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篇1

【關(guān)鍵詞】行政調(diào)解；調(diào)解協(xié)議；效力

一、行政調(diào)解概念

（一）行政調(diào)解的概念

我國(guó)學(xué)界對(duì)行政調(diào)解的概念歷來(lái)具有爭(zhēng)議。爭(zhēng)議主要集中在兩個(gè)觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)側(cè)重調(diào)解的客體，認(rèn)為行政調(diào)解是指對(duì)行政糾紛的調(diào)解。另一種觀點(diǎn)側(cè)重調(diào)解的主持者，認(rèn)為行政調(diào)解是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)所作的調(diào)解。

本文作者偏向第二種觀點(diǎn)，認(rèn)為行政調(diào)解具體應(yīng)當(dāng)界定為：雙方當(dāng)事人在在平等協(xié)商基礎(chǔ)上，國(guó)家行政機(jī)關(guān)通過(guò)說(shuō)服、引導(dǎo)等方法，自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，從而解決民間糾紛。這一界定既體現(xiàn)行政調(diào)解的特點(diǎn)，又與人民調(diào)解的概念規(guī)定相區(qū)分。

（二）行政調(diào)解特征

1、行政調(diào)解在調(diào)解的主持者上具有特定性。行政調(diào)解是依法享有國(guó)家行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織，憑借其管理經(jīng)驗(yàn)，以中立的第三人身份解決糾紛訴訟外活動(dòng)。既不同于法院主持下的司法調(diào)解，又與人民調(diào)解委員會(huì)主持下的人民調(diào)解相區(qū)別。

2、行政調(diào)解在調(diào)解的程序上具有靈活性。行政主體可以根據(jù)不同種類(lèi)的糾紛選擇不同的程序，減少因法律規(guī)范滯后、程序刻板導(dǎo)致個(gè)案處理結(jié)果合法不合理的情形。

3、行政調(diào)解具有非強(qiáng)制性。當(dāng)事人的自愿是行政調(diào)解的前提，行政調(diào)解程序開(kāi)始、運(yùn)行直至結(jié)束，都必須經(jīng)雙方當(dāng)事人達(dá)成合意。行政主體對(duì)于當(dāng)事人只能勸解和引導(dǎo)，并不能強(qiáng)制干預(yù)。當(dāng)事人有權(quán)選擇是否申請(qǐng)行政調(diào)解，對(duì)調(diào)解方案也享有完全的自。

二、我國(guó)現(xiàn)行行政調(diào)解的制度

我國(guó)目前尚未有專(zhuān)門(mén)針對(duì)行政調(diào)解的高位階的綜合性立法，除了《合同爭(zhēng)議行政調(diào)解辦法》等少數(shù)幾部專(zhuān)門(mén)性規(guī)定外，大多數(shù)規(guī)定零星出現(xiàn)在各種法律法規(guī)、司法解釋中：

（一）授予行政機(jī)關(guān)行政調(diào)解權(quán)的規(guī)定?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》第50條規(guī)定對(duì)于兩類(lèi)糾紛行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以調(diào)解，一是公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行的自由裁量性具體行政行為不服的，二是對(duì)行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛?！吨伟补芾硖幜P法》第9條規(guī)定，對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。

（二）行政調(diào)解效力的規(guī)定。我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)大多規(guī)定調(diào)解自愿，經(jīng)調(diào)解，當(dāng)事人未達(dá)成協(xié)議或達(dá)成協(xié)議后拒不履行的，可依法申請(qǐng)仲裁或向人民法院提訟，但協(xié)議達(dá)成后是否有相關(guān)的行政措施來(lái)促使當(dāng)事人履行協(xié)議，并沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定。例如《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50條規(guī)定：“當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作行政復(fù)議調(diào)解書(shū)，行政復(fù)議調(diào)解書(shū)經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字，即具有法律效力?！痹摋l明確規(guī)定了行政復(fù)議調(diào)解書(shū)經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字后具有法律效力。但并未明確效力的具體內(nèi)容、可否強(qiáng)制執(zhí)行等。

根據(jù)2009年7月最高人民法院頒布的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》，對(duì)民事糾紛調(diào)節(jié)后達(dá)成的行政調(diào)解協(xié)議僅具合同效力而無(wú)強(qiáng)制拘束力。若一方當(dāng)事人反悔，該調(diào)解協(xié)議就無(wú)任何意義可言。為進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)解協(xié)議的效力，《若干意見(jiàn)》規(guī)定：“調(diào)解書(shū)經(jīng)簽字蓋章后，當(dāng)事人可以申請(qǐng)有管轄權(quán)的人民法院確認(rèn)其效力。如果一方當(dāng)事人拒絕履行，則另一方當(dāng)事人可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”從該規(guī)定可以看出，雖然《若干意見(jiàn)》在一定程度上確認(rèn)了民事?tīng)?zhēng)議行政調(diào)解協(xié)議的效力，但仍需在立法上進(jìn)一步明確。

三、對(duì)我國(guó)制度評(píng)價(jià)

在制度設(shè)計(jì)上，行政調(diào)解由于相關(guān)法律規(guī)定的適用范圍和效力上的不明確，救濟(jì)機(jī)制及監(jiān)督機(jī)制的缺失等方面的因素導(dǎo)致行政調(diào)解難以有效地發(fā)揮它的制度功能。具體表現(xiàn)在一下五個(gè)方面：

第一，設(shè)定上的隨意性。行政調(diào)解的相關(guān)條文的法律層級(jí)較低，設(shè)立的程序不嚴(yán)格，具有一定的隨意性。

第二，行政調(diào)解的范圍不明確。容易造成行政機(jī)關(guān)在從事行政調(diào)解的工作時(shí)有較大的自由裁量空間，也可能導(dǎo)致將不能調(diào)解的行政糾紛進(jìn)行調(diào)解，將可以通過(guò)行政調(diào)解的爭(zhēng)議拒之門(mén)外。從而導(dǎo)致行政相對(duì)人的權(quán)益受到損害。

第三，行政調(diào)解的效力不明確性。效力的不明確性是行政調(diào)解的一個(gè)先天缺陷就，這種不明確性導(dǎo)致行政調(diào)解無(wú)法充分發(fā)揮其應(yīng)有的制度功能，更無(wú)從實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。

第四，基本程序的缺失?，F(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)定對(duì)行政調(diào)解程序性的規(guī)定非常少，大多從實(shí)體層面出發(fā)，相關(guān)的規(guī)定也只在《合同爭(zhēng)議行政調(diào)解辦法》中稍有涉及。

最后，行政調(diào)解的救濟(jì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制存在缺失。無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利，救濟(jì)機(jī)制的和監(jiān)督機(jī)制的缺失也使得行政相對(duì)人的權(quán)利岌岌可危。

四、完善行政調(diào)解的措施

一是加快有關(guān)行政調(diào)解的立法，完善行政調(diào)解的制度構(gòu)建?？v觀我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)范，對(duì)于行政調(diào)解，我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)并未做出詳盡的、專(zhuān)門(mén)的、完善的規(guī)定，而只是散見(jiàn)于各種法律規(guī)范中。有關(guān)行政調(diào)解的法律法規(guī)種類(lèi)繁多、效力層級(jí)不一，各種法律規(guī)范之間常常出現(xiàn)效力沖突。而且現(xiàn)行的規(guī)定大多都規(guī)定的不叫粗陋，給實(shí)踐工作增加了難度。

篇2

調(diào)解是我國(guó)傳統(tǒng)法文化的精髓之一，被世界法學(xué)界譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”，以調(diào)解為首的非訴訟糾紛解決機(jī)制（Alternative Dispute Resolution，即 ADR[1]）已經(jīng)成為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要基石。行政調(diào)解作為調(diào)解體系的重要組成部分，其優(yōu)勢(shì)在于：對(duì)比民間私下調(diào)解，行政調(diào)解基于法律性和中立性，能夠最大限度地使得當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議合法有效；對(duì)比法院調(diào)解，行政調(diào)解可以降低當(dāng)事人訴累和訴訟成本，節(jié)約司法資源，并可以在面對(duì)專(zhuān)業(yè)糾紛時(shí)發(fā)揮專(zhuān)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)。現(xiàn)實(shí)生活中，人們很容易將行政調(diào)解與行政訴訟調(diào)解相混淆。行政訴訟調(diào)解是指行政機(jī)關(guān)與原告在行政訴訟中進(jìn)行調(diào)解，其實(shí)質(zhì)是一種訴訟調(diào)解[2]。我國(guó)尚未正式引入和建立行政訴訟調(diào)解機(jī)制，《行政訴訟法》第 50 條規(guī)定，法院審理行政案件，不適用調(diào)解。而行政調(diào)解是指由行政機(jī)關(guān)出面主持的，以國(guó)家法律、政策及相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)認(rèn)定為依據(jù)，以自愿為原則，通過(guò)說(shuō)服教育等方法，促使雙方當(dāng)事人平等協(xié)商、互諒互讓、達(dá)成協(xié)議、消除糾紛的訴訟外活動(dòng)[3]。我國(guó)雖未建立統(tǒng)一的《行政調(diào)解法》，但已有相關(guān)司法解釋與部門(mén)規(guī)章。因此，行政調(diào)解與行政訴訟調(diào)解有著本質(zhì)區(qū)別。本文主要探討國(guó)內(nèi)研究較少的行政調(diào)解的應(yīng)然效力，不涉及行政訴訟及行政訴訟調(diào)解。

一、行政調(diào)解協(xié)議效力不確定的法益損害

雖然最高人民法院于 2009 年 7 月 24 日了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《糾紛解決若干意見(jiàn)》），規(guī)定依法作出的行政調(diào)解協(xié)議具備民事合同性質(zhì)，但《糾紛解決若干意見(jiàn)》第 8 條仍規(guī)定了“當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議所作的調(diào)解、裁決或者其他處理，以對(duì)方當(dāng)事人為被告就原爭(zhēng)議向人民法院的，由人民法院作為民事案件受理”,一旦一方當(dāng)事人反悔,或以“非自愿”或“重大誤解”等理由向法院提出訴訟,該調(diào)解協(xié)議將因司法審查而陷于效力待定狀態(tài)。行政調(diào)解協(xié)議的效力不確定性和非強(qiáng)制執(zhí)行性，在實(shí)踐中直接或間接地產(chǎn)生了以下問(wèn)題：

1.增加了權(quán)利人的訴累

對(duì)于義務(wù)人不履行行政調(diào)解協(xié)議的行為，目前并無(wú)任何法律法規(guī)予以規(guī)制，義務(wù)人單方不作為無(wú)須付出任何成本，即可導(dǎo)致權(quán)利人只能另行提起民事訴訟（包括判決生效后的申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行），明顯地增加了權(quán)利人的負(fù)擔(dān)。行政調(diào)解基本都是各行業(yè)主管機(jī)關(guān)在其管理的專(zhuān)業(yè)范圍內(nèi)，對(duì)糾紛成因、損害大小、責(zé)任比例等進(jìn)行專(zhuān)業(yè)技術(shù)性檢驗(yàn)、分析，并在此基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)雙方當(dāng)事人，由當(dāng)事人權(quán)衡上述因素并決定是否達(dá)成調(diào)解協(xié)議。如因義務(wù)人不履行協(xié)議進(jìn)入訴訟程序后，雙方爭(zhēng)議焦點(diǎn)也往往專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，法院無(wú)法判斷部分關(guān)鍵證據(jù)的真實(shí)性及證明力，只能要求舉證方（一般是權(quán)利人）進(jìn)行司法鑒定，進(jìn)一步加重了權(quán)利人的訴累。行政調(diào)解協(xié)議效力的不確定性，導(dǎo)致了權(quán)利人糾紛解決周期延長(zhǎng)（一審審限簡(jiǎn)易程序3 個(gè)月、普通程序 6 個(gè)月、二審審限 3個(gè)月，且疑難案件經(jīng)批準(zhǔn)可延長(zhǎng)）、訴訟成本上升（訴訟費(fèi)、律師費(fèi)、交通費(fèi)、鑒定費(fèi)等）、訴累增加。

2.義務(wù)人利用訴訟轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)違背全面賠償原則

即使權(quán)利人經(jīng)歷了立案、一審、二審等漫長(zhǎng)的程序，順利拿到生效判決書(shū)，但如果被判決書(shū)確定的權(quán)利不能實(shí)現(xiàn)，再完美的判決也只能是一紙空文。根據(jù)畢玉謙等人所作的調(diào)研資料顯示：在“執(zhí)行難，當(dāng)事人得到的往往是空頭判決”項(xiàng)目下，共計(jì)有60.1%的被調(diào)查者認(rèn)為非常嚴(yán)重和比較嚴(yán)重[4]。S 省A 市 B 區(qū)近三年的強(qiáng)制執(zhí)行案件中，執(zhí)結(jié)率雖然達(dá)到 92.3%，但排除反復(fù)恢復(fù)執(zhí)行的情況，執(zhí)行到位率僅為 21.9%。如圖 1 所示，S 省 A 市 B 區(qū)在某司法為民活動(dòng)調(diào)查問(wèn)卷中關(guān)于執(zhí)行的一個(gè)問(wèn)題，反映了執(zhí)行難的主要原因：高達(dá) 32.8%的受訪者認(rèn)為，自己的案件無(wú)法順利執(zhí)行的主要原因是“被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移了財(cái)產(chǎn)”；此外，23.4%的“被執(zhí)行人沒(méi)有償付能力”一項(xiàng)中，也不排除部分被執(zhí)行人因?yàn)檗D(zhuǎn)移了財(cái)產(chǎn)而導(dǎo)致沒(méi)有償付能力。由此可見(jiàn)，被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的情況相當(dāng)嚴(yán)重，在部分事實(shí)清楚、證據(jù)充分的行政調(diào)解案例中，義務(wù)人之所以在沒(méi)有充分理由、沒(méi)有證據(jù)的情況下選擇另行，并非為了勝訴，僅僅是為了爭(zhēng)取更多的時(shí)間轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)（房屋轉(zhuǎn)賣(mài)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、大額存款提現(xiàn)等等都需要一定的時(shí)間），從而以低廉的訴訟費(fèi)用換取“實(shí)質(zhì)意義上的勝訴”。因義務(wù)人的違約行為使權(quán)利人承擔(dān)更大的法律風(fēng)險(xiǎn)（如義務(wù)人拖延時(shí)間并成功轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)導(dǎo)致執(zhí)行難），權(quán)利人即使勝訴也沒(méi)有補(bǔ)償或補(bǔ)償很小，違背了全面賠償原則[5]。

3.義務(wù)人違約成本低廉加劇了誠(chéng)信危機(jī)

