時(shí)間：2023-07-25 09:24:01
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[關(guān)鍵詞] 食品安全監(jiān)管； 有效性； 地方政府； 檢驗(yàn)
[中圖分類號(hào)] D630.1； X836 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2013）17- 0101- 02
近幾年，我國(guó)食品安全事件層出不窮，僅2013年上半年發(fā)生的具有一定影響的食品安全事件就不少于20起。食品質(zhì)量安全問(wèn)題已影響了國(guó)人的健康。2013年3月，我國(guó)新組建了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，4月，國(guó)務(wù)院了《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》，對(duì)地方食品藥品監(jiān)督管理體制再次進(jìn)行調(diào)整完善。國(guó)務(wù)院還提出，要“建立最嚴(yán)格的食品藥品安全監(jiān)管制度”。制度的調(diào)整能否提高食品監(jiān)管的有效性，能否遏制頻發(fā)的食品安全事件呢？究竟什么原因制約了政府監(jiān)管的有效性呢？
1 監(jiān)管外部環(huán)境制約因素
1.1 地方政府管理方面
我國(guó)地方政府管理有兩個(gè)普遍存在的問(wèn)題，制約著食品監(jiān)管的有效性。其一，政府職能轉(zhuǎn)變不到位。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方政府熱衷于經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的資源配置，過(guò)多地干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，追求GDP的高速增長(zhǎng)。其二，地方政府的政績(jī)觀和現(xiàn)實(shí)利益需求?，F(xiàn)行的財(cái)稅體制、政績(jī)考核制度難以克服地方政府的增長(zhǎng)主義傾向。這些追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維持形象和穩(wěn)定的傾向會(huì)讓地方政府產(chǎn)生地方保護(hù)主義、縱假護(hù)假、干預(yù)監(jiān)管部門的執(zhí)法等行為，采用不正當(dāng)手段保護(hù)本地食品企業(yè)的利益，影響監(jiān)管部門的監(jiān)管。
1.2 法制方面
其一，缺乏統(tǒng)一性和系統(tǒng)性。由于食品法律法規(guī)體系缺乏國(guó)家整體指導(dǎo)和精心規(guī)劃，使得不同位階和部門的法律法規(guī)之間存在沖突，內(nèi)容有交叉重復(fù)、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。法律法規(guī)數(shù)量雖然多，但有些方面已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今食品安全形勢(shì)的發(fā)展需要。
其二，維權(quán)渠道不暢。相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定了政府在食品監(jiān)管方面的行政許可權(quán)和行政處罰權(quán)等公權(quán)力，消費(fèi)者被侵權(quán)時(shí)通過(guò)司法等途徑獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那啦粫?，廣大消費(fèi)者在維護(hù)自身權(quán)益、促進(jìn)食品安全方面所起到的作用微乎其微，且最終淪為不安全食品的受害者。
其三，處罰力度輕。現(xiàn)行的法律沒有實(shí)現(xiàn)守法所獲得收益大于違法所承擔(dān)的成本之目的，對(duì)違法企業(yè)的處罰力度遠(yuǎn)沒有西方發(fā)達(dá)國(guó)家大。而且，監(jiān)管中自由裁量權(quán)的存在也讓懲罰力度大打折扣。食品生產(chǎn)者的違法成本低，起不到很好的震懾作用。
1.3 社會(huì)性監(jiān)管方面
