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篇1

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；實(shí)證研究

從20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了三次大規(guī)模的試點(diǎn)，包括四川、廣東、浙江、北京等地，既體現(xiàn)出各地的實(shí)踐特點(diǎn)，也凸顯了法律規(guī)范的急迫性。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的背景下，研究農(nóng)村集體建設(shè)用的依法流轉(zhuǎn)具有理論和現(xiàn)實(shí)雙重意義。

一、實(shí)踐：上海市試點(diǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代中后期，以安徽蕪湖為代表開(kāi)始了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的早期試點(diǎn)，仍然聚焦于“應(yīng)否流轉(zhuǎn)”的爭(zhēng)論；到2005年，以廣東為代表開(kāi)始了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的第二波試點(diǎn)，突出了沿海開(kāi)放地區(qū)的先行先試精神，聚焦于“流轉(zhuǎn)模式”的探索；到2009年，湖南、重慶、成都、北京等地廣泛開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，嘗試從總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和制度設(shè)計(jì)角度提出政策建議。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)從實(shí)踐中走來(lái)，愈加成熟，然而其與現(xiàn)行法律規(guī)定卻愈加沖突和矛盾，簡(jiǎn)言之，其“違法性”特征越加突出。

上海于2009年也加入了農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)試點(diǎn)行列，并于2010年1月試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)，并選擇了四個(gè)試點(diǎn)村鎮(zhèn)（浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)益民村、嘉定區(qū)徐行鎮(zhèn)小廟村、松江區(qū)佘山鎮(zhèn)新鎮(zhèn)村和金山區(qū)亭林鎮(zhèn)亭北村）開(kāi)展試點(diǎn)工作。

本文主要以金山區(qū)亭林鎮(zhèn)亭北村為實(shí)地調(diào)研對(duì)象。在全市范圍的試點(diǎn)工作中，亭北村取得了六個(gè)“第一”：第一個(gè)完善工作機(jī)制，第一個(gè)區(qū)級(jí)人民政府集體土地所有權(quán)登記通告，第一個(gè)完成指界人推舉大會(huì)，第一個(gè)開(kāi)展指界人現(xiàn)場(chǎng)指界，打下第一個(gè)集體土地所有權(quán)界樁，第一個(gè)取得調(diào)查資料樣本。

二、問(wèn)題：農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的法律困境和實(shí)踐難點(diǎn)

（一）現(xiàn)行法律規(guī)定滯后于當(dāng)前土地利用的現(xiàn)實(shí)

盡管我國(guó)《憲法》賦予了土地使用權(quán)人依法轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利，但現(xiàn)行《土地管理法》卻禁止或嚴(yán)格限制農(nóng)村集體所有土地的轉(zhuǎn)讓，2007年通過(guò)的現(xiàn)行《物權(quán)法》關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)亦無(wú)原則突破。從這些法律條文可以看出，在立法層面，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并無(wú)相關(guān)的法律法規(guī)予以規(guī)制，現(xiàn)行法律規(guī)范并不完全支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，包括農(nóng)村集體建設(shè)用地。正是由于法律條文的不支持，導(dǎo)致目前在做的增減掛鉤、宅基地置換等工作都是在將集體土地征用，土地性質(zhì)轉(zhuǎn)為國(guó)有之后進(jìn)行的。

但從現(xiàn)實(shí)需要看，土地作為生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)其保值增值的根本途徑，就是進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，讓其流動(dòng)起來(lái)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行中提升土地價(jià)值。因此，實(shí)踐中的農(nóng)村土地隱性流轉(zhuǎn)此起彼伏，由于其與現(xiàn)行法律的沖突，存在違法嫌疑，也帶來(lái)了諸多土地流轉(zhuǎn)的糾紛和矛盾。同時(shí)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地通過(guò)低價(jià)征收和市場(chǎng)價(jià)招拍掛，獲取巨額土地級(jí)差收益，多年來(lái)備受詬病，與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和土地要素進(jìn)入市場(chǎng)的公平公正性相違背。因此，現(xiàn)行法律禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)實(shí)需要，必須對(duì)相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行修改。

（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在實(shí)踐中面臨較多困難

第一，農(nóng)民宅基地確權(quán)工作困難重重。明確農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)屬是進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。亭北村在完成土地調(diào)查后，下一步要進(jìn)行的就是確權(quán)、登記發(fā)證工作，以明確流轉(zhuǎn)地塊的集體所有權(quán)，為土地流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。從目前情況來(lái)看，以隊(duì)組為單位的集體土地所有權(quán)以及鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)的確定工作較為簡(jiǎn)單；而對(duì)于農(nóng)民宅基地，由于農(nóng)村人口流動(dòng)、私下交易等原因，情況復(fù)雜，又沒(méi)有相關(guān)政策加以規(guī)定，確權(quán)工作難以開(kāi)展。

第二，集體建設(shè)用地“實(shí)體流轉(zhuǎn)+指標(biāo)流轉(zhuǎn)”兩種方式均存在困難和瓶頸。目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地有實(shí)體流轉(zhuǎn)和指標(biāo)流轉(zhuǎn)兩種方式。實(shí)體流轉(zhuǎn)就是先對(duì)現(xiàn)有建設(shè)用地上的建筑物拆除并將其復(fù)墾為符合標(biāo)準(zhǔn)和條件的耕地，然后再開(kāi)辟另外一塊集體土地作為建設(shè)用地并建造廠房等設(shè)施，以出租等方式對(duì)其使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)；指標(biāo)流轉(zhuǎn)就是對(duì)現(xiàn)有建設(shè)用地上的建筑物拆除并復(fù)墾為符合標(biāo)準(zhǔn)和條件耕地后，不再占用新的集體土地作為建設(shè)用地，而是把其產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)在全市范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。

篇2

關(guān)鍵詞：建筑物區(qū)分所有權(quán);共有權(quán);停車位;法律性質(zhì)

一、問(wèn)題的提出

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，群眾購(gòu)車剛性需求旺盛，我國(guó)汽車保有量繼續(xù)呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。截至2014年底，我國(guó)小型載客汽車達(dá)1.17億輛，其中私家車達(dá)1.05億輛，占90.16%，與2013年相比增長(zhǎng)19.89%。全國(guó)平均每百戶家庭擁有25輛私家車，其中北京每百戶家庭擁有63輛，廣州、成都等大城市每百戶家庭擁有超過(guò)40輛。但是汽車給我們的生活帶來(lái)很大方便的同時(shí)，產(chǎn)生的困擾也隨之而來(lái)。買了新車回家，卻沒(méi)有地方停，很多有車的業(yè)主碰到過(guò)此類問(wèn)題?！巴＼囯y、難停車、車難?！眴?wèn)題不斷顯現(xiàn)并隨之衍生出各種社會(huì)矛盾和問(wèn)題。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)、小區(qū)業(yè)主、物業(yè)管理公司之間關(guān)于停車位的權(quán)利歸屬、買賣合同、租賃使用、保管收費(fèi)及損害賠償?shù)鹊募m紛日益凸顯，各方當(dāng)事人為自身的利益各執(zhí)一端，眾說(shuō)紛紜?！败囄恢疇?zhēng)”甚至已成社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，因此，對(duì)住宅小區(qū)停車位性質(zhì)及權(quán)利歸屬等相關(guān)法律問(wèn)題進(jìn)行研究已成為緊迫需要。

二、停車位的法律性質(zhì)

（一）停車位屬于法律關(guān)系客體之一種――物（或物的一部分）

物，是指除人身體之外能滿足人類社會(huì)生活需要而又能為人力所支配的有體物和自然力。民法上的物具有如下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）物獨(dú)立于人體之外;（2）物能給人帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益;（3）物是人力所能支配的;（4）物具有特定性。根據(jù)民法的理論，停車位完全可以歸類于民法中的物的范圍。

（二）停車位屬于不動(dòng)產(chǎn)的范圍，不是土地，而屬于建筑物或土地定著物之一種

動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)，是近現(xiàn)代民法對(duì)物的最重要的區(qū)分。所謂不動(dòng)產(chǎn)，其區(qū)別在于物能否從一個(gè)地方移到另一個(gè)地方且不損害其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，能移動(dòng)之物為動(dòng)產(chǎn)，不能移動(dòng)之物為不動(dòng)產(chǎn)。毫無(wú)疑問(wèn)，停車位屬于不動(dòng)產(chǎn)，而且是建筑物或土地定著物的一種。

（三）停車位不是從物，而有獨(dú)立的功能和構(gòu)造，具備區(qū)分所有建筑物的專有部分屬性，是可以特定化的，可以獨(dú)立交易的

依物的相互關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，物可以分為主物和從物，從物是指輔助主物產(chǎn)生作用的獨(dú)立物，而主物則被從物所輔助進(jìn)而發(fā)揮其效力。我們應(yīng)當(dāng)以發(fā)展變化的眼光看待構(gòu)造上的獨(dú)立性，將外觀有形隔離設(shè)施的范圍由遮蔽性隔離設(shè)施向外延展，即所謂的明確界限不應(yīng)局限于墻壁、隔斷等傳統(tǒng)有形隔離設(shè)施，所以說(shuō)，只要建筑區(qū)劃內(nèi)的停車位，如果具有明確界限予以區(qū)分，就可以被視為專有部分。

三、我國(guó)停車位權(quán)屬的主要學(xué)說(shuō)

（一）約定歸屬說(shuō)

該說(shuō)主張，停車位的權(quán)屬認(rèn)定應(yīng)采用約定的方式來(lái)進(jìn)行。其法律依據(jù)在于《物權(quán)法》第74條第二款的規(guī)定。該說(shuō)反映了民法上的意思自治原則，體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，有利于各方利益的最大化，使開(kāi)發(fā)商有動(dòng)力來(lái)建造更多的停車位，很大程度上緩解了停車位的緊張。但是其不足之處在于，未反應(yīng)業(yè)主法定共有部分的停車位歸屬，《物權(quán)法》第74條第三款規(guī)定顯然不適用約定規(guī)則。

（二）業(yè)主所有說(shuō)

該說(shuō)認(rèn)為，停車位應(yīng)屬于區(qū)分建筑物的共有部分，業(yè)主對(duì)住宅小區(qū)停車位享有共有權(quán)，這是基于住宅小區(qū)停車位的共有部分屬性，但是停車位并不絕對(duì)的屬于共有部分，其還存在成為專有部分的情形，該說(shuō)過(guò)于片面。

（三）開(kāi)發(fā)商所有說(shuō)

該說(shuō)主要針對(duì)地下停車位而言，從法理上說(shuō)，因合法建造的事實(shí)行為形成物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力。因此，無(wú)人質(zhì)疑停車位的初始所有權(quán)人為開(kāi)發(fā)商。隨著房屋的出售，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移于業(yè)主，業(yè)主共有部分也隨之產(chǎn)生，但土地使用權(quán)是地表范圍上的權(quán)利，而地下停車庫(kù)的所有權(quán)是基于空間權(quán)而設(shè)立的，故不隨房屋出售而轉(zhuǎn)移于業(yè)主，仍歸開(kāi)發(fā)商所有。我們認(rèn)為其存在一定的合理性，但是也存在局限，因?yàn)槟壳胺缮喜⒉怀姓J(rèn)空間權(quán)為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，所以，開(kāi)發(fā)商利用地下的空間建造車位，僅僅是對(duì)地下空間的利用行為而已，不等于開(kāi)發(fā)商對(duì)地下空間享有利用權(quán)。

（四）國(guó)家所有說(shuō)

該說(shuō)主要針對(duì)地下人防工程;有人將地下人防工程與地下停車位劃等號(hào)，認(rèn)為地下人防工程屬于國(guó)家所有，因此地下停車位的所有權(quán)也歸于國(guó)家所有。這是不準(zhǔn)確的，首先，地下人防工程的建設(shè)是多元化的，并非所有的都是有國(guó)家投資所建，《人民防空法》第五條規(guī)定，“人民防空工程平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有?！笨梢?jiàn)，國(guó)家對(duì)個(gè)人、企事業(yè)單位組織和社會(huì)團(tuán)體投資建設(shè)人防工程的立場(chǎng)和態(tài)度是鼓勵(lì)和支持的，但未對(duì)其權(quán)屬作出規(guī)定，僅僅明確了投資人對(duì)人防工程享有管理和收益的權(quán)利，所以我們不能想當(dāng)然認(rèn)為所有權(quán)就屬于國(guó)家所有，而應(yīng)該推定為屬于投資者所有，這樣更有利于保護(hù)人民的財(cái)產(chǎn)利益和投資熱情;其次，人防工程也不能等同于地下停車位，將地下人防工程作為停車位，僅僅是地下人防工程的一種使用形式而已。

（五）登記憑證確權(quán)說(shuō)

該說(shuō)認(rèn)為，停車位所有權(quán)的歸屬依權(quán)屬證書(shū)確定，權(quán)屬證書(shū)上登記是誰(shuí)，誰(shuí)即是所有權(quán)人。但是目前我國(guó)停車位權(quán)屬登記制度尚未完善，幾乎無(wú)法進(jìn)行登記，現(xiàn)實(shí)生活中大多數(shù)車位是沒(méi)有權(quán)屬登記的。所以說(shuō)，這種學(xué)說(shuō)的適用，至少要在不動(dòng)產(chǎn)登記制度健全以后才能有適用的余地。

四、我國(guó)停車位權(quán)屬歸屬的判斷標(biāo)準(zhǔn)

（一）容積率標(biāo)準(zhǔn)

容積率，是指一個(gè)小區(qū)的地上總建筑面積與用地面積的比率。該觀點(diǎn)認(rèn)為，開(kāi)發(fā)商出售房屋的同時(shí)，與房屋建筑面積相對(duì)應(yīng)的土地使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)讓，當(dāng)開(kāi)發(fā)商將小區(qū)的房屋單元全部售出之后，不計(jì)算容積率的建筑物的權(quán)利將轉(zhuǎn)移給全體業(yè)主，歸全體業(yè)主所有。換句話說(shuō)，這種觀點(diǎn)認(rèn)為土地使用權(quán)的分?jǐn)傄?guī)則與停車位的權(quán)屬認(rèn)定密切相關(guān)，判斷停車位是否占用業(yè)主共有的其他場(chǎng)地，關(guān)鍵在于其是否計(jì)入容積率。如果計(jì)入，則可以進(jìn)行房地產(chǎn)權(quán)的初始登記，取得獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)證書(shū)，開(kāi)發(fā)商可以保留其所有權(quán)，并不當(dāng)然歸屬業(yè)主所有，反之，則伴隨著分?jǐn)偭送恋厥褂脵?quán)的房屋出售給全部業(yè)主，這些房屋分?jǐn)偟耐恋厥褂脵?quán)也轉(zhuǎn)移給全部業(yè)主，進(jìn)而占用了這些業(yè)主共有場(chǎng)地的停車位的所有權(quán)亦應(yīng)歸業(yè)主共有。但是這對(duì)于地下停車庫(kù)的判斷有所不當(dāng)，因?yàn)檎疄榱斯膭?lì)建地下停車庫(kù)，往往不把地下停車庫(kù)計(jì)入容積率的基數(shù)內(nèi)，這樣，再以容積率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷就會(huì)導(dǎo)致失真。地下停車位的權(quán)屬確定不以是否計(jì)入容積率為標(biāo)準(zhǔn)，只有有合法的土地使用權(quán)存在，地下停車位也能成為專有權(quán)的標(biāo)的。而且，容積率本身起到的作用是行政主管機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)單位的拘束作用，限定的并非是停車位的多少，其所限定的是允許開(kāi)發(fā)商建造商品房的數(shù)量，停車位是否有獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)，并不與容積率掛鉤。

（二）公攤面積標(biāo)準(zhǔn)

公攤面積，即公用分?jǐn)偨ㄖ娣e，指每套（單元）商品房依法應(yīng)當(dāng)分?jǐn)偟墓媒ㄖ娣e。該觀點(diǎn)認(rèn)為，如果停車位的建筑面積分?jǐn)傆?jì)入商品房的公攤面積中，則停車位屬于業(yè)主共有，否則視停車位為專有部分，初始產(chǎn)權(quán)屬于開(kāi)發(fā)商所有。但《商品房銷售面積計(jì)算及公用建筑面積分?jǐn)傄?guī)則（試行）》第九條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)記入公用面積的內(nèi)容和不應(yīng)計(jì)入公用面積的內(nèi)容：“凡已作為獨(dú)立使用空間銷售或出租的地下室、車棚等，不應(yīng)計(jì)入公用建筑面積部分。作為人防工程的地下室也不計(jì)入公用建筑面積”。這里沒(méi)有對(duì)住宅小區(qū)停車位的建筑面積是否列入公攤面積作出規(guī)定，所以說(shuō)，停車位的所有權(quán)可以依據(jù)意思自治的原則加以確定。當(dāng)然，只有可以依法計(jì)算建筑面積的停車位，才能將停車位建筑面積計(jì)入公攤面積并由業(yè)主分?jǐn)偅梢?jiàn)，這一標(biāo)準(zhǔn)雖具有合理性，但不能涵蓋所有的車位類型，因?yàn)檫@一標(biāo)準(zhǔn)主要針對(duì)的是地下停車庫(kù)而言，但是對(duì)于地面車庫(kù)，則難以適用。此外，如果開(kāi)發(fā)商在銷售合同中將停車位、車庫(kù)進(jìn)行公攤，那相當(dāng)于一種捆綁銷售，對(duì)于不需要停車位的業(yè)主來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是替別人購(gòu)買了車位，這是有失公平的。

（三）成本標(biāo)準(zhǔn)

該標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為，開(kāi)發(fā)商在銷售房屋時(shí)，如果售價(jià)中包括了停車位的價(jià)款，那么購(gòu)房者理所當(dāng)然擁有停車位的所有權(quán)，開(kāi)發(fā)商無(wú)權(quán)再行銷售。但是在購(gòu)房合同中，消費(fèi)者處于弱勢(shì)地位，其合法權(quán)益難以得到保護(hù)。而且我國(guó)實(shí)行物權(quán)法定原則，成本與所有權(quán)并無(wú)直接關(guān)系，價(jià)格僅僅作為購(gòu)房者取得所有權(quán)的前提和對(duì)價(jià)，并非所有權(quán)取得的依據(jù);而且業(yè)主幾乎不可能去核定開(kāi)發(fā)商的開(kāi)發(fā)成本，堅(jiān)持成本標(biāo)準(zhǔn)無(wú)異于確立了開(kāi)發(fā)商的優(yōu)勢(shì)地位和話語(yǔ)權(quán)。

綜上所述，作者認(rèn)為，以上標(biāo)準(zhǔn)有其合理性，但也有其不足。在此，作者提出了自己的一種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷停車位的權(quán)屬問(wèn)題。