義務(wù)人不履行調(diào)解協(xié)議約定的義務(wù)，絕大多數(shù)并非對(duì)調(diào)解程序和協(xié)議本身的合法性有異議，往往僅是簽訂調(diào)解協(xié)議后認(rèn)為自己吃虧了想反悔，部分則是暫無(wú)履行能力或打算拖延時(shí)間逃避債務(wù)?，F(xiàn)代信息渠道的暢通，使得義務(wù)人可以充分了解到行政調(diào)解的不確定性（特別是經(jīng)歷過(guò)行政調(diào)解的義務(wù)人），義務(wù)人不履行義務(wù)懲罰機(jī)制及義務(wù)人自覺(jué)履行鼓勵(lì)機(jī)制的缺失，使義務(wù)人很容易產(chǎn)生“行政調(diào)解，簽字捺印都只是兒戲，反正履不履行都一樣”的想法。權(quán)利人維權(quán)成本高、義務(wù)人違約成本低，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)行政調(diào)解和人民調(diào)解的信任度降低，認(rèn)為反正早晚要去法院，不必浪費(fèi)時(shí)間參與行政調(diào)解和人民調(diào)解。這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)使得行政調(diào)解和人民調(diào)解無(wú)法發(fā)揮其在社會(huì)矛盾糾紛解決機(jī)制中應(yīng)然的作用，也間接加劇了社會(huì)誠(chéng)信危機(jī)。

4.加劇行政資源、司法資源的雙重浪費(fèi)

行政調(diào)解勞而無(wú)功現(xiàn)狀的加劇，不僅增加了權(quán)利人的訴累，對(duì)行政機(jī)關(guān)的調(diào)解積極性也產(chǎn)生較大的消極影響。在現(xiàn)行制度中，作為行政機(jī)關(guān)職能之一的行政調(diào)解只具有單向服務(wù)功能，在行政調(diào)解的各相關(guān)法規(guī)中均規(guī)定達(dá)成的調(diào)解協(xié)議“由雙方自覺(jué)履行”或“不履行可向人民法院”，加之本文前述的義務(wù)人拒不履行協(xié)議懲罰機(jī)制的缺失和行政調(diào)解協(xié)議司法審查制度的規(guī)定，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)工作人員或出于覺(jué)得浪費(fèi)精力，或出于怕承擔(dān)法律責(zé)任，在工作中往往對(duì)行政調(diào)解積極性較低，或建議當(dāng)事人直接向人民法院，違背了我國(guó)全面建設(shè)服務(wù)型政府的發(fā)展理念。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在 S 省 A 市 B 區(qū)法院某年共受理的2400 余件民事案件中，有 60 件是訴請(qǐng)確認(rèn)行政調(diào)解協(xié)議效力或訟爭(zhēng)焦點(diǎn)達(dá)成過(guò)行政調(diào)解協(xié)議的案件?！都m紛解決若干意見(jiàn)》規(guī)定“行政機(jī)關(guān)依法對(duì)民事糾紛進(jìn)行調(diào)處后達(dá)成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議或者作出的其他不屬于可訴具體行政行為的處理，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質(zhì)”，但我國(guó)缺乏統(tǒng)一的《行政調(diào)解法》，各單行法規(guī)對(duì)各種行政調(diào)解的合法程序往往語(yǔ)焉不詳，導(dǎo)致行政調(diào)解是否依法作出不易判斷，其民事合同性質(zhì)也難于認(rèn)定。同一爭(zhēng)議，經(jīng)過(guò)行政調(diào)解達(dá)成協(xié)議后，還要求法院作為新案件審查其相關(guān)事實(shí)和證據(jù)，實(shí)乃對(duì)行政資源和司法資源的雙重浪費(fèi)，于法于理均有不妥。

5.行政機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)無(wú)法發(fā)揮，不利于矛盾糾紛的最優(yōu)解決

筆者歸納部分常見(jiàn)的行政調(diào)解如下：《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》第四十八條規(guī)定，已確定為醫(yī)療事故的，衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)醫(yī)療事故爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人請(qǐng)求，可以進(jìn)行醫(yī)療事故賠償調(diào)解；《道路交通事故處理辦法》第三十條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)處理交通事故，應(yīng)當(dāng)在查明交通事故原因、認(rèn)定交通事故責(zé)任、確定交通事故造成的損失情況后，召集當(dāng)事人和有關(guān)人員對(duì)損害賠償進(jìn)行調(diào)解；《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》第五條規(guī)定，對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)輕微的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理；《產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》第二十二條規(guī)定，負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量爭(zhēng)議調(diào)解的技術(shù)監(jiān)督行政部門(mén)經(jīng)調(diào)解使雙方達(dá)成一致意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)制作《產(chǎn)品質(zhì)量爭(zhēng)議調(diào)解書(shū)》，由申訴人和被申訴人自覺(jué)履行；《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》第六十一條及《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第七十一條規(guī)定，賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)或者其他監(jiān)督管理部門(mén)、機(jī)構(gòu)調(diào)解處理；《中華人民共和國(guó)專(zhuān)利法》第六十條規(guī)定，進(jìn)行處理的管理專(zhuān)利工作的部門(mén)應(yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)求，可以就侵犯專(zhuān)利權(quán)的賠償數(shù)額進(jìn)行調(diào)解；《合同爭(zhēng)議行政調(diào)解辦法》第二條規(guī)定，工商行政管理機(jī)關(guān)調(diào)解合同爭(zhēng)議；《仲裁檢定和計(jì)量調(diào)解辦法》第四條規(guī)定，計(jì)量調(diào)解是指在縣級(jí)以上人民政府計(jì)量行政部門(mén)主持下，就當(dāng)事人雙方對(duì)計(jì)量糾紛居間進(jìn)行的調(diào)解等。如圖 2 所示，以 S 省 A 市 B 區(qū)法院某年 60 件訴請(qǐng)確認(rèn)行政調(diào)解協(xié)議效力或訟爭(zhēng)焦點(diǎn)達(dá)成過(guò)行政調(diào)解協(xié)議的案件為例，行政調(diào)解基本都是各行業(yè)主管機(jī)關(guān)在其管理的專(zhuān)業(yè)范圍內(nèi)，對(duì)糾紛成因、財(cái)產(chǎn)損失大小、人身傷害程度、責(zé)任比例等進(jìn)行專(zhuān)業(yè)技術(shù)性檢驗(yàn)、分析（如衛(wèi)生、交通、工商等部門(mén)）或調(diào)查取證（如公安部門(mén)）后，提出調(diào)解意見(jiàn)或解紛方案，由當(dāng)事人基于專(zhuān)業(yè)技術(shù)因素權(quán)衡是否自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議。特定行政機(jī)關(guān)對(duì)于特定糾紛的事實(shí)認(rèn)定與證據(jù)采集更具專(zhuān)業(yè)性，有利于糾紛的圓滿高效解決。如因一方當(dāng)事人肆意不履行協(xié)議導(dǎo)致進(jìn)入訴訟程序，由于雙方爭(zhēng)議焦點(diǎn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)或調(diào)查取證困難，法院往往無(wú)法認(rèn)定關(guān)鍵事實(shí)或判斷關(guān)鍵證據(jù)的真實(shí)性、證明力，因此而進(jìn)入司法鑒定程序的案件，既可能導(dǎo)致司法鑒定結(jié)論和行政專(zhuān)業(yè)技術(shù)鑒定“撞車(chē)”，又導(dǎo)致權(quán)利人糾紛解決周期延長(zhǎng)、訴訟成本上升、訴累增加，當(dāng)事人對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)鑒定的“黑匣子”愈加懷疑、訴怨激增。

6.司法實(shí)踐中各法院處理方式矛盾

司法實(shí)踐中，由于缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)行政調(diào)解協(xié)議相關(guān)案件的處理方式比較混亂。有的法院認(rèn)為：我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法對(duì)行政調(diào)解協(xié)議的效力沒(méi)有明確規(guī)定，也沒(méi)有規(guī)定法院有權(quán)審查行政調(diào)解協(xié)議的合法性或確認(rèn)其效力。一方當(dāng)事人反悔并到法院，法院應(yīng)當(dāng)受理并應(yīng)依原糾紛的事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行審理和判決[6]。有的法院認(rèn)為：有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的行政調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。法院只審理協(xié)議本身的合法性和程序正當(dāng)性，即雙方當(dāng)事人是否具有完全民事行為能力，意思表示是否真實(shí)，調(diào)解協(xié)議是否違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定或者侵害國(guó)家、集體、第三人利益及社會(huì)公共利益。符合上述要件的調(diào)解協(xié)議應(yīng)視為有效合同，法院判決雙方按照調(diào)解協(xié)議履行各自義務(wù)①。還有的法院則認(rèn)為，行政調(diào)解協(xié)議只需經(jīng)過(guò)司法確認(rèn)程序就可以直接生效并進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行階段，引導(dǎo)當(dāng)事人持行政調(diào)解協(xié)議及身份證向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，當(dāng)天立案當(dāng)天確認(rèn)，不給予義務(wù)人舉證期限[7]。不同法院處理行政調(diào)解協(xié)議的方式不一致，難免引發(fā)當(dāng)事人和社會(huì)公眾的合理懷疑，不利于法院公信力的提高。

二、行政調(diào)解協(xié)議之應(yīng)然效力———基于效力位階、政治文化基礎(chǔ)的分析

為了妥善解決行政調(diào)解協(xié)議效力的不確定性導(dǎo)致的上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為，有必要從效力位階、政治傳統(tǒng)、文化傳統(tǒng)的視角探討行政調(diào)解協(xié)議的應(yīng)然效力。

1.行政調(diào)解協(xié)議之應(yīng)然效力位階法理分析

人民調(diào)解協(xié)議、公證債權(quán)文書(shū)、仲裁調(diào)解書(shū)是三種常見(jiàn)的非訴訟調(diào)解協(xié)議，三者的主持者、獲得強(qiáng)制執(zhí)行力的方式各有不同。其一，人民調(diào)解協(xié)議的主持者是人民調(diào)解委員會(huì)，根據(jù)《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，“人民調(diào)解委員會(huì)是調(diào)解民間糾紛的群眾性組織”；協(xié)議僅有民事合同效力，不具備強(qiáng)制執(zhí)行力。其二，公證機(jī)構(gòu)是公證債權(quán)文書(shū)的主持者，因其與司法行政機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系，其性質(zhì)尚存爭(zhēng)議，筆者較認(rèn)同其事業(yè)單位性質(zhì)[8]；債務(wù)人不履行義務(wù)或不完全履行義務(wù)時(shí)，債權(quán)人依照《公證法》規(guī)定可直接申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，其強(qiáng)制執(zhí)行力實(shí)際源于債務(wù)人自愿接受強(qiáng)制執(zhí)行的承諾。其三，仲裁委員會(huì)是仲裁調(diào)解書(shū)的主持者，由市、區(qū)政府設(shè)立，（1995）44 號(hào)文件認(rèn)定其為全額撥款的事業(yè)單位；仲裁調(diào)解書(shū)與裁決書(shū)具備同等法律效力，《仲裁法》第62 條規(guī)定，義務(wù)人不履行義務(wù)，權(quán)利人可以直接向人民法院要求強(qiáng)制執(zhí)行，其強(qiáng)制執(zhí)行力源于法律規(guī)定。群眾性組織主持的人民調(diào)解協(xié)議，尚有許多學(xué)者主張賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力[9]；事業(yè)單位身份尚存爭(zhēng)議的公證機(jī)構(gòu)和仲裁委員會(huì)，其主持達(dá)成的公證債權(quán)文書(shū)及仲裁調(diào)解書(shū)，由法律賦予強(qiáng)制執(zhí)行力。行政機(jī)關(guān)在其主管范圍內(nèi)對(duì)其熟悉領(lǐng)域的爭(zhēng)議，主持雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成的行政調(diào)解協(xié)議，效力位階理應(yīng)高于公證債權(quán)文書(shū)及仲裁調(diào)解書(shū)。但現(xiàn)行法律、法規(guī)未明確協(xié)議性質(zhì)或賦予強(qiáng)制執(zhí)行力，也沒(méi)有明確人民法院如何審查行政調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容及確認(rèn)其效力，不得不說(shuō)是一個(gè)立法空白。既然單行法律、部門(mén)規(guī)章規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的調(diào)解職責(zé)，理應(yīng)在確認(rèn)調(diào)解協(xié)議合法性的前提下，賦予其約束力和強(qiáng)制力（如德國(guó)行政程序法第35 條規(guī)定，行政行為是由行政機(jī)關(guān)為調(diào)整具體事宜作出的，對(duì)外具有直接法律效力的任何處分、決定或措施）[10]。有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在行政調(diào)解過(guò)程不具備行政單方意志、不能違背當(dāng)事人自身意愿，因此行政調(diào)解不是行政行為，且因當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的敬畏心理容易導(dǎo)致違心接受調(diào)解，故不能賦予行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力[11]。筆者認(rèn)為，該觀點(diǎn)是值得商榷的。首先以司法調(diào)解為對(duì)照，《民事訴訟法》規(guī)定了司法調(diào)解過(guò)程必須遵循自愿原則，不得違背當(dāng)事人意愿，并不影響調(diào)解協(xié)議通過(guò)法院確認(rèn)其合法性并賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力；也絕不可能因?yàn)楫?dāng)事人對(duì)法院的敬畏心理而削弱甚至剝奪司法調(diào)解協(xié)議的效力。再?gòu)男姓{(diào)解本身的程序看，公民、法人或其他組織之間發(fā)生糾紛，當(dāng)事人首先要求行政機(jī)關(guān)對(duì)損害進(jìn)行處理，行政機(jī)關(guān)在接到檢舉或報(bào)告后，依照法定職責(zé)的范圍，對(duì)糾紛成因、財(cái)產(chǎn)損失大小、人身傷害程度、責(zé)任比例等進(jìn)行專(zhuān)業(yè)技術(shù)性檢驗(yàn)、分析（如衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、環(huán)監(jiān)等部門(mén)）或調(diào)查取證（如公安部門(mén)）并作出結(jié)論，這是行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的行政行為。從行政法理論上講，這是一種行政確認(rèn)行為。行政確認(rèn)是一種具有權(quán)威性和法律效力的具體行政行為?；谛姓_認(rèn)作出的行政調(diào)解，一方面是基于當(dāng)事人自愿接受調(diào)解，另一方面也是行政機(jī)關(guān)基于行政職責(zé)的行政管理行為，只要當(dāng)事人有調(diào)解意愿，行政機(jī)關(guān)就必須履行其調(diào)解的法定職責(zé)。因而，僅由《糾紛解決若干意見(jiàn)》規(guī)定依法達(dá)成的調(diào)解協(xié)議具備民事合同性質(zhì)，是不符合非訴訟調(diào)解的效力位階的，也不符合行政調(diào)解的行為本質(zhì)。正如法官運(yùn)用法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)促使當(dāng)事人達(dá)成的民事調(diào)解協(xié)議，由法律賦予了強(qiáng)制執(zhí)行力；行政機(jī)關(guān)工作人員基于行政確認(rèn)行為和行政管理行為，運(yùn)用相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)促使當(dāng)事人達(dá)成的行政調(diào)解協(xié)議，在確保其行政確認(rèn)公正、行政程序合法和雙方自愿的前提下，也理應(yīng)由法律賦予相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行力。