我國(guó)食品安全的社會(huì)性監(jiān)管主體包括行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者、中間層等。行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)政社不分，在法律地位、資金來(lái)源、運(yùn)作獨(dú)立性等方面存在諸多限制，監(jiān)管作用不突出。媒體監(jiān)督涉及背后的經(jīng)濟(jì)、政治、管理體制等制約因素，最終無(wú)法形成有效的輿論監(jiān)督。由于社會(huì)性監(jiān)管力量薄弱，加重了政府監(jiān)管的負(fù)擔(dān)，而政府監(jiān)管部門卻沒能很好地發(fā)揮支持社會(huì)性監(jiān)管的作用。
1.4 食品生產(chǎn)和消費(fèi)方面
我國(guó)當(dāng)前的食品安全狀況不容樂(lè)觀，尤其是部分食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不講誠(chéng)信道德，目無(wú)法紀(jì)，唯利是圖。社會(huì)誠(chéng)信的嚴(yán)重缺失，攪亂了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常秩序，容易出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象，破壞行業(yè)的正常競(jìng)爭(zhēng)。另外，消費(fèi)者有關(guān)食品安全的知識(shí)和信息是有限的，對(duì)口感的偏好加大了食品的不安全程度。而且，消費(fèi)者的消費(fèi)能力也直接影響了生產(chǎn)者的市場(chǎng)行為。食品行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和消費(fèi)者不理性，給政府食品監(jiān)管增加了難度。
2 監(jiān)管行為自身制約因素
2.1 監(jiān)管體制
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)食品監(jiān)管一直存在多頭監(jiān)管問(wèn)題。監(jiān)管環(huán)節(jié)過(guò)多，導(dǎo)致政出多門，多頭執(zhí)法，監(jiān)管職能交叉重疊，條塊分割、溝通不暢容易造成監(jiān)管漏洞甚至監(jiān)管真空。2013年3月，改組成立國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局后，以前我國(guó)食品藥品實(shí)行“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的體制變成由一個(gè)部門統(tǒng)一管理。 新的食藥監(jiān)總局由多家部門組建而成，如何將這些機(jī)構(gòu)較好地組合在一起，還需要一個(gè)磨合過(guò)程。
2.2 監(jiān)管行為
監(jiān)管部門在監(jiān)管過(guò)程中缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，很容易被企業(yè)的不法利益誘惑，出現(xiàn)權(quán)力異化、出租和尋租。由于監(jiān)管職能的絕對(duì)壟斷性，無(wú)法直接評(píng)估內(nèi)部行為效率，也無(wú)法比較各部門之間的效率，工作人員沒有競(jìng)爭(zhēng)壓力，導(dǎo)致監(jiān)管措施不能有效地執(zhí)行到位。
2.3 監(jiān)管目標(biāo)
我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)被賦予了無(wú)所不包的含義，監(jiān)管目標(biāo)不明確。這既會(huì)造成“監(jiān)管缺位”，不能保障公眾利益，也有會(huì)造成“過(guò)度監(jiān)管”，損害市場(chǎng)機(jī)制活力。食品監(jiān)管部門的目標(biāo)應(yīng)該是確保食品安全和公眾健康，防止欺騙、促進(jìn)健康，讓那些觸碰了道德和法律底線的企業(yè)和個(gè)人及時(shí)受到應(yīng)有的懲罰。而且這種總體引導(dǎo)功能，導(dǎo)致在責(zé)任的承擔(dān)上傾向于抽象的總體責(zé)任或轉(zhuǎn)嫁式的替代責(zé)任，監(jiān)管部門爭(zhēng)權(quán)奪利、趨利避害，給權(quán)責(zé)的統(tǒng)一帶來(lái)沖擊，使監(jiān)管越來(lái)越無(wú)作為或形式化。
2.4 監(jiān)管方式
