jì)、一事一議項(xiàng)目等。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)審計(jì)單位的農(nóng)經(jīng)員配置少，素質(zhì)也不高，經(jīng)費(fèi)配置也不足，在審計(jì)工作進(jìn)行時(shí)很容易因?yàn)槿藛T配置問(wèn)題降低審計(jì)質(zhì)量，審計(jì)職能受到制約。
4.審計(jì)人員素質(zhì)問(wèn)題
農(nóng)村審計(jì)工作具有范圍廣、工作點(diǎn)多、任務(wù)量大的特點(diǎn)，這對(duì)審計(jì)人員的素質(zhì)提出了很高要求，農(nóng)村審計(jì)工作者必須具備豐富的專業(yè)知識(shí)才能夠適應(yīng)農(nóng)村審計(jì)工作特性。然而，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村審計(jì)工作人員的素質(zhì)總體上還不高，審計(jì)手段不夠先進(jìn)，對(duì)農(nóng)村審計(jì)方面的專業(yè)知識(shí)掌握還不熟練。此外，我國(guó)農(nóng)村審計(jì)單位的農(nóng)經(jīng)員調(diào)換頻繁，使得培訓(xùn)工作也難以開展，如何提高審計(jì)人員素質(zhì)成為了審計(jì)工作開展的大問(wèn)題。
二、關(guān)于開展農(nóng)村審計(jì)工作的建議
1.優(yōu)化農(nóng)村審計(jì)環(huán)境
首先，國(guó)家應(yīng)該制定相應(yīng)的法律規(guī)范，確保農(nóng)村審計(jì)的各項(xiàng)內(nèi)容規(guī)范開展，明確農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)的法律地位，做到有法可依、有據(jù)可循。其次，要在農(nóng)村審計(jì)管理部門建立完善的規(guī)章制度，保障審計(jì)人員工作的規(guī)范性。此外，優(yōu)化農(nóng)村審計(jì)環(huán)境離不開上級(jí)決策的執(zhí)行。在農(nóng)村審計(jì)工作過(guò)程中，應(yīng)該不斷強(qiáng)化審計(jì)執(zhí)法力度，嚴(yán)格按照審計(jì)相關(guān)法規(guī)及程序執(zhí)行審計(jì)職能，保證審計(jì)的合規(guī)性。審計(jì)過(guò)程中所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題隸屬于行政執(zhí)法范疇，在處理問(wèn)題時(shí)不能脫離法律法規(guī)，在監(jiān)督過(guò)程中，可以將經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、審計(jì)監(jiān)督、干部管理結(jié)合，將群眾監(jiān)督力量有機(jī)融入，實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光審計(jì)”，同時(shí)，要及時(shí)將審計(jì)結(jié)果公布，使人民群眾真正參與到監(jiān)督中來(lái)，不斷強(qiáng)化人民群眾的審計(jì)意識(shí)，保障審計(jì)監(jiān)督職能的履行。最后，農(nóng)村應(yīng)該不斷強(qiáng)化審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)。在這一過(guò)程中，首先應(yīng)該對(duì)審計(jì)人員加強(qiáng)法律法規(guī)及專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，在培訓(xùn)過(guò)程中注意理論與實(shí)踐的結(jié)合，提高審計(jì)人員的機(jī)動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)綜合型審計(jì)人才的培養(yǎng)。其次，在建設(shè)審計(jì)人才隊(duì)伍的過(guò)程中可以引入動(dòng)態(tài)管理辦法，定期或不定期組織考核，確保人才隊(duì)伍素質(zhì)的提高。
2.改進(jìn)審計(jì)模式
首先，農(nóng)村審計(jì)工作的責(zé)任應(yīng)該集中到國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)上，農(nóng)村審計(jì)工作的開展應(yīng)該以輔助形式存在，通過(guò)建立農(nóng)村審計(jì)部門，負(fù)責(zé)農(nóng)村審計(jì)及輔助工作。其次，要改進(jìn)農(nóng)村審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，按照權(quán)責(zé)匹配原則，實(shí)現(xiàn)必要職權(quán)下放，明確農(nóng)村審計(jì)工作過(guò)程中應(yīng)該承擔(dān)的職能及責(zé)任，保證審計(jì)工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。
要促進(jìn)農(nóng)村審計(jì)工作的開展，不能脫離相應(yīng)的保障機(jī)制。不但要改變農(nóng)村干部及相關(guān)責(zé)任人對(duì)于審計(jì)的態(tài)度，還應(yīng)該建立健全內(nèi)部控制制度，提高農(nóng)村財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)水平。在建設(shè)保障機(jī)制的過(guò)程中，可以實(shí)施會(huì)計(jì)委托制度，配合有效的內(nèi)部控制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)順暢的農(nóng)村各級(jí)部門間信息交流。
3.保證農(nóng)村審計(jì)主體獨(dú)立
農(nóng)村審計(jì)的發(fā)展方向和目標(biāo)定位根本上影響了農(nóng)村審計(jì)主體的獨(dú)立性，確定農(nóng)村審計(jì)目標(biāo)、定位農(nóng)村審計(jì)性質(zhì)與角色是保障農(nóng)村獨(dú)立性的必要工作。目前，農(nóng)村審計(jì)的性質(zhì)及定義大體屬于審計(jì)工作的一種，但其真實(shí)角色定位還比較模糊，研究工作中也出現(xiàn)了多種觀點(diǎn)，主要包括內(nèi)部審計(jì)觀、國(guó)家審計(jì)觀兩種。其次，保障農(nóng)村審計(jì)獨(dú)立性還應(yīng)該選擇其建設(shè)路徑。農(nóng)村審計(jì)主體的獨(dú)立性一直是影響農(nóng)村審計(jì)工作的關(guān)鍵問(wèn)題，但是，建設(shè)獨(dú)立的農(nóng)村審計(jì)主體有著極多的影響因素，一般的，審計(jì)獨(dú)立性建設(shè)路徑主要分為人員獨(dú)立性建設(shè)以及機(jī)構(gòu)獨(dú)立性建設(shè)兩種路徑。對(duì)于審計(jì)人員獨(dú)立性建設(shè)的路徑，主要適合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)扎實(shí)的農(nóng)村地區(qū)，是在政府主導(dǎo)設(shè)置審計(jì)機(jī)構(gòu)的前提下面向社會(huì)進(jìn)行招考，在獲得審計(jì)人員之后按照會(huì)計(jì)師事務(wù)所的管理方式對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行嚴(yán)格考核及評(píng)價(jià)。機(jī)構(gòu)獨(dú)立性建設(shè)路徑與政府審計(jì)模式相似，適合集體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)復(fù)雜的地區(qū)，是通過(guò)設(shè)置獨(dú)立性強(qiáng)、權(quán)威性高的審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)現(xiàn)審計(jì)獨(dú)立。
4.明確審計(jì)重點(diǎn)，開展專項(xiàng)審計(jì)
明確審計(jì)重點(diǎn)，要將審計(jì)責(zé)任嚴(yán)格明確下來(lái)，按照審計(jì)實(shí)際對(duì)審計(jì)工作進(jìn)行評(píng)價(jià)。在這一過(guò)程中，審計(jì)單位不僅要將被審計(jì)方的詳細(xì)情況細(xì)致掌握，還要明確中心與受審方的責(zé)任關(guān)系，了解其財(cái)務(wù)制度以及審計(jì)制度。農(nóng)村專項(xiàng)審計(jì)中，主要任務(wù)分為審計(jì)收入和支出結(jié)構(gòu)、組織部門財(cái)務(wù)平衡及財(cái)產(chǎn)安全，要審查其完整性和真實(shí)性。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)中心監(jiān)督缺陷的重視。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管部門要聯(lián)合財(cái)政、民政、監(jiān)督等農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)成立專項(xiàng)小組，加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)工作，對(duì)審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題予以糾正，統(tǒng)籌解決各級(jí)審計(jì)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，確保審計(jì)工作開展。
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關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；法律分析
“三農(nóng)”問(wèn)題是羈絆我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速可持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵因素。在“三農(nóng)”問(wèn)題提上日程的同時(shí)，與農(nóng)民休戚相關(guān)的棲身場(chǎng)所利益最大化問(wèn)題，即農(nóng)村宅基地問(wèn)題也越來(lái)越成為我們關(guān)注的焦點(diǎn)。農(nóng)村宅基地像土地一樣是農(nóng)民的既得利益，也是農(nóng)村農(nóng)民生活的最后一道保險(xiǎn)屏障，因此，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)需要有一套嚴(yán)格的制度來(lái)規(guī)范，既要保障農(nóng)民有安身立命之所，又要保障農(nóng)民能夠獲得利益最大化。
一、農(nóng)村宅基地概述
（一）農(nóng)村宅基地的涵義
宅基地是指人們用于修建住房的土地，在我國(guó)，宅基地按照所處的地域不同，分為三類：“城市宅基地”、“郊區(qū)宅基地”、“農(nóng)村宅基地”，其中，農(nóng)村宅基地基本沒有受到城市化的影響，仍保持著自然村落的狀態(tài)。農(nóng)村居民因居住生活而建造房屋等建筑所占用的土地，包括住房，輔助用房（庫(kù)房、廚房、廁所、畜禽舍等）占地，以房屋滴水為界。因此，我們可以將農(nóng)村宅基地定義為依照農(nóng)村組織成員的申請(qǐng)，由集體經(jīng)濟(jì)組織依法無(wú)償分配給該成員在農(nóng)戶修建住宅和滿足他們基本生活需要的一定面積的土地。
（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的特征
1、農(nóng)村宅基地使用權(quán)屬性，是我國(guó)特有的一種用益物權(quán)，是指農(nóng)村居民在依法取得農(nóng)村集體組織所有的宅基地上建筑房屋并居住使用的權(quán)利。
2、農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體特定性及“一戶一宅”的宅基地分配制度，特定的宅基地僅限于村集體經(jīng)濟(jì)組織特定的成員享有使用權(quán)。
3、農(nóng)村宅基地帶有無(wú)償性（福利性）。使用城市國(guó)有土地，不同的城市及不同的地段，需支付價(jià)額不等的出讓金，而農(nóng)村村民使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地建住宅，只需支付相對(duì)前者較低的費(fèi)用，基本上可視為無(wú)償使用。
4、農(nóng)村宅基地具有永久使用性。宅基地的使用權(quán)沒有期限，擁有宅基地使用權(quán)的村民，有權(quán)在宅基地上建造房屋、工棚、廁所等建筑物，并對(duì)建筑物享有所有權(quán)，依建筑物所有權(quán)而長(zhǎng)期、永久的使用宅基地；有權(quán)在房前屋后的空閑地上種植花草、數(shù)木、發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)，并對(duì)其收益享有所有權(quán)，但這種長(zhǎng)期不變也不是絕對(duì)的，不排除鄉(xiāng)級(jí)人民政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)宅基地統(tǒng)一規(guī)劃和重新調(diào)整。
5、宅基地使用權(quán)取得的身份性和無(wú)償性特征決定農(nóng)村宅基地使用權(quán)不得自由流轉(zhuǎn)或自由轉(zhuǎn)讓。
二、農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀及問(wèn)題分析
（一）農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀
1、現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)，我國(guó)《物權(quán)法》第153條規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行駛和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！钡S著時(shí)代的變遷，國(guó)家相關(guān)政策已經(jīng)開始使農(nóng)村勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移到城市，并在城市建立相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施。隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，勢(shì)必帶來(lái)“空心村”，而農(nóng)村宅基地使用權(quán)的不得轉(zhuǎn)讓制度勢(shì)必影響農(nóng)民實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的利益最大化。
2、村落房屋缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，布局分散，浪費(fèi)土地現(xiàn)象嚴(yán)重。由于農(nóng)村生產(chǎn)方式的需求和經(jīng)濟(jì)條件的限制，加之受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、自然經(jīng)濟(jì)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響，使得村莊規(guī)劃的引導(dǎo)作用與控制力度不夠，村莊房屋建設(shè)過(guò)于分散。
3、農(nóng)村宅基地審批不嚴(yán)，監(jiān)管不力，土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。根據(jù)國(guó)家《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》的要求，村鎮(zhèn)人均建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)在150平方米以內(nèi)，而現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村人均用地遠(yuǎn)超這一標(biāo)準(zhǔn)。
4、農(nóng)村“空宅率”逐步提高。隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)不可避免的滲透農(nóng)村的每個(gè)角落，農(nóng)村居民進(jìn)程務(wù)工成為一個(gè)潮流，極大改變著農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式。
5、產(chǎn)權(quán)不明晰，流轉(zhuǎn)不規(guī)范。我國(guó)宅基地登記發(fā)證工作尚未全面完成，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的基本情況不清楚，產(chǎn)權(quán)不明晰。
6、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困難，影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
（二）農(nóng)村宅基地管理問(wèn)題分析
宅基地管理存在問(wèn)題的主要原因是監(jiān)管不力、無(wú)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、法律法規(guī)不完善和制約手段不多等因素。
1、缺少相關(guān)法律法規(guī)制約。當(dāng)前管理農(nóng)村宅基地的法律法規(guī)絕對(duì)數(shù)量少，規(guī)定不夠具體，缺乏可操作性。
2、監(jiān)管責(zé)任不明，缺乏相關(guān)部門監(jiān)管村莊建設(shè)，現(xiàn)實(shí)中每戶占地多少由村組一言決定，宅基地用地布局隨意性大，亂建現(xiàn)象比較嚴(yán)重。
3、執(zhí)法合力不夠。由于執(zhí)法主體和法律程序等原因，村委會(huì)難以有效解決違章問(wèn)題，國(guó)土和規(guī)劃部門又無(wú)法在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)，以致錯(cuò)過(guò)解決良機(jī)，各部門由于執(zhí)法力量的薄弱和職能限制，面對(duì)違法建設(shè)時(shí)，難以標(biāo)本兼治。
4、農(nóng)民自身素質(zhì)影響農(nóng)村宅基地的發(fā)展。農(nóng)民法律知識(shí)單薄，認(rèn)為在自家承包地、自留地建房是自已的權(quán)利，甚至轉(zhuǎn)讓給他人建房也是自己權(quán)利的自然延伸。農(nóng)民受封建迷信思想影響，認(rèn)為祖遺屋是風(fēng)水之源，新建房時(shí)不拆舊房，造成“空心村”，有些農(nóng)民受利益驅(qū)使，置國(guó)家法律法規(guī)和政府三令五申于不顧，在工程建設(shè)征地拆遷范圍內(nèi)突擊搶建。
三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題法律規(guī)制期待
農(nóng)村宅基地管理涉及千家萬(wàn)戶，情況復(fù)雜，政策性強(qiáng)，必須多措并舉，多管齊下，疏堵結(jié)合，綜合治理，推進(jìn)農(nóng)村宅基地節(jié)約集約利用，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。黨的十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干問(wèn)題的決定》指出，要健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，強(qiáng)調(diào)完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。
1、堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向，實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。繼續(xù)實(shí)行“一戶一宅”，有面積限額，體現(xiàn)公平，合理保障農(nóng)民住房用地；同時(shí)實(shí)行有償使用制度，允許合法的宅基地使用權(quán)隨房產(chǎn)買賣流轉(zhuǎn)。
2、提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的思想認(rèn)識(shí)。從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求和發(fā)展的必然趨勢(shì)看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是整個(gè)建設(shè)用地市場(chǎng)的有機(jī)組成部分，而宅基地的流轉(zhuǎn)是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的重中之重，一定要將其融入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中。同時(shí)，在不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下也應(yīng)該允許出租、轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或非農(nóng)建設(shè)。