（一）規(guī)劃范圍的停車位的權(quán)屬歸屬

建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于專門停放汽車的車位的初始權(quán)屬歸開(kāi)發(fā)商所有，開(kāi)發(fā)商可以通過(guò)贈(zèng)與、出售等方式把所有權(quán)轉(zhuǎn)移給業(yè)主。在開(kāi)發(fā)商進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)時(shí)，有一部分地是專門用于供業(yè)主停放汽車的，即一開(kāi)始就是作為停車位而規(guī)劃適用的，不是由共有部分轉(zhuǎn)換而來(lái)的，具體包括專門用于停放汽車的地面停車場(chǎng)、地下停車場(chǎng)、首層架空停車位、屋頂平臺(tái)停車場(chǎng)。但有一點(diǎn)要說(shuō)明，規(guī)劃用于停車的車位，如地下停車位，如果具備供業(yè)主分?jǐn)偨ㄖ娣e的條件，則應(yīng)視不同情況予以不同處理：如果停車位建筑面積已經(jīng)分?jǐn)傆?jì)入公攤面積中，則此時(shí)車位初始所有權(quán)雖然歸開(kāi)發(fā)商，但在業(yè)主購(gòu)房時(shí)，其如同住宅內(nèi)的走廊、樓道，應(yīng)屬于全體業(yè)主所有，否則，開(kāi)發(fā)商和業(yè)主就可以約定其歸屬。

（二）規(guī)劃范圍外的停車位的權(quán)屬歸屬

對(duì)于規(guī)劃范圍之外的的停車位，就是占用業(yè)主共有的道路或者其他場(chǎng)地用于停放汽車的車位，這部分車位，屬于法定共有，即屬于區(qū)分建筑物所有權(quán)下的共有權(quán)范圍，包括規(guī)劃范圍內(nèi)停車位不夠時(shí)占用共有部分增設(shè)的地面停車場(chǎng)、首層架空停車位、屋頂平臺(tái)停車場(chǎng)，以及沒(méi)有專門規(guī)劃停車位時(shí)直接占用共有部分建設(shè)的停車位，但是地下停車場(chǎng)不會(huì)占用業(yè)主共有的道路或者其他場(chǎng)地，所以此處不會(huì)包括地下停車場(chǎng)。對(duì)于法定共有的停車位，業(yè)主也可以約定其使用規(guī)則，將其由物業(yè)公司管理出租，獲得的收益歸全體業(yè)主所有。在此須說(shuō)明一點(diǎn)，這部分車位是不能出售給個(gè)別業(yè)主的，因?yàn)檫@部分本來(lái)就是歸業(yè)主共有的，而且若出售的話，會(huì)激化業(yè)主之間的矛盾，法理和常理上都說(shuō)不通。

五、我國(guó)立法上的展望

（一）完善住宅小區(qū)停車位權(quán)屬登記制度

雖然我國(guó)以立法的形式明文規(guī)定了權(quán)屬登記制度，但是在目前的司法實(shí)踐中，關(guān)于住宅小區(qū)停車位的權(quán)屬登記制度，還存在許多漏洞和缺陷。業(yè)主在購(gòu)買房屋時(shí)，只是根據(jù)與開(kāi)發(fā)商所簽訂的《商品房買賣契約》到房產(chǎn)登記管理機(jī)關(guān)和土地登記管理機(jī)關(guān)分別領(lǐng)取《房屋所有權(quán)證》和《土地使用權(quán)證》。業(yè)主所持有的兩證，主要是登記其房屋專有部分的建筑面積和分?jǐn)偯娣e，即只針對(duì)房屋，也就是說(shuō)還不存在專門針對(duì)車位這一不動(dòng)產(chǎn)的登記制度。依照不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記生效的原則，業(yè)主購(gòu)買車位，無(wú)法取得相應(yīng)的權(quán)屬證書(shū)，則其對(duì)車位的權(quán)利得不到法律的認(rèn)可和保護(hù)，這便在社會(huì)交易過(guò)程中，增加了諸多不安定因素。因此有必要對(duì)目前的不動(dòng)產(chǎn)屬登記制度進(jìn)一步完善，來(lái)消除“銷售使用權(quán)”等一系列現(xiàn)狀所帶來(lái)的隱患。

（二）細(xì)化法律條文，提高法律條文表述的具體性、確定性和可操作性

細(xì)化法律條文，是避免條文過(guò)于原則表述的籠統(tǒng)、提升條文可操作性的重要方法。目前我國(guó)關(guān)于住宅小區(qū)停車位權(quán)屬的相關(guān)規(guī)定并不夠具體，許多化解糾紛的關(guān)鍵問(wèn)題仍存在法律上的空白。例如可以明確規(guī)定規(guī)劃用于停放汽車的停車位為建筑物區(qū)分所有中的專有部分，車位所有權(quán)人可以依法自由的行使權(quán)利。再如住宅小區(qū)停車位的專有所有權(quán)人可以將停車位出售給小區(qū)業(yè)主以外的人。

（三）在重視成文法的同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮司法解釋的效用

面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)現(xiàn)象，成文的法律規(guī)范的先天缺陷難以避免。成文法雖具有權(quán)威性、穩(wěn)定性和普遍性的特點(diǎn)。但這些特點(diǎn)往往也意味著僵化封閉，與復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)生活難相適應(yīng)。司法解釋往往具有針對(duì)性、時(shí)代性、靈活性等特點(diǎn)，科學(xué)的理解運(yùn)用司法解釋有利于彌補(bǔ)成文法律規(guī)范的缺陷。同時(shí)，對(duì)于小區(qū)停車位權(quán)屬制度，多應(yīng)采用個(gè)案認(rèn)定的方式。

（四）賦予法官一定的自由裁量權(quán)

法官自由裁量制度對(duì)法律條文自身的局限性起到了很好的補(bǔ)充作用。再完善的法律法規(guī)也難以窮盡一切社會(huì)現(xiàn)象。伴隨社會(huì)的飛速發(fā)展，住宅小區(qū)停車位權(quán)屬爭(zhēng)議的具體情形也變得形形。如果僅僅強(qiáng)調(diào)依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)解決復(fù)雜多變的停車位權(quán)屬糾紛，而忽視了法官的自由裁量權(quán)，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致問(wèn)題的處理出現(xiàn)僵化的情況，進(jìn)而使住宅小區(qū)停車位的權(quán)屬制度無(wú)法得到充分而有效的運(yùn)用，不利于對(duì)權(quán)利主體利益的保護(hù)。因此，在解決住宅小區(qū)停車位權(quán)屬糾紛的裁判過(guò)程中，應(yīng)適度賦予法官一定的自由裁量權(quán)，使成文法的規(guī)定和法官的裁判智慧有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，共同促進(jìn)住宅小區(qū)停車位法律規(guī)制的健康發(fā)展。（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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篇3

主題詞：法律適用 “找法” “造法” 裝修他人房屋

一、問(wèn)題的提出

本文的分析將由一個(gè)裝修他人房屋案件（下稱本案）而引發(fā)：廖文清與廖文武是兄弟關(guān)系，前者按照房改政策買了一套住房，后將該房借給其兄廖文武結(jié)婚用，廖文武婚后又將此房轉(zhuǎn)給他人使用。廖文清夫婦遂，要求他人遷讓房屋，勝訴后判決已經(jīng)執(zhí)行完畢。廖文清夫婦在接收房屋時(shí)發(fā)現(xiàn)該房的壁櫥、木地板等裝璜設(shè)施遭毀，遂訴至法院，要求廖文武夫婦賠償其損失。審理中廖文武夫婦承認(rèn)為其所為，但同時(shí)認(rèn)為該裝璜是自己結(jié)婚時(shí)花錢所建（提供了部分單據(jù)），現(xiàn)自己不住了，將之取走（破壞）是自己的權(quán)利，與廖文清無(wú)關(guān)，故不同意賠償。法院依據(jù)民法中的不動(dòng)產(chǎn)添附原理，支持了原告的訴訟請(qǐng)求，判決廖文武夫婦賠償損失5000元。廖文武不服，遂上訴。二審中雙方達(dá)成調(diào)解：廖文武夫婦賠償額由5000元減至3000元。[1]

本案突出的特點(diǎn)是：

第一，本案是一起典型的“市民”糾紛案件，當(dāng)事人雙方是一般的民事主體（而且是兄弟妯娌關(guān)系），不是以營(yíng)利作為存續(xù)價(jià)值的“商人”，引起爭(zhēng)議的行為是裝修他人房屋這種在日常生活中常見(jiàn)的非交易行為，這意味著其中沒(méi)有“追求效率”、“追逐利潤(rùn)”等商人法所要求的、可以預(yù)設(shè)的審判價(jià)值導(dǎo)向。然而，如此普通的案情在法律上卻屬于難辦的案件（hard case），以致于作為我國(guó)最高審判機(jī)關(guān)之“喉舌”的《人民法院報(bào)》為之專設(shè)欄目，并引發(fā)司法實(shí)務(wù)界和法學(xué)理論界眾多人士積極的、但并無(wú)定論的討論參與，[2]這種分歧現(xiàn)象至少表明，要妥當(dāng)審理和分析這個(gè)案件，僅僅靠“依法審判”的價(jià)值宣言是不夠的，我們必須給予論證和說(shuō)理。

第二，本案的法院好像也認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，一審法院判決的依據(jù)就不是某個(gè)具體的法條，而是不動(dòng)產(chǎn)添附的原理，而“添附”——至少在字面意義上——并未被我國(guó)民法規(guī)則所規(guī)定，這表明“添附”在我國(guó)法律中是個(gè)“漏洞”，也表明一審法院有意使用該原理來(lái)解決糾紛，從而實(shí)現(xiàn)“法官造法”。雖然我們無(wú)從得知一審法院在判決中是如何說(shuō)理的，但這已經(jīng)無(wú)關(guān)緊要，畢竟對(duì)不動(dòng)產(chǎn)添附理論的運(yùn)用，已經(jīng)說(shuō)明一審法院在案件審理過(guò)程中具有強(qiáng)烈的論證意識(shí)。在我國(guó)傳統(tǒng)的“以法律為準(zhǔn)繩，以事實(shí)為依據(jù)”基本司法原則熏陶下，法院往往將“法律”拘泥于有形的具體法律條文，一旦在案件審理中找不到具體條文，則案件就成為疑難案件，是否啟動(dòng)“造法”機(jī)制，則要看法官的智慧和勇氣了。鑒于一審法院的判決不具有終局性，其“造法”的結(jié)果一旦被二審法院所否認(rèn)，在實(shí)行“錯(cuò)案追究”的現(xiàn)行體制內(nèi)，一審法官將因此而承擔(dān)不同形式的個(gè)人責(zé)任，在此種環(huán)境下，切不言一審法院審判的依據(jù)是否妥當(dāng)，僅其采用不動(dòng)產(chǎn)添附原理判案的勇氣，已經(jīng)可嘉，令人敬佩。

上述的認(rèn)識(shí)是本文的分析起點(diǎn)，這意味著本文的分析視角不僅僅停留在裝修他人房屋引發(fā)的損害賠償?shù)木唧w案情之中，而主要是追問(wèn)一審法院判決依據(jù)的正當(dāng)性，討論法律適用的方法問(wèn)題：（1）法官針對(duì)具體案件，如何“找法”——在現(xiàn)行法律框架中尋找可得適用的法律規(guī)則？這個(gè)問(wèn)題牽涉到法官裁判行為的根本正當(dāng)性判斷，因?yàn)樵谝?guī)則制定權(quán)和案件審理權(quán)分離的體制下，審理案件的具體法官不能無(wú)視規(guī)則而直接超越規(guī)則，“他只是在空白處立法，他填補(bǔ)著法律中的空缺地帶。”[3]如果無(wú)視“找法”或者不能窮盡“找法”的可能，而直接去“造法”，結(jié)果就是“無(wú)法”。（2）本案顯然不是一個(gè)通過(guò)“自動(dòng)售貨機(jī)”一樣的審理程序即可由法官生成法律規(guī)定之結(jié)果的案件，一審法院以不動(dòng)產(chǎn)添附理論作為判決的基礎(chǔ)，這暗含著我國(guó)民法規(guī)則沒(méi)有提供相應(yīng)的解決方案，法院的此種行為是在補(bǔ)充法律漏洞，是在“造法”。但法官“造法”正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)是什么，是個(gè)體良知、還是外部規(guī)律？這個(gè)問(wèn)題同樣涉及裁判行為的正當(dāng)性判斷。

二、 “找法”的方法

（一）“找法”要找什么“法”

法官要依法審判，是人們要求司法公正的體現(xiàn)，也是建立在權(quán)力制約基礎(chǔ)上的游戲規(guī)則。在此基本前提下，法官不可能拋開(kāi)具體法律條文來(lái)審理案件，故而，法官審理案件的首要步驟就“找法”，即法官根據(jù)接觸案件時(shí)所知悉的諸如侵權(quán)、合同糾紛等司法主題詞，以及在案件審理過(guò)程中掌握的案件基本事實(shí)，依靠自己的法律知識(shí)訓(xùn)練以及對(duì)法律文本內(nèi)容的掌握，尋找適合案件的法律規(guī)范條文。這個(gè)工作的目的是確定法律適用三段論的大前提，以將案件的具體事實(shí)歸攝到法律規(guī)范的構(gòu)成要件之中，并據(jù)此尋求法律中蘊(yùn)涵的妥當(dāng)處理案件的法律效果，從演繹推理的角度來(lái)說(shuō)，完成這個(gè)過(guò)程就體現(xiàn)了法官的依法裁判。

具體而言，只要案件事實(shí)符合法律條文規(guī)范的構(gòu)成要件，就將發(fā)生該條文所規(guī)定的法律效果。這個(gè)法律適用的三段論的邏輯表示是：法律規(guī)范（T）為大前提，案件事實(shí)（S）為小前提，特定法律效果的發(fā)生為其結(jié)論（R）；即符合T的構(gòu)成將會(huì)發(fā)生法律效果R（TR），而具體案件事實(shí)S符合抽象的T的要素（S＝T），故對(duì)于S將會(huì)產(chǎn)生法律效果R（SR）。必須注意的是，我們?cè)诖藢⒎蛇m用過(guò)程予以簡(jiǎn)單化了，在實(shí)踐中，法官“找法”并非如此機(jī)械，其要不斷糾纏于T和S之間，就S的具體情況來(lái)確定T的適用性，從T的邏輯構(gòu)成來(lái)確認(rèn)S是否為T構(gòu)成要件的具體化，這是一個(gè)從具體（由S代表的具體案件事實(shí)）到抽象（由T代表的抽象法律規(guī)范條文），又從抽象到具體的過(guò)程；當(dāng)然，我們也可以進(jìn)行相反的操作。無(wú)論如何，這是在法律和生活事實(shí)之間進(jìn)行眼光往返流轉(zhuǎn)過(guò)程，在此，“未經(jīng)加工的案件事實(shí)”逐漸轉(zhuǎn)化為最終的案件事實(shí)，而未經(jīng)加工的規(guī)范條文也轉(zhuǎn)化為足夠具體而適宜判斷案件事實(shí)的規(guī)范形式，這個(gè)程序以提出法律問(wèn)題開(kāi)始，以對(duì)該問(wèn)題做出終局答復(fù)而終結(jié)。[4]

法律文本是由抽象的法律條文構(gòu)成，雖然它們同為“抽象”，但仍然存在程度上的差別，我們通常所見(jiàn)的，是某個(gè)具體條文能夠被更抽象的“概念”、“原則”或者“一般條款”所包含，比如，“合同”的特性可以歸入“法律行為”，“合同適當(dāng)履行”是“誠(chéng)實(shí)信用原則”的具體表現(xiàn)等。這種抽象程度不同的法律條文，經(jīng)過(guò)特定的排列邏輯，被形塑為具有內(nèi)在合理性的法律體系。為了解決具體案件糾紛，“找法”的對(duì)象必須是可以涵攝具體案件事實(shí)的最具體的法律規(guī)范條文，這就是通常所言的“禁止向一般條款逃避”，其意義在于，在能夠適用具體條文時(shí)，不能適用具有同樣主旨的抽象程度更高的法律條款。之所以如此，大致的理由為：其一，不適用法律具體規(guī)定，將導(dǎo)致法律權(quán)威降低，因?yàn)榇藭r(shí)的具體法律條文將被空洞化，成為沒(méi)有生命力的擺設(shè)，其效果等同于不如不規(guī)定，而由法官直接適用幾個(gè)抽象原則即可，這將從根本上否定規(guī)則制訂者和案件審理者的角色二元分離格局。其二，更重要的是，在適用法律具體規(guī)定的情形，法官的價(jià)值判斷過(guò)程比較清楚，依據(jù)規(guī)則制定者意思探究，容易判定其結(jié)論妥當(dāng)與否，而直接適用抽象程度更高的條款，其價(jià)值判斷過(guò)程曖昧不明，其結(jié)論妥當(dāng)與否不易判斷。[5]這同樣適用于法條和“原理”之間，即針對(duì)具體案件事實(shí)，可以適用具體法條時(shí)，不能拋開(kāi)該條文而去適用支撐該法條的“原理”。因此，“找法”的對(duì)象首先是具體的法律規(guī)范條文，而不能是抽象程度較高的“原則”或者“原理”。

不過(guò)，作為該對(duì)象的法律條文，必須是完全法條，[6]即內(nèi)涵“構(gòu)成要件”和“法律效果”的條文，據(jù)此，當(dāng)構(gòu)成要件描述的案件事實(shí)發(fā)生時(shí)，就能產(chǎn)生特定的法律效果，也即法律必須對(duì)符合該構(gòu)成要件的特定事實(shí)給個(gè)說(shuō)法，不能沒(méi)有下文。只要在“構(gòu)成要件”或者“法律效果”上缺少其一，就不構(gòu)成完全法條，它也就不能成為法律適用三段論的大前提。

（二）在我國(guó)民法規(guī)則體系中“找法”

綜上所述，“找法”中的“法”應(yīng)當(dāng)是具體法律條文而且是完全法條。就本案而言，一審原告要求被告賠償損失，起因在于被告侵害了其財(cái)產(chǎn)權(quán)，如果這個(gè)事實(shí)成立，則請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)就是我國(guó)民法通則第117條第2款的規(guī)定：“損壞國(guó)家的、集體的財(cái)產(chǎn)或者他人財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀或者折價(jià)賠償?！眴?wèn)題在于，被告裝修原告房屋后，損害的是壁櫥、木地板等裝修物，這是否是侵害“他人財(cái)產(chǎn)”，單從上述這個(gè)侵權(quán)損害賠償?shù)囊话銞l款中是不能發(fā)現(xiàn)答案的。那么，我們必須再尋找能夠界定裝修物權(quán)屬的法律條文，以充實(shí)損壞他人財(cái)產(chǎn)這個(gè)構(gòu)成要件。