2.行政調(diào)解協(xié)議之應(yīng)然效力的傳統(tǒng)政治基礎(chǔ)

縱觀我國(guó)法制史，行政權(quán)對(duì)民間糾紛的處理較之司法權(quán)一直處于強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)地位，例如《史記•五帝本紀(jì)》就記載了遠(yuǎn)在上古時(shí)期，舜調(diào)解歷山和雷澤兩個(gè)地方的民間糾紛的故事。行政調(diào)解作為行政處理的一種重要方式也不例外，我國(guó)行政調(diào)解早在唐代就已初具規(guī)模并產(chǎn)生了良好的社會(huì)效果，這種依賴(lài)行政機(jī)關(guān)調(diào)處糾紛的傾向，尤其在“偏遠(yuǎn)地區(qū)或經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)”和“自律解決問(wèn)題能力較低的階層”更為明顯[12]。時(shí)期，各個(gè)革命根據(jù)地的基層人民政府都負(fù)有調(diào)解民事糾紛和輕微刑事案件的職責(zé)。建國(guó)初期至改革開(kāi)放之間，行政調(diào)解的形式逐漸多樣化，除基層政府調(diào)解一般民事糾紛和輕微刑事案件以外，法律法規(guī)還規(guī)定某些國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)解特定的民事糾紛和經(jīng)濟(jì)糾紛，行政權(quán)相對(duì)于司法權(quán)仍處于相對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位。上世紀(jì)80 年代以來(lái)，我國(guó)大力推行法治建設(shè)，過(guò)去依靠行政權(quán)力解決的許多糾紛轉(zhuǎn)變成法律問(wèn)題甚至演變成訴訟（權(quán)利救濟(jì)要求過(guò)泛化或司法大眾化即是其典型表現(xiàn)）。特別是隨著 2006 年《訴訟費(fèi)用交納辦法》對(duì)訴訟費(fèi)用的顯著降低，當(dāng)事人遵循經(jīng)濟(jì)人假設(shè)①逐漸舍棄各類(lèi)訴訟外糾紛解決方式（特別是沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力的行政調(diào)解、人民調(diào)解和收費(fèi)昂貴的仲裁）。理論上，通過(guò)訴訟解決糾紛、救濟(jì)權(quán)利無(wú)疑是最正當(dāng)?shù)?；但?shí)際上，法院審判“只關(guān)心權(quán)利義務(wù)的法定界限,往往排除了本來(lái)應(yīng)該從糾紛的背景以及當(dāng)事人的關(guān)系等糾紛整體出發(fā)尋找與具體情況相符合的恰當(dāng)解決這一可能性。而且，由于強(qiáng)調(diào)權(quán)利絕對(duì)的排他的歸屬，所謂依法的判決常常導(dǎo)致當(dāng)事人之間發(fā)生不必要的感情對(duì)立，引起當(dāng)事人之間的長(zhǎng)期不和”[13]；另外，由于近年訴訟案件激增，司法資源不堪重負(fù)可能導(dǎo)致部分判決與客觀真實(shí)的偏差，誠(chéng)信體系缺失也可能出現(xiàn)“有判無(wú)執(zhí)”的結(jié)果，僅憑借現(xiàn)代法治理論便過(guò)于依賴(lài)法院有矯枉過(guò)正之嫌。而基于專(zhuān)業(yè)技術(shù)認(rèn)定和取證的行政調(diào)解，在雙方自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成，可以緩解司法資源不足的窘境并相對(duì)較好地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。無(wú)論是在西方傳統(tǒng)的三權(quán)分立與制衡理論中，還是我國(guó)政治體制歷史及其改革中；無(wú)論是立法中心主義的改革方向，還是司法中心主義的改革方向，都沒(méi)有認(rèn)為法院對(duì)爭(zhēng)議的認(rèn)定效力必然高于行政機(jī)關(guān)[14]。因此，立法賦予實(shí)體公正、程序合法和雙方自愿的行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，是符合我國(guó)傳統(tǒng)政治基礎(chǔ)和我國(guó)當(dāng)前國(guó)情的。

3.行政調(diào)解協(xié)議應(yīng)然效力的傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)

中國(guó)素有調(diào)解的傳統(tǒng)，糾紛調(diào)解之所以發(fā)源并盛行于中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是有著深刻的文化、哲學(xué)基礎(chǔ)的。中國(guó)傳統(tǒng)文化中存在的以“仁”為本、“天人合一”、崇尚和諧與中庸、追求無(wú)訟等思想全方位地體現(xiàn)著調(diào)解在消解糾紛中的重要文化基礎(chǔ)，并被西方法學(xué)家作為東方經(jīng)驗(yàn)之一加以推崇。誠(chéng)然，我國(guó)糾紛解決機(jī)制理想的發(fā)展趨勢(shì)是培育社會(huì)自我消解糾紛能力[15]，但在我國(guó)目前社會(huì)自治組織還較少且因其主持達(dá)成效力的不確定性缺乏群眾信任，故而培育社會(huì)自我消解糾紛能力并得到民眾的廣泛文化認(rèn)同，還有很長(zhǎng)的路要走。在這種情況下，行政機(jī)關(guān)在日常管理工作中對(duì)其管轄范圍內(nèi)發(fā)生的民商事糾紛主動(dòng)解決，為當(dāng)事人雙方提供溝通的環(huán)境、專(zhuān)業(yè)技術(shù)依據(jù)，對(duì)沒(méi)有暴露出來(lái)的糾紛也可積極的事前干預(yù)，是較為現(xiàn)實(shí)可行的方式。建國(guó)至今，在糾紛調(diào)解占主導(dǎo)地位的傳統(tǒng)文化背景下，部分民眾認(rèn)為對(duì)方讓自己到法院應(yīng)訴是非常丟臉的事，被訴至法院后往往對(duì)立情緒嚴(yán)重，導(dǎo)致法院調(diào)解的困難；相對(duì)的，許多民眾形成了“有矛盾糾紛找街道、找派出所、找婦聯(lián)、找工商”的思維定式，我國(guó)行政機(jī)關(guān)調(diào)解處理了大量的輕微民商事糾紛，而通過(guò)調(diào)解的許多糾紛，雙方當(dāng)事人往往也自覺(jué)履行。改革開(kāi)放帶來(lái)的思潮大轉(zhuǎn)變，對(duì)行政調(diào)解的傳統(tǒng)文化形成了巨大的沖擊。行政調(diào)解的社會(huì)效果，是直接與當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任感、敬畏感相關(guān)的，如果當(dāng)事人明知達(dá)成的協(xié)議對(duì)對(duì)方?jīng)]有任何約束力，沒(méi)有任何行政權(quán)力和司法權(quán)力來(lái)保障其履行，對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任度難免日漸降低，對(duì)行政調(diào)解的接受度也會(huì)越來(lái)越小?？梢哉f(shuō)，行政調(diào)解對(duì)保護(hù)公民、法人和其它組織的合法利益不受侵犯，為調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)都曾起到并且將在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)繼續(xù)起到重要作用。立法賦予實(shí)體公正、程序合法和雙方自愿的行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，是符合我國(guó)傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)和我國(guó)民眾思維習(xí)慣的。因此，我國(guó)應(yīng)立法賦予程序公正合法的行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，以彌補(bǔ)當(dāng)前行政調(diào)解最大的軟肋，對(duì)緩解訴訟壓力、提高定息止紛效果、構(gòu)建和諧社會(huì)有著積極的作用。

三、賦予行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力的制度保障建議

賦予行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，無(wú)疑提高了對(duì)行政調(diào)解制度的程序性要求。作為立法賦予行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力的前提條件，筆者試提出以下幾點(diǎn)建議以供未來(lái)的《行政調(diào)解法》立法參考。

1.完善行政調(diào)解的程序以增加其公正性和信任度

我國(guó)設(shè)定了行政調(diào)解的法律法規(guī)絕大部分沒(méi)有設(shè)立具體調(diào)解程序。實(shí)踐中行政調(diào)解主體往往依照其他行政程序或自創(chuàng)調(diào)解程序進(jìn)行調(diào)解，保留著較強(qiáng)的行政化色彩。程序是公正、合理、及時(shí)解決糾紛的有力保證，對(duì)于當(dāng)事人而言，相關(guān)的糾紛處理程序缺乏必要的透明度和可預(yù)測(cè)性，容易導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)行政調(diào)解的公正性和合法性產(chǎn)生質(zhì)疑，影響行政調(diào)解機(jī)制的親和力，進(jìn)而使當(dāng)事人對(duì)行政調(diào)解協(xié)議依法強(qiáng)制執(zhí)行產(chǎn)生抵觸和合理懷疑。雖然立法機(jī)關(guān)已對(duì)部分領(lǐng)域的行政調(diào)解程序進(jìn)行了完善，例如《交通事故處理程序規(guī)定》規(guī)定：“公安交通管理部門(mén)調(diào)解交通事故損害賠償?shù)钠谙逓?0日”；《合同爭(zhēng)議行政調(diào)解辦法》規(guī)定，“當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)調(diào)解員與本案有利害關(guān)系或者不能公正處理案件的，有權(quán)申請(qǐng)其回避”等等；部分行政機(jī)關(guān)對(duì)其領(lǐng)域內(nèi)的行政調(diào)解程序進(jìn)行了改進(jìn)，例如上海市南匯公安分局規(guī)定“，公安行政調(diào)解只進(jìn)行兩次，限兩周內(nèi)進(jìn)行”等等[16]。但行政調(diào)解的原則、受理?xiàng)l件、具體方式、調(diào)解時(shí)限、回避條件、檢驗(yàn)程序、協(xié)議要件等仍有待《行政調(diào)解法》進(jìn)行增補(bǔ)和統(tǒng)一。筆者認(rèn)為，在完善和規(guī)范行政調(diào)解程序的進(jìn)程中，目前仍被忽視的兩點(diǎn)為：一是完善和規(guī)制專(zhuān)業(yè)技術(shù)爭(zhēng)議的行政確認(rèn)程序。應(yīng)當(dāng)參照司法鑒定的相關(guān)法規(guī)，規(guī)范提取證據(jù)和檢驗(yàn)資料的程序；一方當(dāng)事人接受檢驗(yàn)或提交檢驗(yàn)材料應(yīng)通知另一方到場(chǎng)；檢驗(yàn)、分析、取證前應(yīng)向當(dāng)事人告知相應(yīng)的法律后果；實(shí)行檢驗(yàn)人負(fù)責(zé)制，避免權(quán)力尋租等等。最大限度地保證檢驗(yàn)、分析、取證的結(jié)果客觀公正，才能保障行政調(diào)解進(jìn)行的合法性。二是規(guī)范調(diào)解協(xié)議的形式，以起到最好的定紛止?fàn)幮Ч?。調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)寫(xiě)明爭(zhēng)議的事實(shí)、爭(zhēng)議的請(qǐng)求和調(diào)解結(jié)果。在行政調(diào)解過(guò)程中，調(diào)解人員應(yīng)明確向雙方解釋簽署協(xié)議的法律后果，在取得雙方自愿同意的前提下，行政調(diào)解協(xié)議中，可以參照公證法的相關(guān)規(guī)定，載明義務(wù)人不履行義務(wù)或不完全履行義務(wù)時(shí)，義務(wù)人自愿接受依法強(qiáng)制執(zhí)行的承諾；并載明權(quán)利人自愿放棄調(diào)解結(jié)果以外的其他爭(zhēng)議請(qǐng)求。

2.加大對(duì)行政調(diào)解的制度保障和投入

筆者認(rèn)為，首先必須對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行調(diào)解培訓(xùn)和定崗定責(zé)，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)解的工作人員的素質(zhì)，很大程度上影響著行政調(diào)解的程序公正和實(shí)體公平。很多行政調(diào)解協(xié)議，由于調(diào)解員的疏忽大意，導(dǎo)致權(quán)利人難于要求義務(wù)人履行甚至給權(quán)利人到法院帶來(lái)很大困擾，例如，沒(méi)有在協(xié)議中寫(xiě)明履行期限，沒(méi)有要求義務(wù)人提供身份證明和聯(lián)系方式等。其次是改變行政調(diào)解的“重調(diào)解輕履行”的媒體輿論導(dǎo)向，從全國(guó)各省市與行政調(diào)解相關(guān)的報(bào)道、數(shù)據(jù)分析中不難看出，我國(guó)的行政調(diào)解重視的是行政調(diào)解組織的數(shù)量、配備的行政調(diào)解人員、調(diào)解矛盾糾紛總數(shù)、簽訂調(diào)解協(xié)議的成功率，唯獨(dú)忽視了行政調(diào)解協(xié)議的后續(xù)履行情況。最后，加強(qiáng)行政調(diào)解的資源保障，如設(shè)立社區(qū)警務(wù)室、農(nóng)村警務(wù)室、社區(qū)勞動(dòng)調(diào)解委員會(huì)等，并加大對(duì)基層行政調(diào)解組織和人員的經(jīng)費(fèi)保障。我國(guó)很多行政機(jī)關(guān)都設(shè)有機(jī)構(gòu)，《條例》明確規(guī)定，機(jī)構(gòu)的職責(zé)之一是協(xié)調(diào)處理重要事項(xiàng)，當(dāng)然也包含對(duì)平等民事主體進(jìn)行的調(diào)解，因此可以將機(jī)構(gòu)納入行政調(diào)解體系。

四、賦予行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力的程序建議

賦予行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力絕非一蹴而就，應(yīng)在司法解釋、法律法規(guī)中逐步完善。筆者試提出以下的程序性建議：

1.區(qū)分義務(wù)人不履行行政調(diào)解協(xié)議的不同情形

義務(wù)人超過(guò)約定期限不履行行政調(diào)解協(xié)議，應(yīng)當(dāng)分為兩種情況：一種情況是義務(wù)人無(wú)正當(dāng)理由拒不履行調(diào)解協(xié)議，或僅以暫無(wú)支付能力為由拖延時(shí)間。在這種情況下，立法應(yīng)當(dāng)賦予行政調(diào)解協(xié)議的權(quán)利人直接申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，法院立案部門(mén)對(duì)該行政調(diào)解協(xié)議是否違反法律強(qiáng)制性規(guī)定或處分了國(guó)家、集體、第三人利益進(jìn)行形式審查。另一種情況是當(dāng)事人對(duì)行政調(diào)解協(xié)議的合法性提出異議。例如當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員在調(diào)解的過(guò)程中采取了以壓代調(diào)、強(qiáng)迫當(dāng)事人簽字畫(huà)押等不適當(dāng)?shù)氖侄?，違背當(dāng)事人意志主持調(diào)解。部分學(xué)者認(rèn)為，行政調(diào)解不具備強(qiáng)制性，因此不屬于具體行政行為。徐繼敏等認(rèn)為，行政調(diào)解、行政裁決屬于非強(qiáng)制行政行為，也受行政復(fù)議和行政訴訟審查[17]。筆者同意后一種主張，認(rèn)為當(dāng)事人質(zhì)疑行政調(diào)解協(xié)議的合法性，可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟，而不應(yīng)繼續(xù)像目前這樣提起民事訴訟。經(jīng)行政復(fù)議或行政訴訟審查，行政調(diào)解協(xié)議未違反意思自治原則進(jìn)行強(qiáng)迫，不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定、且未損害國(guó)家、集體、第三人利益的權(quán)利人可直接申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。提出異議不應(yīng)是無(wú)限期的：協(xié)議有履行期限的，應(yīng)當(dāng)在履行期限內(nèi)提出異議；沒(méi)有履行期限的，建議可以參照法院判決裁定的異議期，給予15 日或 30 日的異議期?？赡苡腥藭?huì)質(zhì)疑，這樣的模式還是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查，換湯不換藥。實(shí)際上，絕大多數(shù)行政調(diào)解協(xié)議不能得到履行都是第一種情況，因我國(guó)誠(chéng)信體系缺失和自然人身份地址難以認(rèn)定，導(dǎo)致義務(wù)人避而不見(jiàn)或拖延時(shí)間逃避債務(wù)。任何行政或司法行為都應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督，當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書(shū)，提出證據(jù)證明調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律的，同樣可以依法申請(qǐng)審查。