3、嚴(yán)格規(guī)范審批手續(xù)，有關(guān)部門引導(dǎo)農(nóng)民有序建房，防止“空心村”的擴(kuò)散。在我國(guó)土地資源匱乏的情勢(shì)下，樹立節(jié)約土地的理念，規(guī)范宅基地申請(qǐng)制度，減少土地浪費(fèi)。
4、做好宅基地的確權(quán)、登記和發(fā)證工作。要加快宅基地清理工作，加快宅基地的調(diào)查進(jìn)度，理清農(nóng)村宅基地的權(quán)屬關(guān)系，建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地地籍信息系統(tǒng)，完成宅基地使用權(quán)的發(fā)證工作，做到權(quán)屬糾紛基本解決，農(nóng)民合法使用的宅基地全部發(fā)證到位。
5、建立農(nóng)村宅基地到期考核制度。《物權(quán)法》第149條規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。
6、在配套設(shè)施制度健全的條件下，開放農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押，實(shí)行轉(zhuǎn)讓登記和審批制度，這樣可以使得經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在國(guó)家相關(guān)部門的監(jiān)管之下，不至于發(fā)展到無(wú)序狀態(tài)。
7、重新規(guī)劃村莊走勢(shì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，一是打破城鄉(xiāng)界限、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和布局；二是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，統(tǒng)一謀劃重大基礎(chǔ)設(shè)施；三是城鄉(xiāng)公共服務(wù)管理一體化，以村和社區(qū)公共服務(wù)中心為載體。
8、改革宅基地流轉(zhuǎn)政策，探索土地的合理利用新機(jī)制。目前國(guó)家對(duì)農(nóng)民宅基地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制制度，但從《土地管理法》開始，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的討論和實(shí)踐就未停止過(guò)，法律上的限制并沒有阻礙實(shí)踐的腳步，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)在不違反保護(hù)耕地的大原則、大方向的前提條件下，全國(guó)各地形成了多種流轉(zhuǎn)模式。在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，流轉(zhuǎn)各方及土地所有者簽訂各有關(guān)協(xié)議書，并按一定標(biāo)準(zhǔn)收取土地轉(zhuǎn)讓收益金，由村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣政府按比例分配。同時(shí)規(guī)定，進(jìn)入流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地不得用于房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)。
農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)專業(yè)素質(zhì)
一、黑龍江省農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題
1、整體專業(yè)素質(zhì)偏低
農(nóng)村會(huì)計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著密切的聯(lián)系。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，對(duì)專業(yè)素質(zhì)高的農(nóng)村會(huì)計(jì)人員的隊(duì)伍建設(shè)的要求也應(yīng)運(yùn)而生。但從實(shí)際情況來(lái)看，村級(jí)組織的人員更迭使得農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍里面出現(xiàn)了未經(jīng)系統(tǒng)培訓(xùn)就上崗的人，這類人缺乏專業(yè)素養(yǎng)和基本能力。這類“無(wú)證上崗”的會(huì)計(jì)人員在工作中會(huì)遵循往屆的工作經(jīng)驗(yàn)，在財(cái)務(wù)處理上缺乏專業(yè)知識(shí)的支撐，根據(jù)自己的直覺的偏好來(lái)處理。農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)的專業(yè)水平過(guò)低導(dǎo)致從業(yè)人員對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理不明晰，從而約束農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
2、從業(yè)人員流動(dòng)性強(qiáng)
在我國(guó)在城鄉(xiāng)二元制的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制下，農(nóng)村的會(huì)計(jì)工作及財(cái)務(wù)工作均被排斥在體制外，農(nóng)村會(huì)計(jì)從業(yè)人員大多以臨時(shí)聘任為主，導(dǎo)致農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍穩(wěn)定性差，人員流動(dòng)比例高村報(bào)而因?yàn)榇寮?jí)組織的換屆選舉使農(nóng)村會(huì)計(jì)人員更換頻繁，而臨時(shí)聘任的會(huì)計(jì)在整個(gè)從業(yè)隊(duì)伍中占半數(shù)以上，加之待遇的差異化，無(wú)法從根本上確保會(huì)計(jì)隊(duì)伍的穩(wěn)定性，從而降低農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的工作質(zhì)量與效率。
3、培訓(xùn)基于力度不夠
農(nóng)村會(huì)計(jì)從業(yè)人員與其他行業(yè)、其他領(lǐng)域的會(huì)計(jì)人員相比，除了要具備扎實(shí)的會(huì)計(jì)理論知識(shí)、熟練的會(huì)計(jì)實(shí)踐能力和農(nóng)村財(cái)務(wù)軟件的操作能力，還要求掌握了解農(nóng)村工作情況與農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策。事實(shí)上，有多數(shù)人員在上崗前未接受過(guò)任何從業(yè)培訓(xùn)。而就現(xiàn)有的會(huì)計(jì)從業(yè)培訓(xùn)而言，教育內(nèi)容多數(shù)是關(guān)于會(huì)計(jì)理論知識(shí)和財(cái)務(wù)軟件操作，針對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策、法規(guī)的培訓(xùn)尚屬缺乏。因此，對(duì)農(nóng)村會(huì)計(jì)從業(yè)人員的培訓(xùn)教育還不夠到位，其輻射面應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大，其培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)更具有針對(duì)性。
4、財(cái)務(wù)監(jiān)管缺乏規(guī)范
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定程度上促進(jìn)村級(jí)的財(cái)務(wù)管理水平的提高，但是與時(shí)代要求的高水平農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作還有很大差距。會(huì)計(jì)本身具有監(jiān)管職能，而當(dāng)今的政府在對(duì)村級(jí)的干部監(jiān)督管理制度上缺乏行之有效的手段，導(dǎo)致村干部們往往會(huì)忽略村民需要而只完成上級(jí)安排的任務(wù)。在這種情況下，自身習(xí)慣進(jìn)行財(cái)務(wù)工作，現(xiàn)金無(wú)法及時(shí)入賬，會(huì)計(jì)處理難以規(guī)范，財(cái)務(wù)管理制度的效果也沒有發(fā)揮出來(lái)，從而缺少了對(duì)于村會(huì)計(jì)工作無(wú)法進(jìn)行有效的監(jiān)督制約。
二、黑龍江省農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)存在問(wèn)題的原因
1、會(huì)計(jì)相關(guān)法律法規(guī)意識(shí)的淡薄
《會(huì)計(jì)法》明確規(guī)定，“從事會(huì)計(jì)工作的人員必須取得會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書”，會(huì)計(jì)人員必須履行會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)監(jiān)督基本職能。至今，在農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍中竟然還存在相當(dāng)數(shù)量無(wú)證上崗的會(huì)計(jì)人員；在農(nóng)村會(huì)計(jì)工作中絕大多數(shù)尚停留在“簿記”水平上，嚴(yán)重缺失會(huì)計(jì)監(jiān)督基本職能，反映出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的會(huì)計(jì)法律意識(shí)淡薄。
2、會(huì)計(jì)工作基礎(chǔ)薄弱
在農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍中，會(huì)計(jì)工作基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，從業(yè)人員缺乏先進(jìn)的工作經(jīng)驗(yàn)，而對(duì)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作執(zhí)法檢查和信用也沒有有效推進(jìn)。從財(cái)務(wù)處理模式上看，手工記賬的模式仍然普遍存在，會(huì)計(jì)電算化未能普遍推行，導(dǎo)致低效。從工作態(tài)度上看，農(nóng)村會(huì)計(jì)人員在既缺乏創(chuàng)新服務(wù)的理念，也鮮有與當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)結(jié)合的管理手段，缺乏自我監(jiān)督、自我完善的引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制。
3、對(duì)新農(nóng)村建設(shè)認(rèn)識(shí)不充分
按照新時(shí)代要求，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中重大的歷史任務(wù)。從整體要求上來(lái)看，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。在新農(nóng)村建設(shè)中，對(duì)農(nóng)村實(shí)用技術(shù)人才需求較大。作為新農(nóng)村建設(shè)的主體和受益者，農(nóng)民對(duì)建設(shè)的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)有著極大影響。然而，單就農(nóng)村會(huì)計(jì)工作和農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍的管理而言，相關(guān)行政部門并未把其列入議事日程，尚未制訂相應(yīng)法規(guī)使其適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的要求，致使其在現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)進(jìn)程中出現(xiàn)了空白。
三、黑龍江省農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)的優(yōu)化建議
1、強(qiáng)化會(huì)計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)
在新時(shí)期下，農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)必須實(shí)現(xiàn)組織化、規(guī)范化、專業(yè)化，首先就要從村級(jí)會(huì)計(jì)的聘用制度著手，具體落實(shí)到選聘和上崗制度上，加強(qiáng)對(duì)無(wú)證上崗現(xiàn)象的管理力度，通過(guò)選聘機(jī)制的完善，從源頭做到提高農(nóng)村會(huì)計(jì)從業(yè)人員的競(jìng)爭(zhēng)力。各部門和村委要立足實(shí)際，通過(guò)公開考試，擇優(yōu)錄用。一經(jīng)錄取，則通過(guò)異村委派、考選聘任、聯(lián)村記賬等會(huì)計(jì)職業(yè)化管理方式統(tǒng)一管理。村級(jí)會(huì)計(jì)核算及財(cái)務(wù)管理工作兼具專業(yè)性和技術(shù)性，嚴(yán)格執(zhí)行持證上崗制度，村級(jí)必須取得會(huì)計(jì)證、農(nóng)村財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)上崗證等相關(guān)證件后方可工作。
同時(shí)，要加強(qiáng)上崗會(huì)計(jì)的法律意識(shí)和職業(yè)道德。要求村干部帶頭學(xué)習(xí)法律基礎(chǔ)知識(shí)，結(jié)合普法宣傳活動(dòng)，積極有效地開展會(huì)計(jì)法律法規(guī)的宣傳普及工作，努力將農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)置于完整合理的法律框架內(nèi)，營(yíng)造良好的法律氛圍。對(duì)農(nóng)村從業(yè)人員要明確相關(guān)的法律責(zé)任，界定會(huì)計(jì)信息失真的主要責(zé)任人，確定造成過(guò)失和過(guò)錯(cuò)者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，對(duì)農(nóng)村會(huì)計(jì)的行為進(jìn)行強(qiáng)有力的約束。農(nóng)村會(huì)計(jì)人員必須懂法、守法，以法律為原則，要恪守職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)操守，誠(chéng)實(shí)守信，不做假賬，做一名真正的會(huì)計(jì)人員依法，履行會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)監(jiān)督的基本職能。
2、明確農(nóng)村會(huì)計(jì)工作管理規(guī)范
村財(cái)務(wù)要公開透明，對(duì)財(cái)產(chǎn)的有效管理要及時(shí)公開。面對(duì)廣大農(nóng)村資金短缺的現(xiàn)狀，首先要從思想上轉(zhuǎn)變舊有觀念，學(xué)會(huì)變通，不能把農(nóng)村財(cái)會(huì)工作放在一個(gè)封閉的思路里面；其次要重新界定、全面認(rèn)識(shí)村級(jí)會(huì)計(jì)工作，村級(jí)會(huì)計(jì)的職能要在傳統(tǒng)定義的基礎(chǔ)上有所拓展，即：村級(jí)會(huì)計(jì)不僅要發(fā)揮其“管財(cái)”職能，幫助農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管好賬，做好“節(jié)流”工作，更要擴(kuò)寬思路、更新觀念，盡職盡責(zé)。村級(jí)會(huì)計(jì)要積極學(xué)習(xí)，將企業(yè)財(cái)務(wù)管理方面的先進(jìn)思想引入到村級(jí)財(cái)務(wù)工作中，使基層財(cái)務(wù)工作更加暢通。以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，趨利避害，揚(yáng)長(zhǎng)避短，因地制宜，充分發(fā)揮其資源、自然、地域等優(yōu)勢(shì)，在充分進(jìn)行相關(guān)項(xiàng)目可行性評(píng)估的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展具有本土特色的休閑旅游業(yè)、資源勘探業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品種植、研發(fā)、深加工的一條龍產(chǎn)業(yè)等，切實(shí)提高集體資金使用效益和效率，將集體經(jīng)濟(jì)帶入良性發(fā)展軌道?？捎烧块T或所屬的村級(jí)組織授權(quán)，依照相關(guān)的法律好章程成立農(nóng)村會(huì)計(jì)行業(yè)協(xié)會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)成員們的自我管理、自我完善，同時(shí)接受來(lái)自政府部門和同行的監(jiān)督與指導(dǎo)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍的自律、健康、穩(wěn)定發(fā)展。
3、建立村級(jí)會(huì)計(jì)激勵(lì)機(jī)制
適當(dāng)?shù)募?lì)和懲處制度對(duì)農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)都有著重要的影響。從激勵(lì)角度而言，工資報(bào)酬和福利待遇應(yīng)趨于平等化，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可為其村級(jí)會(huì)計(jì)購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)或發(fā)放退休補(bǔ)貼，妥善安置離、退任人員，提供長(zhǎng)期保障。同時(shí)，有關(guān)部門應(yīng)出臺(tái)相關(guān)激勵(lì)措施引導(dǎo)應(yīng)屆大學(xué)生、研究生從事村級(jí)財(cái)會(huì)工作，從而扭轉(zhuǎn)農(nóng)村會(huì)計(jì)工作缺乏高素質(zhì)人才的現(xiàn)狀。從處罰角度而言，對(duì)于枉顧法律法規(guī)、出現(xiàn)重大錯(cuò)誤的會(huì)計(jì)人員要予以嚴(yán)肅處理，給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)造成重大損失的還應(yīng)追究其經(jīng)濟(jì)責(zé)任，必要時(shí)移交相關(guān)司法機(jī)關(guān)。
4、健全合理有效培訓(xùn)教育機(jī)制
文化程度低、專業(yè)素質(zhì)差、年齡偏大都是農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍普遍存在的問(wèn)題，為此，各級(jí)部門應(yīng)從學(xué)習(xí)服務(wù)的理念考慮，建立合理有效的農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍培訓(xùn)教育機(jī)制。通過(guò)對(duì)農(nóng)村會(huì)計(jì)人員的定期培訓(xùn)提高其業(yè)務(wù)水平。農(nóng)村會(huì)計(jì)行業(yè)隊(duì)伍內(nèi)部要樹立學(xué)習(xí)提高的觀念，積極鼓勵(lì)扎實(shí)學(xué)習(xí)專業(yè)技能，強(qiáng)化業(yè)務(wù)操作能力。在培訓(xùn)內(nèi)容上，要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定培訓(xùn)課程，既要有會(huì)計(jì)理論知識(shí)的培訓(xùn)，又要有具體操作的指導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上，還要加強(qiáng)農(nóng)村政策的培訓(xùn)，循序漸進(jìn)。同時(shí)建立公平公正的考核制度驗(yàn)收成果，秉承著公正的原則，從而確保培訓(xùn)教育機(jī)制的完善。參考文獻(xiàn)：
[1]張仁華，張品興.進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)和管理的思考[J].中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)計(jì)，2011（10）.