本案的基本事實(shí)是裝修他人的房屋，用更抽象的語(yǔ)言表述，就是在他人財(cái)產(chǎn)上增添附屬物，而最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中國(guó)人民共和國(guó)民法通則》若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）第86條（以下簡(jiǎn)稱司法解釋第86條）就是規(guī)范此類現(xiàn)象的條文。司法解釋作為最高法院面對(duì)法院系統(tǒng)所做的抽象性規(guī)定，其規(guī)范對(duì)象是各級(jí)法院的法官，并不直接面對(duì)當(dāng)事人，因此，司法解釋屬于典型的裁判法，與民法通則等法律一樣，同樣是法官進(jìn)行審判的依據(jù)。司法解釋第86條規(guī)定：“非產(chǎn)權(quán)人在使用他人的財(cái)產(chǎn)上增添附屬物，財(cái)產(chǎn)所有人同意增添，并就財(cái)產(chǎn)返還時(shí)附屬物如何處理有約定的，按約定辦理；沒(méi)有約定又協(xié)商不成，能夠拆除的，可以責(zé)令拆除；不能拆除的，也可以折價(jià)歸財(cái)產(chǎn)所有人；造成財(cái)產(chǎn)所有人損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)賠償責(zé)任?！边@是一個(gè)完全法條，其中的“構(gòu)成要件”和“法律效果”非常清晰，前者為“非產(chǎn)權(quán)人在使用他人的財(cái)產(chǎn)上增添附屬物，財(cái)產(chǎn)所有人同意增添”以及當(dāng)事人是否有約定、附屬物能否拆除，后者為依據(jù)約定與否而“按約定辦理”或者“能夠拆除的，可以責(zé)令拆除；不能拆除的，也可以折價(jià)歸財(cái)產(chǎn)所有人；造成財(cái)產(chǎn)所有人損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)賠償責(zé)任。”而且，該條規(guī)定的“造成財(cái)產(chǎn)所有人損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)賠償責(zé)任”，可以理解為是民法通則第117條第2款的具體化表現(xiàn)，其專門適用于在他人財(cái)產(chǎn)上增添附屬物而致人財(cái)產(chǎn)損壞的特定情形，顯見(jiàn)，與民法通則第117條第2款相比，司法解釋第86條是一個(gè)更為具體的條文。

從作為案例來(lái)源的引用材料中，我們看不出原告是否同意被告裝修房屋，但就由于廖文清和廖文武是兄弟關(guān)系，原告借房給被告的目的是用于結(jié)婚，故被告裝修房屋的行為應(yīng)當(dāng)不會(huì)遭到原告的拒絕，依據(jù)該特定案情以及人之常理，可以推定作為房屋所有人的原告同意被告裝修房屋，在這樣的假定框架范圍內(nèi)，司法解釋第86條構(gòu)成了法律適用的邏輯大前提。

法不解釋不足以適用，要適用司法解釋第86條，就必須給予解釋。從文義上分析，司法解釋第86條所針對(duì)的對(duì)象，是非產(chǎn)權(quán)人基于借用、租賃等原因使用他人財(cái)產(chǎn)，并在之上增添附屬物的情形，它包含了兩套處理機(jī)制：其一，附屬物權(quán)屬的確定，即當(dāng)事人有約定的，按約定辦理；沒(méi)有約定又協(xié)商不成，能夠拆除的，附屬物歸屬于非產(chǎn)權(quán)人；不能拆除的，可以折價(jià)歸財(cái)產(chǎn)所有人。其二，所有人損失的賠償，即非產(chǎn)權(quán)人造成財(cái)產(chǎn)所有人損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)賠償責(zé)任。一審法院的判決依據(jù)沒(méi)有采用這條規(guī)定，而依據(jù)不動(dòng)產(chǎn)添附原理，這就需要斟定該條是否就是不動(dòng)產(chǎn)添附原理的體現(xiàn)，如果答案肯定，一審法院的判決依據(jù)就有失妥當(dāng)，其應(yīng)徑自適用司法解釋第86條；反之，則需要進(jìn)一步斟酌一審法院不適用該條規(guī)定進(jìn)行判決的正當(dāng)性。

我們從比較法上簡(jiǎn)要考察不動(dòng)產(chǎn)的添附——準(zhǔn)確地講應(yīng)為“不動(dòng)產(chǎn)的附合”，即動(dòng)產(chǎn)附合于不動(dòng)產(chǎn)而產(chǎn)生的所有權(quán)變動(dòng)。對(duì)此，德國(guó)民法第946條規(guī)定：“動(dòng)產(chǎn)與土地結(jié)合，致使其成為土地的重要成分的，土地所有權(quán)擴(kuò)及于此動(dòng)產(chǎn)。”瑞士民法第671條第1款規(guī)定：“在自己或他人土地上使用他人或自己的材料進(jìn)行建筑，其材料為土地的組成部分?！比毡久穹ǖ?41條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)的所有人，取得作為其不動(dòng)產(chǎn)之從屬的附合物。但是，不妨礙他人因權(quán)原而使其物附屬的權(quán)利?！蔽覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)民法第811條規(guī)定：“動(dòng)產(chǎn)因附合而為不動(dòng)產(chǎn)重要成分者，不動(dòng)產(chǎn)所有人，取得動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)。”據(jù)此，不動(dòng)產(chǎn)附合是直接基于法律規(guī)定而導(dǎo)致動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)發(fā)生的變動(dòng)，動(dòng)產(chǎn)成為其所依附之不動(dòng)產(chǎn)的組成部分，從而導(dǎo)致動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)消滅，其中無(wú)需當(dāng)事人意志的介入，屬于權(quán)利的原始取得。之所以要如此規(guī)定，基本理由在于當(dāng)數(shù)物因?yàn)楦胶隙鵀橐惑w時(shí)，要顧及物的經(jīng)濟(jì)利益，不至于因?yàn)楦鱾€(gè)物的所有權(quán)人主張權(quán)利而損害物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，從而對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不利。[7]這種立法政策導(dǎo)向，決定了上述條款屬于嚴(yán)格規(guī)定，[8]法官必須嚴(yán)格遵循條文規(guī)定處理案件，不得參雜自己的價(jià)值判斷，只要案件事實(shí)構(gòu)成不動(dòng)產(chǎn)附合的要件，就必須發(fā)生動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)為不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)所吸收的法律后果，在此意義上，法官做出的判決無(wú)非是法律條款規(guī)定的具體化表現(xiàn)，法官本人無(wú)非是法律的機(jī)械操作者。

兩相對(duì)比，司法解釋第86條的規(guī)定沒(méi)有此種特色，它的特色在于：當(dāng)附屬物不可拆除時(shí)，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)并不當(dāng)然拓展到附屬物，而是出現(xiàn)或然的法律后果，即法官“可以折價(jià)歸財(cái)產(chǎn)所有人”，一個(gè)“可以”就意味著法官還“可以不折價(jià)歸財(cái)產(chǎn)所有人”；即使能夠歸財(cái)產(chǎn)所有人，還有一個(gè)附帶的條件“折價(jià)”，這似乎意味著在法官準(zhǔn)備使附屬物“可以”歸財(cái)產(chǎn)所有人時(shí)，還需有一個(gè)“折價(jià)”程序，否則，附屬物仍不能當(dāng)然屬于財(cái)產(chǎn)所有人。故而，當(dāng)發(fā)生如同本案的因裝修房屋而產(chǎn)生的壁櫥、木地板等房屋附屬物屬于不能拆除的情形時(shí)，依據(jù)不動(dòng)產(chǎn)附合的規(guī)定，這些附屬物屬于房屋的組成部分，當(dāng)然由房屋所有權(quán)人所有，法官在此沒(méi)有進(jìn)行自由裁量的余地；但依據(jù)司法解釋第86條，房屋所有權(quán)人是否能夠取得附屬物的所有權(quán)，還要看法官做出何種判斷。顯然，與不動(dòng)產(chǎn)添附的嚴(yán)格規(guī)定不同，司法解釋第86條是衡平規(guī)定，即法院對(duì)于法律效果的發(fā)生與否及其范圍，有裁量的余地，有時(shí)甚至將某種法律效果系于并不明確的構(gòu)成要件的規(guī)定。[9]

問(wèn)題也因此而產(chǎn)生。正如前文所言，司法解釋第86條包含了兩層機(jī)制，它們貌似沒(méi)有什么關(guān)聯(lián)，但仔細(xì)分析，卻發(fā)現(xiàn)附屬物確權(quán)機(jī)制構(gòu)成了所有權(quán)人損失賠償機(jī)制運(yùn)用的前提。在這條規(guī)定中，“造成財(cái)產(chǎn)所有人損失”的規(guī)定含義并不明確清晰，大致可以推測(cè)出以下幾種情形：其一，非產(chǎn)權(quán)人在增添附屬物時(shí)侵害其所使用之物而產(chǎn)生的損失；其二，當(dāng)附屬物不歸屬于財(cái)產(chǎn)所有人時(shí)，非產(chǎn)權(quán)人在拆除附屬物時(shí)給所使用之物造成損害；其三，當(dāng)附屬物歸屬于財(cái)產(chǎn)所有人時(shí)，非產(chǎn)權(quán)人破壞附屬物以及所使用之物所產(chǎn)生的損失。至少就后兩種情形而言，附屬物的權(quán)屬?zèng)Q定了造成財(cái)產(chǎn)所有人損失的對(duì)象不同：當(dāng)附屬物與非產(chǎn)權(quán)人所使用之物的權(quán)屬分離時(shí)，非產(chǎn)權(quán)人造成附屬物的損害，并不是財(cái)產(chǎn)所有人的損失，非產(chǎn)權(quán)人只有給所使用之物造成的損害才可賠償；但在附屬物歸屬于所有權(quán)人的情形，非產(chǎn)權(quán)人即使沒(méi)有損害所使用之財(cái)產(chǎn)，僅僅損害附屬物也構(gòu)成此處的可得賠償?shù)摹皳p失”。因此，附屬物權(quán)屬成為所有權(quán)人損失賠償?shù)那疤?，前者變化將?dǎo)致后者的范圍改變。

非常明顯，如同民法通則第117條第2款一樣，法官同樣無(wú)從直接從司法解釋第86條中獲得確定的答案，這里面不存在唯一之解，司法解釋的規(guī)定者在此埋下了授予法官自由裁量權(quán)的伏筆，是否適用本條規(guī)定的法律效果，要靠法官自己根據(jù)具體案情進(jìn)行判斷，這正是衡平規(guī)定的巧妙之處，它給法官指明了處理此類案件的大致方向，給出了指導(dǎo)性意見(jiàn)，但并不排除法官另辟蹊徑，從而做到了有所為又有所不為、穩(wěn)重又不失靈活。可以這樣說(shuō)，當(dāng)我們“找法”找到司法解釋第86條時(shí)，發(fā)現(xiàn)此條文先天地給法官留了“造法”的口子，它本身猶如一只吐絲讓人“找法”的春蠶，最終化成的竟然是促使人“造法”的彩蛾。

這樣，法官完全可以依據(jù)司法解釋第86條的規(guī)定，尋找其他理由來(lái)處理糾紛，恰如一審法官的所作所為。我們雖然無(wú)從知道一審法官是如何看待司法解釋第86條的，但一審判決的依據(jù)顯然排除了該條中指導(dǎo)意見(jiàn)的適用，即法官既沒(méi)有將附屬物判歸被告所有，否則何來(lái)要求他\她們賠償原告損失之說(shuō)；也沒(méi)有將附屬物折價(jià)歸原告所有，否則就不符合不動(dòng)產(chǎn)添附的原理了。就確認(rèn)裝修物的權(quán)屬而言，如果一審法院的確是通過(guò)司法解釋第86條（“找法”），又超越司法解釋第86條，最終通向“造法”之路，在思維方式上完全是妥當(dāng)?shù)摹?/p>

三、“造法”的方法

（一）“造法”的依據(jù)

法律是社會(huì)關(guān)系的調(diào)整器，首先要反映社會(huì)關(guān)系的特征和規(guī)律，然后作出調(diào)整。由于社會(huì)關(guān)系是一種生長(zhǎng)機(jī)制，是不停運(yùn)動(dòng)和變化的，而法律從文本意義出發(fā)，是靜態(tài)的，是對(duì)動(dòng)態(tài)社會(huì)的靜態(tài)把握，規(guī)則制訂者只把已經(jīng)把握的那部分社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，而新生成的以及尚不能把握的社會(huì)關(guān)系就不能披上法律的外衣，即“社會(huì)的需要和社會(huì)的意見(jiàn)常常是或多或少走在‘法律’的前面的。我們可能非常接近地達(dá)到它們之間的缺口的結(jié)合處，但永遠(yuǎn)存在的趨向是要把這缺口重新打開(kāi)?！盵10]為了保護(hù)人們的利益，也為了解決糾紛，規(guī)則制訂者不能不在法律中引入人的因素，即授予法官自由裁量權(quán)，讓法官以動(dòng)態(tài)司法行為去處理動(dòng)態(tài)的社會(huì)關(guān)系，以彌補(bǔ)法律的漏洞。這是對(duì)法律靜態(tài)性的補(bǔ)救，也是對(duì)法律的超越。這基本上已是共識(shí)，法官如何填補(bǔ)法律由此產(chǎn)生的“漏洞”，也是各國(guó)民法不得不認(rèn)真考慮的問(wèn)題。不過(guò)，從我國(guó)目前的法律文本規(guī)定來(lái)看，法官如何“造法”，并無(wú)明確的指示，這好像不是問(wèn)題；但異域的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，法官“造法”是而且應(yīng)當(dāng)是有規(guī)律可循的。

瑞士民法在這個(gè)方面考慮的最為精細(xì)，該法第1條規(guī)定了法律的適用，其中第1款規(guī)定：“凡依本法文字或釋義有相應(yīng)規(guī)定的任何法律問(wèn)題，一律適用本法?！钡绻麑?shí)踐提出的問(wèn)題不能從法律中直接找到答案時(shí)，應(yīng)該怎么辦？第2款遂規(guī)定：“無(wú)法從本法得出相應(yīng)規(guī)定時(shí)，法官應(yīng)依據(jù)習(xí)慣法裁判；如無(wú)習(xí)慣法時(shí)，依據(jù)自己如作為立法者應(yīng)提出的規(guī)則裁判。”第3款規(guī)定：“在前一款的情況下，法官應(yīng)依據(jù)公認(rèn)得學(xué)理和慣例?！蔽覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)民法第1條仿照了瑞士法的上述規(guī)定：“民事，法律所未規(guī)定者，依習(xí)慣，無(wú)習(xí)慣者，依法理?！庇纱?，法律、習(xí)慣和法理成了法官“造法”時(shí)尋找法源的先后次序。[11]

客觀地看，習(xí)慣具有地方性、行業(yè)性、時(shí)間性和自發(fā)性，這些特點(diǎn)導(dǎo)致習(xí)慣在實(shí)踐中很難準(zhǔn)確界定和獲取。從習(xí)慣所具有的地方性和行業(yè)性而言，此地的習(xí)慣不同于彼地的習(xí)慣，不同行業(yè)的交易習(xí)慣也不相同，這就造成異地的當(dāng)事人或者不同行業(yè)的當(dāng)事人之間的交易規(guī)則極不統(tǒng)一和不確定，而現(xiàn)代的跨地域、跨行業(yè)的商業(yè)交易又非常普遍，如果當(dāng)事人沒(méi)有對(duì)適用何種習(xí)慣作出明確約定，一旦發(fā)生糾紛，就無(wú)所適從。從習(xí)慣所具有的時(shí)間性而言，往時(shí)的習(xí)慣不同于今日的習(xí)慣，從往時(shí)的習(xí)慣中受益者，必定不能適應(yīng)今日的習(xí)慣，而尊崇今日的習(xí)慣者，必不能遵循往時(shí)的習(xí)慣，因?yàn)樽裱?xí)慣的前提是在既定的交易環(huán)境和生活環(huán)境下，習(xí)慣符合人們的既得利益，一旦交易環(huán)境、生活環(huán)境和利益狀況隨時(shí)間的流逝而發(fā)生改變，再去遵循彼時(shí)的習(xí)慣，就必然引起嚴(yán)重的不合理后果。從習(xí)慣的自發(fā)性而言，習(xí)慣是自然生成的，不是在法律及道德規(guī)則的統(tǒng)一模式下雕塑的結(jié)果，其有可能違背公平、正義的社會(huì)價(jià)值目標(biāo)，形成惡風(fēng)陋習(xí)，人們一旦浸于其中而身體力行，就不利于法治觀念的培養(yǎng)及道德素養(yǎng)的提高。

當(dāng)法律缺失而習(xí)慣又難以確定的情況下，正如本案一審法官的做法一樣，依據(jù)法理裁判就成為法官“造法”的主要表現(xiàn)。然而，“法理”也是極端抽象而難以準(zhǔn)確界定的概念，要么其形成可能通過(guò)學(xué)院通行的學(xué)說(shuō)，以反映社會(huì)的主流思潮、時(shí)代精神、既定的公共政策或最新的立法趨勢(shì)；[12]要么是從法理根本精神演繹而產(chǎn)生的法律一般原則。[13]這也導(dǎo)致，法官如何通過(guò)法理“造法”，在學(xué)說(shuō)上有種種方式，不一而足。

在筆者看來(lái)，采用比較法的方式來(lái)確定法理，可能是比較穩(wěn)妥的方法：首先，對(duì)于諸如本案這樣的不受地域傳統(tǒng)影響的、沒(méi)有中國(guó)特色的案件，異域比較發(fā)達(dá)的民法往往已經(jīng)有了現(xiàn)成的答案，而其中蘊(yùn)涵的基本原理當(dāng)然屬于法理——人類生存經(jīng)驗(yàn)的抽象結(jié)晶，用之來(lái)解決我們面臨的、法律沒(méi)有明文給出對(duì)策的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并無(wú)不妥，臺(tái)灣法院在此方面所做的努力就證明了這一點(diǎn)。[14]其次，隨著我國(guó)法官職業(yè)化程度的逐步提高，經(jīng)受過(guò)學(xué)院式法學(xué)教育的法官，對(duì)于通過(guò)比較法得出的制度及其原理相對(duì)比較了解和熟悉；而且，他\她們面臨的是必須解決不可的具體問(wèn)題，為了妥當(dāng)解決此類問(wèn)題，他\她們往往要帶著問(wèn)題去尋求答案，特別對(duì)于那些高學(xué)歷的、或者敬業(yè)的、或者愛(ài)鉆研的法官來(lái)說(shuō)，這種問(wèn)題式的思考是家常便飯，這意味著他\她們實(shí)際上是在自覺(jué)不自覺(jué)中運(yùn)用了功能主義的比較法方法，[15]這為比較法作為法理的適用奠定了良好的基礎(chǔ)，也能夠提高比較法作為法理適用的正確率。再次，用比較法的方式揭示法理，對(duì)法官而言，所支出的查證法理成本最小，又能讓他人知悉法官的思維路線和價(jià)值判斷出處，從而能有效地予以檢查、驗(yàn)證、監(jiān)督和討論。