2.引入質(zhì)疑行政調(diào)解協(xié)議的風(fēng)險(xiǎn)保證金機(jī)制

鑒于目前行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政調(diào)解的實(shí)踐中，還存在少部分以壓代調(diào)、違背當(dāng)事人真實(shí)意思表示的情形，不宜完全剝奪調(diào)解協(xié)議雙方質(zhì)疑行政調(diào)解協(xié)議合法性的權(quán)利。筆者建議引入風(fēng)險(xiǎn)保證金機(jī)制，即如果當(dāng)事人對(duì)行政調(diào)解協(xié)議的合法性、公正性提出異議，經(jīng)法院審查認(rèn)定該行政調(diào)解協(xié)議系當(dāng)事人自愿達(dá)成的合法協(xié)議，根據(jù)公平原則，質(zhì)疑行政調(diào)解合法性并拒不履行調(diào)解義務(wù)的當(dāng)事人，則要補(bǔ)償對(duì)方當(dāng)事人因此支付的訴訟費(fèi)用和合理的交通費(fèi)等其他損失。這一機(jī)制，既促使協(xié)議雙方當(dāng)事人審慎地思考行政調(diào)解協(xié)議的公正性和合法性，權(quán)衡能夠?yàn)樽约簬?lái)的精神、物質(zhì)利益與付出之間的比例；又可以使得權(quán)利人因義務(wù)人隨意增加的訴訟成本（如律師費(fèi)、交通費(fèi)、誤工費(fèi)）得到一定程度的補(bǔ)償，最大限度地維護(hù)公平與正義。風(fēng)險(xiǎn)保證金機(jī)制可以避免當(dāng)事人濫用訴權(quán)，也維護(hù)了行政調(diào)解協(xié)議的信賴(lài)度，避免行政資源和司法資源的平白浪費(fèi)。

篇3

關(guān)鍵詞：行政調(diào)解；范圍；程序；效力；救濟(jì)途徑

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）34-0076-02

在國(guó)內(nèi)構(gòu)建“大調(diào)解”制度的呼聲下，行政調(diào)解作為解決糾紛的重要組成部分，受到了行政機(jī)關(guān)的青睞。近年來(lái)，全國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)也在積極探索行政調(diào)解的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，北京市于2011年6月了《加強(qiáng)行政調(diào)解工作的意見(jiàn)》，對(duì)行政調(diào)解的意義、原則、對(duì)象范圍、工作機(jī)制、工作體制以及社會(huì)參與機(jī)制予以明確。在社會(huì)矛盾凸顯的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，行政調(diào)解以其專(zhuān)業(yè)性和靈活性、快捷性的優(yōu)勢(shì)，其在糾紛解決方面的重要作用不容輕視。“在現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有通過(guò)訴訟得到解決的糾紛不計(jì)其數(shù)，即通過(guò)當(dāng)事者之間的交涉、第三者的斡旋及調(diào)解、仲裁等達(dá)到解決的，甚至通過(guò)訴訟外的方式解決的糾紛，相比于通過(guò)審判解決的占?jí)旱沟亩鄶?shù)?！盵1]然而，需要注意的是，行政調(diào)解的進(jìn)行需以尊重法治為前提，行政調(diào)解并非萬(wàn)能，行政機(jī)關(guān)在調(diào)解的過(guò)程中，必當(dāng)警惕由于對(duì)其范圍、程序、效力、救濟(jì)途徑等認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，從而防范其對(duì)法治價(jià)值可能帶來(lái)的損害。

一、行政調(diào)解范圍的能與不能

哪些糾紛可以由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解？對(duì)該問(wèn)題的判斷應(yīng)當(dāng)考慮兩個(gè)層次。

一是以法律規(guī)范的規(guī)定為限。只能法律規(guī)范授予行政機(jī)關(guān)調(diào)解職能的，行政機(jī)關(guān)才能進(jìn)行調(diào)解。對(duì)于法律規(guī)范確定應(yīng)當(dāng)予以行政處罰、行政強(qiáng)制的案件，不應(yīng)當(dāng)有損其剛性規(guī)定，否則即使達(dá)到了息事寧人、維護(hù)穩(wěn)定的目的，也是以損害法治秩序和權(quán)威為代價(jià)。

二是法律規(guī)范未規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)限于“與行政職責(zé)相關(guān)的民事糾紛”。行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)的過(guò)程中，必然涉及對(duì)相關(guān)民事糾紛的處理，如果法律規(guī)范對(duì)此沒(méi)有規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)可以靈活采用調(diào)解方式進(jìn)行調(diào)處，既可以為相關(guān)爭(zhēng)議提供專(zhuān)業(yè)性知識(shí)的支撐，又可以滿足行政管理的需求，符合行政領(lǐng)域的效率原則。

對(duì)于與行政職能、職責(zé)無(wú)關(guān)的純民事糾紛應(yīng)當(dāng)排除在行政調(diào)解的范圍之外。這樣的制度設(shè)計(jì)是基于以下考慮：首先，社會(huì)的糾紛解決機(jī)制作為一個(gè)整體，其中各種糾紛解決方式在不同方面的作用各有側(cè)重，不能指望行政調(diào)解包打天下，對(duì)于與其行政職能無(wú)關(guān)的純民事糾紛應(yīng)當(dāng)更多地通過(guò)其他方式（如仲裁、人民調(diào)解等）予以解決，這體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的介入限度；其次，行政機(jī)關(guān)的人力、財(cái)力、物力有限，不應(yīng)在純民事糾紛的調(diào)解中過(guò)度耗費(fèi)，否則反而影響了行政機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量和效率；最后，從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部來(lái)看，各個(gè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)某個(gè)特定領(lǐng)域的行政管理工作，與行政職能相關(guān)的民事糾紛的解決，是行政機(jī)關(guān)的行政管理職責(zé)所在，不同的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在特定范圍內(nèi)調(diào)解特定糾紛，而不能越俎代庖。在美國(guó)，行政調(diào)解也對(duì)除了勞工、運(yùn)輸?shù)忍厥忸I(lǐng)域的民事糾紛采取不予介入的態(tài)度，能夠列入行政調(diào)解范圍的民事糾紛通常與行政職權(quán)或行為有關(guān)，或者由于行政機(jī)關(guān)所具有的專(zhuān)業(yè)性可以快速解決的民事糾紛。

二、行政調(diào)解手段的能與不能

行政調(diào)解過(guò)程中需謹(jǐn)防強(qiáng)制調(diào)解。為及時(shí)化解社會(huì)矛盾，維護(hù)公共利益，避免延誤糾紛解決時(shí)機(jī)，行政機(jī)關(guān)也可依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解。根據(jù)北京市《加強(qiáng)行政調(diào)解工作的意見(jiàn)》對(duì)于資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境污染、公共安全事故等方面的民事糾紛，以及涉及人數(shù)較多、影響較大、可能影響社會(huì)穩(wěn)定的糾紛要主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解。

然而，不應(yīng)將主動(dòng)調(diào)解演變?yōu)閺?qiáng)制調(diào)解。自愿原則是調(diào)解行為的精髓，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解并不意味著行政調(diào)解的必然啟動(dòng)，在行政機(jī)關(guān)主動(dòng)要求調(diào)解時(shí)，如果有任何一方當(dāng)事人明確表示不同意調(diào)解，行政機(jī)關(guān)不能單方啟動(dòng)調(diào)解程序。

另外，行政機(jī)關(guān)可能通過(guò)行政調(diào)解進(jìn)行變相的強(qiáng)制，不自覺(jué)地將自己的意志強(qiáng)加于相對(duì)人，從而異化行政調(diào)解的功能。這樣的擔(dān)憂不無(wú)道理，因此，需要通過(guò)對(duì)行政調(diào)解原則、程序、監(jiān)督和救濟(jì)制度的構(gòu)建，對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行原則和規(guī)則上的約束，行政調(diào)解就不會(huì)淪為變相強(qiáng)制的手段。

三、行政調(diào)解效力的能與不能

“由于行政機(jī)關(guān)具有公權(quán)力屬性和中立第三方的地位，其調(diào)解具有較高的合法性、合理性和規(guī)范性，所主持達(dá)成的調(diào)解協(xié)議效力理應(yīng)高于一般民間調(diào)解協(xié)議。這樣不僅可保障公權(quán)力和資源的合理使用，也有利于敦促當(dāng)事人履行?！盵2]

然而，需要警惕的是，雖然行政調(diào)解協(xié)議效力應(yīng)當(dāng)高于一般民事調(diào)解協(xié)議，但絕對(duì)不能有終局的效力，司法對(duì)行政調(diào)解的審查應(yīng)當(dāng)是必要的，保障當(dāng)事人的訴權(quán)應(yīng)當(dāng)是社會(huì)公平正義的應(yīng)有之義；其次，不宜直接賦予行政調(diào)解執(zhí)行力，行政調(diào)解過(guò)程中沒(méi)有行政權(quán)的直接運(yùn)用，不屬于具體行政行為，也就不具備行政行為的執(zhí)行力；最后，若賦予行政調(diào)解協(xié)議不同于一般民事調(diào)解協(xié)議的效力，其前提是程序設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)保證獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性、公平性，否則必然會(huì)適得其反。

綜上所述，筆者認(rèn)為，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定自覺(jué)履行行政調(diào)解協(xié)議，但應(yīng)規(guī)定提出異議的期限，若逾期未明確提出異議且不履行的，可以由行政機(jī)關(guān)或一方當(dāng)事人將行政調(diào)解協(xié)議送交有管轄權(quán)的法院進(jìn)行確認(rèn)。經(jīng)法院確認(rèn)有效的行政調(diào)解協(xié)議書(shū)，與法院的正式判決效力相同，可以成為申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)。如此的制度設(shè)計(jì)，既規(guī)定相對(duì)人在一定期限內(nèi)可以任意反悔，不違背自愿原則，保障了當(dāng)事人訴權(quán)；又使其不同于一般民事調(diào)解協(xié)議的合同效力，有助于促使當(dāng)事人認(rèn)真對(duì)待自己的權(quán)利，有利于秩序的迅速恢復(fù)，是調(diào)解二者矛盾的有效平衡點(diǎn)。

四、行政調(diào)解程序的能與不能

行政調(diào)解的程序設(shè)計(jì)固然重要，可以保證其公平、公正。然而不容忽視的是，行政調(diào)解的優(yōu)勢(shì)恰恰在于其靈活快捷性，不宜為其設(shè)置過(guò)多的條條框框，因此程序的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)限定于基本的認(rèn)識(shí)和原則問(wèn)題，防止將行政調(diào)解程序設(shè)置過(guò)于煩瑣嚴(yán)格。

緣于行政調(diào)解的多樣性，其影響的利益大小程度相差甚遠(yuǎn)，因此其程序也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地進(jìn)行雙重構(gòu)建。對(duì)于案情簡(jiǎn)單、責(zé)任清楚的行政調(diào)解，一般由行政管理人員當(dāng)場(chǎng)調(diào)解，對(duì)于程序的要求并不嚴(yán)格。這種非正式的簡(jiǎn)易程序?qū)嶋H上是實(shí)踐中行政調(diào)解的常態(tài)形式，最能體現(xiàn)行政程序的靈活性、非正式性、效率性；對(duì)于重大、復(fù)雜的行政調(diào)解，應(yīng)當(dāng)適用正式程序。包括啟動(dòng)、確定調(diào)解人員、調(diào)查、實(shí)施調(diào)解、行政調(diào)解的終結(jié)等環(huán)節(jié)。

另外，需謹(jǐn)防久調(diào)不解，通過(guò)規(guī)定調(diào)解的時(shí)限，可以保障調(diào)解的效率，逾期不能達(dá)成調(diào)解的，行政調(diào)解機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)終結(jié)調(diào)解，這樣有利于督促當(dāng)事人合理地利用行政調(diào)解這種救濟(jì)方式，有利于消除久調(diào)不解而浪費(fèi)資源的現(xiàn)象發(fā)生。

五、行政調(diào)解救濟(jì)途徑的能與不能

由于行政調(diào)解行為不具有直接強(qiáng)制力，行政調(diào)解機(jī)構(gòu)和調(diào)解人員對(duì)上級(jí)調(diào)解或法院判決改變調(diào)解協(xié)議的不承擔(dān)責(zé)任。不宜將其納入行政訴訟的受案范圍，當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議反悔的，可以向法院就原有民事糾紛提起民事訴訟，這在現(xiàn)行法律中已有體現(xiàn)。例如《治安管理處罰法》第9條規(guī)定：“經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對(duì)違反治安管理行為人給予處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事?tīng)?zhēng)議依法向人民法院提起民事訴訟?！?/p>

如果行政調(diào)解過(guò)程中調(diào)解員故意或有受賄行為影響調(diào)解的公正，能否就調(diào)解行為本身提起行政訴訟，對(duì)此學(xué)界尚有爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為“如果行政機(jī)關(guān)及其工作人員在調(diào)解過(guò)程中采取了不適當(dāng)?shù)氖侄危鐝?qiáng)迫當(dāng)事人調(diào)解或者達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，……對(duì)這種行為不服的，應(yīng)允許當(dāng)事人以調(diào)解事項(xiàng)為由向上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議或提起行政訴訟”[3]。

這種觀點(diǎn)的不合理之處在于：首先，這是沒(méi)有意義的，現(xiàn)行體制已經(jīng)對(duì)糾紛提供了充分的救濟(jì)渠道，對(duì)原有糾紛的調(diào)解結(jié)果有異議，完全可以通過(guò)民事訴訟、仲裁等方式解決，如果對(duì)調(diào)解行為提起行政訴訟，經(jīng)過(guò)訴訟請(qǐng)求撤銷(xiāo)調(diào)解協(xié)議，再重新進(jìn)行調(diào)解，對(duì)調(diào)解結(jié)果仍有異議，再提起民事訴訟，這一系列漫長(zhǎng)的過(guò)程無(wú)異于是對(duì)司法資源的極大浪費(fèi)，同時(shí)也可能成為當(dāng)事人有意將行政機(jī)關(guān)牽入糾紛的借口；再次，對(duì)行政調(diào)解人員的不端行為，可以用行政訴訟之外的其他手段，例如由監(jiān)察部門(mén)按有關(guān)規(guī)定和程序追究相關(guān)人員的責(zé)任。這樣的懲戒措施在現(xiàn)行制度下是可行的，對(duì)于約束監(jiān)督調(diào)解員的行為是行之有效的。

六、結(jié)語(yǔ)

有批評(píng)者認(rèn)為行政調(diào)解等替代式糾紛解決方式是對(duì)法治主義的威脅，是以法治之外的價(jià)值代替了法治的價(jià)值。對(duì)此，也有學(xué)者進(jìn)行了辯解：“誠(chéng)然，ADR程序所關(guān)注的某些因素，例如成本收益、效率等，可能并不是法治中的核心價(jià)值。但是應(yīng)當(dāng)看到，ADR的適用并不是要重建一個(gè)新的法律價(jià)值體系。恰恰相反，它是在法治主義原則和法律規(guī)則的指引下而運(yùn)行的。當(dāng)事人之間進(jìn)行對(duì)話交涉的理?yè)?jù)并不僅僅是對(duì)利益的追逐。有效的對(duì)話和交涉必須以對(duì)原則和規(guī)則的認(rèn)同和尊重為基礎(chǔ)。在法律原則和規(guī)則指引下的交涉與合意，是作為一種生活方式的法治主義的應(yīng)有之義?！盵4]通過(guò)本文分析，可以肯定的是，在進(jìn)行行政調(diào)解時(shí)，應(yīng)當(dāng)在解決糾紛的功能和法治秩序構(gòu)建之間尋求合理的平衡點(diǎn)，不能顧此失彼。目前的調(diào)解浪潮應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注法治視野下的行政調(diào)解制度構(gòu)建。

參考文獻(xiàn)：

[1][日]棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度[M].王亞新，譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994.