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關(guān)鍵詞： “代耕農(nóng)”;分布區(qū)域;流動(dòng)路踐;珠三角
中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)編碼：A DOI：10.3969/j.issn1003-8256.2014.06.004
20世紀(jì)70年代末80年代初，珠三角農(nóng)村的第二、三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，不少當(dāng)?shù)剞r(nóng)民洗腳上田，離鄉(xiāng)離土，或留鄉(xiāng)離土。為解決耕地丟荒問(wèn)題和定期上交公糧，“代耕農(nóng)”作為一種暫時(shí)的勞動(dòng)力輸入正式進(jìn)入珠三角，為其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入了強(qiáng)大活力?！按r(nóng)”是在珠三角改革開放、經(jīng)濟(jì)騰飛，農(nóng)民棄農(nóng)從商從工的時(shí)代大背景下形成的歷史產(chǎn)物，他們“離鄉(xiāng)不離土”，作為一個(gè)特殊的農(nóng)民群體，在珠三角生活、勞作了30多年，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出了一定的歷史貢獻(xiàn)?！按r(nóng)”們來(lái)自他鄉(xiāng)，異地務(wù)農(nóng)，漂泊游移，居無(wú)定所，一直屬于社會(huì)底層的弱勢(shì)群體，其流動(dòng)路踐、分布規(guī)律及生存狀況值得關(guān)注與研究。
1 “代耕農(nóng)”及其流動(dòng)路線
1.1 “代耕農(nóng)”概念界定
直到現(xiàn)在，“代耕農(nóng)”還沒有統(tǒng)一的定義，人們從不同角度對(duì)其性質(zhì)及內(nèi)涵進(jìn)行界定。首先，從公共管理角度出發(fā)。為方便人口流動(dòng)及土地流轉(zhuǎn)管理，各地方政府有不同定義，如中山市坦州鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府的定義較為詳細(xì)，界定的范圍相對(duì)狹窄，它認(rèn)為“代耕農(nóng)”是指“1989年前自愿與鎮(zhèn)、村委及生產(chǎn)隊(duì)以書面（或口頭）形式訂立農(nóng)田代耕合同并承擔(dān)代耕田公購(gòu)糧任務(wù)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的非本市戶籍農(nóng)民”[1]。江門市則把“代耕農(nóng)”的范圍稍稍放寬，將其定義為“自愿與鎮(zhèn)、村或農(nóng)戶訂立農(nóng)田代耕關(guān)系，并承擔(dān)耕田公購(gòu)糧任務(wù)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外地農(nóng)民”[2]。而珠海市的定位最為寬泛，認(rèn)為“外來(lái)代耕農(nóng)是指從外地進(jìn)入我市進(jìn)行代耕、承包種養(yǎng)、搞開發(fā)性生產(chǎn)，并簽訂承包合同，辦理暫住手續(xù)的人員”[3]。其次，根據(jù)“代耕農(nóng)”的來(lái)源及目的進(jìn)行定義。如研究中山市“代耕農(nóng)”戶籍問(wèn)題的白景坤等人認(rèn)為“代耕農(nóng)”是指“放棄戶籍所在的耕地，到經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，土地相對(duì)肥沃的地區(qū)去耕種其土地的農(nóng)民”[4]。第三，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)“代耕農(nóng)”進(jìn)行定義。陳海真等人認(rèn)為“代耕農(nóng)”是在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，進(jìn)入珠三角，以耕種土地為生，與當(dāng)?shù)卮迕窕虼褰M之間形成租約關(guān)系的外省農(nóng)民。也可稱為“租約農(nóng)民”[5]。
根據(jù)田野調(diào)查的實(shí)際情況并綜合學(xué)術(shù)界各方觀點(diǎn)，我們給“代耕農(nóng)”一個(gè)較為明確的定義：從20世紀(jì)70年代末80初年代初開始，與珠三角農(nóng)村基層組織或農(nóng)戶簽訂代耕合同或口頭商定代耕協(xié)議，進(jìn)行代耕土地以及承包種養(yǎng)活動(dòng)的外來(lái)非本地戶籍人員。
1.2 “代耕農(nóng)”流動(dòng)路線
借著改革開放和實(shí)施農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的契機(jī)，珠三角農(nóng)村開始吸收外來(lái)勞動(dòng)力，不少當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門轉(zhuǎn)移，村民洗腳上田，把田地轉(zhuǎn)給外來(lái)勞動(dòng)力代耕。在這次數(shù)量龐大，規(guī)模罕見的人口遷移中，除珠三角地區(qū)的內(nèi)部流動(dòng)外，外來(lái)的勞動(dòng)力以四川、湖南、廣西為最，浙江、江西次之。他們的流動(dòng)路線大體如下：首先是東線，包括廣州、深圳、東莞等地;其次是中線，包括中山、佛山、珠海、順德等地;再次是西線，包括江門、新會(huì)、臺(tái)山等地;第四是外環(huán)區(qū)，包括惠州、清遠(yuǎn)、從化等地。其中東線外來(lái)勞動(dòng)力最多，中線和西線次之，外環(huán)區(qū)最少?！按r(nóng)”在珠三角的流動(dòng)路線與之也非常相似，其主要分布區(qū)域也是深圳、中山、珠海、佛山、東莞和惠州等地。時(shí)至今日“代耕農(nóng)”仍廣泛分布在珠三角地區(qū)，以種菜為主。
2 “代耕農(nóng)”主要分布區(qū)域
2.1 中山市
中山市位于珠江三角中部偏南的西、北江出?？?，在改革開放之前以水稻和甘蔗生產(chǎn)為主，是廣東省主要的產(chǎn)糧和產(chǎn)糖區(qū)。改革開放后，為解決因當(dāng)?shù)剞r(nóng)民“離土”而造成邊遠(yuǎn)良田丟荒棄耕的問(wèn)題，緩解上交公糧的壓力，中山市基層組織和農(nóng)村干部通過(guò)各種關(guān)系，尋找廣東省邊遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)民前來(lái)代耕農(nóng)田。于是，邊遠(yuǎn)山區(qū)及周邊省份的大批農(nóng)民涌進(jìn)中山市，成為該市首批真正意義上的“代耕農(nóng)”，他們主要來(lái)自粵東、粵北、粵西的邊遠(yuǎn)山區(qū)及湖南、江西、廣西等省的農(nóng)村。
根據(jù)2003年中山市公安局戶政科的統(tǒng)計(jì)，在1989年前與中山市鎮(zhèn)區(qū)、村委會(huì)以書面方式訂立農(nóng)田代耕合同關(guān)系，并承擔(dān)耕地公糧任務(wù)、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“代耕農(nóng)”共有1732戶， 8213人，主要分布在南部的8個(gè)鎮(zhèn)區(qū)。其中，板芙鎮(zhèn)475戶， 2011人;神灣鎮(zhèn)174戶， 873人;三鄉(xiāng)鎮(zhèn)126戶， 624人;南朗鎮(zhèn)13戶， 50人;南區(qū)21戶， 122人;開發(fā)區(qū)103戶， 567人;港口鎮(zhèn) 7戶， 13人;坦州鎮(zhèn)813戶， 3953人。之后，通過(guò)老鄉(xiāng)介紹、親戚“助耕”等流入方式，“代耕農(nóng)”的隊(duì)伍不斷壯大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，直至2003年，中山市內(nèi)要求以外來(lái)代耕農(nóng)身份解決相關(guān)問(wèn)題的外來(lái)農(nóng)民約有5千多戶，近2萬(wàn)多人。2003年之后，中山市政府開始著手處理因戶籍問(wèn)題而引起的一系列“代耕農(nóng)”歷史遺留問(wèn)題，“代耕農(nóng)”開始慢慢退出歷史舞臺(tái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由于地方建設(shè)發(fā)展需要征用了代耕的土地，在早期進(jìn)入中山市的“代耕農(nóng)”中，不少人已轉(zhuǎn)為從事二、三產(chǎn)業(yè)，或到工廠打工，只有小部分仍留守農(nóng)田。他們當(dāng)中，從事二三產(chǎn)業(yè)的有2821人，待業(yè)的有1283人，從事其他行業(yè)的有1494人。在居住條件方面，租房住的有270戶，住在臨時(shí)鐵木棚屋的有119戶，住磚瓦平房的有1215戶，自建鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)樓房的有334戶[6-8]。他們大多聚居在一起，形成各種各樣的代耕農(nóng)村落。
除此之外，那些沒有申請(qǐng)入戶，居無(wú)定所，在各鎮(zhèn)各村流動(dòng)代耕，為生計(jì)而疲于奔命的“代耕農(nóng)”數(shù)目龐大，無(wú)法估計(jì)。他們大多住在田邊地頭的棚屋，起早摸黑地干活，并被貼上“黑戶”的標(biāo)簽，劃分入流動(dòng)人口的管理范疇，在城市的邊緣，艱難度日。
2.2 珠海市
珠海市位于珠三角的南端，農(nóng)業(yè)主要集中在城市的西區(qū)，即金灣區(qū)。珠海市金灣區(qū)遠(yuǎn)離市區(qū)，20世紀(jì)80年代之前以水稻種植為主，后改種甘蔗。金灣區(qū)既有傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的農(nóng)業(yè)承包合同關(guān)系，又存在著農(nóng)場(chǎng)與農(nóng)村職工及臨時(shí)工之間的農(nóng)業(yè)承包合同關(guān)系。珠海市的“代耕農(nóng)”主要就是農(nóng)場(chǎng)中所謂的的臨時(shí)工。20世紀(jì)中期“圍墾灘涂，開發(fā)農(nóng)地”。當(dāng)時(shí)農(nóng)場(chǎng)圍墾需要大量勞動(dòng)力，于是相關(guān)部門向全省各地以及周邊省區(qū)公開招收農(nóng)民。引進(jìn)的勞動(dòng)力主要分為兩種類型，一是通過(guò)勞動(dòng)部門審批的、正式錄用的農(nóng)場(chǎng)職工;還有一種是未經(jīng)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)部門的正式手續(xù)，直接進(jìn)入農(nóng)場(chǎng)務(wù)農(nóng)的臨時(shí)工，即“代耕農(nóng)”。
這些具有臨時(shí)工色彩的“代耕農(nóng)”，大部分雖然沒有經(jīng)過(guò)勞動(dòng)部門審批，但在進(jìn)入農(nóng)場(chǎng)之初就與當(dāng)?shù)氐姆謭?chǎng)或生產(chǎn)隊(duì)簽訂了代耕合同，或兩方協(xié)商達(dá)成口頭約定。他們主要來(lái)自粵北、粵西、粵東和周邊省份，離開原籍，落腳珠海。如紅旗鎮(zhèn)小林村有耕地1300畝，20世紀(jì)80年代初每個(gè)村民可分到耕地10―20畝不等，地多人少，出現(xiàn)部分耕地?zé)o人耕作的情況。于是生產(chǎn)隊(duì)招來(lái)一批“代耕農(nóng)”，并與其簽訂代耕合同。這些“代耕農(nóng)”大部分是1984年從陽(yáng)春、德慶到當(dāng)?shù)卮?，流?dòng)性極弱，當(dāng)中有百分之八十的人已經(jīng)從當(dāng)?shù)卮迕袷种匈?gòu)買宅基地，自建住房，常住于斯。這部分“代耕農(nóng)”不僅有自己的房子，孩子在當(dāng)?shù)厣蠈W(xué)、就業(yè)，有的還加入了小林居委會(huì)的城鎮(zhèn)戶口，小部分是小林村農(nóng)業(yè)戶口。而平沙農(nóng)場(chǎng)的“代耕農(nóng)”則主要集中在其各分場(chǎng)下的生產(chǎn)隊(duì)，人數(shù)約占每個(gè)生產(chǎn)隊(duì)總?cè)藬?shù)的8%―10%，原籍多為廣東信宜、羅定和廣西。平沙農(nóng)場(chǎng)和紅旗農(nóng)場(chǎng)里以臨時(shí)工身份招來(lái)的“代耕農(nóng)”大部分在20世紀(jì)80年代初就進(jìn)入當(dāng)?shù)卮麆?wù)農(nóng)，擁有自己的房子和固定的代耕土地，其第二代也在珠海出生成長(zhǎng)，就讀當(dāng)?shù)氐膶W(xué)校，基本上都沒有返回原籍的打算。據(jù)統(tǒng)計(jì)，直至2007年，平沙農(nóng)場(chǎng)以臨時(shí)工的形式招進(jìn)來(lái)的“代耕農(nóng)”約有3800人，其中沒有戶口的有900多人;而紅旗農(nóng)場(chǎng)以臨時(shí)工的形式招進(jìn)來(lái)的“代耕農(nóng)”約有3537人，至今仍未入戶的只有24人。除農(nóng)場(chǎng)以臨時(shí)工形式集體招來(lái)的“代耕農(nóng)”，珠海市還存在著一部分自主前來(lái)，與當(dāng)?shù)卮迕駛€(gè)人直接簽訂合同的“代耕農(nóng)”。他們也主要散落在金灣區(qū)的各個(gè)村鎮(zhèn)。以三灶鎮(zhèn)的魚林村為例，全村共有10個(gè)村民小組，常住約為493戶計(jì)1971人，其中“代耕農(nóng)”有95戶，每個(gè)村民小組有10―20戶不等。這些“代耕農(nóng)”主要是1990年后到來(lái)的，以豐順人為多，流動(dòng)性極大。他們與村民直接商定代耕問(wèn)題，沒有入戶承諾，平時(shí)住在臨時(shí)搭建的棚屋里，生活條件十分之差。代耕一年算一年，來(lái)年若沒有地可耕，則另覓他處，舉家再遷[3]。
珠海引進(jìn)的具有臨時(shí)工色彩的“代耕農(nóng)”， 他們自身及他們的第二代、第三代都已經(jīng)融入珠海的生活。雖然不是農(nóng)場(chǎng)的職工，但大部分已經(jīng)落戶當(dāng)?shù)兀矒碛凶约旱姆孔?，與本地人差異不大。但是，那些非集體組織，自主尋來(lái)的“代耕農(nóng)”則大不相同。他們都是“代耕農(nóng)”，待遇卻有極大的差異，前者已經(jīng)基本被當(dāng)?shù)厣鐣?huì)接納，成為當(dāng)中一員;后者卻仍然居無(wú)定所，令人嘆息。
2.3 深圳市
深圳市位于廣東省南部，毗鄰香港，改革開放以來(lái)，農(nóng)民紛紛洗腳上田，耕地拋荒情況常常出現(xiàn)。深圳于20世紀(jì)80年代初出現(xiàn)“代耕農(nóng)”，他們代耕土地，承交公糧。
“代耕隊(duì)”是深圳“代耕農(nóng)” 代耕農(nóng)田的主要形式之一。深圳的“代耕隊(duì)”通常由100―200名“代耕農(nóng)”組成，隊(duì)內(nèi)有代耕隊(duì)長(zhǎng)，負(fù)責(zé)統(tǒng)領(lǐng)全隊(duì)，并以集體的名義與當(dāng)?shù)睾炗喆贤Ｋ^“代耕隊(duì)”就像當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)隊(duì)一樣，聚居在一起，在同一區(qū)域內(nèi)務(wù)農(nóng)，并形成頗有規(guī)模的“代耕部落”。如深圳市寶安區(qū)上合村有5個(gè)“代耕隊(duì)”，主要由村基層領(lǐng)導(dǎo)從信宜、惠東、陸豐、陽(yáng)春、高州5個(gè)縣招來(lái)的農(nóng)民組成，共一千多人。其中信宜代耕隊(duì)在1983年就已經(jīng)在當(dāng)?shù)卮?，是歷史最為久遠(yuǎn)的“代耕隊(duì)”之一。其與當(dāng)?shù)厣a(chǎn)隊(duì)簽訂承包合同，代耕上合村第一、第二、第三生產(chǎn)隊(duì)360多畝的土地，每年保證完成公糧征購(gòu)的任務(wù)，并需向各生產(chǎn)隊(duì)上交管理費(fèi)。信宜“代耕隊(duì)”在上合村生活了20多年，繁衍生息，現(xiàn)已有96戶人家，共計(jì)360多人[9]。