不過(guò)，比較法對(duì)于法理的揭示有其限制因素，如對(duì)案件事實(shí)的調(diào)整的域外法律經(jīng)驗(yàn)不同、必須采用功能主義的思考方式等；更重要的還有：法律文本上的條文鑲嵌于其所在的特定社會(huì)環(huán)境和配套制度之中，拋開(kāi)這些背后的因素，我們可能得到的僅僅是一張皮，它的價(jià)值不大，不加辨別地拿過(guò)來(lái)甚至還有害處。因此，當(dāng)比較法經(jīng)驗(yàn)得出后，我們還要看其是否能妥當(dāng)適用于我們面前的案件，是否能與我們的社會(huì)環(huán)境和我們的觀念相吻合；還要看法官的使命僅僅是解決具體的糾紛，還是要通過(guò)解決糾紛來(lái)創(chuàng)設(shè)具有一般性的規(guī)則。[16]

（二）對(duì)一審判決依據(jù)的評(píng)析

一審法官的“造法”就從法理——不動(dòng)產(chǎn)添附的原理——中找到了靈感，使得由被告出資所建的裝璜最終歸屬于原告，被告破壞裝璜實(shí)際上是在損壞原告之物，在這樣的裝璜權(quán)屬結(jié)果確定后，就可以適用司法解釋第86條規(guī)定的“造成財(cái)產(chǎn)所有人損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)賠償責(zé)任”內(nèi)容，最終判定被告賠償原告的損失。實(shí)際上，此種原理的根本出發(fā)點(diǎn)要落腳于物權(quán)法中有關(guān)“物”的一般原理?！拔铩弊鳛槲餀?quán)的最常見(jiàn)客體，經(jīng)歷了物理意義和法律意義的分離，即物理意義上的物并不能成為法律意義上的物，它必須經(jīng)過(guò)特定法律標(biāo)準(zhǔn)的篩選，比如必須為有體物、能為人所控制、在人體之外等，只有符合這些標(biāo)準(zhǔn)的物才有可能成為物權(quán)的客體。而且，即使符合了這些標(biāo)準(zhǔn)，物也不一定具有獨(dú)立存在的意義，這就涉及到物的整體與組成部分的關(guān)系。

在物權(quán)法上，物必須以一個(gè)整體的形象出現(xiàn)，即使作為其組成部分的物在單獨(dú)存續(xù)時(shí)能夠成為獨(dú)立負(fù)擔(dān)權(quán)利，但其一旦成為另一物的組成部分，則其法律意義就完全喪失。這是各國(guó)民法的通例，比如，德國(guó)民法第93條規(guī)定：“物的相互不可以分開(kāi)的、失去它則物將毀壞或改變本質(zhì)的組成部分（主要組成部分），不能獨(dú)立作為權(quán)利的客體。”瑞士民法第642條規(guī)定：“物的所有人，對(duì)該物的所有組成部分享有所有權(quán)。物的組成部分系一切依地方通常習(xí)慣組成該物的、非經(jīng)破壞、損害或變更不能分離的部分?！边@種規(guī)定的基本意義，是避免出于合法的原因?qū)ξ镞M(jìn)行不經(jīng)濟(jì)的分割，而使物喪失經(jīng)濟(jì)價(jià)值。[17]

在此基礎(chǔ)上，根本無(wú)需考慮作為整體之物與作為組成部分之物，在形成整體和部分關(guān)系之前，是否為同一人所有，無(wú)論如何，組成部分原來(lái)負(fù)擔(dān)的所有權(quán)均要為物之整體的所有權(quán)所吸收。比如，甲采購(gòu)裝璜裝修自己房屋，壁櫥、木地板等裝璜與房屋之間就是部分與整體的關(guān)系，甲在轉(zhuǎn)讓該房屋所有權(quán)時(shí)就不能保留對(duì)這些裝璜的所有權(quán)；又比如，甲擅自用乙的裝璜材料裝修自己房屋，一旦裝璜構(gòu)成房屋的組成部分，裝璜就不再具有民法之“物”的意義，乙對(duì)此不能再主張所有權(quán)；同理，本案中的被告采購(gòu)裝璜材料裝修原告的房屋，也要產(chǎn)生被告不能再主張裝璜所有權(quán)的法律后果?？梢?jiàn)，不動(dòng)產(chǎn)添附無(wú)非是物之整體和組成部分關(guān)系的具體運(yùn)用和落實(shí)，一審法院運(yùn)用不動(dòng)產(chǎn)添附原理處理案件，并無(wú)不妥。在確認(rèn)原告對(duì)裝璜物享有所有權(quán)的基礎(chǔ)上，認(rèn)定被告破壞裝璜的行為侵害了原告對(duì)房屋的所有權(quán)，判決被告承擔(dān)損害賠償責(zé)任，當(dāng)然是順理成章的。

這種判決結(jié)果，從物的整體和組成部分之關(guān)系的角度，展示了當(dāng)事人雙方之間的物之所有權(quán)歸屬以及侵權(quán)法律關(guān)系，他\她們之間是否還存在其他的法律關(guān)系？可能有人會(huì)提出，被告自己出資裝修原告的房屋，增加了房屋的價(jià)值，給原告帶來(lái)的利益，而自己最終喪失了裝璜的所有權(quán)，自己因此受到了損失，這種利益獲得和損失之間存在因果關(guān)系，又沒(méi)有合法依據(jù)的支持，雙方當(dāng)事人之間形成了不當(dāng)?shù)美P(guān)系。他\她們會(huì)指出比較法上的支持理由，比如，德國(guó)民法第951條規(guī)定，對(duì)于因不動(dòng)產(chǎn)附合而喪失權(quán)利的人，可以向因發(fā)生權(quán)利變更而受利益的人請(qǐng)求依返還不當(dāng)?shù)美囊?guī)定給予金錢賠償，但不得請(qǐng)求回復(fù)原狀。日本民法第248條規(guī)定，因不動(dòng)產(chǎn)附合而受損者，可以依不當(dāng)?shù)美囊?guī)定請(qǐng)求償金。

上述的不當(dāng)?shù)美P(guān)系存在于下列情形（以下簡(jiǎn)稱自愿得利）：甲擅自用乙的裝璜材料裝修自己房屋，由于甲裝璜的目的是為了自己利益，而其確實(shí)因此得利，乙因此遭受損失，此種得利和受損之間又沒(méi)有法律原因提供支持，乙無(wú)疑可以基于不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求權(quán)，要求甲賠償自己?jiǎn)适аb璜材料所有權(quán)的損失。[18]但這種關(guān)系是否能夠天然地適用于本案當(dāng)事人之間？對(duì)此，本文持反對(duì)的意見(jiàn)：

首先，與自愿得利中甲自愿獲取裝璜利益的情形不同，本案的被告裝修原告房屋行為的目的，旨在實(shí)現(xiàn)自己的利益（即構(gòu)建與結(jié)婚氛圍相符合的新房），這種利益對(duì)被告而言確屬利益，但對(duì)原告就不一定屬于利益，因?yàn)檠b修與否、怎樣裝修完全是個(gè)人化的行為，這有點(diǎn)“情人眼里出西施”的味道，故而，對(duì)于此種在被告眼里看到原告得利的情形有“強(qiáng)迫得利”之稱。[19]對(duì)于本案這種強(qiáng)迫得利的情形，裝修利益的判斷要采用個(gè)性化和主觀化的標(biāo)準(zhǔn)，只有切實(shí)符合原告裝修需求、為原告所認(rèn)可者，方能構(gòu)成不當(dāng)?shù)美Ｔ趯?shí)踐中，這種判斷往往很難進(jìn)行，因?yàn)橄癖景冈孢@樣的“得利人”往往會(huì)否定此種利益，而且，即使得利人在恢復(fù)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的占有后，繼續(xù)維持裝修的原狀，也不足以表明其認(rèn)可了這種利益，這完全可能出于其不愿費(fèi)力重新裝修、或者不愿支出重新裝修費(fèi)用的心態(tài)。不僅如此，在“理性人”的假定下，諸如本案被告這樣的“受損人”實(shí)施裝修的行為，要被賦予理性化的經(jīng)濟(jì)色彩，即在其預(yù)期使用他人不動(dòng)產(chǎn)的期限內(nèi)，為裝修而支出的花費(fèi)完全是“物有所值”，否則，其就不會(huì)實(shí)施修裝行為；一旦該期限屆滿，裝修對(duì)其也就沒(méi)有價(jià)值了，當(dāng)然也談不上有什么損失。這樣，就本案具體情況而言，我們看到，被告裝修原告房屋的行為，既沒(méi)有給原告帶來(lái)利益，也沒(méi)有使自己產(chǎn)生損失，雙方之間也就沒(méi)有不當(dāng)?shù)美P(guān)系。

其次，如果說(shuō)上述的理由是從不當(dāng)?shù)美臉?gòu)造中演繹產(chǎn)生的話，其并不足夠，我們還必須有一點(diǎn)考量制度之社會(huì)后果的思維方式，正如卡多佐大法官所言：“當(dāng)需要填補(bǔ)法律的空白之際，我們應(yīng)當(dāng)向它尋求解決辦法的對(duì)象并不是邏輯演繹，而更多是社會(huì)需求?！盵20]在自愿得利的情形，通過(guò)不當(dāng)?shù)美慕缍?，可以補(bǔ)償受損人的損失，遏制受益人挪用他人利益的不當(dāng)行為，其產(chǎn)生的結(jié)果是維護(hù)正當(dāng)利益、穩(wěn)定財(cái)產(chǎn)秩序和確定財(cái)產(chǎn)歸屬。然而，在強(qiáng)迫得利的情形，如果不當(dāng)?shù)美梢赃m用，一旦這形成抽象化的司法政策，可以想見(jiàn)的后果是，諸如本案被告這樣的結(jié)婚急需用房者可能無(wú)法從原告處借到房屋、也無(wú)從從他人處借用或者租賃到房屋，這樣，表面上“利益”受到保護(hù)的“受損人”實(shí)際上不能獲得利益，其要么得不到結(jié)婚用的新房而流浪街頭或者投宿賓館；要么受制于房屋所有人的要求不能裝修房屋，而在舊房中新婚；要么按照房屋所有權(quán)人的意愿裝修房屋，不能營(yíng)造如自己心愿的新房；這些都將是其失去新婚的喜慶。因此，即使出于照料與本案被告地位相當(dāng)者的利益，也不能在當(dāng)事人之間確立不當(dāng)?shù)美P(guān)系。

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[1] 參見(jiàn)李銀忠：“從本案看添附物的法律運(yùn)用”，載《人民法院報(bào)》2003年1月16日，第3版。

[2] 參見(jiàn)《人民法院報(bào)》2003年2月20日、2月26日、2月27日的相關(guān)文章。

[3] 參見(jiàn)【美】本杰明·卡多佐：《司法過(guò)程的性質(zhì)》，蘇力譯，商務(wù)印書(shū)館1998年版，第70頁(yè)。

[4] 參見(jiàn)【德】卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，五南圖書(shū)出版公司1999年版，第183－184頁(yè)。

[5] 參見(jiàn)梁慧星：《民法解釋學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第313頁(yè)。

[6] 參見(jiàn)【德】卡爾·拉倫茨，《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，五南圖書(shū)出版公司1999年版，第149頁(yè)以下。

[7] 參見(jiàn)【日】田山輝明：《物權(quán)法》增訂本，陸慶勝譯，法律出版社2001年版，第173－174頁(yè)；王澤鑒：《民法物權(quán)》第1冊(cè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第296頁(yè)。

[8] 所謂嚴(yán)格規(guī)定，是指將一個(gè)一般而清楚地法律效果系于一個(gè)一般而清楚的構(gòu)成要件上，從而當(dāng)構(gòu)成要件充分時(shí)，該法律效果便毫無(wú)例外地因而發(fā)生，法院對(duì)之不享有判斷余地（關(guān)于法律構(gòu)成要件部分）或者裁量余地（對(duì)于法律效果部分）的法條規(guī)定。參見(jiàn)黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第122頁(yè)。

[9] 參見(jiàn)黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第122頁(yè)。

[10] 【英】梅因：《古代法》，沈景一譯，商務(wù)印書(shū)館1959年版，第15頁(yè)。

[11] 對(duì)此深刻而細(xì)致的分析，參見(jiàn)蘇永欽：《跨越自治與管制》，五南圖書(shū)出版公司1999年版，第285頁(yè)以下。

[12] 參見(jiàn)蘇永欽：《跨越自治與管制》，五南圖書(shū)出版公司1999年版，第299頁(yè)。

[13] 參見(jiàn)楊仁壽：《法學(xué)方法論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第143頁(yè)。

[14] 參見(jiàn)王澤鑒：《民法學(xué)說(shuō)與判例研究》第2冊(cè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第2頁(yè)以下。

[15] 功能主義是比較法的基本方法，其內(nèi)涵是：首先，對(duì)于不可能比較的事物，人們不能做出有意義的比較，在法律上只有那些完成相同任務(wù)、相同功能的事物才是可以比較的；其次，如果人們進(jìn)行比較法研究工作時(shí)在外國(guó)法當(dāng)中“找不到任何東西”，這首先只是意味著，人們必須對(duì)自己的“原始問(wèn)題”進(jìn)行反思，并且必須清除本國(guó)體系的一切教條主義的成見(jiàn)；再次，問(wèn)題的每一種解決方法，從其功能方面考察都是一個(gè)統(tǒng)一體，據(jù)此，經(jīng)驗(yàn)事實(shí)表明，沒(méi)有同功能相關(guān)聯(lián)而只是比較各個(gè)解決措施，只是比較所有解決方法，是很少有實(shí)益的，甚至?xí)?dǎo)致錯(cuò)誤。更為具體的論述，參見(jiàn)【德】K. 茨威格特等：《比較法總論》，潘漢典等譯，貴州人民出版社1992年版，第56－58頁(yè)、第77頁(yè)。

[16] 法院的功能是解決具體糾紛還是要兼顧創(chuàng)設(shè)一般規(guī)則，對(duì)于案件產(chǎn)生的后果是不同的，此中的意義，參見(jiàn)蘇力：《法治及其本土資源》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第174頁(yè)以下。而且，這一點(diǎn)在法官“造法”時(shí)具有重要意義，比如，如果法官填充漏洞時(shí)，有提出一般性、抽象性的義務(wù)，眼光要及于本案和將來(lái)的類似情形，那么，法官“造法”結(jié)果是同類案件有一個(gè)處理根據(jù)，這是比較整齊劃一的局面；如果采用相反的見(jiàn)解，法官在“造法”時(shí)只要妥當(dāng)解決本案即可，則可能出現(xiàn)“一百個(gè)案件，有一百個(gè)處理根據(jù)”的多元化局面。

[17] 參見(jiàn)【德】卡爾·拉倫茨：《德國(guó)民法通論》，王曉曄等譯，法律出版社2003年版，第387頁(yè)。

[18] 詳細(xì)的討論，參見(jiàn)王澤鑒：《民法學(xué)說(shuō)與判例研究》第4冊(cè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第236頁(yè)。

篇4

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；法律地位；探析

中圖分類號(hào)：DF0-052 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-9324（2016）31-0073-02

價(jià)格較低的小產(chǎn)權(quán)房，在產(chǎn)生、交易方面均屬違法行為，既要保證經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，又要遵循法律制度，小產(chǎn)權(quán)房已成為我國(guó)在城市化建設(shè)過(guò)程中急需解決的問(wèn)題。

一、小產(chǎn)權(quán)房的界定

（一）小產(chǎn)權(quán)房的概念

小產(chǎn)權(quán)房是相對(duì)于大產(chǎn)權(quán)房而言的，是一種特殊權(quán)屬狀態(tài)下的房屋。孫憲忠認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)自古就有，它泛指一切沒(méi)有獲得完整所有權(quán)的房屋。在我國(guó)當(dāng)前的形勢(shì)下，小產(chǎn)權(quán)房主要是指在農(nóng)村集體所有土地上建設(shè)，并向組織成員外居民銷售的房屋。小產(chǎn)權(quán)房無(wú)法在城市房屋管理主管部門登記并取得產(chǎn)權(quán)證書(shū)。

（二）小產(chǎn)權(quán)房的特征

1.小產(chǎn)權(quán)房的土地使用權(quán)具有不合法性。我國(guó)土地實(shí)行公有制，分國(guó)家所有和集體所有。城市土地屬國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除屬國(guó)家所有部分外，均屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有。我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制政策，對(duì)于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租，任何單位和個(gè)人在各項(xiàng)土地進(jìn)行建設(shè)使用前，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，小產(chǎn)權(quán)房一般建設(shè)在集體土地之上，根據(jù)我國(guó)房地一體主義的立法原則，實(shí)行房隨地走和地隨房走，如果將建設(shè)在集體土地上的房屋出售給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員意外的其他居民，則導(dǎo)致土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，這將嚴(yán)重違反我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定。

2.小產(chǎn)權(quán)房的房屋產(chǎn)權(quán)具有無(wú)序性和不完整性。小產(chǎn)權(quán)房的興建沒(méi)有經(jīng)過(guò)集體規(guī)劃，施工隊(duì)伍和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商沒(méi)有經(jīng)過(guò)監(jiān)督和審查，用途也沒(méi)有通過(guò)國(guó)家的審核，無(wú)法從國(guó)家獲得相應(yīng)的房產(chǎn)證。因此買賣雙方無(wú)需簽訂合同，達(dá)成口頭上的一致便可完成交易，這是導(dǎo)致即使國(guó)家禁止小產(chǎn)權(quán)房的交易，但其交易依舊活躍在整個(gè)房地產(chǎn)交易之中的原因。