我國(guó)目前的監(jiān)管方式還存在“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”、重審批輕監(jiān)管等缺陷。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，這些傳統(tǒng)的統(tǒng)治型監(jiān)管理念和監(jiān)管方式已經(jīng)內(nèi)化到監(jiān)管部門的運(yùn)行模式中，即使知道存在缺陷卻也很難輕易改變。食品安全監(jiān)管方式的更新同樣受到原有制度的約束和阻礙，并且這些傳統(tǒng)監(jiān)管方式反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步強(qiáng)化了路徑依賴，增加了改革的難度。
2.5 監(jiān)管技術(shù)
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的食品科技體系主要是圍繞解決食物供給數(shù)量而建立起來(lái)的，而對(duì)于食品安全問(wèn)題的關(guān)注相對(duì)較少，結(jié)果導(dǎo)致食品安全監(jiān)管科技成果和技術(shù)儲(chǔ)備不足，成為制約我國(guó)食品安全監(jiān)管體系發(fā)展的一大瓶頸。在美國(guó)食品藥品管理局1萬(wàn)名正式員工中，2 100名是有學(xué)位的科學(xué)家，其中包括900名化學(xué)家和300名微生物學(xué)家。據(jù)了解，美國(guó) FDA 的多殘留檢測(cè)方法可同時(shí)檢測(cè)食品中 360 多種農(nóng)藥殘留物，德國(guó)的方法可檢測(cè) 325 種，而我國(guó)只能檢測(cè) 180 種農(nóng)藥殘留。
3 提高政府食品安全監(jiān)管有效性的途徑
3.1 優(yōu)化政府食品安全監(jiān)管的社會(huì)環(huán)境
其一，轉(zhuǎn)變政府職能，改變傳統(tǒng)績(jī)效考核模式。在新的形勢(shì)下，政府要把其職能轉(zhuǎn)移到為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供良好的法制環(huán)境上，地方政府的職能應(yīng)當(dāng)從直接抓經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到執(zhí)法、監(jiān)管、社會(huì)管理和提供公共服務(wù)上來(lái)。改革財(cái)稅體制，使地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)相統(tǒng)一。結(jié)合績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)，強(qiáng)化導(dǎo)向機(jī)制，建立中央對(duì)地方政府的獎(jiǎng)懲機(jī)制，制定明確的考核目標(biāo)和獎(jiǎng)罰辦法，嚴(yán)格獎(jiǎng)罰，盡量遏制地方負(fù)責(zé)制帶來(lái)的激勵(lì)不相容弊端。
其二，加強(qiáng)司法保護(hù)。首先國(guó)家建立完備的司法體系，以便確權(quán)、規(guī)權(quán)和維權(quán)。其次，監(jiān)管部門應(yīng)為公民維權(quán)提供便利，使消費(fèi)者和食品監(jiān)管者一樣成為遏制食品企業(yè)違法的主角。針對(duì)消費(fèi)者維權(quán)時(shí)所遇到的取證難的問(wèn)題，食品監(jiān)管部門應(yīng)建立起針對(duì)消費(fèi)者的便利檢驗(yàn)制度，積極協(xié)助消費(fèi)者進(jìn)行檢驗(yàn)，以便消費(fèi)者能通過(guò)司法途徑獲得賠償。再次，要加大懲罰力度，不僅加大經(jīng)濟(jì)上的處罰力度，更要讓涉及食品安全問(wèn)題的肇事者受到嚴(yán)厲的法律懲罰。
其三，重建中國(guó)社會(huì)誠(chéng)信體系。在全社會(huì)加強(qiáng)道德文化建設(shè)，開展尊重生命教育，培養(yǎng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)，形成講誠(chéng)信、講責(zé)任、講良心的強(qiáng)大輿論氛圍，從根本上鏟除滋生唯利是圖思想的土壤已經(jīng)刻不容緩。同時(shí)要采取德法并重的手段，通過(guò)立法的方式加大力度懲治食品安全方面的違法犯罪行為。
3.2 完善政府食品安全監(jiān)管的治理結(jié)構(gòu)