深圳早期的“代耕農(nóng)”以種糧為主，后為適應(yīng)城市發(fā)展，改為種植蔬菜和水果;進(jìn)入20世紀(jì)90年代，因發(fā)展所需，深圳政府征用農(nóng)地的面積不斷擴(kuò)大，耕地租金也隨之上漲，不少“代耕農(nóng)”已“轉(zhuǎn)戰(zhàn)”中山、惠州等地，留守在深圳的“代耕農(nóng)”越來(lái)越少。到21世紀(jì)初，深圳“代耕農(nóng)”和“代耕隊(duì)”與政府相關(guān)部門因征收耕地，強(qiáng)制遷移而頻頻沖突，情況不斷惡化，甚至出現(xiàn)暴力對(duì)峙的局面[10] [11]。這個(gè)南北交融，極具兼容性的城市，卻對(duì)“代耕農(nóng)”表現(xiàn)出令人驚訝的排斥之舉。
2.4 東莞市
東莞市位于廣東省中南部，珠江口東岸，東南部以山地為主，中南部丘陵連片，東北部為埔田區(qū)，西北為圍田區(qū)，西南部為沙咸區(qū)，總耕地面積較小，農(nóng)業(yè)資源也較為稀缺，并不是發(fā)展農(nóng)業(yè)的理想之地。但改革開放后，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不再以種地為生，土地閑置丟荒的問(wèn)題也隨之而來(lái)。于是當(dāng)時(shí)一些村委會(huì)就到信宜、高州等地招募農(nóng)民代耕土地，完成糧食統(tǒng)購(gòu)的任務(wù)?！按r(nóng)”大約在20世紀(jì)80年代中后期正式進(jìn)入東莞市。
最初，東莞的“代耕農(nóng)”以種糧為主，大多舉家遷往，放棄了老家的房子和田地。大概一個(gè)村子里有幾戶“代耕農(nóng)”，每戶“代耕農(nóng)”代耕幾畝田地。如清溪鎮(zhèn)謝坑村有一個(gè)形似“村中村”的“代耕農(nóng)”聚居部落，名叫“紫金圍”，“紫金圍”中的“代耕農(nóng)”大多來(lái)自于河源市的紫金縣，在20世紀(jì)80年代中期到東莞代耕。最初只有4、5戶人家，代耕不足20畝的水田，到2003年則已發(fā)展到17戶人家100多人，占謝坑村總?cè)藬?shù)的七分之一[12]。20世紀(jì)90年代，東莞的“代耕農(nóng)”基于市場(chǎng)供求和經(jīng)濟(jì)效益的考量，轉(zhuǎn)以種菜為主。除了早期的“代耕農(nóng)”，一批批從廣州、深圳退下來(lái)的“代耕農(nóng)”也加入了東莞的種菜行列。如望牛墩鎮(zhèn)寮廈村就聚居了100多戶“代耕農(nóng)”，他們主要來(lái)自江西的農(nóng)村，經(jīng)老鄉(xiāng)介紹，從廣州轉(zhuǎn)移到東莞種菜。這些以種菜為主的“代耕農(nóng)”不少才30出頭，由于教育的缺失，“子承父業(yè)”，在各鄉(xiāng)村和各城市的邊緣游離。據(jù)市農(nóng)業(yè)部門的不完全統(tǒng)計(jì)，目前東莞的“代耕農(nóng)”約有15000多戶，總?cè)丝诔^(guò)4萬(wàn)人，八成左右以種菜為生[13]。除了戶籍、住房等歷史問(wèn)題值得我們?nèi)ヌ角蠼鉀Q之道外，“子承父業(yè)”新一代“代耕農(nóng)”的出現(xiàn)也值得我們?nèi)リP(guān)注和思考。
2.5 江門市
江門市位于廣東省的中南部，西江下游，珠江三角州的西部。20世紀(jì)80年代后期，江門市的“代耕農(nóng)”才慢慢多起來(lái)，如雙合鎮(zhèn)西元村中存在著一個(gè)叫“云南村”的“代耕農(nóng)”聚居區(qū)，他們?cè)?993年才遷入江門市，代耕村中無(wú)人愿種的荒僻之地。與其他地區(qū)村組織招募“代耕農(nóng)”不一樣，當(dāng)時(shí)來(lái)自云南省廣南縣曙光村的村民是主動(dòng)到西元村詢問(wèn)代耕事宜的。恰好西元村內(nèi)春花朗一帶地勢(shì)偏僻，人煙稀少，種田的經(jīng)濟(jì)效益較低，一直無(wú)人耕種，于是兩者協(xié)商，決定將土地交由“云南村”代耕，農(nóng)業(yè)稅也由其一并承擔(dān)，而雙合鎮(zhèn)政府則口頭答應(yīng)幫“云南村”的“代耕農(nóng)”辦理入戶手續(xù)，讓其在江門安家就業(yè)，于是這批來(lái)自云南的“代耕農(nóng)”共32戶162人正式扎根江門。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2005年，江門市已有“代耕農(nóng)”1.6萬(wàn)戶，約為6.04萬(wàn)人，當(dāng)中有527戶共計(jì)2142人加入江門戶籍;“代耕農(nóng)”的代耕的土地面積約有34.734萬(wàn)畝，形成小有規(guī)模的“代耕農(nóng)”聚居區(qū)911個(gè)[14]。
江門市政府承諾在2010年基本解決“代耕農(nóng)”遺留的歷史的問(wèn)題。但事實(shí)上，關(guān)于代耕土地面積、代耕租金、代耕年限以及戶籍等方面的問(wèn)題一直存在，甚至有“代耕農(nóng)”和當(dāng)?shù)卮迕裰g武力對(duì)抗的情況出現(xiàn)[15]。如上文所提到的西元村的“代耕農(nóng)”就面臨著合同契約到期，無(wú)地可耕的困境，留在江門，當(dāng)?shù)卮迕駞s要求他們退還耕地，撤離本村;不如歸去，卻舍不得十幾年的勞作心血，所建的房屋、所搭的豬舍、所挖的魚塘頓成烏有。近年來(lái)，江門出現(xiàn)了所謂的“打工回潮”，即許多在外打工的人紛紛回鄉(xiāng)另覓生計(jì)。當(dāng)日的人少地多，變成今天的人多地少，“代耕農(nóng)”代耕土地也變成所謂的“霸占土地”，“代耕農(nóng)”的地位變得十分尷尬。
2.6 惠州市
惠州市位于廣東省東南部，珠江三角州東端，自古就有“嶺南名郡”的美稱。與其他珠三角的城市一樣，惠州市的“代耕農(nóng)”也出現(xiàn)在改革開放，農(nóng)民“洗腳上田”的時(shí)代大背景之下。他們也在20世紀(jì)80年代到達(dá)惠州，以種水稻為主，零散地分布在各鄉(xiāng)各村。近年來(lái)，隨著深圳、中山、東莞等地的農(nóng)業(yè)用地被大規(guī)模地征收，耕地緊缺，租金上漲，“代耕農(nóng)”紛紛轉(zhuǎn)移陣地，而惠州則成為接收“代耕農(nóng)”再次遷移的理想地。
據(jù)調(diào)查，現(xiàn)居惠州的“代耕農(nóng)”大部分以種菜為主，到惠之前，已幾經(jīng)遷移，從廣州、深圳退到中山、東莞，再落腳惠州，具有一定的特殊性。如博羅縣的石灣鎮(zhèn)、園州鎮(zhèn)，惠陽(yáng)區(qū)的鎮(zhèn)隆鎮(zhèn)、新圩鎮(zhèn)，惠東區(qū)的坪山鎮(zhèn)、大嶺鎮(zhèn)、多祝鎮(zhèn)，惠城區(qū)的汝湖鎮(zhèn)等地區(qū)都分布著數(shù)量不一的“代耕農(nóng)”，多則數(shù)百人，少則兩三戶人家;來(lái)惠的時(shí)間也有長(zhǎng)有短，長(zhǎng)則十幾二十年，短則一兩年。
惠州毗鄰深圳、東莞，每天為其輸送大量的新鮮蔬菜，而這些蔬菜的輸出主要由當(dāng)?shù)氐摹按r(nóng)”支撐。他們每天凌晨起來(lái)割菜上筐，天亮之前拉至農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，或直接運(yùn)到深圳和東莞，勞作時(shí)間超過(guò)12個(gè)小時(shí);他們?cè)诘刈馍蠞q或土地征收時(shí)則舉家再遷移到下一處落腳地，流動(dòng)性非常大;他們有著熟練的種菜技巧，并自主尋找銷售渠道，或自己擺攤，或過(guò)貨給菜販，或與人商定價(jià)格定期收購(gòu)，是“新一代”的“代耕農(nóng)”。
2.7 其他城市
珠三角及其附近的其他城市，如廣州、佛山、陽(yáng)江、清遠(yuǎn)、河源等地也分布著一定數(shù)量的“代耕農(nóng)”。
3 結(jié)語(yǔ)
從宏觀角度看，珠三角“代耕農(nóng)”的分布區(qū)域也正在發(fā)生變化。例如，“代耕農(nóng)”在廣州、深圳、中山、珠海等其早期主要流入地的人數(shù)正在慢慢減少，可耕之地也越縮越少。取而代之，在珠三角邊緣地區(qū)的一些經(jīng)濟(jì)稍為落后的城市里，“代耕農(nóng)”的群體在不斷壯大，代耕人數(shù)和代耕規(guī)模都有所增擴(kuò)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市退至經(jīng)濟(jì)較為落后的城市，是近年來(lái)“代耕農(nóng)”群體遷移的趨向。在珠三角，農(nóng)業(yè)占主體的地區(qū)大多是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)恰恰是“代耕農(nóng)”一再轉(zhuǎn)移的歸屬地。
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關(guān)鍵詞：建設(shè)用地；利益相關(guān)者；均衡；應(yīng)對(duì)
一、利益相關(guān)者利益訴求分析
城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)對(duì)于提高土地利用效率、優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)布局和改善人居環(huán)境質(zhì)量等方面具有重要意義，然而在實(shí)踐中，因利益均衡機(jī)制缺失而引發(fā)的土地空間利益沖突，不僅降低了再開發(fā)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，還導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)空間發(fā)展調(diào)控作用的失效。城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地盤活再開發(fā)涉及多方面的利益。就本研究而言，涉及地方政府，城區(qū)土地低效利用、閑置土地所有者，土地盤活再開發(fā)企業(yè)，農(nóng)村集體組織，農(nóng)戶五方利益主體。城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)產(chǎn)生的有限利益及各利益相關(guān)者之間利益此消彼長(zhǎng)的關(guān)系必然引發(fā)各方對(duì)有限利益的劇烈爭(zhēng)奪。對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)涉及的利益相關(guān)者進(jìn)行訴求分析，可以更深入地認(rèn)識(shí)不同利益主體之間沖突和矛盾產(chǎn)生的原因，為構(gòu)建不同主體利益均衡機(jī)制提供重要參考依據(jù)。
（一）地方政府
地方政府作為一類組織，其利益分為“公”與“私”兩個(gè)方面。一方面，政府與公眾之間存在著委托一關(guān)系，政府利益與社會(huì)利益是緊密相連的。對(duì)地方政府而言，實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)的直接目標(biāo)就是在確保土地資源可持續(xù)利用以及土地資源配置公平的基礎(chǔ)上提高土地利用效率，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，適當(dāng)增加建設(shè)用地，通過(guò)內(nèi)涵挖潛為城市建設(shè)用地邊緣外張做后備力量，同時(shí)也為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供重要的增長(zhǎng)平臺(tái)。另一方面，地方政府作為有著理性經(jīng)濟(jì)思考的組織，存在自身利益的追求。政府職能的實(shí)現(xiàn)、運(yùn)營(yíng)的維持與官員政績(jī)創(chuàng)造均離不開資金的支持。因此當(dāng)涉及經(jīng)濟(jì)關(guān)系時(shí)，政府自然傾向于利用制訂政策和管理市場(chǎng)的權(quán)力來(lái)獲得或維護(hù)自身利益，即在城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)時(shí)傾向于為了自身利益損害公共利益，受資金持有者開發(fā)商的影響而可能犧牲到社會(huì)利益和農(nóng)村集體、農(nóng)民的利益。
（二）城區(qū)低效、閑置土地所有者
低效、閑置土地的占有者――投資商作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，以追逐自身利益最大化為首要目的。投資商低效利用或者閑置土地，一方面，是由于客觀上投資商資金緊張，無(wú)法開工或按照預(yù)期完工，導(dǎo)致土地的低效利用和閑置；另一方面，是對(duì)低價(jià)獲取的土地沒有高效利用的意識(shí)，或希望在土地市場(chǎng)行情飛漲時(shí)，手握閑置土地待價(jià)而沽，囤地以獲取更大的經(jīng)濟(jì)利益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，投資商在城市土地盤活再開發(fā)中的利益博弈始終圍繞在以較低成本占據(jù)最利于資本積累的優(yōu)勢(shì)區(qū)位空間，從而促使其在市場(chǎng)效率選擇下的逐利行為?；谕顿Y商追求的是利益最大化，對(duì)土地在最適宜的時(shí)候進(jìn)行開發(fā)，是市場(chǎng)規(guī)律所致，也因此，投資商低效利用、囤地是市場(chǎng)條件下的一種畸形結(jié)果。
（三）土地盤活再開發(fā)企業(yè)
追求企業(yè)利潤(rùn)最大化，是一切商業(yè)行為的根本出發(fā)點(diǎn)，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)過(guò)程中土地再開發(fā)企業(yè)也必然以獲取高額利潤(rùn)，至少是平均收益為目標(biāo)。在此目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，再開發(fā)企業(yè)必定想方設(shè)法降低取得土地的成本，進(jìn)一步要求減少土地征收補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用。企業(yè)擁有雄厚的資本實(shí)力，是投資與否的決定者，政府資金的短缺與對(duì)土地盤活再開發(fā)過(guò)程中組織或官員自身利益的追求，農(nóng)民、集體組織建設(shè)用地盤活再開發(fā)相關(guān)知識(shí)的缺乏與信息獲取的不對(duì)稱，這些使得企業(yè)在盤活再開發(fā)談判過(guò)程中處于優(yōu)勢(shì)地位。企業(yè)和政府一方有錢，另一方有權(quán)，加上農(nóng)民等公眾監(jiān)督渠道的不暢通，極易產(chǎn)生巨大的尋租市場(chǎng)，最終損害的還是社會(huì)利益與農(nóng)民、集體利益。
（四）農(nóng)村集體組織
在中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系中，農(nóng)村集體組織扮演著社區(qū)集體組織的角色，農(nóng)村集體自治組織參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地建設(shè)再開發(fā)的目的是追求該區(qū)域整體空間利益的最大化，將分散的農(nóng)戶利益集中起來(lái)，并通過(guò)有效組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)政策的制定與執(zhí)行產(chǎn)生積極影響。盤活再開發(fā)工作中，村集體既要負(fù)責(zé)直接與農(nóng)民溝通協(xié)商，代表農(nóng)民向基層政府提出利益訴求，又要配合基層政府關(guān)于盤活再開發(fā)工作的具體落實(shí)，是承接政府與農(nóng)民之間協(xié)調(diào)工作的關(guān)鍵主體。村集體的利益體現(xiàn)在盤活再開發(fā)實(shí)施前后農(nóng)村風(fēng)貌的改善和集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高。然而在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，村集體處于被動(dòng)地位，缺乏與政府抗衡的能力，自身利益得不到充分體現(xiàn)。農(nóng)村基層干部作為農(nóng)民集體的人，為追求其利益最大化，在返還的收益分配時(shí)，可能存在侵占收益、損害農(nóng)民的權(quán)益行為。
（五）農(nóng)戶