3.價(jià)格水平低廉，具有經(jīng)濟(jì)性。小產(chǎn)權(quán)房所用材料較劣質(zhì)，無(wú)需經(jīng)過(guò)程序的審核，減少了一部分成本與手續(xù)費(fèi)，房?jī)r(jià)比一些大產(chǎn)權(quán)房低很多，甚至繳納的費(fèi)用和大產(chǎn)權(quán)房的首付等同。許多居民為了保障自己和家人最基本的生活需求，即使知道小產(chǎn)權(quán)房沒(méi)有國(guó)家法律的保障，得不到法律的保護(hù)，也冒險(xiǎn)去購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房。

二、小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因及其法律地位分析

（一）小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止，大量產(chǎn)生的原因

1.經(jīng)濟(jì)原因。隨我國(guó)城市化進(jìn)程飛速發(fā)展而涌向城市的務(wù)工人員，增大了房地產(chǎn)的剛性需求。進(jìn)城務(wù)工人員和部分城市居民中，中低收入者占到一半以上，他們無(wú)力承擔(dān)高額的房?jī)r(jià)，但為滿足住房要求，不得已將目光轉(zhuǎn)移到城郊結(jié)合地帶價(jià)格相對(duì)低廉的小產(chǎn)權(quán)房，所以小產(chǎn)權(quán)房和商品房?jī)r(jià)格的懸殊推動(dòng)了小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生。

2.制度原因。農(nóng)村的土地屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，農(nóng)村土地直接入市存在著法律上的障礙，農(nóng)村土地要想成為建設(shè)用地必須通過(guò)國(guó)家征收的方式實(shí)行土地的所有權(quán)由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有才能實(shí)現(xiàn)，為了保護(hù)和充分利用有限的土地資源，我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的農(nóng)村土地用途管制，國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地的征收必須是為了公共利益的需要，僅僅以居住為目的征收農(nóng)村集體土地，很難說(shuō)是為了公共利益的需要。所以，農(nóng)村集體土地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房在我國(guó)現(xiàn)行的法律制度框架之內(nèi)上市交易困難重重，這正是小產(chǎn)權(quán)房就是小產(chǎn)權(quán)房的原因。

（二）小產(chǎn)權(quán)房的法律地位分析

1.小產(chǎn)權(quán)房的社會(huì)效應(yīng)。（1）積極影響。第一，在商品房的價(jià)格壓力和供需矛盾的作用下小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)運(yùn)而生。小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格低廉且交易簡(jiǎn)單，能夠更好地平抑房?jī)r(jià)，對(duì)促使我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)回歸理性有一定的影響。第二，小產(chǎn)房能夠吸引更多的城市居民到城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村，改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村勞動(dòng)力和人才不斷外流的狀況，對(duì)于提高了城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)的農(nóng)村勞動(dòng)力的結(jié)構(gòu)和整體素質(zhì)有積極影響，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)有利于新農(nóng)村建設(shè)，為農(nóng)村帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇，加快農(nóng)村的城鎮(zhèn)化步伐和新農(nóng)村建設(shè)的步伐。（2）消極影響。第一，小產(chǎn)權(quán)房大規(guī)模的增長(zhǎng)會(huì)對(duì)有限的土地資源的保護(hù)和利用帶來(lái)沖擊。由于集體土地價(jià)格低廉，小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)商在賺錢動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，往往在利用集體土地時(shí)修建大量的豪華別墅、高爾夫球場(chǎng)等休閑設(shè)施等方法攫取更大的利潤(rùn)，這必將造成土地資源的巨大浪費(fèi)，給我國(guó)嚴(yán)守18億畝耕地紅線造成了巨大的壓力，也必將威脅到我國(guó)的糧食安全。第二，對(duì)現(xiàn)有房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序造成沖擊。相對(duì)于擁有完全產(chǎn)權(quán)的商品房來(lái)說(shuō)，價(jià)格低廉的小產(chǎn)權(quán)房大量出現(xiàn)，勢(shì)必會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常交易秩序造成干擾。在大量的已建成的商品房賣不出去，空置的商品房存量不斷增加的情況下，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)在資金回籠方面可能就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，導(dǎo)致其資金鏈斷裂，從而出現(xiàn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)倒閉等現(xiàn)象。這無(wú)疑會(huì)影響到我國(guó)的經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。第三，不利于小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)房者權(quán)益的保護(hù)。根據(jù)我國(guó)物權(quán)法相關(guān)規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的享有以等級(jí)為公示方式權(quán)利，房屋登記管理部門不動(dòng)產(chǎn)登記簿上面登記的權(quán)利人是不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利人，登記為何種權(quán)利，該權(quán)利人就享有什么權(quán)利。由于小產(chǎn)權(quán)房由于自身不具備相關(guān)登記條件，不可能在房屋登記管理部門登記注冊(cè)，這會(huì)導(dǎo)致購(gòu)買者得不到法律的有效保護(hù)。

2.小產(chǎn)權(quán)房的法律地位分析。第一，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范不承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法性?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第四十三條規(guī)定表明，集體土地只能由集體組織成員來(lái)使用，集體組織以外的成員必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地，限制了集體土地只能用作鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)。第六十三條明確禁止農(nóng)民把集體土地轉(zhuǎn)讓給城市居民，限制了土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓。小產(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在集體土地之上的，法律限制了集體土地只能用于集體成員，本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的成員無(wú)法使用。這些法律都足以充分說(shuō)明小產(chǎn)權(quán)房的不合法性。第二，國(guó)家政策不承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法性。2010年國(guó)務(wù)院責(zé)成國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭，成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)小產(chǎn)權(quán)房的摸底和清理工作。就小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，國(guó)務(wù)院要求：一是所有在建及在售的小產(chǎn)權(quán)房必須全部停建和停售。2011年11月，國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》提出，要嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證行為，嚴(yán)禁搞虛假土地登記，嚴(yán)禁對(duì)違法用地未經(jīng)依法處理就登記發(fā)證?！兑庖?jiàn)》明確規(guī)定，“對(duì)于借戶籍制度改革或者擅自通過(guò)‘村改居’等方式非經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’等違法用地，不得登記發(fā)證。對(duì)于不依法依規(guī)進(jìn)行土地確權(quán)登記發(fā)證或登記簿規(guī)范造成嚴(yán)重后果的，嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任”。目前國(guó)家要求各地對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)展，但是對(duì)小產(chǎn)權(quán)房違法用地不允許發(fā)證，小產(chǎn)權(quán)房不受法律保護(hù)。第三，從法理上講，小產(chǎn)權(quán)房是一個(gè)關(guān)系吃飯和居住條件改善的問(wèn)題，其出現(xiàn)本身就是居住條件的改善，但是大量產(chǎn)生勢(shì)必?cái)D占農(nóng)業(yè)用地，如不加以限制，將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地大量流失，不承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法性體現(xiàn)了立法者在“吃飯”問(wèn)題和“改善居住條件”問(wèn)題上的價(jià)值選擇。

三、小產(chǎn)權(quán)房的處理對(duì)策

（一）嚴(yán)格禁止新開(kāi)發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房

小產(chǎn)權(quán)房是在我國(guó)住房改革過(guò)程中出現(xiàn)的，雖有一定的合理性，但其本身就不具有合法性，所以，在出臺(tái)新的政策與法律條文前，必須對(duì)新小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)工建設(shè)進(jìn)行嚴(yán)格禁止，土地管理部門等執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法，以確?，F(xiàn)行法律的有效落實(shí)，堅(jiān)決遏制小產(chǎn)權(quán)房的泛濫的勢(shì)頭。

（二）針對(duì)現(xiàn)存的小產(chǎn)權(quán)房，可以采取區(qū)分購(gòu)買者的情況，分類審視，核發(fā)不同的產(chǎn)權(quán)證書(shū)的辦法解決

第一，購(gòu)房者若符合國(guó)家關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用房或限價(jià)房相關(guān)購(gòu)買規(guī)定條件，相關(guān)部門才可核實(shí)并發(fā)放經(jīng)濟(jì)適用房或限價(jià)房的所有權(quán)證書(shū)。相應(yīng)的，該類房屋以后的出租、轉(zhuǎn)讓等活動(dòng)也需按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。

第二，若購(gòu)房者補(bǔ)繳了土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)，相關(guān)部門便可核實(shí)并發(fā)放一般的房屋所有權(quán)證書(shū)。該房屋也隨之轉(zhuǎn)為普通商品房。購(gòu)房者的居住、出租、轉(zhuǎn)讓等活動(dòng)便可自有合法，同時(shí)房屋在通過(guò)市場(chǎng)流通轉(zhuǎn)讓時(shí)也不會(huì)再受到任何限制。

第三，若該小產(chǎn)權(quán)房屋既不符合國(guó)家相關(guān)規(guī)定，購(gòu)買者也未補(bǔ)繳土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)，發(fā)證機(jī)關(guān)只能核發(fā)特殊房屋所有權(quán)證。持證人只能自己居住，但在未來(lái)變更房屋所有人時(shí)，應(yīng)補(bǔ)繳這部分費(fèi)用。

（三）拆除嚴(yán)重違法的小產(chǎn)權(quán)房屋

若小產(chǎn)權(quán)房屋已非法侵占了基本農(nóng)田，使耕地遭受到破壞的，應(yīng)責(zé)令拆除并恢復(fù)耕地原狀。對(duì)于影響到防洪泄洪、對(duì)國(guó)防安全構(gòu)成危害或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞的小產(chǎn)權(quán)房屋，也應(yīng)一并拆除。

總之，小產(chǎn)權(quán)房是我國(guó)住房改革的特定環(huán)境及歷史條件下的產(chǎn)物，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題必須被積極、妥善、穩(wěn)步的解決。短期可緩解城市住房壓力，長(zhǎng)期可改革我國(guó)現(xiàn)行土地制度中不合理的部分，完善土地制度的改革。我們要相信，隨著不斷的探索，法治化進(jìn)程的完善，必將圓滿解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)：

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[2]金麗馥.中國(guó)農(nóng)民失地問(wèn)題的制度分析四[M].北京：高等教育出版社，2007.

篇5

內(nèi)容摘要:政府在城市土地開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)備過(guò)程中行使何種權(quán)利,當(dāng)前有關(guān)此方面的法律缺乏。本文在分析土地財(cái)產(chǎn)形成三個(gè)階段的基礎(chǔ)上,提出城市土地開(kāi)發(fā)權(quán)物權(quán)化的構(gòu)想,分析其性質(zhì)、內(nèi)容、特征,論述實(shí)施可能性和必要性,以期解決政府以公共權(quán)力參與城市土地開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)備和收益帶來(lái)的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞:土地財(cái)產(chǎn)形成三個(gè)階段 土地開(kāi)發(fā)權(quán) 物權(quán)

城市國(guó)有土地使用權(quán)制度是我國(guó)獨(dú)特的土地制度。《物權(quán)法》頒布后,正式規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)作為一種用益物權(quán),具備占有、使用和收益三大權(quán)能,其客體指向?yàn)閲?guó)有土地建設(shè)用地?！敖ㄔO(shè)用地”是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念,從時(shí)間演進(jìn)的序列來(lái)看,包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后,政府對(duì)之進(jìn)行必要的整理、開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)備階段,即土地一級(jí)開(kāi)發(fā)階段;在土地使用權(quán)出讓后土地使用權(quán)人在此之上修建建筑物及附屬設(shè)施的階段,即土地二級(jí)開(kāi)發(fā)階段;以及在土地之上形成建筑物、構(gòu)筑物等以后土地使用人對(duì)該土地及建筑物的保有階段。

《物權(quán)法》將土地使用人在土地的二級(jí)開(kāi)發(fā)階段和土地的保有階段的權(quán)利界定為建設(shè)用地使用權(quán)。但是,在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)階段,權(quán)利人對(duì)土地主張何種權(quán)利,《物權(quán)法》并未正面回答。既然名為“建設(shè)用地”,則政府在農(nóng)地轉(zhuǎn)用后對(duì)之投資開(kāi)發(fā),形成可出讓條件這一過(guò)程當(dāng)然符合“建設(shè)用地”名義上特征,但是與《物權(quán)法》界定的建設(shè)用地使用權(quán)相比,這一階段土地權(quán)利體現(xiàn)出更多公法性質(zhì),與私法性質(zhì)的建設(shè)用地使用權(quán)有顯著區(qū)別。因此,不能籠統(tǒng)地將這一階段的土地權(quán)利歸為建設(shè)用地使用權(quán),也不能無(wú)視這一階段土地之上客觀存在的權(quán)屬狀態(tài),有必要對(duì)在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)階段,對(duì)土地權(quán)利人對(duì)土地占有、使用和收益權(quán)利進(jìn)行必要梳理,明晰土地產(chǎn)權(quán)邊界,賦予土地權(quán)利人對(duì)等的權(quán)利和義務(wù),特別是明晰政府以民事主體參與市場(chǎng)的權(quán)利,切實(shí)將政府對(duì)土地的行政管理、監(jiān)督等職能與之區(qū)別,更好地促進(jìn)城市土地有效利用,盤活國(guó)有土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、收益和保護(hù),實(shí)現(xiàn)城市有序發(fā)展。

土地權(quán)利束在土地財(cái)產(chǎn)不同形成階段的剝離

從土地財(cái)產(chǎn)表現(xiàn)形式的階段來(lái)看,可以分為土地待開(kāi)發(fā)階段、土地“生”到“熟”階段和“熟地”入市后三大階段。在土地財(cái)產(chǎn)形成的各個(gè)階段中,土地價(jià)值為多個(gè)土地權(quán)利人分享。

(一)待開(kāi)發(fā)土地的財(cái)產(chǎn)及權(quán)屬形態(tài)

從產(chǎn)權(quán)形態(tài)來(lái)說(shuō),待開(kāi)發(fā)土地權(quán)利形式表現(xiàn)為國(guó)家或農(nóng)民集體對(duì)其主張的所有權(quán)。一般來(lái)說(shuō),待開(kāi)發(fā)土地不具市場(chǎng)價(jià)值,但是因土地的稀缺性,未來(lái)能達(dá)到一定建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的未開(kāi)發(fā)土地具備升值預(yù)期。因?yàn)楫?dāng)新增建設(shè)用地的供給不能滿足日益擴(kuò)大的城市用地需求時(shí),對(duì)城市周圍未開(kāi)發(fā)的土地將形成隱性需求,一旦土地規(guī)劃和城市規(guī)劃允許其轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,則由于土地用途變更,必定導(dǎo)致對(duì)該土地需求的增加,這樣待開(kāi)發(fā)土地會(huì)在市場(chǎng)機(jī)制作用下形成潛在價(jià)格,它可理解為該土地變更用途時(shí)的價(jià)格。由于政府實(shí)際上是未開(kāi)發(fā)土地的權(quán)利主體,所以由于規(guī)劃用途變更導(dǎo)致形成的未開(kāi)發(fā)土地的價(jià)格就是該地的權(quán)利價(jià)格。政府通過(guò)規(guī)劃變更,將待開(kāi)發(fā)土地規(guī)劃為建設(shè)用地,可以將之理解成為設(shè)定了土地發(fā)展權(quán)。

(二)“生地”到“熟地”過(guò)程中土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利形態(tài)

土地“生”到“熟”的過(guò)程是土地價(jià)值增值形成的重要階段。這一過(guò)程中通過(guò)征地、拆遷及“通平”等市政配套設(shè)施建設(shè),土地具備可以出讓、出租的條件,形成潛在土地開(kāi)發(fā)增值收益。這一階段,地方政府是土地開(kāi)發(fā)的主體。從權(quán)利狀態(tài)上來(lái)看,地方政府通過(guò)農(nóng)地征用,以委托―的形式將其交付土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu),由后者負(fù)責(zé)土地整理、開(kāi)發(fā)和儲(chǔ)備,就轉(zhuǎn)移待開(kāi)發(fā)的土地這一行為而言,形成合意即類似一種契約行為,但卻無(wú)具體合同作為約束。究其根源,在于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是隸屬于政府的企事業(yè)單位,政府部門將土地交付土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)處理,實(shí)際上是以民事主體參與市場(chǎng)行為,且實(shí)踐中以公共權(quán)力介入,客觀上可能產(chǎn)生以政治權(quán)力設(shè)租、尋租,產(chǎn)生牟取最大利益的嫌疑。因此,必須對(duì)政府、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)中的權(quán)利、義務(wù)作出清晰界定,即二者究竟以何種權(quán)利取得待開(kāi)發(fā)的土地的占有、使用和收益的權(quán)利。同時(shí),土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過(guò)將土地抵押給銀行獲取資金用于土地開(kāi)發(fā),實(shí)際上行使了土地的占有、使用、收益的權(quán)利,具備物權(quán)某些權(quán)能,但卻無(wú)明確法律條文規(guī)定,所以土地儲(chǔ)備在制度安排上存在缺陷,不但融資基礎(chǔ)存在障礙,而且債權(quán)、債務(wù)主體不分,這一階段土地開(kāi)發(fā)權(quán)利性質(zhì)的定位問(wèn)題亟待解決。

(三)變?yōu)椤笆斓亍焙蟮耐恋刎?cái)產(chǎn)權(quán)利狀態(tài)

土地一級(jí)開(kāi)發(fā)完畢后,政府與土地使用者簽訂土地出讓合同,此時(shí)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在形式上表現(xiàn)為土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離,《物權(quán)法》規(guī)定的三大用益物權(quán)之一的建設(shè)用地使用權(quán)即指向于此。土地使用權(quán)人有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施,享有占有、使用和收益的權(quán)利。因此,建設(shè)用地使用權(quán)具備較完整權(quán)能,權(quán)利人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或抵押。因此,在土地財(cái)產(chǎn)表現(xiàn)形態(tài)的第三時(shí)序中,主要表現(xiàn)為建設(shè)用地使用權(quán),雖有學(xué)者認(rèn)為“建設(shè)用地使用權(quán)”應(yīng)歸于地上權(quán)范疇,但已有立法予以明確界定,不再贅述。

設(shè)置物權(quán)化土地開(kāi)發(fā)權(quán)的必要性和可行性

(一) 設(shè)置物權(quán)化土地開(kāi)發(fā)權(quán)的必要性

城市土地產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)形式與土地財(cái)產(chǎn)形成各階段密切相關(guān)。在土地財(cái)產(chǎn)形成的第一階段,政府若將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地,可理解為設(shè)定土地發(fā)展權(quán),國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)土地發(fā)展權(quán)討論頗多,但國(guó)家并未從立法層面上規(guī)定這一權(quán)利;《物權(quán)法》出臺(tái)后,將土地財(cái)產(chǎn)形成的第三個(gè)階段所表現(xiàn)出來(lái)的具體形式――城市國(guó)有土地使用權(quán),規(guī)定為建設(shè)用地使用權(quán),并賦予其正式的物權(quán)性質(zhì);但對(duì)于土地財(cái)產(chǎn)形成的第二個(gè)階段中表現(xiàn)出來(lái)的政府對(duì)土地開(kāi)發(fā)、整理權(quán)等,雖然在實(shí)踐中具備了某些物權(quán)特征,但立法并未于此作出正式承認(rèn)。根據(jù)《物權(quán)法》及相關(guān)法律規(guī)定,物權(quán)是基本的財(cái)產(chǎn)權(quán),是債權(quán)發(fā)生的前提,而非物權(quán)性質(zhì)的地方政府享有的土地行政、管理、開(kāi)發(fā)等權(quán)利,不能形成債權(quán)的基礎(chǔ),也就不能進(jìn)行基于物權(quán)之上的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),因此須考慮如何將地方政府的土地開(kāi)發(fā)權(quán)納入物權(quán)范疇,以解決土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中的問(wèn)題。