[2]范愉.行政調(diào)解問(wèn)題芻議[J].廣東社會(huì)科學(xué)，2008，（6）.

篇4

調(diào)解制度是指經(jīng)過(guò)第三者的排解疏導(dǎo)，說(shuō)服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人依法自愿達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的一種活動(dòng)。在西方國(guó)家，調(diào)解被認(rèn)為是最常見(jiàn)也是最重要的一種ADR。如在美國(guó)90％以上的糾紛是通過(guò)非訴訟程序解決的，其中調(diào)解所占比例最高。在我國(guó)，調(diào)解也是訴訟之外應(yīng)用最廣泛、種類(lèi)最多樣的一種糾紛解決方式。

二、構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制之必要性

1、建立、完善調(diào)解體系解決糾紛的需要。調(diào)解作為化解社會(huì)糾紛的基本手段，有狹義與廣義之分，狹義上的調(diào)解，即訴訟調(diào)解，是與審判相并行的一種民事審判機(jī)制，是訴訟中調(diào)解，屬于狹義的司法調(diào)解。廣義上的調(diào)解，除了狹義訴訟調(diào)解外，還包括所有訴訟外糾紛調(diào)解手段，如人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解等。作為解決社會(huì)矛盾、糾紛的基本手段之一的調(diào)解，是以消除當(dāng)事人之間的對(duì)立與對(duì)抗為目的，能及時(shí)、徹底地治療和補(bǔ)救被糾紛破壞的社會(huì)關(guān)系，是重要的社會(huì)管理手段與工具。

2、銜接、互補(bǔ)訴訟內(nèi)調(diào)解方式的需要。訴訟外調(diào)解作為與訴訟內(nèi)調(diào)解相對(duì)的概念，二者在調(diào)解主體、調(diào)解性質(zhì)、調(diào)解協(xié)議書(shū)的法律效力等方面均有較大不同。訴訟外調(diào)解的調(diào)解主體是除審判人員以外的第三人，而訴訟中調(diào)解的主體為法院或?qū)徟腥藛T；訴訟外調(diào)解無(wú)須融于和受限于訴訟審判中，具有自身獨(dú)立性，調(diào)解的內(nèi)容主要依賴(lài)當(dāng)事人的自覺(jué)履行，調(diào)解協(xié)議書(shū)的效力較弱，不履行調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的，可以通過(guò)法院調(diào)解或裁判，而訴訟中調(diào)解是以審判權(quán)為基礎(chǔ)的調(diào)解，是司法機(jī)關(guān)對(duì)雙方矛盾糾紛進(jìn)行裁決前最后一次謀求雙方達(dá)成一致的審判活動(dòng)，是在法院或法官的主持和參與下進(jìn)行的，調(diào)解協(xié)議書(shū)經(jīng)雙方簽字送達(dá)后即具有法律強(qiáng)制執(zhí)行力，除非調(diào)解內(nèi)容違法或違背當(dāng)事人的真實(shí)意志。

3、構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的需要。調(diào)解將講法與說(shuō)理相結(jié)合,最大限度地體現(xiàn)了當(dāng)事人的處分權(quán),有利于徹底化解社會(huì)糾紛,在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。近年來(lái)，受一些觀念的影響，行政調(diào)解、人民調(diào)解、仲裁調(diào)解等訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制的功能受到了很大的制約，大量糾紛涌入法院，不僅增加了法院負(fù)擔(dān)，也使矛盾難以迅速地化解，增加了社會(huì)不安定因素。

三、構(gòu)建我國(guó)的訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制

借鑒國(guó)外的非訴訟糾紛解決機(jī)制的成功做法，結(jié)合我國(guó)的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)與國(guó)情，筆者以為，構(gòu)建我國(guó)的訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制，應(yīng)圍繞調(diào)解體系網(wǎng)絡(luò)、具體的制度運(yùn)作等方面，從以下四個(gè)層次入手。

（一）法院附設(shè)調(diào)解

1、法院附設(shè)調(diào)解與法院訴訟調(diào)解的區(qū)別。法院附設(shè)調(diào)解不同于我國(guó)目前正大力鼓勵(lì)的訴訟中調(diào)解。雖然兩者都體現(xiàn)了法官審判權(quán)和當(dāng)事人處分權(quán)的相互作用，都是為了盡量平衡解決當(dāng)事人糾紛，防止訴訟過(guò)于遲延，避免訴訟費(fèi)用過(guò)于高昂，獲得審判的法律效果和社會(huì)效果雙贏等目的，但是，二者在性質(zhì)和程序結(jié)構(gòu)特征上存在較大的差別：訴訟中調(diào)解是以法院名義代表國(guó)家正式行使居中裁斷的審判權(quán)；依法設(shè)立的法院附設(shè)調(diào)解本質(zhì)上屬于一種授權(quán)性的，受當(dāng)事人處分權(quán)和法院審判權(quán)雙重制約的訴訟外程序。

2、法院附設(shè)調(diào)解的具體制度建構(gòu)。法院附設(shè)調(diào)解是適合我國(guó)國(guó)情的一種重要的訴訟外糾紛解決機(jī)制，建議可以先選擇在幾個(gè)區(qū)縣人民法院推行以人民調(diào)解員、律師、人民陪審員、退休法官等為調(diào)解人或公斷人的審前調(diào)解試點(diǎn)，然后再逐步推廣。

（二）行政附設(shè)調(diào)解

1、行政附設(shè)調(diào)解概述。行政附設(shè)調(diào)解是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)或準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)所附設(shè)，包括行政申訴、行政調(diào)解、行政裁決、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解、等。行政附設(shè)調(diào)解也應(yīng)同法院附設(shè)調(diào)解和民間調(diào)解一樣，均應(yīng)在查明事實(shí)、分清是非、明確責(zé)任的基礎(chǔ)上，說(shuō)服當(dāng)事人互諒互讓?zhuān)勒辗?、法?guī)及有關(guān)政策的規(guī)定，讓雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議解決爭(zhēng)端。因此，合法和自愿是調(diào)解必須遵守的原則。但筆者認(rèn)為，為構(gòu)建行政附設(shè)調(diào)解制度，交通事故損害賠償糾紛、醫(yī)療事故糾紛、拆遷裁決等有待進(jìn)一步完善。

2、行政附設(shè)調(diào)解的程序啟動(dòng)與效力。為了充分發(fā)揮行政附設(shè)調(diào)解的重要功能和積極作用，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政附設(shè)調(diào)解的程序啟動(dòng)和效力問(wèn)題作出明確的法律規(guī)定：一是行政調(diào)解的啟動(dòng)方式。根據(jù)是否依申請(qǐng)可分為依申請(qǐng)的行政調(diào)解和依職權(quán)的行政調(diào)解。依申請(qǐng)的行政調(diào)解，指法律沒(méi)有規(guī)定必須經(jīng)過(guò)行政調(diào)解，而是只規(guī)定糾紛當(dāng)事人可以依法向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)調(diào)解。

（三）民間調(diào)解

筆者把法院、行政機(jī)關(guān)以外的組織或個(gè)人所主持自治性的調(diào)解統(tǒng)稱(chēng)為民間調(diào)解。民間調(diào)解類(lèi)型多、內(nèi)容廣，為了更充分的發(fā)揮當(dāng)事人的主觀能動(dòng)性，法律不能管得太多太死。我們只能從宏觀上構(gòu)建一個(gè)法治框架：可以按照行政區(qū)劃設(shè)置相應(yīng)的調(diào)解機(jī)構(gòu)為當(dāng)事人提供免費(fèi)調(diào)解（當(dāng)然，也可以收取必要的管理費(fèi)用）；建立由國(guó)家和政府按比例負(fù)責(zé)的資金制度（也可吸收社會(huì)資金）；由調(diào)解法對(duì)調(diào)解人的資格和培訓(xùn)進(jìn)行規(guī)定?？梢越梃b它國(guó)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)受案范圍進(jìn)行規(guī)范，為了充分體現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人選擇權(quán)自決權(quán)的尊重，法律可以規(guī)定，當(dāng)事人是否到調(diào)解中心完全自愿。對(duì)于調(diào)解書(shū)的法律效力，可分兩種情況規(guī)定：在調(diào)解中心調(diào)解的，具有強(qiáng)制執(zhí)行效力；未在調(diào)解中心調(diào)解的視情況而定，若當(dāng)事人進(jìn)行了公證，則具有強(qiáng)制執(zhí)行力，除非當(dāng)事人有相反證據(jù)證明該公證違法或者內(nèi)容不真實(shí)。如果沒(méi)有進(jìn)行公證，則不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。

（四）調(diào)解—仲裁

調(diào)解—仲裁是糾紛當(dāng)事人基于對(duì)金錢(qián)或時(shí)間的考慮，通過(guò)簽定協(xié)議達(dá)成合意，規(guī)定一旦調(diào)解無(wú)法就所爭(zhēng)議事項(xiàng)達(dá)成和解協(xié)議時(shí)，可以賦予調(diào)解人轉(zhuǎn)向仲裁人角色的權(quán)力，并據(jù)此作出一個(gè)具有拘束力的裁定，是將仲裁和調(diào)解、和解相結(jié)合的一種全新糾紛解決機(jī)制。仲裁和和解、調(diào)解是不同的糾紛解決方法，但是，“目前，世界上存在一種正在擴(kuò)展著的文化，它贊成仲裁與調(diào)解相結(jié)合。這一文化長(zhǎng)期以來(lái)存在于東方，現(xiàn)在正在以這樣或那樣的方向向西方和世界其他地區(qū)擴(kuò)展。

仲裁與調(diào)解相結(jié)合作為解決糾紛的一種特別方式，與單獨(dú)的調(diào)解具有根本的區(qū)別。在仲裁與調(diào)解相結(jié)合時(shí)，主持調(diào)解的調(diào)解員就是同一案件仲裁庭的仲裁員；同時(shí)，將仲裁方式和調(diào)解方式實(shí)行有機(jī)結(jié)合，即調(diào)解成功，則仲裁庭可以依據(jù)和解協(xié)議作出裁決書(shū)結(jié)案；調(diào)解不成，則仲裁庭可以恢復(fù)仲裁程序繼續(xù)進(jìn)行仲裁審理。調(diào)解并非仲裁的必經(jīng)程序，不能帶有任何強(qiáng)制性。調(diào)解—仲裁糾紛解決模式將調(diào)解與仲裁相結(jié)合，充分發(fā)揮各自的優(yōu)點(diǎn)，能促使糾紛得以更快更經(jīng)濟(jì)地解決。隨著社會(huì)的發(fā)展，這種結(jié)合顯示出越來(lái)越強(qiáng)大的生命力。

參考文獻(xiàn)：

篇5

調(diào)解制度是指經(jīng)過(guò)第三者的排解疏導(dǎo)，說(shuō)服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人依法自愿達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的一種活動(dòng)。在西方國(guó)家，調(diào)解被認(rèn)為是最常見(jiàn)也是最重要的一種ADR。如在美國(guó)90％以上的糾紛是通過(guò)非訴訟程序解決的，其中調(diào)解所占比例最高。在我國(guó)，調(diào)解也是訴訟之外應(yīng)用最廣泛、種類(lèi)最多樣的一種糾紛解決方式。

二、構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制之必要性

1、建立、完善調(diào)解體系解決糾紛的需要。調(diào)解作為化解社會(huì)糾紛的基本手段，有狹義與廣義之分，狹義上的調(diào)解，即訴訟調(diào)解，是與審判相并行的一種民事審判機(jī)制，是訴訟中調(diào)解，屬于狹義的司法調(diào)解。廣義上的調(diào)解，除了狹義訴訟調(diào)解外，還包括所有訴訟外糾紛調(diào)解手段，如人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解等。作為解決社會(huì)矛盾、糾紛的基本手段之一的調(diào)解，是以消除當(dāng)事人之間的對(duì)立與對(duì)抗為目的，能及時(shí)、徹底地治療和補(bǔ)救被糾紛破壞的社會(huì)關(guān)系，是重要的社會(huì)管理手段與工具。

2、銜接、互補(bǔ)訴訟內(nèi)調(diào)解方式的需要。訴訟外調(diào)解作為與訴訟內(nèi)調(diào)解相對(duì)的概念，二者在調(diào)解主體、調(diào)解性質(zhì)、調(diào)解協(xié)議書(shū)的法律效力等方面均有較大不同。訴訟外調(diào)解的調(diào)解主體是除審判人員以外的第三人，而訴訟中調(diào)解的主體為法院或?qū)徟腥藛T；訴訟外調(diào)解無(wú)須融于和受限于訴訟審判中，具有自身獨(dú)立性，調(diào)解的內(nèi)容主要依賴(lài)當(dāng)事人的自覺(jué)履行，調(diào)解協(xié)議書(shū)的效力較弱，不履行調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的，可以通過(guò)法院調(diào)解或裁判，而訴訟中調(diào)解是以審判權(quán)為基礎(chǔ)的調(diào)解，是司法機(jī)關(guān)對(duì)雙方矛盾糾紛進(jìn)行裁決前最后一次謀求雙方達(dá)成一致的審判活動(dòng)，是在法院或法官的主持和參與下進(jìn)行的，調(diào)解協(xié)議書(shū)經(jīng)雙方簽字送達(dá)后即具有法律強(qiáng)制執(zhí)行力，除非調(diào)解內(nèi)容違法或違背當(dāng)事人的真實(shí)意志。