盤活再開發(fā)實(shí)施過(guò)程中，農(nóng)民地位處于參與主體最低層，盤活再開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施對(duì)農(nóng)民的影響是兩方面的。一方面，農(nóng)民失去了賴以生存的土地以及依附在土地上的相關(guān)權(quán)益，耕作半徑加大或生活方式的改變也相應(yīng)增加了生產(chǎn)生活成本。另一方面，農(nóng)民可獲得新的住房，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)還可獲取租金收益，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)也有所增加等。但是，農(nóng)民受其自身視野的局限，往往不能全面觀察和考慮盤活再開發(fā)收益，卻能很清楚地看到失地引起的成本，加上有些政府決策行為的不民主、不透明，農(nóng)民在猜疑、埋怨中會(huì)自覺不自覺產(chǎn)生自我保護(hù)情緒，對(duì)既得利益往往寸金必爭(zhēng)，追求無(wú)限度的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
二、利益相關(guān)者利益均衡分析
古人有云：天下熙熙，皆為利來(lái)；天下攘攘，皆為利往。城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)的推進(jìn)過(guò)程中眾多矛盾與沖突的根源在于資源、利益的有限性與利益相關(guān)各方利益追求的無(wú)限性。雖然并非每個(gè)人都是理性經(jīng)濟(jì)人，但是利益相關(guān)各方都有其經(jīng)濟(jì)理性的一面，都選擇性地看到對(duì)自己的有利之處并努力使其實(shí)現(xiàn)。然而期望利益、實(shí)際利益與合理利益往往是不一致的。城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)能夠成功的一個(gè)重要前提是利益相關(guān)各方均能充分認(rèn)識(shí)到自己合理利益所在，在不侵害他方利益的情況下實(shí)現(xiàn)自己的合理利益。
（一）地方政府
雖然政府利益包含政府自身利益在內(nèi)，但政府利益的本質(zhì)、政府的合理利益應(yīng)該是公眾利益，或者說(shuō)社會(huì)利益。地方政府作為公眾社會(huì)管理的人，其法定義務(wù)是謀求社會(huì)利益，即“公”方面利益，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)中一方面表現(xiàn)為提高土地利用效率，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，通過(guò)內(nèi)涵挖潛為城市發(fā)展提供后備力量，同時(shí)也為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供重要的增長(zhǎng)平臺(tái)；另一方面表現(xiàn)為改善城鄉(xiāng)居民生活環(huán)境，提高其生活質(zhì)量。
（二）城區(qū)低效、閑置土地所有者
低效、閑置土地的占有者投資商以自身經(jīng)濟(jì)利益最大化為目的是必然的也是無(wú)可厚非的，然而這需要在不損害其他利益相關(guān)者合理利益的前提下進(jìn)行。投資商是資金持有者，通過(guò)追加投資而使土地產(chǎn)生增值收益（級(jí)差地租Ⅱ），這部分收益是其合理利益。從低效利用或閑置土地的原因來(lái)看，客觀上因?yàn)橘Y金短缺不能使土地得到高效利用又不將土地轉(zhuǎn)給資金充裕者開發(fā)，會(huì)違背資源優(yōu)化配置原則；主觀上希望通過(guò)囤地以獲取更大的經(jīng)濟(jì)利益，則造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，損害了社會(huì)公共利益?？偠灾菂^(qū)低效、閑置土地所有者的合理利益根據(jù)其對(duì)土地投入的資金而定，而由于土地低效利用或閑置造成的社會(huì)公共利益的損失，應(yīng)根據(jù)“誰(shuí)損害，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則由低效、閑置土地所有者補(bǔ)償社會(huì)。
（三）土地盤活再開發(fā)企業(yè)
土地盤活再開發(fā)企業(yè)的利益來(lái)源于土地開發(fā)后高價(jià)售出帶來(lái)的巨額利潤(rùn)。這部分利潤(rùn)由三個(gè)部分構(gòu)成：一是由于土地本身屬性――地理位置而帶來(lái)的增值收益；二是由于政府的規(guī)劃投資建設(shè)使得土地周圍基礎(chǔ)設(shè)施的完備而帶來(lái)的增值收益；三是由于開發(fā)商對(duì)土地連續(xù)追加投資而產(chǎn)生的增值收益。開發(fā)商的合理利益僅占土地利潤(rùn)構(gòu)成的第三部分，原土地所有者與政府應(yīng)得第一、第二部分。在土地征收、開發(fā)過(guò)程中，開發(fā)商利用資金與信息的優(yōu)勢(shì)處于強(qiáng)勢(shì)地位，極易與政府聯(lián)合擠占農(nóng)民、農(nóng)村集體的合理利益，這是不利于建設(shè)用地盤活再開發(fā)工作進(jìn)行的。
（四）農(nóng)村集體組織
在城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)過(guò)程中，農(nóng)村集體組織是連接地方政府與農(nóng)民的橋梁，但其本質(zhì)是農(nóng)民集體，代表農(nóng)民的整體利益，如農(nóng)村風(fēng)貌的改善和集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高。在利益分成中，農(nóng)村集體作為征收開發(fā)前土地的所有權(quán)人，理應(yīng)享有因土地本身屬性――地理位置而帶來(lái)的增值收益。而要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體的合理利益，還必須保證其所獲得的合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償用在改善農(nóng)民生活環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量上，不能讓補(bǔ)償金落入村干部個(gè)人的口袋。
（五）農(nóng)戶
在土地被征后，農(nóng)戶的合理利益應(yīng)主要在合理的安置與長(zhǎng)期的社會(huì)保障。農(nóng)戶是農(nóng)地的使用者，也是城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)過(guò)程中既得利益相對(duì)損失最大者。隨著改革開放經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城打工的數(shù)量日益攀升，相當(dāng)一部分農(nóng)戶的非農(nóng)收入已占總收入的大部分，土地對(duì)農(nóng)戶主要發(fā)揮社會(huì)保障功能。因此農(nóng)戶的合理利益在于補(bǔ)回因土地征收而導(dǎo)致的在工作、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的相對(duì)損失，而不是單純追求補(bǔ)償金的最大化。農(nóng)戶自身知識(shí)、視野等的局限使得短期金錢的補(bǔ)償并不能解決其長(zhǎng)期社會(huì)保障上的問(wèn)題，需在根據(jù)被征土地市場(chǎng)價(jià)格對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上讓農(nóng)戶分享土地的增值收益，以負(fù)擔(dān)農(nóng)戶的長(zhǎng)期社會(huì)保障相關(guān)費(fèi)用。
三、利益相關(guān)者訴求均衡應(yīng)對(duì)
城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活再開發(fā)過(guò)程中各利益相關(guān)者利益失衡主要因?yàn)閮牲c(diǎn)：一是缺乏對(duì)政府公共權(quán)力使用的約束，導(dǎo)致政府自身、官員個(gè)人利益擠占社會(huì)公共利益，開發(fā)商、投資商有機(jī)會(huì)侵奪農(nóng)村集體、農(nóng)民的合理利益；二是農(nóng)村集體、農(nóng)民由于知識(shí)、視野等局限在盤活再開發(fā)中處于劣勢(shì)地位，面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的政府或企業(yè)時(shí)，即使合理利益受損也未能進(jìn)行合法有效的抗?fàn)?。?duì)此，提出以下應(yīng)對(duì)措施。
（一）規(guī)范政府公共權(quán)力
政府擁有合法的強(qiáng)制權(quán)力，但強(qiáng)制力的使用應(yīng)該是為了維護(hù)廣泛的社會(huì)公共利益。政府應(yīng)為建設(shè)用地盤活再開發(fā)的推進(jìn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，在保證過(guò)程公開公平合理合法的基礎(chǔ)上維護(hù)農(nóng)民弱勢(shì)群體的權(quán)利與利益，在政策制定及執(zhí)行上使農(nóng)村集體及農(nóng)民既可獲得以被征土地的市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算的補(bǔ)償，還可分享土地增值收益。應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)商、談判、參與機(jī)制，使農(nóng)村集體及農(nóng)民的土地收益權(quán)得到有效保護(hù)。而對(duì)于規(guī)定期限內(nèi)不能提高土地利用效率的低效利用、閑置土地者，堅(jiān)決收回土地使用權(quán)，優(yōu)化土地資源配置，維護(hù)社會(huì)公共利益。此外，規(guī)范政府公共權(quán)力離不開有效監(jiān)督。社會(huì)各界應(yīng)對(duì)建設(shè)用地盤活再開發(fā)中政府公共權(quán)力行使行為給予足夠關(guān)注，維護(hù)農(nóng)民等弱勢(shì)群體的合法利益，促進(jìn)建設(shè)用地盤活再開發(fā)工作的順利進(jìn)行。
（二）完善征地拆遷補(bǔ)償程序
缺乏正當(dāng)程序的保護(hù)和約束，一切法定權(quán)利都會(huì)因政府濫用權(quán)利而變得毫無(wú)意義。必須加強(qiáng)征地拆遷補(bǔ)償程序建設(shè)，保證征地拆遷補(bǔ)償過(guò)程中農(nóng)村集體、農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，保護(hù)失地農(nóng)民的法定財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯。具體來(lái)講可行的做法有以下幾點(diǎn)：
第一，增加讓失地農(nóng)民參與到征地拆遷全過(guò)程的條款，確保現(xiàn)有程序的落實(shí)。第二，加強(qiáng)征地拆遷公告登記制度。將征地拆遷方案、討論征地拆遷方案的時(shí)間、地點(diǎn)及時(shí)通告農(nóng)民，讓其自由參加討論并發(fā)表意見，同時(shí)應(yīng)公布征地拆遷補(bǔ)償方案和安置方案。第三，建立獨(dú)立的過(guò)程監(jiān)督和農(nóng)民申訴解決機(jī)構(gòu)。設(shè)立專門并且獨(dú)立的監(jiān)督監(jiān)管部門，協(xié)調(diào)征地者和被征地者之間的關(guān)系，保證征地拆遷補(bǔ)償制度與程序的貫徹落實(shí)。第四，對(duì)于土地征收拆遷，應(yīng)該委托獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)補(bǔ)償協(xié)商、土地面積審核等方面全程監(jiān)督。第五，還要建立征后追蹤監(jiān)督制度，進(jìn)一步確保上述措施落到實(shí)處，補(bǔ)償工作未完成到位，不能開展征地下一步工作。
（三）完善征地拆遷補(bǔ)償制度
要保護(hù)建設(shè)用地盤活再開發(fā)中失地農(nóng)民的利益，核心是給失地農(nóng)民合理的征地補(bǔ)償。必須制定合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和靈活的補(bǔ)償方式，保證征地補(bǔ)償制度能滿足失地農(nóng)民對(duì)就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障功能的要求。
目前我國(guó)各地執(zhí)行的征地安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，基本無(wú)法保障農(nóng)民享受土地發(fā)展權(quán)收益等土地增值收益。合理、優(yōu)化的征地補(bǔ)償政策，應(yīng)當(dāng)是在利益均衡的條件下使村民利益最大化的政策，因此首先應(yīng)當(dāng)考慮能使村民享受到土地未來(lái)增值收益的方法，如土地折價(jià)入股，也可以嘗試引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)決定征地補(bǔ)償價(jià)格的方法。此外還必須考慮補(bǔ)償方式的多樣化。單一的貨幣補(bǔ)償方式不能滿足失地農(nóng)民對(duì)就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障的需求，必須向多樣化的補(bǔ)償方式轉(zhuǎn)變，多方面、多角度補(bǔ)償農(nóng)民的損失，保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，因地制宜選用招工安置、社會(huì)保險(xiǎn)安置、土地入股安置、劃地安置、社會(huì)保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)等安置方式。
（四）建立項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)制度
建設(shè)用地盤活再開發(fā)是影響農(nóng)民既得利益，并可能引發(fā)一連串社會(huì)問(wèn)題的根結(jié)所在，因此必須做好城中村改造項(xiàng)目的評(píng)價(jià)工作，把好改造項(xiàng)目的審批關(guān)。建立建設(shè)用地盤活再開發(fā)項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)制度，可以有效引導(dǎo)公眾參與，促進(jìn)信息公開，減少項(xiàng)目建設(shè)可能帶來(lái)的負(fù)面影響。例如，通過(guò)對(duì)擬建項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)，可發(fā)現(xiàn)開發(fā)中存在的不確定因素、可能引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題、主要開發(fā)障礙等，從而制定出相應(yīng)的對(duì)策，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，通過(guò)對(duì)擬定項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)，還可在政府、開發(fā)商、城中村村民之間建立一種協(xié)商機(jī)制，賦予村民參與權(quán)、發(fā)言權(quán)、協(xié)商權(quán)，把村民的意見體現(xiàn)到拆遷協(xié)議中，確保農(nóng)民利益不受侵犯。（作者單位：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院）
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關(guān)鍵詞：土地整理；權(quán)屬;調(diào)整