其一，明確保障食品安全、保護(hù)公眾健康、維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益這一基本目標(biāo)，充分發(fā)揮監(jiān)督、支持和評(píng)價(jià)的作用，充分體現(xiàn)監(jiān)管專業(yè)化和本位化的需求。按照透明的規(guī)則，運(yùn)用法律對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、生產(chǎn)和服務(wù)質(zhì)量、安全、衛(wèi)生進(jìn)行專業(yè)監(jiān)管，把該讓渡給社會(huì)、市場(chǎng)職能的讓渡出去。
其二，必須保障公務(wù)員和行政執(zhí)法人員的經(jīng)費(fèi)，對(duì)監(jiān)管部門實(shí)行嚴(yán)格的收支脫鉤，杜絕行政收費(fèi)和罰沒款返還，防止監(jiān)管部門為了生計(jì)和部門利益而“生財(cái)有道”。
其三，嚴(yán)格問(wèn)責(zé)?！妒称钒踩ā?、《刑法修正案（八）》對(duì)食品安全監(jiān)管人員責(zé)任追究的規(guī)定更加嚴(yán)厲，但制度再好也要嚴(yán)格執(zhí)行才有效。國(guó)家要完善責(zé)任追究規(guī)則，要將個(gè)體承擔(dān)作為責(zé)任落實(shí)的關(guān)鍵，避免問(wèn)責(zé)流于形式。
其四，公開監(jiān)管過(guò)程，及時(shí)監(jiān)管信息，引導(dǎo)公眾監(jiān)督。監(jiān)管政策設(shè)計(jì)要聽取公眾意見，維護(hù)公眾利益。監(jiān)管政策要保持穩(wěn)定，給生產(chǎn)企業(yè)提供穩(wěn)定的監(jiān)管環(huán)境。建立有效的監(jiān)管決策程序機(jī)制，可使用成本—收益分析方法。
其五，實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的社會(huì)化、市場(chǎng)化。公益性檢測(cè)可由監(jiān)管部門所屬檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)。凡是面向企業(yè)、個(gè)人收費(fèi)的檢驗(yàn)均應(yīng)市場(chǎng)化，避免行政壟斷。
3.3 完善食品安全綜合性治理體系
完善綜合治理體系，需要提升行業(yè)協(xié)會(huì)的代表性、權(quán)威性和自律性，加大對(duì)輿論監(jiān)督的培育和支持力度，制定確保消費(fèi)者的知情權(quán)和維權(quán)能力的相關(guān)措施。
行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督：首先實(shí)行政社分開，成為自律組織。其次要增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)的代表性與權(quán)威性，保護(hù)廣大中小企業(yè)的利益，充分發(fā)揮其作用。再次，國(guó)家要加大對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的扶持，研究制定行業(yè)協(xié)會(huì)專門性法規(guī)，以法律法規(guī)的形式對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的職能、地位和作用做出明確的規(guī)定。
輿論監(jiān)督：國(guó)家要提高輿論監(jiān)督的法律地位，保障其依法行使監(jiān)督權(quán)，各食品安全監(jiān)管部門應(yīng)該支持配合和充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，提高信息透明度，保障消費(fèi)者知情權(quán)。
消費(fèi)者監(jiān)管：一是完善信息傳遞和管理制度，改善消費(fèi)者信息不對(duì)稱狀況；二是建立消費(fèi)者健康教育計(jì)劃，提高消費(fèi)者食品衛(wèi)生知識(shí)水平和安全意識(shí)，培養(yǎng)成熟、理性的消費(fèi)者；三是建立食品行業(yè)相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)、企業(yè)賠償和國(guó)家救助制度，使消費(fèi)者利益能夠得到制度保障，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者對(duì)食品安全的持續(xù)性監(jiān)管。
主要參考文獻(xiàn)
[1]楊明亮，劉進(jìn).美國(guó)食品安全體系中存在的弊端及改革動(dòng)向[J].中國(guó)衛(wèi)生法制，2005（3）.
[2]林閩鋼，許金梁.中國(guó)轉(zhuǎn)型期食品安全問(wèn)題的政府規(guī)制研究[J].中國(guó)行政管理，2008（10）.