3、構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的需要。調(diào)解將講法與說(shuō)理相結(jié)合,最大限度地體現(xiàn)了當(dāng)事人的處分權(quán),有利于徹底化解社會(huì)糾紛,在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。近年來(lái)，受一些觀念的影響，行政調(diào)解、人民調(diào)解、仲裁調(diào)解等訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制的功能受到了很大的制約，大量糾紛涌入法院，不僅增加了法院負(fù)擔(dān)，也使矛盾難以迅速地化解，增加了社會(huì)不安定因素。

三、構(gòu)建我國(guó)的訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制

借鑒國(guó)外的非訴訟糾紛解決機(jī)制的成功做法，結(jié)合我國(guó)的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)與國(guó)情，筆者以為，構(gòu)建我國(guó)的訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制，應(yīng)圍繞調(diào)解體系網(wǎng)絡(luò)、具體的制度運(yùn)作等方面，從以下四個(gè)層次入手。

（一）法院附設(shè)調(diào)解

1、法院附設(shè)調(diào)解與法院訴訟調(diào)解的區(qū)別。法院附設(shè)調(diào)解不同于我國(guó)目前正大力鼓勵(lì)的訴訟中調(diào)解。雖然兩者都體現(xiàn)了法官審判權(quán)和當(dāng)事人處分權(quán)的相互作用，都是為了盡量平衡解決當(dāng)事人糾紛，防止訴訟過(guò)于遲延，避免訴訟費(fèi)用過(guò)于高昂，獲得審判的法律效果和社會(huì)效果雙贏等目的，但是，二者在性質(zhì)和程序結(jié)構(gòu)特征上存在較大的差別：訴訟中調(diào)解是以法院名義代表國(guó)家正式行使居中裁斷的審判權(quán)；依法設(shè)立的法院附設(shè)調(diào)解本質(zhì)上屬于一種授權(quán)性的，受當(dāng)事人處分權(quán)和法院審判權(quán)雙重制約的訴訟外程序。

2、法院附設(shè)調(diào)解的具體制度建構(gòu)。法院附設(shè)調(diào)解是適合我國(guó)國(guó)情的一種重要的訴訟外糾紛解決機(jī)制，建議可以先選擇在幾個(gè)區(qū)縣人民法院推行以人民調(diào)解員、律師、人民陪審員、退休法官等為調(diào)解人或公斷人的審前調(diào)解試點(diǎn)，然后再逐步推廣。

（二）行政附設(shè)調(diào)解

1、行政附設(shè)調(diào)解概述。行政附設(shè)調(diào)解是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)或準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)所附設(shè)，包括行政申訴、行政調(diào)解、行政裁決、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解、等。行政附設(shè)調(diào)解也應(yīng)同法院附設(shè)調(diào)解和民間調(diào)解一樣，均應(yīng)在查明事實(shí)、分清是非、明確責(zé)任的基礎(chǔ)上，說(shuō)服當(dāng)事人互諒互讓?zhuān)勒辗?、法?guī)及有關(guān)政策的規(guī)定，讓雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議解決爭(zhēng)端。因此，合法和自愿是調(diào)解必須遵守的原則。但筆者認(rèn)為，為構(gòu)建行政附設(shè)調(diào)解制度，交通事故損害賠償糾紛、醫(yī)療事故糾紛、拆遷裁決等有待進(jìn)一步完善。

2、行政附設(shè)調(diào)解的程序啟動(dòng)與效力。為了充分發(fā)揮行政附設(shè)調(diào)解的重要功能和積極作用，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政附設(shè)調(diào)解的程序啟動(dòng)和效力問(wèn)題作出明確的法律規(guī)定：一是行政調(diào)解的啟動(dòng)方式。根據(jù)是否依申請(qǐng)可分為依申請(qǐng)的行政調(diào)解和依職權(quán)的行政調(diào)解。依申請(qǐng)的行政調(diào)解，指法律沒(méi)有規(guī)定必須經(jīng)過(guò)行政調(diào)解，而是只規(guī)定糾紛當(dāng)事人可以依法向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)調(diào)解。

（三）民間調(diào)解

筆者把法院、行政機(jī)關(guān)以外的組織或個(gè)人所主持自治性的調(diào)解統(tǒng)稱(chēng)為民間調(diào)解。民間調(diào)解類(lèi)型多、內(nèi)容廣，為了更充分的發(fā)揮當(dāng)事人的主觀能動(dòng)性，法律不能管得太多太死。我們只能從宏觀上構(gòu)建一個(gè)法治框架：可以按照行政區(qū)劃設(shè)置相應(yīng)的調(diào)解機(jī)構(gòu)為當(dāng)事人提供免費(fèi)調(diào)解（當(dāng)然，也可以收取必要的管理費(fèi)用）；建立由國(guó)家和政府按比例負(fù)責(zé)的資金制度（也可吸收社會(huì)資金）；由調(diào)解法對(duì)調(diào)解人的資格和培訓(xùn)進(jìn)行規(guī)定?？梢越梃b它國(guó)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)受案范圍進(jìn)行規(guī)范，為了充分體現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人選擇權(quán)自決權(quán)的尊重，法律可以規(guī)定，當(dāng)事人是否到調(diào)解中心完全自愿。對(duì)于調(diào)解書(shū)的法律效力，可分兩種情況規(guī)定：在調(diào)解中心調(diào)解的，具有強(qiáng)制執(zhí)行效力；未在調(diào)解中心調(diào)解的視情況而定，若當(dāng)事人進(jìn)行了公證，則具有強(qiáng)制執(zhí)行力，除非當(dāng)事人有相反證據(jù)證明該公證違法或者內(nèi)容不真實(shí)。如果沒(méi)有進(jìn)行公證，則不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。

（四）調(diào)解—仲裁

調(diào)解—仲裁是糾紛當(dāng)事人基于對(duì)金錢(qián)或時(shí)間的考慮，通過(guò)簽定協(xié)議達(dá)成合意，規(guī)定一旦調(diào)解無(wú)法就所爭(zhēng)議事項(xiàng)達(dá)成和解協(xié)議時(shí)，可以賦予調(diào)解人轉(zhuǎn)向仲裁人角色的權(quán)力，并據(jù)此作出一個(gè)具有拘束力的裁定，是將仲裁和調(diào)解、和解相結(jié)合的一種全新糾紛解決機(jī)制。仲裁和和解、調(diào)解是不同的糾紛解決方法，但是，“目前，世界上存在一種正在擴(kuò)展著的文化，它贊成仲裁與調(diào)解相結(jié)合。這一文化長(zhǎng)期以來(lái)存在于東方，現(xiàn)在正在以這樣或那樣的方向向西方和世界其他地區(qū)擴(kuò)展。

仲裁與調(diào)解相結(jié)合作為解決糾紛的一種特別方式，與單獨(dú)的調(diào)解具有根本的區(qū)別。在仲裁與調(diào)解相結(jié)合時(shí)，主持調(diào)解的調(diào)解員就是同一案件仲裁庭的仲裁員；同時(shí)，將仲裁方式和調(diào)解方式實(shí)行有機(jī)結(jié)合，即調(diào)解成功，則仲裁庭可以依據(jù)和解協(xié)議作出裁決書(shū)結(jié)案；調(diào)解不成，則仲裁庭可以恢復(fù)仲裁程序繼續(xù)進(jìn)行仲裁審理。調(diào)解并非仲裁的必經(jīng)程序，不能帶有任何強(qiáng)制性。調(diào)解—仲裁糾紛解決模式將調(diào)解與仲裁相結(jié)合，充分發(fā)揮各自的優(yōu)點(diǎn)，能促使糾紛得以更快更經(jīng)濟(jì)地解決。隨著社會(huì)的發(fā)展，這種結(jié)合顯示出越來(lái)越強(qiáng)大的生命力。

參考文獻(xiàn)：

篇6

調(diào)解制度是指經(jīng)過(guò)第三者的排解疏導(dǎo)，說(shuō)服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人依法自愿達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的一種活動(dòng)。在西方國(guó)家，調(diào)解被認(rèn)為是最常見(jiàn)也是最重要的一種ADR。如在美國(guó)90％以上的糾紛是通過(guò)非訴訟程序解決的，其中調(diào)解所占比例最高。在我國(guó)，調(diào)解也是訴訟之外應(yīng)用最廣泛、種類(lèi)最多樣的一種糾紛解決方式。

二、構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制之必要性

1、建立、完善調(diào)解體系解決糾紛的需要。調(diào)解作為化解社會(huì)糾紛的基本手段，有狹義與廣義之分，狹義上的調(diào)解，即訴訟調(diào)解，是與審判相并行的一種民事審判機(jī)制，是訴訟中調(diào)解，屬于狹義的司法調(diào)解。廣義上的調(diào)解，除了狹義訴訟調(diào)解外，還包括所有訴訟外糾紛調(diào)解手段，如人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解等。作為解決社會(huì)矛盾、糾紛的基本手段之一的調(diào)解，是以消除當(dāng)事人之間的對(duì)立與對(duì)抗為目的，能及時(shí)、徹底地治療和補(bǔ)救被糾紛破壞的社會(huì)關(guān)系，是重要的社會(huì)管理手段與工具。

2、銜接、互補(bǔ)訴訟內(nèi)調(diào)解方式的需要。訴訟外調(diào)解作為與訴訟內(nèi)調(diào)解相對(duì)的概念，二者在調(diào)解主體、調(diào)解性質(zhì)、調(diào)解協(xié)議書(shū)的法律效力等方面均有較大不同。訴訟外調(diào)解的調(diào)解主體是除審判人員以外的第三人，而訴訟中調(diào)解的主體為法院或?qū)徟腥藛T；訴訟外調(diào)解無(wú)須融于和受限于訴訟審判中，具有自身獨(dú)立性，調(diào)解的內(nèi)容主要依賴(lài)當(dāng)事人的自覺(jué)履行，調(diào)解協(xié)議書(shū)的效力較弱，不履行調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的，可以通過(guò)法院調(diào)解或裁判，而訴訟中調(diào)解是以審判權(quán)為基礎(chǔ)的調(diào)解，是司法機(jī)關(guān)對(duì)雙方矛盾糾紛進(jìn)行裁決前最后一次謀求雙方達(dá)成一致的審判活動(dòng)，是在法院或法官的主持和參與下進(jìn)行的，調(diào)解協(xié)議書(shū)經(jīng)雙方簽字送達(dá)后即具有法律強(qiáng)制執(zhí)行力，除非調(diào)解內(nèi)容違法或違背當(dāng)事人的真實(shí)意志。

3、構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的需要。調(diào)解將講法與說(shuō)理相結(jié)合,最大限度地體現(xiàn)了當(dāng)事人的處分權(quán),有利于徹底化解社會(huì)糾紛,在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。近年來(lái)，受一些觀念的影響，行政調(diào)解、人民調(diào)解、仲裁調(diào)解等訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制的功能受到了很大的制約，大量糾紛涌入法院，不僅增加了法院負(fù)擔(dān)，也使矛盾難以迅速地化解，增加了社會(huì)不安定因素。

三、構(gòu)建我國(guó)的訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制

借鑒國(guó)外的非訴訟糾紛解決機(jī)制的成功做法，結(jié)合我國(guó)的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)與國(guó)情，筆者以為，構(gòu)建我國(guó)的訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制，應(yīng)圍繞調(diào)解體系網(wǎng)絡(luò)、具體的制度運(yùn)作等方面，從以下四個(gè)層次入手。

（一）法院附設(shè)調(diào)解

1、法院附設(shè)調(diào)解與法院訴訟調(diào)解的區(qū)別。法院附設(shè)調(diào)解不同于我國(guó)目前正大力鼓勵(lì)的訴訟中調(diào)解。雖然兩者都體現(xiàn)了法官審判權(quán)和當(dāng)事人處分權(quán)的相互作用，都是為了盡量平衡解決當(dāng)事人糾紛，防止訴訟過(guò)于遲延，避免訴訟費(fèi)用過(guò)于高昂，獲得審判的法律效果和社會(huì)效果雙贏等目的，但是，二者在性質(zhì)和程序結(jié)構(gòu)特征上存在較大的差別：訴訟中調(diào)解是以法院名義代表國(guó)家正式行使居中裁斷的審判權(quán)；依法設(shè)立的法院附設(shè)調(diào)解本質(zhì)上屬于一種授權(quán)性的，受當(dāng)事人處分權(quán)和法院審判權(quán)雙重制約的訴訟外程序。

2、法院附設(shè)調(diào)解的具體制度建構(gòu)。法院附設(shè)調(diào)解是適合我國(guó)國(guó)情的一種重要的訴訟外糾紛解決機(jī)制，建議可以先選擇在幾個(gè)區(qū)縣人民法院推行以人民調(diào)解員、律師、人民陪審員、退休法官等為調(diào)解人或公斷人的審前調(diào)解試點(diǎn)，然后再逐步推廣。

（二）行政附設(shè)調(diào)解

1、行政附設(shè)調(diào)解概述。行政附設(shè)調(diào)解是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)或準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)所附設(shè)，包括行政申訴、行政調(diào)解、行政裁決、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解、等。行政附設(shè)調(diào)解也應(yīng)同法院附設(shè)調(diào)解和民間調(diào)解一樣，均應(yīng)在查明事實(shí)、分清是非、明確責(zé)任的基礎(chǔ)上，說(shuō)服當(dāng)事人互諒互讓?zhuān)勒辗伞⒎ㄒ?guī)及有關(guān)政策的規(guī)定，讓雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議解決爭(zhēng)端。因此，合法和自愿是調(diào)解必須遵守的原則。但筆者認(rèn)為，為構(gòu)建行政附設(shè)調(diào)解制度，交通事故損害賠償糾紛、醫(yī)療事故糾紛、拆遷裁決等有待進(jìn)一步完善。

2、行政附設(shè)調(diào)解的程序啟動(dòng)與效力。為了充分發(fā)揮行政附設(shè)調(diào)解的重要功能和積極作用，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政附設(shè)調(diào)解的程序啟動(dòng)和效力問(wèn)題作出明確的法律規(guī)定：一是行政調(diào)解的啟動(dòng)方式。根據(jù)是否依申請(qǐng)可分為依申請(qǐng)的行政調(diào)解和依職權(quán)的行政調(diào)解。依申請(qǐng)的行政調(diào)解，指法律沒(méi)有規(guī)定必須經(jīng)過(guò)行政調(diào)解，而是只規(guī)定糾紛當(dāng)事人可以依法向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)調(diào)解。