土地資源作為人類生存和發(fā)展的首要資源，土地資源的可持續(xù)利用是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。土地整理是實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用的有效手段，通過(guò)對(duì)土地的整理，可以更好的協(xié)調(diào)人地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供強(qiáng)有力的保證。全國(guó)各地都進(jìn)行了大規(guī)模的土地整理運(yùn)動(dòng)，取得了顯著成效，在此過(guò)程中也出現(xiàn)了許多不容忽視的問(wèn)題，值得探討。
土地整理是多學(xué)科的，在社會(huì)制度不同、發(fā)達(dá)或發(fā)展中國(guó)家，由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化和地理的多樣性，使得土地整理的概念有所不同。在我國(guó)，國(guó)土資源部在借鑒海內(nèi)外土地整理概念的基礎(chǔ)上，將土地整理定義為在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃所確定的目標(biāo)和用途，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)手段，對(duì)土地利用狀況進(jìn)行綜合整治、調(diào)整改造，以提高土地利用率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過(guò)程[1]。我國(guó)的土地整理分狹義和廣義兩種，狹義的土地整理主要指農(nóng)地整理，廣義的土地整理包括土地的復(fù)墾和開發(fā)，其主要目的是為了增加耕地，保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。目前，國(guó)土資源部的土地整理內(nèi)容將逐漸涵蓋傳統(tǒng)的農(nóng)地整理以及土地的復(fù)墾和開發(fā)，但重點(diǎn)仍是農(nóng)地整理[2]。
一、我國(guó)土地整理的現(xiàn)實(shí)意義
1、土地整理改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境，增加了農(nóng)民收入。土地整理主要針對(duì)改變農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不配套的土地現(xiàn)狀，進(jìn)行水利設(shè)施配置、道路的建設(shè)，進(jìn)行渠道合理布局和硬化，整理后的農(nóng)田灌水排水能耗降低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)，整理后土地經(jīng)營(yíng)范圍擴(kuò)大，宜種性廣，從而可以增加耕地?cái)?shù)量，提高土地質(zhì)量，改善生態(tài)環(huán)境，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效，可大大提高農(nóng)民收入。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的最終落腳點(diǎn)在于提高廣大農(nóng)民的生活質(zhì)量和生活水平，很大一部分體現(xiàn)在土地整理中，現(xiàn)在土地整理從單純的增加耕地面積轉(zhuǎn)為改善農(nóng)村的整體風(fēng)貌，近年來(lái)，一些地區(qū)進(jìn)行的土地整理改進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)、居住條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了土地合理利用和農(nóng)民增收，有效地推進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2、土地整理是補(bǔ)充耕地、進(jìn)行土地集約利用的重要途徑。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，人多地少是基本國(guó)情，珍惜和合理利用每一寸土地是我國(guó)的基本國(guó)策。土地整理有利于促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)土地集約利用，增加優(yōu)質(zhì)耕地面積，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地布局不合理，據(jù)測(cè)算，通過(guò)對(duì)農(nóng)村及城鎮(zhèn)土地、災(zāi)毀土地、工礦區(qū)廢棄土地等進(jìn)行科學(xué)的土地整理，我國(guó)可以新增加耕地1億畝以上，可見，我國(guó)土地整理有很大的潛力空間。從開展土地整理地區(qū)的情況看，在嚴(yán)格控制各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地，大力進(jìn)行城鎮(zhèn)存量土地挖潛的前提下，通過(guò)土地整理，都能實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，許多地方做到了平衡有余。
3、土地整理有利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。土地整理與新農(nóng)村建設(shè)有著十分密切的關(guān)聯(lián)，我國(guó)近七成人生活在農(nóng)村，據(jù)測(cè)算，農(nóng)民40%至60%的經(jīng)濟(jì)收入和60%至80%的生活必需品，直接或間接地來(lái)自農(nóng)民手中的土地特別是耕地。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，就要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求建設(shè)農(nóng)村地區(qū)，土地整理是集田、水、路、林、村于一身的綜合性、全方位的土地建設(shè)活動(dòng)。兩者的目標(biāo)大體一致，具體實(shí)踐中也互相促進(jìn)。促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，土地整理功不可沒，大力開展土地整理是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的首要選擇和重要支撐。
4、土地整理可以促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定繁榮。我國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口比重大，農(nóng)村勞動(dòng)力大量剩余，我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力約有1.2億一1.5億人，如何消化數(shù)量如此龐大的剩余勞動(dòng)力，是政府而臨的最大難題之一，直至今日，我國(guó)勞動(dòng)力總量仍在持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從農(nóng)村中解放出來(lái)，涌向城市，由此帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題。尤其在近幾年全球經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的前提，是實(shí)現(xiàn)小康水平的重要保證，是關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力文化素質(zhì)相對(duì)較低，大多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力尚不具備離開土地進(jìn)入大中城市生存發(fā)展的能力，他們不敢輕易離開農(nóng)村。而土地整理正好需要大量勞動(dòng)力，推進(jìn)土地整理，可以解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收，保持整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和繁榮。
盡管我國(guó)對(duì)土地整理的研究理論不足，許多地方開始土地整理的時(shí)間不長(zhǎng)，但取得的顯著效益表明，在我國(guó)開展土地整理有著十分重要的意義。
二、我國(guó)土地整理中出現(xiàn)的問(wèn)題
（一）土地整理理論缺乏，規(guī)劃的整體控制作用不夠。土地整理在我國(guó)開展的時(shí)間不長(zhǎng)，土地整理的科學(xué)體系尚不夠健全，缺乏其自身的理論基礎(chǔ)，土地整理的研究成果還不多見。在幾十年的土地整理實(shí)踐中，如何整理，土地管理部門和其它相關(guān)部門雖然開展了大量研究，但研究上作有的是建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上，有的是借鑒生態(tài)學(xué)的原理，缺乏充分的科學(xué)依據(jù)和指導(dǎo)思想，整理過(guò)程也缺乏嚴(yán)格的規(guī)范，揭示的不是整體整理上作的運(yùn)行機(jī)制和操作體系，造成土地整理的主觀性、隨意性、片面性等一系列問(wèn)題[3]。比如說(shuō)大多數(shù)地方在沒有編制土地整理規(guī)劃情況下就已開展了土地整理上作，雖取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，但由于缺乏合理的規(guī)劃指導(dǎo)，使各地土地整理上作帶有很大的隨意性。
因此，土地整理有待發(fā)展形成其自身的科學(xué)理論基礎(chǔ)。
（二）政府官員片面追求形象工程，可持續(xù)發(fā)展的觀念不強(qiáng)。
1、將土地整理等同于土地平整。時(shí)下，土地整理形象土程的政績(jī)標(biāo)志在地方官員的心里已經(jīng)打上了深深的烙印。土地整理為了一味追求政績(jī)，一些領(lǐng)導(dǎo)超前意識(shí)特別強(qiáng)，不論自然條件如何，均要求農(nóng)田實(shí)現(xiàn)“田成方，樹成行；路相通，渠相連；旱能灌，澇能排”的標(biāo)準(zhǔn)。大量的土地平整土程費(fèi)用占去了土地整理費(fèi)用的一半以上，也缺乏土地整理方面的專家，誤將土地整理等同于土地平整。
2、片面的追求數(shù)量，忽視了對(duì)質(zhì)量的重視。為了實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，需要大量的開發(fā)整理土地，而結(jié)果是很多地區(qū)整理出的耕地質(zhì)量低劣，即新開墾的耕地質(zhì)量遠(yuǎn)低于被占用的耕地質(zhì)量。普遍存在政府對(duì)土地整理的目標(biāo)過(guò)分強(qiáng)調(diào)數(shù)量的增加，而忽略了質(zhì)量的提高。由于受耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)的制約，很多地方開展土地整理只是為了完成折抵建設(shè)占用的耕地的任務(wù)，責(zé)任心不強(qiáng)，造成許多不能增加耕地面積而能提高耕地質(zhì)量的整理項(xiàng)目如中低產(chǎn)田的改造難以開展，甚至整理后的耕地質(zhì)量也難以保證。還有部分原因是：建設(shè)占用大多是城鎮(zhèn)周圍和交通沿線質(zhì)量高、投入多、設(shè)施好的良田，而開發(fā)復(fù)墾增加的大多是邊遠(yuǎn)地區(qū)的耕地，質(zhì)量較差。數(shù)量能持平，其生產(chǎn)能力已經(jīng)下降，開發(fā)補(bǔ)充少，我國(guó)耕地生產(chǎn)能力下降更多[4]。
（三）土地權(quán)屬紊亂，整理時(shí)糾紛不斷。由于歷史遺留問(wèn)題，土地制度歷經(jīng)變遷，當(dāng)前，相當(dāng)一部分為農(nóng)用地的土地所有權(quán)不明確，實(shí)際使用者與登記的使用者不一致，有些甚至根本未進(jìn)行過(guò)確權(quán)登記。有些土地使用證記載的權(quán)屬界線模糊，不能準(zhǔn)確反映權(quán)屬界址，在土地整理過(guò)程中，由于土地帶來(lái)增值收益，造成土地所有者之間的矛盾不斷激化，偶爾造成沖突。很多情況下，在土地整理過(guò)程中，農(nóng)村土地權(quán)屬問(wèn)題難以得到確認(rèn)，而且農(nóng)民往往不具有相關(guān)的法律意識(shí)，當(dāng)土地整理完成后，雙方對(duì)各自取得權(quán)利義務(wù)理解不一致，導(dǎo)致糾紛不斷。農(nóng)民在維護(hù)自己權(quán)益方面力不從心，不能保護(hù)自己合法權(quán)益。
（四）土地整理資金投入嚴(yán)重不足。土地整理需要投入較大數(shù)量的資金，盡管國(guó)家實(shí)行土地整理專項(xiàng)資金制度，但是各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，在實(shí)踐中土地整理大多體現(xiàn)為政府行為，土地整理的資金來(lái)源匱乏，土地整理的資金主要來(lái)源于政府的土地開發(fā)整理專項(xiàng)資金。土地開發(fā)整理專項(xiàng)資金是指省級(jí)專項(xiàng)用于土地開發(fā)整理的資金和中央補(bǔ)助專項(xiàng)用于土地開發(fā)整理的資金。其來(lái)源為：（1）耕地開墾費(fèi)；（2）新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)；（3）用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金；（4）土地閑置費(fèi)；（5）財(cái)政預(yù)算安排的開發(fā)耕地專項(xiàng)資金；（6）中央補(bǔ)助的土地開發(fā)整理資金；（7）按規(guī)定用于土地開發(fā)整理的其他資金。許多地方財(cái)政普遍吃緊，沒有固定的投資來(lái)源，使得政府用于土地整理的資金運(yùn)作上發(fā)生困難，沒有可靠資金保障土地整理順利的進(jìn)行下去。
（五）土地整理政策法規(guī)缺乏配套，權(quán)屬調(diào)整難以進(jìn)行。土地整理必然涉及土地類型、數(shù)量、用途等要素的變更，有時(shí)還會(huì)發(fā)生跨權(quán)屬單位的土地置換，這就涉及單位之間土地權(quán)屬的重新調(diào)整、補(bǔ)償，于是，清理和明確土地權(quán)屬關(guān)系、避免權(quán)屬糾紛就顯得尤為重要[5]。由于農(nóng)民承包的土地比較分散，土地整理整理的過(guò)程中勢(shì)必會(huì)打破現(xiàn)有的土地權(quán)屬界限，較大規(guī)模的土地整理還可能需要在村民組之間協(xié)調(diào)。但是農(nóng)村現(xiàn)行下耕地承包經(jīng)營(yíng)合同三十年不變，使土地調(diào)整難以進(jìn)行。土地開發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整的原則、程序、方法、異議處理和權(quán)屬調(diào)整后土地分配與確權(quán)落實(shí)等情況，必須要有健全的法律法規(guī)給予保障，以便于土地整理工作的順利進(jìn)行和保護(hù)農(nóng)村土地使用者的合法權(quán)益。但是我國(guó)迄今為止尚未頒布土地整理的法律、法規(guī)，這在一定程度上制約了土地整理上作的深入開展。
三、 對(duì)土地整理的對(duì)策與思考