關(guān)鍵詞：我國(guó)政府；公共服務(wù)；供給能力；影響因素；改善對(duì)策
中圖分類號(hào)：C91文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2012）23-0041-01
1我國(guó)政府公共服務(wù)供給存在問(wèn)題
1.1客觀經(jīng)濟(jì)上的制約
因?yàn)樾枨笸ⅲ枪┙o渠道單一，公共服務(wù)的供給能力不能夠及時(shí)跟上。我國(guó)的公共服務(wù)供給投入將事權(quán)下移，財(cái)權(quán)上移，資金受到很大約束，資金不足，資金缺口大。政府公共服務(wù)資金分配結(jié)構(gòu)也存在很大問(wèn)題，不能夠按照最有利于居民福利發(fā)展或公共產(chǎn)品需求的角度進(jìn)行資金分配和公共服務(wù)的供給，導(dǎo)致資金的使用力度較低，還存在很多投入高，效益差的現(xiàn)象，這也導(dǎo)致了部分資金的浪費(fèi)。這些都是客觀經(jīng)濟(jì)上的制約因素。
1.2政府績(jī)效考核指標(biāo)不科學(xué)
政府在開展公共服務(wù)供給項(xiàng)目時(shí)，因?yàn)闆]有科學(xué)的績(jī)效考核指標(biāo)，導(dǎo)致工作人員的公共服務(wù)意識(shí)薄弱，公共服務(wù)供給水平提高慢。目前，在我國(guó)政府的公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施中，對(duì)于具體的實(shí)施環(huán)節(jié)卻沒有制定完整科學(xué)的績(jī)效考核指標(biāo)，對(duì)于行政績(jī)效的管理是十分欠缺的，政府內(nèi)部系統(tǒng)進(jìn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)于公共服務(wù)的對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、資金來(lái)源、服務(wù)方式等都沒有一套具體的科學(xué)的績(jī)效考核機(jī)制，也沒有權(quán)威性的來(lái)自民間的客觀評(píng)價(jià)組織對(duì)政府公共服務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。
1.3公共服務(wù)政策制度執(zhí)行不到位
政府壟斷了社會(huì)公共服務(wù)的供給工作，卻在公共服務(wù)的具體實(shí)施和投入力度上不夠，在公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施上沒有存在很多的暗箱操作和貪污現(xiàn)象，沒有建立開放公正的競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)制度，對(duì)于公共服務(wù)中很多基本的保障性措施都沒有辦法落實(shí)到位，公共服務(wù)水平無(wú)法取得大的突破，這都是政府公共服務(wù)執(zhí)行不徹底導(dǎo)致的。
1.4公民參與力度不夠
公民本身就是組成公共服務(wù)的一部分。但是在實(shí)際情況中，公共服務(wù)缺乏公民的有效參與，公民的參與力度不夠?qū)е潞芏喙卜?wù)項(xiàng)目的實(shí)施缺少社會(huì)性，實(shí)施過(guò)程中公民對(duì)于公共服務(wù)的進(jìn)程，水平都沒有了解，也沒有成為公共服務(wù)的參與主體共同維護(hù)公共服務(wù)的秩序和建設(shè)。政府與人民群眾之間缺少互動(dòng)導(dǎo)致對(duì)于公共服務(wù)的不了解，也會(huì)制約政府公共服務(wù)能力的提高，因?yàn)楣卜?wù)本身就是公民與政府之間的共同活動(dòng)。
2我國(guó)政府公共服務(wù)供給問(wèn)題的改善對(duì)策
2.1調(diào)整經(jīng)濟(jì)扶持策略
要實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府的公共服務(wù)供給能力的提高，要?jiǎng)?chuàng)新供給模式，增加服務(wù)渠道，讓公共服務(wù)的模式和渠道更加多元化，更加細(xì)化更加具有效益，讓地區(qū)的公共服務(wù)事業(yè)更加平衡，減少單一和失衡的現(xiàn)象。其次，要加大政府財(cái)政資金的投入力度，減少資金缺口，對(duì)于公共服務(wù)資金的分配也要更加現(xiàn)實(shí)有效，能夠根據(jù)人民實(shí)際需求進(jìn)行資金和公共服務(wù)的投入，對(duì)于公共服務(wù)的具體實(shí)施情況也要進(jìn)行管控起來(lái)，避免投入大，見效小的情況出現(xiàn)，要將政府的公共服務(wù)有效開展并全面落實(shí)到人民生活的實(shí)處上。
2.2完善政府績(jī)效考核制度