（三）民間調(diào)解

筆者把法院、行政機(jī)關(guān)以外的組織或個(gè)人所主持自治性的調(diào)解統(tǒng)稱(chēng)為民間調(diào)解。民間調(diào)解類(lèi)型多、內(nèi)容廣，為了更充分的發(fā)揮當(dāng)事人的主觀能動(dòng)性，法律不能管得太多太死。我們只能從宏觀上構(gòu)建一個(gè)法治框架：可以按照行政區(qū)劃設(shè)置相應(yīng)的調(diào)解機(jī)構(gòu)為當(dāng)事人提供免費(fèi)調(diào)解（當(dāng)然，也可以收取必要的管理費(fèi)用）；建立由國(guó)家和政府按比例負(fù)責(zé)的資金制度（也可吸收社會(huì)資金）；由調(diào)解法對(duì)調(diào)解人的資格和培訓(xùn)進(jìn)行規(guī)定。可以借鑒它國(guó)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)受案范圍進(jìn)行規(guī)范，為了充分體現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人選擇權(quán)自決權(quán)的尊重，法律可以規(guī)定，當(dāng)事人是否到調(diào)解中心完全自愿。對(duì)于調(diào)解書(shū)的法律效力，可分兩種情況規(guī)定：在調(diào)解中心調(diào)解的，具有強(qiáng)制執(zhí)行效力；未在調(diào)解中心調(diào)解的視情況而定，若當(dāng)事人進(jìn)行了公證，則具有強(qiáng)制執(zhí)行力，除非當(dāng)事人有相反證據(jù)證明該公證違法或者內(nèi)容不真實(shí)。如果沒(méi)有進(jìn)行公證，則不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。

（四）調(diào)解—仲裁

調(diào)解—仲裁是糾紛當(dāng)事人基于對(duì)金錢(qián)或時(shí)間的考慮，通過(guò)簽定協(xié)議達(dá)成合意，規(guī)定一旦調(diào)解無(wú)法就所爭(zhēng)議事項(xiàng)達(dá)成和解協(xié)議時(shí)，可以賦予調(diào)解人轉(zhuǎn)向仲裁人角色的權(quán)力，并據(jù)此作出一個(gè)具有拘束力的裁定，是將仲裁和調(diào)解、和解相結(jié)合的一種全新糾紛解決機(jī)制。仲裁和和解、調(diào)解是不同的糾紛解決方法，但是，“目前，世界上存在一種正在擴(kuò)展著的文化，它贊成仲裁與調(diào)解相結(jié)合。這一文化長(zhǎng)期以來(lái)存在于東方，現(xiàn)在正在以這樣或那樣的方向向西方和世界其他地區(qū)擴(kuò)展。

仲裁與調(diào)解相結(jié)合作為解決糾紛的一種特別方式，與單獨(dú)的調(diào)解具有根本的區(qū)別。在仲裁與調(diào)解相結(jié)合時(shí)，主持調(diào)解的調(diào)解員就是同一案件仲裁庭的仲裁員；同時(shí)，將仲裁方式和調(diào)解方式實(shí)行有機(jī)結(jié)合，即調(diào)解成功，則仲裁庭可以依據(jù)和解協(xié)議作出裁決書(shū)結(jié)案；調(diào)解不成，則仲裁庭可以恢復(fù)仲裁程序繼續(xù)進(jìn)行仲裁審理。調(diào)解并非仲裁的必經(jīng)程序，不能帶有任何強(qiáng)制性。調(diào)解—仲裁糾紛解決模式將調(diào)解與仲裁相結(jié)合，充分發(fā)揮各自的優(yōu)點(diǎn)，能促使糾紛得以更快更經(jīng)濟(jì)地解決。隨著社會(huì)的發(fā)展，這種結(jié)合顯示出越來(lái)越強(qiáng)大的生命力。

參考文獻(xiàn)：

篇7

關(guān)鍵詞：行政調(diào)解制度；法律規(guī)定；不足；完善

行政調(diào)解是指由國(guó)家行政機(jī)關(guān)出面主持的，以國(guó)家法律和政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過(guò)說(shuō)服教育等方法，促使雙方當(dāng)事人平等協(xié)商、互讓互諒、達(dá)成協(xié)議、消除糾紛的訴訟外活動(dòng)。

但客觀地分析，隨著人們對(duì)行政調(diào)解制度的專(zhuān)注度以及使用率逐漸增加，我國(guó)現(xiàn)行的行政調(diào)解制度存在的不足也日益顯現(xiàn)出來(lái)。尤其是法律規(guī)定嚴(yán)重缺失，使得調(diào)解活動(dòng)過(guò)程中，調(diào)解人員僅憑經(jīng)驗(yàn)辦事，甚至自創(chuàng)調(diào)解程序進(jìn)行調(diào)解。從而導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議及結(jié)果的不信任，以至于調(diào)解制度所發(fā)揮的作用還十分有限。這其中的原因非常值得認(rèn)真分析。

1我國(guó)行政調(diào)解制度法律規(guī)定的不足

1.1行政調(diào)解設(shè)定不統(tǒng)一，缺乏規(guī)范性

我國(guó)行政調(diào)解沒(méi)有一部統(tǒng)一的法律，而是分散在不同的法律文件中予以規(guī)定。目前設(shè)定行政調(diào)解的法律文件種類(lèi)形式多樣，層次參差不齊?！皳?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，涉及行政調(diào)解的法律有近40部，行政法規(guī)約60部，行政規(guī)章約18部，地方法規(guī)約70部，地方規(guī)章約45部，另有大量一般規(guī)范性文件?！庇嘘P(guān)行政調(diào)解的規(guī)定分散在如此眾多的文件中，人們難以掌握。并且這些規(guī)定內(nèi)部不協(xié)調(diào)，相互沖突的地方屢見(jiàn)不鮮。在名稱(chēng)上也不統(tǒng)一，有用“調(diào)解”的，有用“處理”的，不僅糾紛當(dāng)事人無(wú)所適從，就是行政主體的工作人員也搞不清楚。由于法律法規(guī)過(guò)于分散，導(dǎo)致難以形成合力，因此，在實(shí)踐中發(fā)揮的作用也很有限。

1.2行政調(diào)解制度內(nèi)容簡(jiǎn)單，對(duì)象范圍狹窄

目前我國(guó)的行政調(diào)解相關(guān)法律條文十分簡(jiǎn)約，其內(nèi)容僅涉及調(diào)解發(fā)生的情形、調(diào)解的主體和對(duì)象。而且調(diào)解的對(duì)象相對(duì)含糊，并無(wú)確切的范圍和限度。對(duì)象主要包括民事糾紛對(duì)財(cái)物損害賠償糾紛，對(duì)人身?yè)p害賠償糾紛輕微違法行為權(quán)屬爭(zhēng)議行政賠償、補(bǔ)償?shù)臄?shù)額爭(zhēng)議。呈現(xiàn)出較大的人為確定因素，容易與其他處理糾紛的方式相混淆，不利于當(dāng)事人選擇正確解決糾紛和爭(zhēng)議的方式。調(diào)解范圍設(shè)置的局限性，將難以充分發(fā)揮其在現(xiàn)代行政管理中應(yīng)有的作用。由于規(guī)定得不詳實(shí)，缺少與之相應(yīng)的程序，操作性不強(qiáng)，容易導(dǎo)致憑經(jīng)驗(yàn)辦事，使行政調(diào)解的運(yùn)作呈現(xiàn)一定的盲目性和任意性。

1.3行政調(diào)解缺乏基本的程序性保障

我國(guó)設(shè)定行政調(diào)解的法律文件幾乎都只設(shè)立了行政調(diào)解，而沒(méi)有設(shè)立具體調(diào)解程序?qū)嵺`中行政調(diào)解主體往往依照其他行政程序或自創(chuàng)調(diào)解程序進(jìn)行調(diào)解，隨意性大。程序是公正、合理、及時(shí)解決糾紛的有力保證，行政調(diào)解缺乏基本程序保證，當(dāng)事人很可能因程序不公而對(duì)調(diào)解結(jié)果不滿，從而使調(diào)解協(xié)議難以自覺(jué)履行。在我國(guó)目前的法律法規(guī)中，對(duì)調(diào)解程序規(guī)定的極少，只在《合同爭(zhēng)議行政調(diào)解辦法》中有了較為詳細(xì)的規(guī)定，而《辦法》也只規(guī)定了申請(qǐng)—受理—調(diào)解—終結(jié)—?dú)w檔五個(gè)簡(jiǎn)單的程序，缺少了行政調(diào)解所必須的一些程序性措施和原則，比如在調(diào)解之中，應(yīng)該聽(tīng)取當(dāng)事人陳述和申辯，對(duì)重要事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)解采用聽(tīng)證程序等。這是程序民主、程序正義的基本要求。這些程序性缺陷常常使當(dāng)事人對(duì)行政主體失去信任，導(dǎo)致行政調(diào)解功能難以發(fā)揮。

2完善我國(guó)的行政調(diào)解制度的設(shè)想

根據(jù)上述分析，我國(guó)行政調(diào)解制度在法律規(guī)定方面存在諸多不足的地方，導(dǎo)致該制度在實(shí)踐中操作性不強(qiáng)，不能將其應(yīng)有的功能充分發(fā)揮。為適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要，必須積極完善行政調(diào)解制度。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的行政調(diào)解規(guī)則，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從統(tǒng)一法律規(guī)范，擴(kuò)大對(duì)象范圍，規(guī)范程序及賦予協(xié)議法律效力等四方面進(jìn)行設(shè)想。

2.1行政調(diào)解法律規(guī)范統(tǒng)一化

2.1.1確立行政調(diào)解制度的基本原則

一項(xiàng)制度所確立的原則具有最高效力，對(duì)于活動(dòng)的開(kāi)展具有指導(dǎo)意義。同樣的，行政調(diào)解必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，凡是法律上明文規(guī)定可以適用行政調(diào)解，方可適用，同時(shí)要以當(dāng)事人自愿為前提。如果法律沒(méi)有規(guī)定，當(dāng)事人不愿意的，決不能強(qiáng)行調(diào)解。行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則：

（1）合法原則。

行政法治原則是行政法的基本原則，行政調(diào)解作為一種行政行為，當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)遵守合法性原則的要求。具體表現(xiàn)在行政調(diào)解必須遵循法律、法規(guī)的規(guī)定，要受到法的理念與精神的支配，公平、公正地化解糾紛，有效地保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（2）自愿、自治原則

自愿是行政調(diào)解得以進(jìn)行的前提條件。行政調(diào)解行為與其他絕大部分行政行為的區(qū)別之一就是其不具有強(qiáng)制性，行政機(jī)關(guān)在調(diào)解中只能是組織者、中間人，其不能在當(dāng)事人拒絕接受調(diào)解時(shí)強(qiáng)制進(jìn)行。自治是指當(dāng)事人在自愿的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的親力親為，自覺(jué)處分自己的實(shí)體權(quán)利。按照自愿、自治原則，當(dāng)事人有權(quán)決定是否接受調(diào)解，在調(diào)解中如何主張自己的合法權(quán)益，對(duì)調(diào)解結(jié)果是否接受等，但需注意的是，該項(xiàng)原則必須在不違反法律、法規(guī)和政策，不影響和損害當(dāng)事人、第三人的權(quán)益和公共利益的前提下適用。

2.1.2設(shè)立統(tǒng)一的法律規(guī)范

我國(guó)的法律文件對(duì)于行政調(diào)解規(guī)定從實(shí)體法上看較為分散。然而挪威、美國(guó)都先后制定了《糾紛解決法》。歐盟、聯(lián)合國(guó)也正在起草倡導(dǎo)適用調(diào)解手段解決社會(huì)矛盾、糾紛的法律文件?？梢?jiàn)，訴訟外調(diào)解是現(xiàn)代法律制度發(fā)展的一大趨勢(shì)。我國(guó)應(yīng)該適應(yīng)社會(huì)的變革要求，修訂相關(guān)法律。在條件成熟時(shí)，應(yīng)該考慮制訂統(tǒng)一的《行政調(diào)解法》。在《行政調(diào)解法》中，明確界定各種制度化調(diào)解機(jī)構(gòu)的全縣、效力、人員構(gòu)成及資質(zhì)條件；確定國(guó)家和各級(jí)政府對(duì)不同的調(diào)解所應(yīng)承擔(dān)的資源投入、管理、監(jiān)督、保障的職責(zé)和權(quán)限范圍；解決調(diào)解以及其他糾紛解決程序與正式的司法程序之間的沖突，減少各種機(jī)制之間的沖突和重復(fù)，使包括司法在內(nèi)的糾紛解決機(jī)制整體運(yùn)行更為合理和有效；建立對(duì)調(diào)解的司法審查與救濟(jì)程序，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益和社會(huì)公正。

2.2行政調(diào)解范圍普遍化

從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其調(diào)解發(fā)展非常迅速，適用范圍也在逐步擴(kuò)大。近年來(lái)，調(diào)解解決爭(zhēng)議范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)于有關(guān)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、租佃關(guān)系的民事?tīng)?zhēng)議和小型的刑事案件等諸多糾紛均納入到調(diào)解的范圍之中。然而如前所述，我國(guó)行政調(diào)解范圍大致局限于民事糾紛、輕微的刑事案件以及行政賠償和補(bǔ)償?shù)臄?shù)額爭(zhēng)議這幾個(gè)方面，實(shí)際上，調(diào)解機(jī)制在涉及行政自由裁量權(quán)的爭(zhēng)議中，能夠較好地發(fā)揮作用。因此，行政調(diào)解范圍應(yīng)從現(xiàn)有的解決與行政管理有關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議，擴(kuò)展到行政爭(zhēng)議的解決中去。只要不與法律規(guī)定相抵觸，或侵害行政相對(duì)人之外的第三人的合法權(quán)益，行政糾紛就可以適用調(diào)解。

參考文獻(xiàn)

［1］熊文釗.現(xiàn)代行政法原理［M］.法律出版社，2000.

［2］朱最新.社會(huì)轉(zhuǎn)型中的行政調(diào)解制度［J］.行政法學(xué)研究，2006.