根據(jù)物權(quán)法定原則,物權(quán)種類、內(nèi)容、效力和公示方法只能由法律確定,當(dāng)事人不能自由創(chuàng)立,但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展和當(dāng)前土地出讓和使用制度的繼續(xù)深化,現(xiàn)有土地物權(quán)種類已難以充分反映現(xiàn)實(shí)生活中新的需求,有必要先從理論上闡述創(chuàng)設(shè)新物權(quán)的可行性。

(二) 設(shè)置物權(quán)化土地開(kāi)發(fā)權(quán)的可行性

地方政府具備土地物權(quán)主體的特征。我國(guó)城市市區(qū)土地、依法沒(méi)收、征收、征購(gòu)的城市郊區(qū)和農(nóng)村集體土地屬于國(guó)家所有,土地所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使,所以,地方政府不僅是土地的管理者,更是土地的實(shí)際支配、占有者,若能對(duì)地方政府的土地行政權(quán)力和公共權(quán)利重新分離、界定,對(duì)屬于民事權(quán)利性質(zhì)的土地開(kāi)發(fā)權(quán)“正位”,將其從土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利束中分離,形成具備一定物權(quán)性質(zhì)的法定權(quán)利對(duì)抗第三人和任意人,從技術(shù)角度而言是可能的,它符合用益物權(quán)實(shí)現(xiàn)是以占有標(biāo)的物為前提的特征。因此,如將土地開(kāi)發(fā)權(quán)作為用益物權(quán)來(lái)設(shè)計(jì),地方政府實(shí)際具備了物權(quán)主體特征。

地方政府行政范圍內(nèi)土地具備物權(quán)客體的特征。物權(quán)為支配特定物、獨(dú)立物的權(quán)利。物權(quán)客體是具體、特定的物,這可以使權(quán)利人明確其支配對(duì)象和范圍。行政區(qū)域內(nèi)土地直接受地方政府管轄,從土地的實(shí)際占有和支配的形式上看,在土地開(kāi)發(fā)階段,轄區(qū)內(nèi)待開(kāi)發(fā)土地?zé)o疑具備土地物權(quán)客體的特征。

土地開(kāi)發(fā)權(quán)具備排他性特征。物權(quán)具有排他性,同一物上不得成立數(shù)個(gè)不相容物權(quán),已成立的物權(quán)可以排斥同一內(nèi)容的物權(quán)。據(jù)現(xiàn)行土地管理?xiàng)l例規(guī)定,即自從實(shí)行城市土地儲(chǔ)備制度以來(lái),在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域,土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體大都由地方政府或其認(rèn)可的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)充當(dāng)。因此,地方政府的開(kāi)發(fā)權(quán)具備排他性特征,這為土地開(kāi)發(fā)權(quán)向物權(quán)轉(zhuǎn)化提供了重要條件。

土地開(kāi)發(fā)權(quán)具備直接享有享受利益特征。物權(quán)重要特征在于物權(quán)主體享有對(duì)“物”的收益權(quán)。對(duì)不動(dòng)產(chǎn)而言,用益物權(quán)人可從不動(dòng)產(chǎn)使用價(jià)值上獲利,擔(dān)保物權(quán)人享有不動(dòng)產(chǎn)的抵押權(quán)。作為地方政府而言,土地進(jìn)行一級(jí)開(kāi)發(fā)后,在市場(chǎng)上公開(kāi)出讓,可獲得一部分土地由“生”變?yōu)椤笆臁钡脑鲋凳找?符合物權(quán)的收益性,而且從融資方式來(lái)看,地方政府實(shí)際上享有土地的抵押權(quán)。因此,土地開(kāi)發(fā)權(quán)同時(shí)具備用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)的特征,這是形成土地開(kāi)發(fā)權(quán)物權(quán)化的另一重要因素。

土地開(kāi)發(fā)權(quán)具備公示性特征。據(jù)大陸法系,物權(quán)通過(guò)登記形成效力,取得物權(quán)公示后形成對(duì)抗一切第三人的權(quán)利。地方政府對(duì)擬開(kāi)發(fā)土地是在明確納入到土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的前提下進(jìn)行的,而規(guī)劃本身就具備在社會(huì)范圍內(nèi)公示的特征,這也為土地開(kāi)發(fā)權(quán)向物權(quán)轉(zhuǎn)化提供了有利因素。

設(shè)置物權(quán)化土地開(kāi)發(fā)權(quán)的內(nèi)容

設(shè)立。我國(guó)是一元制下土地所有權(quán)制度,作為土地所有者的中央政府,可授予地方政府所有權(quán)的行使權(quán),而這種行使權(quán)的一個(gè)重要內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)地方政府對(duì)本轄區(qū)土地的開(kāi)發(fā)權(quán)和利用權(quán)。對(duì)此,可將地方政府享有的土地開(kāi)發(fā)權(quán)從土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利束中分離,形成一種位于國(guó)有土地所有權(quán)之下的,類似于“次級(jí)土地所有權(quán)”的土地物權(quán),通過(guò)立法的形式予以確認(rèn)、設(shè)立。

登記。根據(jù)《物權(quán)法》第一編第二章第九條規(guī)定:不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,經(jīng)依法登記發(fā)生效力;未經(jīng)登記,不發(fā)生效力,但法律另有規(guī)定的除外。第十七條規(guī)定:不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)記載的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)與不動(dòng)產(chǎn)登記簿一致;記載不一致的,除有證據(jù)證明不動(dòng)產(chǎn)登記簿確有錯(cuò)誤外,以不動(dòng)產(chǎn)登記簿為準(zhǔn)。對(duì)于地方政府的開(kāi)發(fā)權(quán)的登記,建議先由地方政府就本地土地開(kāi)發(fā)提出方案,并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后,授權(quán)國(guó)土資源部向符合要求的地方政府頒布土地開(kāi)發(fā)權(quán)證書(shū),形成地方政府對(duì)土地開(kāi)發(fā)權(quán)物權(quán)性質(zhì)的原始取得。

變更。在設(shè)立土地開(kāi)發(fā)權(quán)后,政府委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行待開(kāi)發(fā)土地的征收、拆遷、整理、開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)備等事宜,也可通過(guò)市場(chǎng)招標(biāo)拍賣的方式,將其讓給予具有開(kāi)發(fā)資格的企業(yè)、事業(yè)單位和法人團(tuán)體等。后者在獲得土地開(kāi)發(fā)權(quán)后,須向有關(guān)部門申請(qǐng)土地開(kāi)發(fā)權(quán)變更登記予以確權(quán),但同時(shí)政府必須加強(qiáng)對(duì)土地開(kāi)發(fā)市場(chǎng)的監(jiān)管,保證土地開(kāi)發(fā)安全性和投資連續(xù)性,促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)市場(chǎng)的有序發(fā)展。

滅失。這一行為發(fā)生于土地開(kāi)發(fā)完畢后,通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)行為,政府與土地使用者簽定土地使用權(quán)出讓協(xié)議并交付土地使用權(quán)之后。此時(shí),土地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的替代,自土地使用權(quán)人向有關(guān)部門申請(qǐng)土地使用權(quán)登記之時(shí)起,土地開(kāi)發(fā)權(quán)終止,并向有關(guān)部門申請(qǐng)注銷登記,土地開(kāi)發(fā)權(quán)滅失。

結(jié)論

本文從土地財(cái)產(chǎn)形成三個(gè)階段,探討了城市土地產(chǎn)權(quán)的三種形態(tài)。重點(diǎn)立足于土地財(cái)產(chǎn)形成第二時(shí)序,嘗試將地方政府對(duì)土地的管理職能和對(duì)土地的權(quán)利分離,并依照物權(quán)設(shè)立的原則、規(guī)則、程序等,提出設(shè)立物權(quán)性質(zhì)的土地開(kāi)發(fā)權(quán),解決政府在土地征收、整理、開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)備中面臨的權(quán)利真空問(wèn)題,賦予政府或土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)抵押融資的合法性,規(guī)范土地一級(jí)開(kāi)發(fā)市場(chǎng),保證土地資源的集約、節(jié)約利用,促進(jìn)城市有序發(fā)展。

當(dāng)然,本文僅從理論層面剖析土地開(kāi)發(fā)權(quán)作為一種物權(quán)設(shè)置的可能性,在分析中尚有欠缺。但通過(guò)嘗試構(gòu)造物權(quán)性質(zhì)的土地開(kāi)發(fā)權(quán),實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)與土地開(kāi)發(fā)權(quán)的分離,是必要的,只有賦予土地所有權(quán)人以外的其他權(quán)利人相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利,才能保證土地資源通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)配置優(yōu)化,并在此基礎(chǔ)上充分提高土地的利用效率。因此,要順應(yīng)從 “物”的所有到 “物”的利用的時(shí)代潮流,對(duì)現(xiàn)存的土地權(quán)利制度進(jìn)行創(chuàng)新勢(shì)在必行。

參考文獻(xiàn):

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2.崔建遠(yuǎn).土地上的權(quán)利群研究[M].法律出版社,2004

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【關(guān)鍵詞】人防工程；產(chǎn)權(quán)；制度

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，城市地下空間開(kāi)發(fā)規(guī)?？涨皵U(kuò)大，人防工程建設(shè)也得到迅猛發(fā)展。由于地下空間開(kāi)發(fā)和人防工程產(chǎn)權(quán)方面的制度還不完善，造成人防工程權(quán)屬模糊，伴隨產(chǎn)生了一些問(wèn)題，影響了人防事業(yè)健康有序發(fā)展。

1 人防工程建設(shè)和管理中存在的問(wèn)題及原因

1.1 地下空間開(kāi)發(fā)使用法制尚不完善，致使部分人防工程在辦理土地、規(guī)劃等前期手續(xù)時(shí)困難重重。

1.2 人防工程無(wú)法辦理產(chǎn)權(quán)登記，開(kāi)發(fā)商、業(yè)主、人防部門之間產(chǎn)生物權(quán)糾紛。

1.3 由于人防工程沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證，致使責(zé)任權(quán)利區(qū)分不明，利益各方爭(zhēng)搶使用權(quán)和收益權(quán)，卻不愿承擔(dān)管理維護(hù)責(zé)任，造成人防工程無(wú)人管、維護(hù)難的局面。

究其原因，主要是上位法缺失、下位法混亂，人防工程產(chǎn)權(quán)模糊。人防工程分為單建和結(jié)建兩大類。單建人防工程，多由政府財(cái)政投資建設(shè)，其國(guó)有屬性能夠得到社會(huì)廣泛認(rèn)可。但對(duì)于結(jié)建人防工程（尤其以小區(qū)結(jié)建人防地下車庫(kù)居多），由于其投資建設(shè)主體并非國(guó)家，致使社會(huì)對(duì)其權(quán)屬問(wèn)題產(chǎn)生分歧?，F(xiàn)行《人民防空法》并未明確規(guī)定人防工程的產(chǎn)權(quán)歸屬，部門規(guī)章、地方法規(guī)等效力較低的法律文件中，對(duì)人防工程產(chǎn)權(quán)的規(guī)定又缺乏一致性與系統(tǒng)性，致使許多涉及人防工程的物權(quán)糾紛難以得到妥善一致的解決。

2 明晰人防工程權(quán)屬的必要性和意義

2.1 明晰人防工程權(quán)屬，是化解社會(huì)矛盾的需要。按照《人民防空法》新建建筑應(yīng)當(dāng)結(jié)合建設(shè)防空地下室的要求，城市新建建筑幾乎都要結(jié)建防空地下室。許多大中城市各類人防工程已具備相當(dāng)規(guī)模，在不久的將來(lái)，其數(shù)量還會(huì)繼續(xù)增多，形成有新房必有人防工程的局面。如果對(duì)如此大規(guī)模的資產(chǎn)不加以確權(quán)管理，勢(shì)必會(huì)引發(fā)更多社會(huì)矛盾，影響人防事業(yè)、地下空間開(kāi)發(fā)甚至是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展。社會(huì)對(duì)人防工程明晰產(chǎn)權(quán)的要求已十分迫切，應(yīng)當(dāng)盡快完善《人民防空法》及相關(guān)法律，明確國(guó)家享有各類人防工程所有權(quán)的法律地位，肅清立法分歧。

2.2 明晰人防工程權(quán)屬，是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。人防工程建設(shè)迅猛發(fā)展，得益于城市化進(jìn)程加快，根本上是得益于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要前提是產(chǎn)權(quán)明晰。如果產(chǎn)權(quán)歸屬模糊，會(huì)導(dǎo)致人防事業(yè)不能很好的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，錯(cuò)失市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的發(fā)展機(jī)遇。唯有明晰產(chǎn)權(quán)，才能使人防事業(yè)更好的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的積極作用，通過(guò)市場(chǎng)手段創(chuàng)造更多優(yōu)質(zhì)人防資產(chǎn)，也利于我們按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律對(duì)人防工程進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，帶來(lái)更好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)以業(yè)養(yǎng)業(yè)、持續(xù)發(fā)展和資產(chǎn)保值增值。

3 關(guān)于人防工程權(quán)屬制度的思考和建議

3.1 完善地下空間使用權(quán)管理制度。按照《物權(quán)法》第九條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外?！币虼?，作為不動(dòng)產(chǎn)的人防工程必須辦理產(chǎn)權(quán)登記。依法取得土地使用權(quán)是不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記的必要條件，由于沒(méi)有明確的法律條文作為支持，地方土地管理部門不予辦理地下空間使用權(quán)證書(shū)，這成為辦理人防工程產(chǎn)權(quán)登記的最大障礙。人防工程一直是在沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證的情況下發(fā)展起來(lái)的，一直處于“有產(chǎn)無(wú)權(quán)”的狀態(tài)。因此，辦理人防工程產(chǎn)權(quán)登記，首先需要破解地下空間使用權(quán)證書(shū)辦理難題。《物權(quán)法》第一百三十六條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立?！笨梢?jiàn)，地下空間使用權(quán)設(shè)立是有法律依據(jù)的。建議參照地表、地上土地使用權(quán)管理模式，完善地下空間使用權(quán)管理制度，以出讓或劃撥方式供地。

3.2 辦理人防工程產(chǎn)權(quán)登記。如果辦理地下空間使用權(quán)證書(shū)能夠規(guī)范化、常態(tài)化，那么接下來(lái)就是要考慮人防工程產(chǎn)權(quán)登記的問(wèn)題。作為不動(dòng)產(chǎn)，各類人防工程唯有經(jīng)過(guò)產(chǎn)權(quán)登記公示，才能產(chǎn)生權(quán)屬效力，這也符合《物權(quán)法》對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記的要求。在取得地下空間使用權(quán)證書(shū)后，各類人防工程均應(yīng)辦理產(chǎn)權(quán)登記，由人防主管部門代表國(guó)家行使產(chǎn)權(quán)責(zé)任。在確定人防工程產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，明確使用權(quán)、收益權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、抵押權(quán)等其他權(quán)利，促進(jìn)相關(guān)權(quán)利與所有權(quán)分離，并將其推向市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利有償出讓。人防工程使用單位應(yīng)按規(guī)定與人防部門簽訂協(xié)議，繳納使用費(fèi)后，由人防部門核發(fā)人防工程使用權(quán)證書(shū)。對(duì)于投資者可適當(dāng)減免使用費(fèi)或給予其他優(yōu)惠政策。

3.3 完善修訂配套法律法規(guī)。對(duì)于地下空間開(kāi)發(fā)利用和人防工程建設(shè)管理需要建立一套完善的法律體系進(jìn)行規(guī)范，在制定新法律和修訂現(xiàn)有法律時(shí)，全面權(quán)衡、反復(fù)論證，增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性，既要利于促進(jìn)人防工程的發(fā)展，又要維護(hù)好國(guó)家和相關(guān)權(quán)益人的利益，還要做好與現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接和互補(bǔ)。如：對(duì)于經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的地下空間適當(dāng)收取土地使用權(quán)出讓金，收取的出讓金如何使用；如何取得人防工程使用權(quán)，使用費(fèi)價(jià)格形成機(jī)制；人防工程、設(shè)施設(shè)備如何維護(hù)管理、費(fèi)用來(lái)源渠道；使用權(quán)年度審核具體實(shí)施辦法，如何與產(chǎn)權(quán)管理切實(shí)掛鉤等。

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關(guān)鍵詞：糧食核心區(qū)；農(nóng)村宅基地；入市流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.05.017

Abstract： In the process of urbanization growing thirst for space， aimed at the status and existing problems of rural housing land grain production core， discussed under the premise that right is not clear， lack of the system of collective land market circulation policies and measures， to study and put forward： the current land management should adopt the mode of persuation rather than a strong wall， should be through the guidance of scientific， clear property rights， and strict management， reasonable distribution， supervision and other measures to advance carefully on the land market.