1、加快土地制度創(chuàng)新，積極探索農(nóng)村土地整理制度改革。嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)政策，落實(shí)國(guó)家關(guān)于土地管理方面的法律法規(guī)，提高土地執(zhí)法人員的素質(zhì)，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。開展對(duì)土地資源的數(shù)量、權(quán)屬、用途等基本情況的調(diào)查工作，加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村土地整理的監(jiān)督和管理。農(nóng)村土地制度的缺陷，表現(xiàn)在缺乏明確的土地經(jīng)營(yíng)管理制度，土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)要素，政府仍熱采取行政手段而非市場(chǎng)的手段運(yùn)作土地，采取直接的手段而非間接的手段對(duì)農(nóng)村土地整理進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，這種管理帶來(lái)的后果帶來(lái)了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，不能有效配置資源。對(duì)土地的管理政府應(yīng)該在土地利用規(guī)劃、地籍管理、土地地價(jià)監(jiān)管、耕地保護(hù)政策方面進(jìn)行嚴(yán)格控制，在土地經(jīng)營(yíng)方面應(yīng)該交給市場(chǎng)調(diào)節(jié)，從而從宏觀上對(duì)土地資源進(jìn)行有效監(jiān)督。另外，應(yīng)加強(qiáng)土地整理權(quán)屬登記管理和地籍檔案管理工作。農(nóng)村土地整理制度改革的思路與對(duì)策，按照中央關(guān)于部署城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，加強(qiáng)農(nóng)村土地的調(diào)研和立法工作，完善農(nóng)村土地整理機(jī)制。針對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)機(jī)制不健全的情況，加大對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)服務(wù)體系的投入，以保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2、盡快明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，以解決土地整理過(guò)程中的糾紛。土地整理的過(guò)程中經(jīng)常伴隨著土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，也就是土地產(chǎn)權(quán)不斷流動(dòng)以實(shí)現(xiàn)資源配置得以合理化的過(guò)程。產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰才能提高主體的積極性，只有產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確、產(chǎn)權(quán)界定合法，才能使農(nóng)村土地資源都得到有效配置。當(dāng)前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度已不適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)未能清晰界定各主體的權(quán)利、責(zé)任和利益，形成各利益主體之間的經(jīng)濟(jì)和法律的關(guān)系及利益制約關(guān)系。土地法律規(guī)定村民委員會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有農(nóng)村集體土地的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)和發(fā)包權(quán)，但是，這里顯然隱含了權(quán)力的沖突，村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織的管理權(quán)與政府的土地管理權(quán)打架，村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)打架[6]。要規(guī)范土地整理，首先要解決的問(wèn)題是要明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，土地整理是對(duì)已利用土地進(jìn)行治理、調(diào)整和重新配置的過(guò)程，通過(guò)土地整理往往改變了土地的現(xiàn)狀，原來(lái)的權(quán)屬界線、用地位置、土地質(zhì)量和性質(zhì)發(fā)生了很大的變化。為了保證農(nóng)民經(jīng)過(guò)整理的耕地面積不減少、質(zhì)量不降低。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理中的權(quán)屬管理，將確權(quán)定界工作做實(shí)做細(xì)，權(quán)屬調(diào)整要充分尊重農(nóng)民的意愿，征求廣大農(nóng)民群眾的意見，共同制定權(quán)屬調(diào)整方案，還需建立和完善土地整理法律制度，對(duì)土地權(quán)屬調(diào)整的程序、原則和標(biāo)準(zhǔn)，以及權(quán)屬爭(zhēng)議的解決方法做出具體的規(guī)定，這樣不僅可以使土地整理中的權(quán)屬調(diào)整程序化、規(guī)范化，而且可以從法律層次上保證權(quán)屬調(diào)整的公平性，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益不受侵犯。
3、 擴(kuò)大土地整理的資金來(lái)源渠道，鼓勵(lì)正常的投資行為。目前，我國(guó)大多數(shù)土地整理項(xiàng)目的資金籌措還是以國(guó)家為主、以政府有限的土地整理資金來(lái)解決日益緊張的人地關(guān)系，不能大規(guī)模的進(jìn)行土地整理。資金問(wèn)題的解決是開展土地管理上作的關(guān)健。資金來(lái)源應(yīng)在以國(guó)家投入為主的前提下，積極籌集其它渠道的資金，如政策性信貸融資、財(cái)政信用融資和爭(zhēng)取國(guó)際援助等;地方部門也可由政府通過(guò)貸款、發(fā)行債券；鼓勵(lì)有條件的集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人進(jìn)行資金投入。允許民間資金進(jìn)入土地整理市場(chǎng)，鼓勵(lì)正常的投資行為，擴(kuò)大資金來(lái)源。
4、 將土地整理看著是系統(tǒng)工程，而非單純的土地整理行為。土地整理作為系統(tǒng)性工程，實(shí)施中涉及田、水、路、林、村的綜合改造，會(huì)涉及到土地、農(nóng)林、水利、交通、城建等諸多部門，各部門必須密切配合才能搞好。土地整理不再是僅僅為了提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，而是更注重改善人民的生存環(huán)境。通過(guò)土地整理，追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益的統(tǒng)一和諧。土地整理是一項(xiàng)涉及多學(xué)科、多部門、具有多目標(biāo)的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，土地整理需要將地理學(xué)、土壤學(xué)、水利學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、工程學(xué)、管理學(xué)、農(nóng)學(xué)、林學(xué)、系統(tǒng)學(xué)等學(xué)科中的有關(guān)理論和方法進(jìn)行引進(jìn)和優(yōu)化組合，土地整理作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在實(shí)施過(guò)程中，必須遵循自然規(guī)律，注重生態(tài)保護(hù)，堅(jiān)持保護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡的原則，注重土地資源的可持續(xù)發(fā)展[7]。農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何兼顧綜合效益將顯得越來(lái)越重要，在土地整理中應(yīng)加強(qiáng)與其它相關(guān)部門的合作，做到社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的有機(jī)綜合。
關(guān)鍵詞：土地整理；權(quán)屬;調(diào)整
土地資源作為人類生存和發(fā)展的首要資源，土地資源的可持續(xù)利用是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。土地整理是實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用的有效手段，通過(guò)對(duì)土地的整理，可以更好的協(xié)調(diào)人地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供強(qiáng)有力的保證。全國(guó)各地都進(jìn)行了大規(guī)模的土地整理運(yùn)動(dòng)，取得了顯著成效，在此過(guò)程中也出現(xiàn)了許多不容忽視的問(wèn)題，值得探討。
土地整理是多學(xué)科的，在社會(huì)制度不同、發(fā)達(dá)或發(fā)展中國(guó)家，由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化和地理的多樣性，使得土地整理的概念有所不同。在我國(guó)，國(guó)土資源部在借鑒海內(nèi)外土地整理概念的基礎(chǔ)上，將土地整理定義為在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃所確定的目標(biāo)和用途，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)手段，對(duì)土地利用狀況進(jìn)行綜合整治、調(diào)整改造，以提高土地利用率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過(guò)程[1]。我國(guó)的土地整理分狹義和廣義兩種，狹義的土地整理主要指農(nóng)地整理，廣義的土地整理包括土地的復(fù)墾和開發(fā)，其主要目的是為了增加耕地，保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。目前，國(guó)土資源部的土地整理內(nèi)容將逐漸涵蓋傳統(tǒng)的農(nóng)地整理以及土地的復(fù)墾和開發(fā)，但重點(diǎn)仍是農(nóng)地整理[2]。
一、我國(guó)土地整理的現(xiàn)實(shí)意義
1、土地整理改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境，增加了農(nóng)民收入。土地整理主要針對(duì)改變農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不配套的土地現(xiàn)狀，進(jìn)行水利設(shè)施配置、道路的建設(shè)，進(jìn)行渠道合理布局和硬化，整理后的農(nóng)田灌水排水能耗降低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)，整理后土地經(jīng)營(yíng)范圍擴(kuò)大，宜種性廣，從而可以增加耕地?cái)?shù)量，提高土地質(zhì)量，改善生態(tài)環(huán)境，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效，可大大提高農(nóng)民收入。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的最終落腳點(diǎn)在于提高廣大農(nóng)民的生活質(zhì)量和生活水平，很大一部分體現(xiàn)在土地整理中，現(xiàn)在土地整理從單純的增加耕地面積轉(zhuǎn)為改善農(nóng)村的整體風(fēng)貌，近年來(lái)，一些地區(qū)進(jìn)行的土地整理改進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)、居住條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了土地合理利用和農(nóng)民增收，有效地推進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2、土地整理是補(bǔ)充耕地、進(jìn)行土地集約利用的重要途徑。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，人多地少是基本國(guó)情，珍惜和合理利用每一寸土地是我國(guó)的基本國(guó)策。土地整理有利于促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)土地集約利用，增加優(yōu)質(zhì)耕地面積，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地布局不合理，據(jù)測(cè)算，通過(guò)對(duì)農(nóng)村及城鎮(zhèn)土地、災(zāi)毀土地、工礦區(qū)廢棄土地等進(jìn)行科學(xué)的土地整理，我國(guó)可以新增加耕地1億畝以上，可見，我國(guó)土地整理有很大的潛力空間。從開展土地整理地區(qū)的情況看，在嚴(yán)格控制各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地，大力進(jìn)行城鎮(zhèn)存量土地挖潛的前提下，通過(guò)土地整理，都能實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，許多地方做到了平衡有余。
3、土地整理有利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。土地整理與新農(nóng)村建設(shè)有著十分密切的關(guān)聯(lián)，我國(guó)近七成人生活在農(nóng)村，據(jù)測(cè)算，農(nóng)民40%至60%的經(jīng)濟(jì)收入和60%至80%的生活必需品，直接或間接地來(lái)自農(nóng)民手中的土地特別是耕地。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，就要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求建設(shè)農(nóng)村地區(qū)，土地整理是集田、水、路、林、村于一身的綜合性、全方位的土地建設(shè)活動(dòng)。兩者的目標(biāo)大體一致，具體實(shí)踐中也互相促進(jìn)。促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，土地整理功不可沒，大力開展土地整理是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的首要選擇和重要支撐。
4、土地整理可以促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定繁榮。我國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口比重大，農(nóng)村勞動(dòng)力大量剩余，我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力約有1.2億一1.5億人，如何消化數(shù)量如此龐大的剩余勞動(dòng)力，是政府而臨的最大難題之一，直至今日，我國(guó)勞動(dòng)力總量仍在持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從農(nóng)村中解放出來(lái)，涌向城市，由此帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題。尤其在近幾年全球經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的前提，是實(shí)現(xiàn)小康水平的重要保證，是關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力文化素質(zhì)相對(duì)較低，大多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力尚不具備離開土地進(jìn)入大中城市生存發(fā)展的能力,他們不敢輕易離開農(nóng)村。而土地整理正好需要大量勞動(dòng)力，推進(jìn)土地整理，可以解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收，保持整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和繁榮。