篇8

在這一歷史時(shí)期，學(xué)術(shù)界基本肯定這一規(guī)定：有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟不得調(diào)解是行政訴訟的特有原則 ;有學(xué)者認(rèn)為不得調(diào)解是審理行政訴訟案件的基本要求 ;有學(xué)者認(rèn)為是行政訴訟應(yīng)該適當(dāng)考慮公共利益的具體表現(xiàn);有學(xué)者解讀為被告不得處分法定職權(quán)原則的當(dāng)然延伸和必然結(jié)果;有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟審查的是具體行政行為的合法性，結(jié)論要么是合法，要么是違法，不存在其他可能性，因而無(wú)調(diào)解的必要性;甚至有學(xué)者指出，在行政訴訟中如果適用調(diào)解制度，會(huì)有可能損害訴訟當(dāng)事人或是國(guó)家、社會(huì)的公共利益 ?？陀^的講，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，學(xué)者們一邊倒的認(rèn)可行政訴訟不得適用調(diào)解的規(guī)定，有其歷史的必然性與合理性，然而，隨著時(shí)代的發(fā)展，國(guó)家行政向公共行政的改革，消極行政向積極行政的嬗變，既有的理論缺陷逐步顯現(xiàn)。 

一方面法律禁止調(diào)解，另一方面調(diào)解又為現(xiàn)實(shí)迫切需要，二者博弈的結(jié)果則是，借由原告撤訴的形式為表象的種種游離于法律之外的變相“協(xié)調(diào)”大行其道，形成對(duì)法律秩序、原告合法權(quán)益和公用利益的巨大威脅。因此，在法律中明確規(guī)定行政訴訟調(diào)解制度，將其納入司法約束之下，就顯得尤為重要。 

一、行政訴訟調(diào)解等概念明晰 

行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)建，首先需要明確“調(diào)解”這一基本概念。當(dāng)前，對(duì)于行政訴訟“調(diào)解”，學(xué)術(shù)上存在眾多的稱(chēng)謂，如“和解”、“協(xié)調(diào)”、“協(xié)調(diào)和解”，究其原因主要是為了規(guī)避目前我國(guó)行訴法作出的禁止性規(guī)定。但是，就筆者而言，運(yùn)用“調(diào)解”一詞應(yīng)更恰當(dāng)：一是與慣常生活用語(yǔ)相一致;二是和我國(guó)行訴法及起相關(guān)司法解釋用詞相符;三是無(wú)論是和解、協(xié)調(diào)，還是協(xié)調(diào)和解，當(dāng)它們被法院作為終結(jié)行政訴訟的理由時(shí)，其實(shí)質(zhì)就是調(diào)解。 

行政訴訟調(diào)解是指在行政訴訟程序中，爭(zhēng)議各方就訴訟標(biāo)的之一部分或全部相互妥協(xié)和讓步而達(dá)成一致，并經(jīng)主管該行政訴訟的人民法院審查確認(rèn)后，最終使提起的行政訴訟歸于終結(jié)的非訴訟程序。從以上定義中可以看出，行政訴訟調(diào)解具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人合意，雖由法院主持，但最終經(jīng)過(guò)協(xié)商，仍需雙方當(dāng)事人達(dá)成一致意見(jiàn);（2）當(dāng)事人雙方達(dá)成的調(diào)解協(xié)議應(yīng)該接受法院的審查，若有發(fā)現(xiàn)違反法律禁止性規(guī)定的，應(yīng)不予確認(rèn);（3）若達(dá)成合意，調(diào)解書(shū)應(yīng)由法院制作，雙方簽字后立即生效，具有法律約束力，并與法院裁判具有同等效力。 

調(diào)解大致可以劃分為人民調(diào)解、司法調(diào)解與行政調(diào)解三類(lèi)，其中行政調(diào)解不同于行政訴訟調(diào)解，它指的是基于法規(guī)政策，行政主體對(duì)當(dāng)事人間的民事?tīng)?zhēng)議，進(jìn)行說(shuō)服教育，使當(dāng)事人能夠最終化解矛盾、消除糾紛、達(dá)成協(xié)議的具體行政行為，它具有以下幾個(gè)特征：（1）主體具有特定性;（2）對(duì)象僅是民事糾紛，如商標(biāo)侵權(quán)等;（3）具有一定的強(qiáng)制性;（4）調(diào)解不包括在行政訴訟的受案范圍內(nèi)。 

行政訴訟調(diào)解與行政調(diào)解的主要不同在于：一是行政調(diào)解是一種獨(dú)立的調(diào)解形式，而行政訴訟調(diào)解則隸屬司法調(diào)解;二是行政調(diào)解的主體不僅包括行政機(jī)關(guān)，還包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)與法律、法規(guī)授權(quán)的組織，而行政訴訟調(diào)解只能是法院行政審判庭。 

二、行政訴訟調(diào)解的基本原則 

（一）合法調(diào)解原則 

該原則是指人民法院主持的行政訴訟的調(diào)解必須合法合規(guī)，通過(guò)調(diào)解的低成本、高效率，從而解決雙方紛爭(zhēng)、終結(jié)訴訟，以及糾正違法或是不合理的行政行為，最終保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。 

本原則包括兩方面的內(nèi)容：一是調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反實(shí)體法的具體規(guī)定;二是調(diào)解程序必須合法。具體而言，合法性調(diào)解原則具有以下幾個(gè)含義： 

1.參與調(diào)解的主體合法。即參與行政訴訟調(diào)解的雙方當(dāng)事人具有合法的主體資格。 

2.調(diào)解所適用的案件合法。并非所有的被訴行政行為都適用調(diào)解，對(duì)于明顯違背法律規(guī)定的案件不得調(diào)解，對(duì)于調(diào)解應(yīng)有限適用，不能為調(diào)解而調(diào)解。 

3.當(dāng)事人自愿。行政主體不得利用自身優(yōu)勢(shì)地位誘使或迫使原告妥協(xié)，法院不得強(qiáng)制任何一方接受調(diào)解。 

4.行政機(jī)關(guān)不得違法處分行政職權(quán)。在行政訴訟調(diào)解中，行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)的范圍以內(nèi)，可以有條件地對(duì)其行使實(shí)體處分權(quán)，但處分權(quán)的行使必須限定在法律授權(quán)范圍內(nèi)。 

5.調(diào)解要在基本查清事實(shí)的前提下進(jìn)行。不得在未對(duì)事實(shí)和具體行政行為進(jìn)行合法性審查判斷的基礎(chǔ)上，進(jìn)行折中的、“和稀泥”式的任性調(diào)解。 

（二）合理調(diào)解原則 

合理原則是行政法上的合理性原則在調(diào)解制度中的具體運(yùn)用。具體有三層含義：第一層含義是，人民法院的調(diào)解活動(dòng)的全部過(guò)程應(yīng)該符合合理性原則，公正平等地對(duì)待雙方當(dāng)事人;第二層含義是，調(diào)解的最終結(jié)果，即調(diào)解方案的提出及最終調(diào)解協(xié)議的形成，應(yīng)該符合合理性原則，法院應(yīng)該在綜合考慮各方面因素的前提下，提出調(diào)解方案，或者對(duì)當(dāng)事人提出的方案進(jìn)行審查權(quán)衡，保證方案具有必要的合理性;第三層含義是，作為爭(zhēng)議焦點(diǎn)的被訴具體行政行為應(yīng)該具有合理性，如果不符合合理性原則要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該作出必要的調(diào)整和退讓?zhuān)允剐姓袨榉虾侠硇浴?    合理調(diào)解原則，具有相對(duì)客觀、靈活和易于操作等特點(diǎn)，能夠有效地指導(dǎo)和控制行政訴訟調(diào)解，減少恣意調(diào)解行為的發(fā)生，保障相對(duì)人的合法權(quán)益。行政相對(duì)人不服行政決定而引發(fā)行政爭(zhēng)議，在很多情況下都是出于想得到一個(gè)公正合理的“說(shuō)法”的考慮。簡(jiǎn)言之，原告的最大訴求就是公平合理地解決自己與行政機(jī)關(guān)的爭(zhēng)議，對(duì)于行政機(jī)關(guān)對(duì)其職權(quán)享有處分權(quán)的案件，行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，可以自主決定調(diào)解退讓的尺度和范圍，調(diào)解的彈性空間往往很大。 

（三）有限適用原則——針對(duì)調(diào)解的適用范圍 

在行政訴訟中，適用調(diào)解的范圍應(yīng)當(dāng)是有限的，在類(lèi)型化的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同類(lèi)別的案件，選擇性地適用調(diào)解，建立有限調(diào)解制度，而非行政訴訟中的任何案件都能適用調(diào)解。其具體要求是： 

第一，符合依法行政原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該依法處分行政職權(quán)。在行政機(jī)關(guān)沒(méi)有行政職權(quán)處分權(quán)的前提下，不得適用調(diào)解的方式審理案件。 

第二，依據(jù)行政和行政訴訟法的基本原理，客觀界定適用范圍。作為一種裁判方式，行政訴訟調(diào)解是對(duì)審判解決行政爭(zhēng)議方式的一個(gè)重要補(bǔ)充，然而不能無(wú)限度的擴(kuò)大其適用范圍，有限調(diào)解原則的確立有利于我們正確理解和適用調(diào)解制度。 

（四）當(dāng)事人自愿原則 

此原則是指在糾紛調(diào)解的整個(gè)過(guò)程中，都必須當(dāng)事人雙方自覺(jué)自愿。具體而言，當(dāng)事人自愿原則有如下具體要求： 

1.尊重當(dāng)事人的程序權(quán)利。其一，應(yīng)當(dāng)事人自愿采用調(diào)解程序;其二，調(diào)解方式的選擇;其三，調(diào)解地點(diǎn)的選擇;其四，甚至可以考慮賦予當(dāng)事人選擇調(diào)解主持人的權(quán)利;其五，在調(diào)解的終止方面，只要有一方不愿接受調(diào)解，想要終止調(diào)解程序的，都應(yīng)當(dāng)要遵循當(dāng)事人的意愿。 

2.尊重當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利。其一，接受調(diào)解與否;其二，調(diào)解的具體內(nèi)容;其三，調(diào)解的結(jié)果自愿。 

3.調(diào)解要適度。司法效率要求調(diào)解要富有效率，不能久拖不決，實(shí)在調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)盡早以裁判形式結(jié)案。反對(duì)“拖泥帶水”、“以拖促調(diào)”式的調(diào)解。 

4.賦予當(dāng)事人“反悔權(quán)”。調(diào)解運(yùn)行不可能百分之百準(zhǔn)確無(wú)誤，應(yīng)該允許當(dāng)事人反悔，作為救濟(jì)的一種特殊形式和自愿原則的應(yīng)有意涵。包括兩種情況：一是調(diào)解書(shū)送達(dá)前反悔;二是調(diào)解書(shū)送達(dá)后反悔。 

三、行政訴訟調(diào)解事項(xiàng)的范圍確定 

對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行解讀，可知只有行政賠償可以調(diào)解，但實(shí)務(wù)中并非如此，學(xué)界存在的一般意見(jiàn)，將適用范圍分為兩類(lèi)： 

1.行政賠償訴訟案件。該類(lèi)案件中涉及侵犯公民生命權(quán)或是人身自由的不得調(diào)解;而僅是身體受到傷害，或喪失勞動(dòng)能力以及侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的，可以調(diào)解。 

2.屬于自由裁量權(quán)的領(lǐng)域的行政行為。 包括：（1）行政裁決;（2）行政合同;（3）行政機(jī)關(guān)不履行或遲延履行法定職責(zé);（4）未違反法律禁止性規(guī)定，但行政相對(duì)人對(duì)行政主體侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)而提起訴訟;（5）具體行政行為存在程序瑕疵;（6）不存在規(guī)范性文件或規(guī)范性文件相互沖突;（7）具有重大影響的群體性案件。 

另一種使用排除的方法來(lái)確定行政訴訟適用調(diào)解的范圍： 

第一，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有事務(wù)管轄權(quán)的案件，即超越職權(quán)案件。這種情況下，案件根本不存在調(diào)解的基礎(chǔ)。被告沒(méi)有管轄權(quán)，包括橫向管轄權(quán)和縱向管轄權(quán)，也就沒(méi)有可以處分的對(duì)象，意味著行政機(jī)關(guān)沒(méi)有可供處分的“對(duì)象”，無(wú)法履行調(diào)解協(xié)議。 

第二，行政行為不成立、無(wú)效或明顯重大違法。 

第三，涉及確認(rèn)公民身份關(guān)系以及其他“結(jié)論唯一性”的行政案件。婚姻登記、戶口登記、身份證、護(hù)照發(fā)放等涉及公民身份關(guān)系的行政行為，不存在適用調(diào)解的空間，因其只有“合法有效”與“違法無(wú)效”的選擇。 

四、行政訴訟調(diào)解啟動(dòng)與時(shí)間等程序規(guī)范 

行政訴訟調(diào)解的啟動(dòng)程序應(yīng)當(dāng)以原告申請(qǐng)為條件，訴訟中則應(yīng)由當(dāng)事人共同提交申請(qǐng)，若是由法院提出，則需雙方自愿。 

學(xué)界和實(shí)踐中對(duì)調(diào)解的時(shí)間存在不同的觀點(diǎn)：（1）將調(diào)解限制在訴訟開(kāi)始到法庭辯論結(jié)束之前;（2）將調(diào)解限于一審程序的準(zhǔn)備階段;（3）將調(diào)解限于進(jìn)行實(shí)體審查后宣布裁判之前。 

行政訴訟中的調(diào)解必須遵循嚴(yán)格程序，具體來(lái)說(shuō)，包括以下幾個(gè)方面：（1）由受案法院管轄;（2）當(dāng)事人自愿;（3）法院仍需審查;（4）法院應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解協(xié)議書(shū);（5）若涉及第三人利益，法院應(yīng)依職權(quán)或依申請(qǐng)追加第三人參加訴訟。 

五、行政訴訟調(diào)解與審判的關(guān)系——調(diào)解模式的選擇 

調(diào)解和審判的差異如下表表示： 

從以上比較可以發(fā)現(xiàn)，調(diào)解與審判的差異還是非常顯著地，然而正是這些差異的存在使得兩者在制度功能上互補(bǔ)。我們可以根據(jù)其各自的特征，尋求二者之間協(xié)調(diào)運(yùn)作的基點(diǎn)，進(jìn)而對(duì)調(diào)解模式做出合適的選擇。學(xué)者們對(duì)于行政訴訟調(diào)解的基本模式提出了多種主張，其中爭(zhēng)論最為激烈的是“調(diào)審合一”與“調(diào)審分離”兩種模式。 

調(diào)審合一指在同一案件中，調(diào)解與審判并行，未有專(zhuān)門(mén)的調(diào)解程序;而調(diào)審分離則是指使調(diào)解程序與審判并立，成為一種獨(dú)立的糾紛解決方式。 

調(diào)審合一模式和調(diào)審分離模式各自的優(yōu)勢(shì)和弊端如下表： 

 

基于以上對(duì)于調(diào)解與審判及其模式的對(duì)比與比較，調(diào)解與判決差異顯著，并且對(duì)于正當(dāng)程序理念的要求，從調(diào)解的本質(zhì)屬性出發(fā)，綜合考慮行政訴訟合法性審查的特有屬性，選擇調(diào)審分離模式更為合適與恰當(dāng)。 

六、行政訴訟調(diào)解協(xié)議的法律效力 

行政案件調(diào)解協(xié)議應(yīng)與法院的裁判文書(shū)具有同等效力，既包括程序法上的效力，即終結(jié)行政訴訟的效力，也包括實(shí)體法上的效力，即具有確定力、拘束力和執(zhí)行力。