Key words： the core area of grain production； house-site in the countryside； in the market circulation

與城鎮(zhèn)國(guó)有土地相比，我國(guó)集體土地?zé)o論是在政策支持還是在利用方式中都受到了嚴(yán)格制約，后者的利用條件都要比前者苛刻得多。作為數(shù)量最大的建設(shè)用地，宅基地粗放利用與城市化進(jìn)程對(duì)空間渴求之間的矛盾日趨白熱化。農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀卻是中國(guó)最為獨(dú)特、最為敏感，也是最難以決斷的一項(xiàng)制度[1-2]。我國(guó)農(nóng)村宅基地量多、面大、覆蓋范圍廣，變革宅基地制度理應(yīng)屬于土地制度改革的重要領(lǐng)域。當(dāng)前，在我國(guó)耕地保護(hù)更加規(guī)范嚴(yán)格前提下，宅基地順利入市無(wú)疑已成為當(dāng)前土地制度改革的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。作為糧食核心區(qū)的河南省，耕地保護(hù)更是任重道遠(yuǎn)，土地資源卻越來(lái)越緊缺，與此同時(shí)又要面對(duì)航空港綜合試驗(yàn)區(qū)、“米”字形高鐵網(wǎng)及配套“一路一帶”戰(zhàn)略發(fā)展。因此，開(kāi)展農(nóng)村宅基地入市研究，讓農(nóng)業(yè)大省“沉睡的資產(chǎn)”活起來(lái)，讓人口大省的農(nóng)民享有更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下河南省集體建設(shè)用地利用方式和發(fā)展模式的重要研究?jī)?nèi)容。

1 農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

1.1 農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀

1.1.1 新建住房無(wú)序擴(kuò)張 目前，我國(guó)農(nóng)村新建宅基地在審核趨于嚴(yán)格，但用地區(qū)位卻比老宅基地要好得多，特別是農(nóng)民分戶后，多數(shù)都愿意重新選址建新房。據(jù)抽樣統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前農(nóng)村中10%～30%的農(nóng)戶擁有一戶多宅。自2009―2013年，河南省人均宅基地面積下降了10～30 m2，宅基地?cái)?shù)量卻增加了13.33萬(wàn)hm2。

1.1.2 現(xiàn)狀住宅嚴(yán)重超標(biāo) 據(jù)《全國(guó)土地利用變更調(diào)查報(bào)告》，我國(guó)新增村莊建設(shè)用地總量呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，農(nóng)村人均住房面積也是逐年上升。長(zhǎng)期以來(lái)由于對(duì)農(nóng)村建房缺乏科學(xué)有效管理及宅基地免費(fèi)的使用制度，導(dǎo)致農(nóng)戶超占、亂占，農(nóng)戶人均住宅面積嚴(yán)重超標(biāo)。目前，全國(guó)農(nóng)村宅基地人均用地約260 m2，河南人均用地約308 m2，二者都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于人均用地標(biāo)準(zhǔn)[3]。

1.1.3 存量用地閑置浪費(fèi) 宅基地中閑置和空心化問(wèn)題突出。原因如下：農(nóng)民外出經(jīng)商、打工及家庭傳統(tǒng)的分家方式是宅基地荒廢的主要原因；其次，因村民搬進(jìn)新住宅，舊宅依舊存在而形成閑置；第三，村民老房屋周圍有大量自留地，一旦房屋閑置就荒廢而無(wú)人問(wèn)津。全國(guó)1 333萬(wàn)hm2農(nóng)村宅基地中有10%～15%于閑置狀態(tài)，計(jì)133.3萬(wàn)～200萬(wàn)hm2；據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年河南省僅清理整頓的閑置地就可以再建21個(gè)鄭東新區(qū)。

1.1.4 農(nóng)村宅基地管理失控 盡管法律在宅基地管理上規(guī)定的非常嚴(yán)格，但事實(shí)上很難實(shí)施。首先，因村莊規(guī)劃滯后，新村建設(shè)與舊村改造脫節(jié)，政府缺乏對(duì)農(nóng)戶新房規(guī)劃，建新規(guī)模得不到控制，加上村民法制觀念淡薄，新村中土地亂占濫用，嚴(yán)重影響了村莊統(tǒng)一規(guī)劃[4]。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層國(guó)土所因人手少，致使宅基地執(zhí)法巡查不到位，很難對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民建房實(shí)施有效管控。三是我國(guó)土地用途管制是一種用地規(guī)?？刂浦贫?，屬于從上到下一種管控，其末端農(nóng)民蓋房用地一般很少考慮，從而迫使農(nóng)民新房用地要占用承包地，嚴(yán)重危及耕地保護(hù)。

1.1.5 宅基地流轉(zhuǎn)地區(qū)差異 不同經(jīng)濟(jì)條件地區(qū)，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)區(qū)域差異極其明顯。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)在城市郊區(qū)相對(duì)較多，在偏遠(yuǎn)區(qū)域流轉(zhuǎn)卻很少。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部，通過(guò)房屋買賣、出租、抵押等流轉(zhuǎn)的宅基地占10%～40%，其流轉(zhuǎn)活躍度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般區(qū)域。在同一流轉(zhuǎn)半徑范圍內(nèi)，農(nóng)村宅基地活躍程度伴隨著距中心城市的距離增加而逐漸降低。河南省宅基地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)較明顯“城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部和一般農(nóng)村”三個(gè)區(qū)域。

1.2 農(nóng)村宅基地制度中存在的問(wèn)題

1.2.1 所有權(quán)主體不清 目前，我國(guó)《土地管理法》在一定程度上對(duì)農(nóng)村宅基地的所有、使用權(quán)進(jìn)行了簡(jiǎn)單約束，但從法律層面上并沒(méi)有說(shuō)明村民集體應(yīng)該如何行使所有權(quán)，造成了在農(nóng)村宅基地使用和管理上出現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村、組四級(jí)主體權(quán)責(zé)不明、管理混亂，致使農(nóng)村宅基地確權(quán)登記困難并滯后，農(nóng)戶無(wú)法行使自己的權(quán)利。

1.2.2 用益物權(quán)不完整 物權(quán)法將宅基地使用權(quán)明確為用益物權(quán)。又說(shuō)“宅基地使用權(quán)是一種帶有社會(huì)福利性質(zhì)的權(quán)利，是農(nóng)民的安身之本，是農(nóng)民基于集體成員身份而享有的福利保障”[5-6]。宅基地用益物權(quán)在法律上表達(dá)模糊、自相矛盾，存在先天不足。近幾年，各地推行村莊整理、集中居住、宅基地?fù)Q房等一系列活動(dòng)基本都不考慮農(nóng)民宅基地的收益權(quán)。對(duì)于整理節(jié)余的建設(shè)用地出讓收益及增值收益，農(nóng)民及其集體都享用極少或很難分享。

1.2.3 財(cái)產(chǎn)權(quán)利無(wú)法實(shí)現(xiàn) 目前，我國(guó)法律法規(guī)明文禁止宅基地抵押，也不能將宅基地轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個(gè)人或組織，而建立在宅基地上的住宅卻允許作為貸款的抵押物，使得農(nóng)戶無(wú)法對(duì)自己的宅基地?fù)碛凶罱K的處置權(quán)和經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)權(quán)，不可避免地?fù)p害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。宅基地使用權(quán)是一種沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)值的權(quán)利，農(nóng)民土地資產(chǎn)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。但農(nóng)村宅基地私下交易無(wú)法避免，“隱形市場(chǎng)”和隨意定價(jià)的轉(zhuǎn)讓行為使原本屬于集體所有的宅基地轉(zhuǎn)讓收益大量流失。

1.2.4 宅基地制度設(shè)計(jì)效率低下 制度的設(shè)計(jì)不僅需要考慮公平性，更需要注重效率。我國(guó)農(nóng)村宅基地制度在很大程度上維護(hù)了農(nóng)村內(nèi)部集體成員間的基本公平，但由于其無(wú)償?shù)暮蜔o(wú)時(shí)間約束的使用期限，使其在產(chǎn)權(quán)制度的安排上因沒(méi)有時(shí)間節(jié)點(diǎn)而缺乏效率。隨著土地資源性理念強(qiáng)化，宅基地使用權(quán)制度的設(shè)計(jì)要求不僅要保障農(nóng)民住房需求，又要實(shí)現(xiàn)效率價(jià)值目標(biāo)，更要求土地產(chǎn)權(quán)從“以所有為中心”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙岳脼橹行摹盵7-8]。

1.2.5 宅基地私下流轉(zhuǎn)問(wèn)題嚴(yán)重 據(jù)國(guó)土資源部有關(guān)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)村宅基地自發(fā)、隱形的市場(chǎng)遍布各地。更為重要的是，相關(guān)的宅基地產(chǎn)權(quán)缺少法律條文約束，國(guó)家頒布的法律法規(guī)存在著互相引用和相互矛盾，導(dǎo)致現(xiàn)行條件下宅基地登記管理制度混亂、缺乏對(duì)宅基地使用上的必要監(jiān)督。同時(shí)缺乏宅基地退出機(jī)制，無(wú)法實(shí)施有效的村莊整理和中心村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，因宅基地流轉(zhuǎn)引發(fā)的矛盾不斷。

2 促進(jìn)宅基地入市流轉(zhuǎn)的建議和措施

在我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)加速進(jìn)行之中，以和諧發(fā)展的城鄉(xiāng)居民利益互補(bǔ)為導(dǎo)向，宅基地管理措施應(yīng)當(dāng)采取疏導(dǎo)方式而非強(qiáng)堵手段，通過(guò)土地管理制度改革，依法準(zhǔn)許并探索宅基地入市模式。建議如下。

2.1 科學(xué)引導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)民適度集中居住

科學(xué)預(yù)測(cè)農(nóng)村宅基地?cái)?shù)量和用地規(guī)模；結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，適度開(kāi)展村莊治理，加強(qiáng)宅基地規(guī)劃管理，嚴(yán)格用途管制，從嚴(yán)控制村莊建設(shè)用地規(guī)模和布局。通過(guò)流轉(zhuǎn)、置換、整理等方式，整合優(yōu)化農(nóng)村宅基地布局，逐步推進(jìn)農(nóng)宅集居化建設(shè)。再者，要實(shí)施差異化戰(zhàn)略，以組為單位實(shí)行集中居住，逐步打破行政區(qū)劃，嚴(yán)格實(shí)行“一戶一基”、“統(tǒng)規(guī)自建”，逐步引導(dǎo)遷村并點(diǎn)建設(shè)[9]。第四，進(jìn)一步強(qiáng)化增減掛鉤政策實(shí)施，以政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作為原則，通過(guò)異地置換，真正實(shí)現(xiàn)人、地、錢協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展。

2.2 明確產(chǎn)權(quán)，完善宅基地立法體系

首先，明確宅基地用益物權(quán)，切實(shí)賦予農(nóng)民對(duì)宅基地更充分的占有、使用、收益和D讓權(quán)及繼承權(quán)；其次，要理清宅基地的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、歸屬及流轉(zhuǎn)狀況，早日完成《集體土地使用證》和《房屋產(chǎn)權(quán)證》的登記發(fā)證工作；第三，廢除上位法中關(guān)于限制宅基地自由流轉(zhuǎn)的有關(guān)條款，規(guī)定村民集體有宅基地的處置權(quán)，國(guó)家具有宅基地宏觀配置權(quán)，農(nóng)戶具備宅基地微觀使用權(quán)、收益權(quán)以及一般轉(zhuǎn)讓權(quán)；允許宅基地在城鄉(xiāng)居民之間自由流轉(zhuǎn)；第四，加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，修改《土地管理法》及其《實(shí)施條例》，盡快出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地入市流轉(zhuǎn)的對(duì)象、條件、范圍、方式，以及流轉(zhuǎn)的主體、程序、收益處置與管理等，明確收益分配；第五，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的《房屋征收與補(bǔ)償條例》，實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)、同房同價(jià)，推進(jìn)建設(shè)用地城鄉(xiāng)一體化。

2.3 嚴(yán)格管理，構(gòu)建入市價(jià)格體系

首先，堅(jiān)持總量控制和用途管制，改革宅基地規(guī)劃管制，明確宅基地管理責(zé)任，上級(jí)政府實(shí)施村莊規(guī)劃和依法管制，制訂宅基地的存量用地使用制度[10]。第二，建立公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的土地市場(chǎng)，完善市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制，構(gòu)建集體建設(shè)用地的定級(jí)估價(jià)和價(jià)格管理制度[11]，建立區(qū)域最低限價(jià)制度和地價(jià)公示制度。第三，要建立交易價(jià)格核準(zhǔn)制度，保障交易的安全性并防止宅基地的投機(jī)行為；建立交易價(jià)格歸入制度，對(duì)于超過(guò)核準(zhǔn)價(jià)格的土地收益，直接歸入為集體經(jīng)濟(jì)組織所共有。第四，大力發(fā)展有助于土地交易健康發(fā)展的評(píng)估機(jī)構(gòu)、土地融資服務(wù)機(jī)構(gòu)、土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等中介組織，建立并完善以區(qū)、縣為單位的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理服務(wù)市場(chǎng)體系。

2.4 合理分配，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法利益

首先，停止新增宅基地審批，所有入市流轉(zhuǎn)宅基地必須符合規(guī)劃，對(duì)登記在冊(cè)的超標(biāo)宅基地每年按超標(biāo)面積大小采用累進(jìn)收費(fèi)。第二，建立合理的土地收益分配機(jī)制，將流轉(zhuǎn)收益分為房屋收益和宅基地收益，前者全部歸原宅基地使用者所有，后者應(yīng)當(dāng)在國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)組織和原宅基地使用者之間進(jìn)行合理調(diào)配，大部分留給原宅基地使用者，國(guó)家則通過(guò)土地稅的形式分享。第三，宅基地交易由買賣雙方按照市場(chǎng)價(jià)格自由進(jìn)行，政府不參與其中，政府通過(guò)征收稅費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)富的“二次分配”；同時(shí)規(guī)定“初次”交易上繳集體組織的土地使用權(quán)補(bǔ)償金多數(shù)，“二次”交易免繳上述費(fèi)用。第四，轉(zhuǎn)讓的宅基地，要經(jīng)過(guò)村民代表會(huì)議或者村民會(huì)議的過(guò)半數(shù)同意，本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員在同等條件下享有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。

2.5 加強(qiáng)監(jiān)督，完善宅基地流轉(zhuǎn)保障體制

首先，加大違法違規(guī)宅基地查處，鼓勵(lì)農(nóng)民加入到村莊建設(shè)中，對(duì)村莊違規(guī)建房、占用耕地建房的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即查處；對(duì)違規(guī)建房的現(xiàn)象做到早發(fā)現(xiàn)、早處理，對(duì)非法占用農(nóng)村宅基地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或變相開(kāi)發(fā)行為，要追究其刑事責(zé)任。其次，建立宅基地期限制度和宅基地閑置收回制度。為保障宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益并實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)效益價(jià)值，建議建立宅基地使用年限制度，附加續(xù)期申請(qǐng)制度；同時(shí)建立配套的宅基地轉(zhuǎn)讓期限，約定超過(guò)制度設(shè)計(jì)的宅基地使用權(quán)期限部分無(wú)效，并以剩余期限為限期。第三，對(duì)于閑置的宅基地應(yīng)該建立閑置罰金制度和收回制度，規(guī)定合理期限，在閑置時(shí)間達(dá)到該期限，需要按年繳納閑置費(fèi)，超過(guò)閑置期限，村集體經(jīng)濟(jì)組織將無(wú)償收回該宅基地。第四，建立完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)等保障制度，將大量的農(nóng)村人口從土地上解放出來(lái)，降低承包地和宅基地所承載的過(guò)多的福利保障功能[12]。

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篇8

關(guān)鍵詞：農(nóng)村建設(shè)用地；小產(chǎn)權(quán)房；流轉(zhuǎn)；思路

中圖分類號(hào)：G812文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

土地是人類社會(huì)生產(chǎn)、生活的基本物質(zhì)基礎(chǔ)，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，以市場(chǎng)機(jī)制配置土地、勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。但在我國(guó)現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的二元土地結(jié)構(gòu)中，一方面，城市建設(shè)、發(fā)展過(guò)程中，可供開(kāi)發(fā)、利用的土地資源嚴(yán)重不足，影響和制約著城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；另一方面，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)等多種因素的影響，處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的許多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)多種途徑大力開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，形成龐大的小產(chǎn)權(quán)房。盡管小產(chǎn)權(quán)房的交易十分活躍，但由于得不到政府的承認(rèn)或法律的保護(hù)，其流轉(zhuǎn)始終處于隱性狀態(tài)。與此同時(shí)，面臨國(guó)家廣泛的土地征收、征用或行政處罰權(quán)的行使，小產(chǎn)權(quán)房與國(guó)家層面的土地利用又發(fā)生大量的矛盾或沖突，究竟如何處理或協(xié)調(diào)這些矛盾、沖突或糾紛，確實(shí)是我們面臨的重大難題。

一、法律、政策層面的小產(chǎn)權(quán)房

依據(jù)物權(quán)法理論，產(chǎn)權(quán)無(wú)所謂大與小，高與低，只存在有或無(wú)。任何民事主體所享有的民事權(quán)利都具有平等性，不應(yīng)依據(jù)所有權(quán)主體的不同而有所區(qū)別。因此，從法律角度看，小產(chǎn)權(quán)房不是一個(gè)嚴(yán)格的法律概念，它只所以在我國(guó)社會(huì)流行，主要是在社會(huì)生活實(shí)踐中，小產(chǎn)權(quán)確實(shí)與嚴(yán)格法律意義上的所有權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)不同，它是我國(guó)城鄉(xiāng)二元分割體制的產(chǎn)物，具有必然性。是人們對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中某些特殊產(chǎn)權(quán)事實(shí)的概括或稱謂。在我國(guó)，建設(shè)用地使用權(quán)包括國(guó)有土地建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地建設(shè)用地使用權(quán)兩大類。從該類權(quán)利的法律性質(zhì)看，大致可歸于大陸法系國(guó)家普遍設(shè)置的地上權(quán)之列，是指在他人所有的土地上因建造、保有建筑物或其他工作物而使用他人土地的權(quán)利。根據(jù)我國(guó)城市房地產(chǎn)管理法第6條和土地管理法第63條的規(guī)定，只有國(guó)家所有土地才能用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，農(nóng)村集體所有土地不能直接用于商品房開(kāi)發(fā)建設(shè)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，只有通過(guò)國(guó)家行政機(jī)關(guān)征收補(bǔ)償后，變集體所有土地為國(guó)家所有土地，才能出讓給有資質(zhì)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。1998年土地管理法修訂后，明確只有農(nóng)村村民建設(shè)住宅可以申請(qǐng)集體土地之宅基地使用權(quán)，取消了城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的規(guī)定。

從政策側(cè)面看，國(guó)務(wù)院辦公廳于2008年1月下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策通知》中，曾針對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題做出批示，按照指示精神，農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。2011年11月，《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證若干意見(jiàn)》，明確指出“小產(chǎn)權(quán)房”不得登記發(fā)證，不受法律保護(hù)。依據(jù)上述精神，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房與現(xiàn)行國(guó)家土地利用總體規(guī)劃是矛盾的，如果在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中允許小產(chǎn)權(quán)房的繼續(xù)存在和發(fā)展，則國(guó)家有關(guān)土地管理的法律法規(guī)及政策就難以得到實(shí)施，其土地管理的目的也就難以實(shí)現(xiàn)。宣布小產(chǎn)權(quán)房為非法，許多地方政府動(dòng)用行政力量強(qiáng)行拆除。但以集體經(jīng)濟(jì)組織為代表的民間力量始終堅(jiān)持小產(chǎn)權(quán)房的合法性，以此對(duì)抗來(lái)自政府的“侵害”，而這些維權(quán)性的行為又得到來(lái)自國(guó)內(nèi)外廣泛的關(guān)注或同情，使政府在處理這一問(wèn)題時(shí)始終處于兩難境地或?qū)擂蔚匚弧?/p>