盡管我國(guó)對(duì)土地整理的研究理論不足，許多地方開始土地整理的時(shí)間不長(zhǎng)，但取得的顯著效益表明，在我國(guó)開展土地整理有著十分重要的意義。
二、我國(guó)土地整理中出現(xiàn)的問(wèn)題
（一）土地整理理論缺乏，規(guī)劃的整體控制作用不夠。土地整理在我國(guó)開展的時(shí)間不長(zhǎng)，土地整理的科學(xué)體系尚不夠健全，缺乏其自身的理論基礎(chǔ)，土地整理的研究成果還不多見。在幾十年的土地整理實(shí)踐中，如何整理，土地管理部門和其它相關(guān)部門雖然開展了大量研究，但研究上作有的是建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上，有的是借鑒生態(tài)學(xué)的原理，缺乏充分的科學(xué)依據(jù)和指導(dǎo)思想，整理過(guò)程也缺乏嚴(yán)格的規(guī)范，揭示的不是整體整理上作的運(yùn)行機(jī)制和操作體系，造成土地整理的主觀性、隨意性、片面性等一系列問(wèn)題[3]。比如說(shuō)大多數(shù)地方在沒有編制土地整理規(guī)劃情況下就已開展了土地整理上作，雖取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，但由于缺乏合理的規(guī)劃指導(dǎo)，使各地土地整理上作帶有很大的隨意性。因此，土地整理有待發(fā)展形成其自身的科學(xué)理論基礎(chǔ)。
（二）政府官員片面追求形象工程，可持續(xù)發(fā)展的觀念不強(qiáng)。
1、將土地整理等同于土地平整。時(shí)下，土地整理形象土程的政績(jī)標(biāo)志在地方官員的心里已經(jīng)打上了深深的烙印。土地整理為了一味追求政績(jī)，一些領(lǐng)導(dǎo)超前意識(shí)特別強(qiáng)，不論自然條件如何，均要求農(nóng)田實(shí)現(xiàn)“田成方，樹成行；路相通，渠相連；旱能灌，澇能排”的標(biāo)準(zhǔn)。大量的土地平整土程費(fèi)用占去了土地整理費(fèi)用的一半以上，也缺乏土地整理方面的專家，誤將土地整理等同于土地平整。
2、片面的追求數(shù)量，忽視了對(duì)質(zhì)量的重視。為了實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，需要大量的開發(fā)整理土地，而結(jié)果是很多地區(qū)整理出的耕地質(zhì)量低劣，即新開墾的耕地質(zhì)量遠(yuǎn)低于被占用的耕地質(zhì)量。普遍存在政府對(duì)土地整理的目標(biāo)過(guò)分強(qiáng)調(diào)數(shù)量的增加，而忽略了質(zhì)量的提高。由于受耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)的制約，很多地方開展土地整理只是為了完成折抵建設(shè)占用的耕地的任務(wù)，責(zé)任心不強(qiáng)，造成許多不能增加耕地面積而能提高耕地質(zhì)量的整理項(xiàng)目如中低產(chǎn)田的改造難以開展，甚至整理后的耕地質(zhì)量也難以保證。還有部分原因是：建設(shè)占用大多是城鎮(zhèn)周圍和交通沿線質(zhì)量高、投入多、設(shè)施好的良田，而開發(fā)復(fù)墾增加的大多是邊遠(yuǎn)地區(qū)的耕地，質(zhì)量較差。數(shù)量能持平，其生產(chǎn)能力已經(jīng)下降，開發(fā)補(bǔ)充少，我國(guó)耕地生產(chǎn)能力下降更多[4]。
（三）土地權(quán)屬紊亂，整理時(shí)糾紛不斷。由于歷史遺留問(wèn)題，土地制度歷經(jīng)變遷，當(dāng)前，相當(dāng)一部分為農(nóng)用地的土地所有權(quán)不明確，實(shí)際使用者與登記的使用者不一致，有些甚至根本未進(jìn)行過(guò)確權(quán)登記。有些土地使用證記載的權(quán)屬界線模糊，不能準(zhǔn)確反映權(quán)屬界址，在土地整理過(guò)程中，由于土地帶來(lái)增值收益，造成土地所有者之間的矛盾不斷激化，偶爾造成沖突。很多情況下，在土地整理過(guò)程中，農(nóng)村土地權(quán)屬問(wèn)題難以得到確認(rèn)，而且農(nóng)民往往不具有相關(guān)的法律意識(shí)，當(dāng)土地整理完成后，雙方對(duì)各自取得權(quán)利義務(wù)理解不一致，導(dǎo)致糾紛不斷。農(nóng)民在維護(hù)自己權(quán)益方面力不從心，不能保護(hù)自己合法權(quán)益。
（四）土地整理資金投入嚴(yán)重不足。土地整理需要投入較大數(shù)量的資金，盡管國(guó)家實(shí)行土地整理專項(xiàng)資金制度，但是各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，在實(shí)踐中土地整理大多體現(xiàn)為政府行為，土地整理的資金來(lái)源匱乏，土地整理的資金主要來(lái)源于政府的土地開發(fā)整理專項(xiàng)資金。土地開發(fā)整理專項(xiàng)資金是指省級(jí)專項(xiàng)用于土地開發(fā)整理的資金和中央補(bǔ)助專項(xiàng)用于土地開發(fā)整理的資金。其來(lái)源為：（1）耕地開墾費(fèi)；（2）新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)；（3）用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金；（4）土地閑置費(fèi)；（5）財(cái)政預(yù)算安排的開發(fā)耕地專項(xiàng)資金；（6）中央補(bǔ)助的土地開發(fā)整理資金；（7）按規(guī)定用于土地開發(fā)整理的其他資金。許多地方財(cái)政普遍吃緊，沒有固定的投資來(lái)源，使得政府用于土地整理的資金運(yùn)作上發(fā)生困難，沒有可靠資金保障土地整理順利的進(jìn)行下去。
（五）土地整理政策法規(guī)缺乏配套，權(quán)屬調(diào)整難以進(jìn)行。土地整理必然涉及土地類型、數(shù)量、用途等要素的變更，有時(shí)還會(huì)發(fā)生跨權(quán)屬單位的土地置換，這就涉及單位之間土地權(quán)屬的重新調(diào)整、補(bǔ)償，于是，清理和明確土地權(quán)屬關(guān)系、避免權(quán)屬糾紛就顯得尤為重要[5]。由于農(nóng)民承包的土地比較分散，土地整理整理的過(guò)程中勢(shì)必會(huì)打破現(xiàn)有的土地權(quán)屬界限，較大規(guī)模的土地整理還可能需要在村民組之間協(xié)調(diào)。但是農(nóng)村現(xiàn)行下耕地承包經(jīng)營(yíng)合同三十年不變，使土地調(diào)整難以進(jìn)行。土地開發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整的原則、程序、方法、異議處理和權(quán)屬調(diào)整后土地分配與確權(quán)落實(shí)等情況，必須要有健全的法律法規(guī)給予保障，以便于土地整理工作的順利進(jìn)行和保護(hù)農(nóng)村土地使用者的合法權(quán)益。但是我國(guó)迄今為止尚未頒布土地整理的法律、法規(guī)，這在一定程度上制約了土地整理上作的深入開展。
三、對(duì)土地整理的對(duì)策與思考
1、加快土地制度創(chuàng)新，積極探索農(nóng)村土地整理制度改革。嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)政策，落實(shí)國(guó)家關(guān)于土地管理方面的法律法規(guī)，提高土地執(zhí)法人員的素質(zhì)，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。開展對(duì)土地資源的數(shù)量、權(quán)屬、用途等基本情況的調(diào)查工作，加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村土地整理的監(jiān)督和管理。農(nóng)村土地制度的缺陷，表現(xiàn)在缺乏明確的土地經(jīng)營(yíng)管理制度，土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)要素，政府仍熱采取行政手段而非市場(chǎng)的手段運(yùn)作土地，采取直接的手段而非間接的手段對(duì)農(nóng)村土地整理進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，這種管理帶來(lái)的后果帶來(lái)了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，不能有效配置資源。對(duì)土地的管理政府應(yīng)該在土地利用規(guī)劃、地籍管理、土地地價(jià)監(jiān)管、耕地保護(hù)政策方面進(jìn)行嚴(yán)格控制，在土地經(jīng)營(yíng)方面應(yīng)該交給市場(chǎng)調(diào)節(jié)，從而從宏觀上對(duì)土地資源進(jìn)行有效監(jiān)督。另外，應(yīng)加強(qiáng)土地整理權(quán)屬登記管理和地籍檔案管理工作。農(nóng)村土地整理制度改革的思路與對(duì)策，按照中央關(guān)于部署城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，加強(qiáng)農(nóng)村土地的調(diào)研和立法工作，完善農(nóng)村土地整理機(jī)制。針對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)機(jī)制不健全的情況，加大對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)服務(wù)體系的投入，以保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2、盡快明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，以解決土地整理過(guò)程中的糾紛。土地整理的過(guò)程中經(jīng)常伴隨著土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，也就是土地產(chǎn)權(quán)不斷流動(dòng)以實(shí)現(xiàn)資源配置得以合理化的過(guò)程。產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰才能提高主體的積極性，只有產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確、產(chǎn)權(quán)界定合法，才能使農(nóng)村土地資源都得到有效配置。當(dāng)前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度已不適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)未能清晰界定各主體的權(quán)利、責(zé)任和利益，形成各利益主體之間的經(jīng)濟(jì)和法律的關(guān)系及利益制約關(guān)系。土地法律規(guī)定村民委員會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有農(nóng)村集體土地的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)和發(fā)包權(quán)，但是，這里顯然隱含了權(quán)力的沖突，村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織的管理權(quán)與政府的土地管理權(quán)打架，村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)打架[6]。要規(guī)范土地整理，首先要解決的問(wèn)題是要明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，土地整理是對(duì)已利用土地進(jìn)行治理、調(diào)整和重新配置的過(guò)程，通過(guò)土地整理往往改變了土地的現(xiàn)狀，原來(lái)的權(quán)屬界線、用地位置、土地質(zhì)量和性質(zhì)發(fā)生了很大的變化。為了保證農(nóng)民經(jīng)過(guò)整理的耕地面積不減少、質(zhì)量不降低。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理中的權(quán)屬管理，將確權(quán)定界工作做實(shí)做細(xì)，權(quán)屬調(diào)整要充分尊重農(nóng)民的意愿，征求廣大農(nóng)民群眾的意見，共同制定權(quán)屬調(diào)整方案，還需建立和完善土地整理法律制度，對(duì)土地權(quán)屬調(diào)整的程序、原則和標(biāo)準(zhǔn)，以及權(quán)屬爭(zhēng)議的解決方法做出具體的規(guī)定，這樣不僅可以使土地整理中的權(quán)屬調(diào)整程序化、規(guī)范化，而且可以從法律層次上保證權(quán)屬調(diào)整的公平性，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益不受侵犯。
3、擴(kuò)大土地整理的資金來(lái)源渠道，鼓勵(lì)正常的投資行為。目前，我國(guó)大多數(shù)土地整理項(xiàng)目的資金籌措還是以國(guó)家為主、以政府有限的土地整理資金來(lái)解決日益緊張的人地關(guān)系，不能大規(guī)模的進(jìn)行土地整理。資金問(wèn)題的解決是開展土地管理上作的關(guān)健。資金來(lái)源應(yīng)在以國(guó)家投入為主的前提下，積極籌集其它渠道的資金，如政策性信貸融資、財(cái)政信用融資和爭(zhēng)取國(guó)際援助等;地方部門也可由政府通過(guò)貸款、發(fā)行債券；鼓勵(lì)有條件的集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人進(jìn)行資金投入。允許民間資金進(jìn)入土地整理市場(chǎng)，鼓勵(lì)正常的投資行為，擴(kuò)大資金來(lái)源。
4、將土地整理看著是系統(tǒng)工程，而非單純的土地整理行為。土地整理作為系統(tǒng)性工程，實(shí)施中涉及田、水、路、林、村的綜合改造，會(huì)涉及到土地、農(nóng)林、水利、交通、城建等諸多部門，各部門必須密切配合才能搞好。土地整理不再是僅僅為了提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，而是更注重改善人民的生存環(huán)境。通過(guò)土地整理，追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益的統(tǒng)一和諧。土地整理是一項(xiàng)涉及多學(xué)科、多部門、具有多目標(biāo)的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，土地整理需要將地理學(xué)、土壤學(xué)、水利學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、工程學(xué)、管理學(xué)、農(nóng)學(xué)、林學(xué)、系統(tǒng)學(xué)等學(xué)科中的有關(guān)理論和方法進(jìn)行引進(jìn)和優(yōu)化組合，土地整理作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在實(shí)施過(guò)程中，必須遵循自然規(guī)律，注重生態(tài)保護(hù)，堅(jiān)持保護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡的原則，注重土地資源的可持續(xù)發(fā)展[7]。農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何兼顧綜合效益將顯得越來(lái)越重要，在土地整理中應(yīng)加強(qiáng)與其它相關(guān)部門的合作，做到社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的有機(jī)綜合。