二、小產(chǎn)權(quán)房概念界定與能否流轉(zhuǎn)的爭(zhēng)論

在我國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，大量小產(chǎn)權(quán)房售賣給城鎮(zhèn)居民,確實(shí)違反了既有法律規(guī)定,同時(shí)也給購(gòu)房者維護(hù)自身權(quán)利埋下了隱患。因?yàn)檫@些房屋的轉(zhuǎn)讓,沒(méi)有國(guó)家頒發(fā)的土地使用證和預(yù)售許可證,不受現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護(hù),屬于私下流轉(zhuǎn)。雙方一旦發(fā)生矛盾和糾紛,法院只能要求雙方自己協(xié)商解決,由于缺乏法律的約束,雙方矛盾很容易激化,往往會(huì)釀成重大案件。[方金華．關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律思考[J].西華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2008（03）．]但何謂小產(chǎn)權(quán)房，人們的觀點(diǎn)、看法不盡相同，一般而言，所謂小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)村集體土地上，由享有該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或村委會(huì)單獨(dú)開(kāi)發(fā)或聯(lián)合房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)聯(lián)合開(kāi)發(fā)建設(shè)，并由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會(huì)制作房屋權(quán)屬證書(shū)的房屋。[裴亞洲．論“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的解決途徑――兼論農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)論小產(chǎn)權(quán)房與我國(guó)土地的利益分配[J].社會(huì)科學(xué)論壇，2008（11）．]由此可見(jiàn)，與我國(guó)現(xiàn)行法律意義上的商品房相比，小產(chǎn)權(quán)房不具備普通商品房的法律特性，不構(gòu)成法律意義上的完整產(chǎn)權(quán)，即依法不能在房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行交易、無(wú)法登記發(fā)證。與此同時(shí)，雙方一旦發(fā)生矛盾、糾紛，也很難通過(guò)正常的法律途徑解決。也正是在這個(gè)意義上，被稱為“小產(chǎn)權(quán)房”。但它確實(shí)具備了普通商品房的價(jià)值功能與交換功能，只是國(guó)家法律、政策不予認(rèn)可，并予以禁止。所以，法律、政策對(duì)商品房的相關(guān)規(guī)定和制度對(duì)小產(chǎn)權(quán)房不適用，司法機(jī)關(guān)也不能適用商品房買賣的法律規(guī)定及司法解釋來(lái)處理涉及小產(chǎn)權(quán)房的案件，在這樣的法治背景下，隱易的雙方當(dāng)事人其權(quán)益很難得到法律保護(hù)，很多情況下還有可能面臨相當(dāng)大的風(fēng)險(xiǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房目前在中國(guó)只是處于法律灰色地帶、模糊地帶，并不是完全違法，只不過(guò)目前沒(méi)有一個(gè)明確的法律地位。[劉濤.論小產(chǎn)權(quán)房與我國(guó)土地的利益分配[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008(03).]目前對(duì)小產(chǎn)權(quán)房及其流轉(zhuǎn)問(wèn)題的爭(zhēng)論主要有兩種意見(jiàn):

（一）主張小產(chǎn)權(quán)房非法的觀點(diǎn)

認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房的存在不符合法律、政策的規(guī)定，無(wú)法取得合法的權(quán)屬證書(shū)，這是目前政府和主流學(xué)者的觀點(diǎn)或態(tài)度。2007年6月，建設(shè)部《關(guān)于購(gòu)買新建商品房的風(fēng)險(xiǎn)提示》，明確表示城市居民不要購(gòu)買在集體土地上建設(shè)的房屋，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員購(gòu)買此類房屋，將無(wú)法辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記，合法權(quán)益難以得到保護(hù)。主張?jiān)撚^點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)之所以要限制小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)，主要有以下原因：

第一，耕地保護(hù)的需要?！皣?guó)家提出禁止‘小產(chǎn)權(quán)房’主要出于耕地保護(hù)的目的”，[趙海萍．小產(chǎn)權(quán)房合法化問(wèn)題的立法探討[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009（02）．]有學(xué)者指出，允許城市居民到農(nóng)村買房，“將使我國(guó)耕地資源稅減，加劇我國(guó)人多地少的矛盾”，并“導(dǎo)致某些農(nóng)民流離失所”；[劉喜中．禁止城市人買農(nóng)村宅基地符合實(shí)際[N].中國(guó)青年報(bào)，2005-7-29．]對(duì)小產(chǎn)權(quán)房…必須加以限制，必須維護(hù)國(guó)家糧食安全和社會(huì)的穩(wěn)定，考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益”。[張雅淳．“小產(chǎn)權(quán)房”法律問(wèn)題芻議[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版），2008（02）．]《土地管理法》和國(guó)辦通知都將農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與耕地保護(hù)相提并論，立法意圖十分明顯。國(guó)辦通知禁止小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)的直接原因，就是“我國(guó)人多地少…必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度”，故此，農(nóng)村的土地只能用于農(nóng)業(yè)用途，只有因公共利益需要，才可由政府依照法定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地。

第二，保障農(nóng)民生存權(quán)。我國(guó)城鄉(xiāng)二元分化嚴(yán)重，農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)上醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障措施十分匱乏。住宅是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生存權(quán)的必要條件，農(nóng)民在宅基地上所建房屋事實(shí)上承擔(dān)著社會(huì)保障的功能，如果允許其流轉(zhuǎn)，則農(nóng)民一旦由于資金所迫出賣房產(chǎn)，很有可能陷入居無(wú)定所的地步，這將使農(nóng)民生存權(quán)受到金錢的剝奪。[萬(wàn)金湖．論農(nóng)村房屋買賣及宅基地法律規(guī)定[J].湖南商學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（04）.]

第三，小產(chǎn)權(quán)房是集體組織內(nèi)部福利?！罢厥褂脵?quán)是農(nóng)民基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，而無(wú)償取得的一種物權(quán)”，[孫碧艷,曾喜春．農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律探悉[J].法制與社會(huì)，2006（10）．]我國(guó)“農(nóng)村宅基地制度是保障農(nóng)民居住權(quán)的一種帶有福利性質(zhì)的保障制度”，[龍翼飛,徐霖．對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律調(diào)整的立法建議―兼論“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的解決[J].法學(xué)雜志，2009（09）．]在集體組織土地上建房無(wú)需繳納土地使用費(fèi)，以特定的集體成員身份為基礎(chǔ)，是集體組織內(nèi)部成員的一種福利。城市居民不具備這種身份，如果允許其購(gòu)買農(nóng)民住宅，則其通過(guò)受讓也享受了這種福利，這有違社會(huì)主義分配原則。

（二）主張小產(chǎn)權(quán)房合法、正當(dāng)?shù)挠^點(diǎn)

該觀點(diǎn)認(rèn)為雖然小產(chǎn)權(quán)房與現(xiàn)行法律相違背，但問(wèn)題在于現(xiàn)行法律不合理，與更高層次的“法”(自然法)相違背?，F(xiàn)行法律賦予農(nóng)民集體對(duì)土地的所有權(quán)，自然會(huì)被農(nóng)民理解為自己有處分之權(quán)。農(nóng)民的活動(dòng)雖然違法，卻沒(méi)有違反法律之上的法律、一切法律的標(biāo)準(zhǔn)――自然法。也就是說(shuō)，現(xiàn)行的土地法律法規(guī)政策體系在很大程度上違背了保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的自然法，違背了人們對(duì)于土地權(quán)利歸屬的常識(shí)，也違背了中國(guó)社會(huì)行之?dāng)?shù)千年的關(guān)于土地權(quán)利的習(xí)慣法。[張雅淳．“小產(chǎn)權(quán)房”法律問(wèn)題芻議［J］．云南大學(xué)學(xué)報(bào)法學(xué)版，2008（02）．]認(rèn)為財(cái)產(chǎn)法是以所有權(quán)為核心的。就土地而言，我國(guó)法律承認(rèn)了土地有兩種所有權(quán)，政府對(duì)國(guó)有土地的所有權(quán)，農(nóng)村集體對(duì)其所擁有的土地的所有權(quán)。集體所有權(quán)既然是一種所有權(quán)，那其權(quán)利持有人，也即農(nóng)民，就完全可以為了追求收益最大化安排其用途。某些地方政府認(rèn)為不合法的小產(chǎn)權(quán)房，但從保障農(nóng)民產(chǎn)權(quán)、提高土地利用效率的角度看，小產(chǎn)權(quán)房恰恰揭示了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革及推動(dòng)要素在城鄉(xiāng)雙向自由流動(dòng)的變革方向。[秋風(fēng)．違“法”推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型[N].南方都市報(bào)，2007-6-27．]認(rèn)為對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的合法性我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的界定是不合理的，有違背公平正義的法理精神和精神,應(yīng)該重新界定小產(chǎn)權(quán)房的合法性。[饒萍優(yōu)．論小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的政府管制――公民住房權(quán)的行政法保障視角[J].學(xué)術(shù)前沿，2008（05）．]該觀點(diǎn)認(rèn)為，簡(jiǎn)單的限制小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)，至少有如下負(fù)面影響：

第一，妨礙對(duì)土地的集約化利用。保護(hù)耕地，除需要保持土地應(yīng)有的數(shù)量，還要盡可能提高土地利用水平。在土地總量沒(méi)有增加的情況下，我國(guó)糧食產(chǎn)量之所以有大幅度提高，就在于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的運(yùn)用提高了單位面積產(chǎn)量。同樣，就同一塊宅基地而言，在符合土地利用規(guī)劃情況下，多蓋幾套住宅，滿足多戶人家居住需求遠(yuǎn)比一戶一宅要經(jīng)濟(jì)。然而，現(xiàn)行宅基地政策仍不合時(shí)宜的強(qiáng)調(diào)一戶一宅，這無(wú)疑是強(qiáng)制性保持土地的低水平運(yùn)用。

第二，使農(nóng)村空房幾同死產(chǎn)。隨著城市化的發(fā)展,我國(guó)農(nóng)民離境離鄉(xiāng)現(xiàn)象越來(lái)越突出,許多農(nóng)民在城市購(gòu)房、舉家遷徙至城市居住,這些農(nóng)民保留農(nóng)村住房已無(wú)必要，然而現(xiàn)行政策使其房屋難以流轉(zhuǎn)。耗資巨大的不動(dòng)產(chǎn)幾乎不具交易價(jià)值，形同死產(chǎn)，甚至成為某種程度上的負(fù)擔(dān)。這既抑制了物的效能、也剝奪了農(nóng)民自主籌措資金發(fā)展的權(quán)利，人為加劇了農(nóng)民的貧困。

第三，助推了城市房?jī)r(jià)虛高?，F(xiàn)行土地供給的壟斷機(jī)制,使城市居民只能購(gòu)買房地產(chǎn)商開(kāi)發(fā)的數(shù)量有限的房屋,在巨大需求與有限供給之間形成巨大的落差,形成了城市房?jī)r(jià)居高不下的現(xiàn)實(shí)格局。從而產(chǎn)生一種中國(guó)特色的怪現(xiàn)象：一方面，城市居民深受高房?jī)r(jià)之苦，許多人畢其一生求一房而不得；另一方面，大量農(nóng)村房屋空置、無(wú)人居住和維護(hù)，在風(fēng)吹雨淋中逐漸破敗，而廣大城市居民只能望房興嘆。

第四，阻礙城鄉(xiāng)交流，加劇城鄉(xiāng)二元對(duì)立。隨著農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、尤其是交通的改善，城鄉(xiāng)之間物理上的聯(lián)系已經(jīng)十分便捷。城鄉(xiāng)居民打破城市樊籬、混雜居住，對(duì)于發(fā)揮城市輻射作用、促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展、徹底解決困擾我國(guó)多年的三農(nóng)問(wèn)題，具有十分積極的意義。然而，受制于高房?jī)r(jià)的城市居民盡管希望通過(guò)購(gòu)買相對(duì)便宜的農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房自勵(lì)更生解決住房問(wèn)題，卻被現(xiàn)行小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)制度強(qiáng)行阻隔，城鄉(xiāng)之間雙向交流變成鄉(xiāng)村人口向城市的單向流動(dòng)，使得城市成為只進(jìn)不出的圍城，而農(nóng)村空心化現(xiàn)象卻越來(lái)越嚴(yán)重。

第五，使戶籍制度改革流于形式。近年來(lái)，由于深刻認(rèn)識(shí)到二元割裂的傳統(tǒng)戶籍制度阻礙了農(nóng)村發(fā)展，我國(guó)各地紛紛采取措施進(jìn)行改革，代之以城鄉(xiāng)一體平等的新型戶籍制度。然而，小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)制度一味強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)居民的主體身份，使得戶籍改革在住房配套制度上落不到實(shí)處，以致使許多地方的戶籍改革徒有虛名。

第六，阻礙農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)、許多農(nóng)民遷徙至城市居住生活，一些地方農(nóng)村空心化現(xiàn)象已十分嚴(yán)重，土地撂荒也早已是公開(kāi)的秘密。這本是引進(jìn)資金與技術(shù)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化升級(jí)的極好時(shí)機(jī)，然而現(xiàn)行小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)制度使得集體經(jīng)濟(jì)組織之外的投資者即使愿意長(zhǎng)期扎根農(nóng)村，也不能獲得住宅以致居無(wú)保障，極大的遏制了投資人投身農(nóng)業(yè)的沖動(dòng)。[魯曉明．論小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)---原罪的形成與應(yīng)然法的選擇[J].法學(xué)雜志，2010（05）．]

三、解決小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的基本思路

從上述爭(zhēng)論中我們可以看出，兩種觀點(diǎn)可謂針?shù)h相對(duì)，以政府為代表的“非法論”雖未詳述法律背后的法學(xué)理論，也沒(méi)有分析法律規(guī)則的合理性、科學(xué)性，只是客觀表述現(xiàn)行法律規(guī)范，并通過(guò)對(duì)現(xiàn)行法律條文的引述，暗示現(xiàn)行法律是合理的，有立法上的依據(jù)，認(rèn)為基于對(duì)實(shí)踐和理論兩個(gè)方面的認(rèn)識(shí)，現(xiàn)行法律關(guān)于土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)地管制和耕地保護(hù)制度本身從總體上說(shuō)具有一定的合理性，小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)不應(yīng)脫離現(xiàn)行法律的軌道。[茆榮華．我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度研究[M].北京大學(xué)出版社，2010年版－173．]因此，應(yīng)該得到堅(jiān)定不移的貫徹執(zhí)行。而以學(xué)者為代表的“合法論”觀點(diǎn)，則以“良法”、“惡法”為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為現(xiàn)行法律不具備更高層次的法理基礎(chǔ)，因而應(yīng)該加以修改?？梢?jiàn)，對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房形成的原因及解決思路，學(xué)界作了比較深入的探討，但始終拿不出一個(gè)切實(shí)、可行的解決方案。我們認(rèn)為應(yīng)從統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的思路來(lái)考慮解決小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題:

（一）統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇

縱觀我國(guó)法律、政策及原則、精神，我國(guó)在土地管理上一直實(shí)行的是城鄉(xiāng)分治的土地管理策略，對(duì)農(nóng)村與城市土地分別適用不同的法律、政策規(guī)則，并由不同的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。在此基礎(chǔ)上形成不同的土地市場(chǎng)和權(quán)利體系,由此也形成了我國(guó)土地市場(chǎng)城鄉(xiāng)分割、政府主導(dǎo)的獨(dú)特格局。盡管這種獨(dú)特的二元土地制度為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速做出了重大貢獻(xiàn)，但由于行政色彩太濃，使我國(guó)的土地市場(chǎng)長(zhǎng)期發(fā)育不良、不能形成開(kāi)放的、良性互動(dòng)的土地市場(chǎng)，使農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)無(wú)法遵循平等、自愿、公平原則自由流轉(zhuǎn)。相反，在土地流轉(zhuǎn)的利益格局中，由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，各利益集團(tuán)通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)掠奪土地資源，獲取利益的沖動(dòng)特別強(qiáng)烈，而真正的流轉(zhuǎn)主體――農(nóng)民卻始終處于弱勢(shì)地位，成為土地流轉(zhuǎn)的犧牲品。因此，要推進(jìn)我國(guó)未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)特別是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

（二）嚴(yán)格國(guó)家土地征收、補(bǔ)償制度，抑制小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)力度

在我國(guó)，土地征收是對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，在這一流轉(zhuǎn)法律關(guān)系中，集體或農(nóng)民將完全失去土地的所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，失地農(nóng)民將失去生活的來(lái)源和保障。小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)的實(shí)踐證明，越是靠近城市邊緣的農(nóng)村，出讓土地的現(xiàn)象就越嚴(yán)重，各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織紛紛開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，以獲取比較高的經(jīng)濟(jì)利益。究其原因，主要是農(nóng)民清楚地看到，在城市快速發(fā)展的過(guò)程中，集體土地遲早會(huì)被開(kāi)發(fā)商所占用，如果自己不開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，土地一旦被地方政府征收，那么土地的大部分利潤(rùn)將被地方政府和開(kāi)發(fā)商獲得，而集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償很少，無(wú)法體現(xiàn)土地的價(jià)值。這樣，就很容易使集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)村干部及農(nóng)民達(dá)成合意，搶先以小產(chǎn)權(quán)方式提前將自己的土地先行開(kāi)發(fā)，從而獲得相對(duì)豐厚的經(jīng)濟(jì)利益。因此，在未來(lái)的土地征收中，必須在法律上嚴(yán)格設(shè)立農(nóng)地征收的前置條件，即國(guó)家為了公共利益的需要才能征收農(nóng)村土地，并通過(guò)嚴(yán)密的法律程序予以保障。在征地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面，以土地的市場(chǎng)價(jià)格對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償，保障原土地所有人與土地使用人的合法利益。可以預(yù)見(jiàn)，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地資源日益緊缺，征地矛盾日益尖銳，征地補(bǔ)償必須在確認(rèn)農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則來(lái)確定。在征地補(bǔ)償時(shí)，除了要考慮土地被征收前的價(jià)值之外，還應(yīng)充分考慮土地的區(qū)位、市場(chǎng)供求、當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及政府宏觀政策等因素，充分體現(xiàn)被征土地的潛在價(jià)值。只有這樣，才能真正抑制小產(chǎn)權(quán)房的過(guò)度開(kāi)發(fā)，才能從根本上解決問(wèn)題。

（三）強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)的監(jiān)管，發(fā)揮依法行政的功能