要提高政府公共服務(wù)供給能力，就必須建立一套科學(xué)完整的考核機(jī)制，對(duì)于公共服務(wù)工作的各因素包括服務(wù)對(duì)象、服務(wù)方式、資金來(lái)源等等所有具體因素和環(huán)節(jié)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，與行政工作人員形成綁定方式的問(wèn)責(zé)制考核辦法，有壓力有方向有步驟的進(jìn)行公共服務(wù)的邁進(jìn)工作，可以更好的實(shí)現(xiàn)政府行政工作人員公共服務(wù)能力的提高和目標(biāo)的達(dá)成。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)有客觀的非政府組織進(jìn)行外部監(jiān)督和評(píng)價(jià)，幫助公共服務(wù)工作質(zhì)量更好的實(shí)現(xiàn)。
2.3加強(qiáng)公共服務(wù)政策制度的執(zhí)行力度
要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平的提高就必須提高政府權(quán)責(zé)對(duì)等性，對(duì)于公共服務(wù)的建設(shè)項(xiàng)目建立公正、公平公開的招投標(biāo)制度，全面杜絕的現(xiàn)象發(fā)生。健全機(jī)構(gòu)設(shè)置，對(duì)公共服務(wù)工作的開展進(jìn)行管理個(gè)項(xiàng)目跟進(jìn)，加大公共服務(wù)的基礎(chǔ)利設(shè)施和保障的建設(shè)程度。保證政府工作的權(quán)責(zé)對(duì)等，保證公共服務(wù)是現(xiàn)實(shí)存在落實(shí)到位的。從政府管理工作上抓緊落實(shí)，推進(jìn)公共服務(wù)的進(jìn)程。
2.4加強(qiáng)公民有效參與
公民作為公共服務(wù)的主體之一，是來(lái)自社會(huì)的力量和支持，是公共服務(wù)有序進(jìn)行供給能力不斷提高的重要保證。加強(qiáng)公民的參與力度是公共服務(wù)供給能力提高的的必須要求。公民結(jié)合自身的政治、思想文化能力，與政府共同參與公共服務(wù)的建設(shè)，有助于政府與人民更好的互動(dòng)，形成好的良性循環(huán)，有助于政府工作能力和水平的提高。
3結(jié)語(yǔ)
要實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府公共服務(wù)供給能力的提高，就要?jiǎng)?chuàng)新供給模式，增加服務(wù)渠道，加大政府的資金投入力度并進(jìn)行合理供給資金分配；加強(qiáng)政策的執(zhí)行力度；采用政府績(jī)效考核問(wèn)責(zé)制進(jìn)行全面監(jiān)督；并加強(qiáng)公民的有效參與力度，促進(jìn)我國(guó)政府公共服務(wù)供給水平的全面提升。
參考文獻(xiàn)
［1］劉影.我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程中存在的問(wèn)題與對(duì)策研究［D］.電子科技大學(xué)，2009.
［2］張傳葉.地方服務(wù)型政府建設(shè)與失地農(nóng)民公共服務(wù)供給研究［D］.陜西師范大學(xué)，2011.
一、農(nóng)村審計(jì)現(xiàn)狀
農(nóng)村審計(jì)這一概念是就審計(jì)客體而言，是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其所屬單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的審計(jì)。農(nóng)村審計(jì)具有與其他類型審計(jì)顯著不同的特點(diǎn)：
(一)審計(jì)范圍大但技術(shù)要求不高 農(nóng)村審計(jì)主要是對(duì)農(nóng)村公共資金的審計(jì)，而公共資金的使用范圍多種多樣，因此農(nóng)村審計(jì)呈面廣量大、情況復(fù)雜的特點(diǎn)。但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的單個(gè)單位資產(chǎn)規(guī)模小，相對(duì)而言業(yè)務(wù)比較單一，其會(huì)計(jì)與稅務(wù)處理并不復(fù)雜，因此對(duì)審計(jì)技術(shù)的要求也不太高。
(二)專項(xiàng)審計(jì)是農(nóng)村審計(jì)的重要內(nèi)容 農(nóng)村專項(xiàng)審計(jì)主要包括：對(duì)農(nóng)稅附加及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采取“一事一議”的辦法籌集的資金和勞務(wù)應(yīng)實(shí)行專項(xiàng)審計(jì)、對(duì)農(nóng)村集體固定資產(chǎn)投資的審計(jì)、對(duì)社會(huì)捐款、籌集資金的審計(jì)、對(duì)村集體資產(chǎn)的審計(jì)、對(duì)大宗物資采購(gòu)的審計(jì)、對(duì)重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的專項(xiàng)審計(jì)等。
(三)農(nóng)村審計(jì)的模式 一是農(nóng)業(yè)部門主管下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)站審計(jì)模式。這種審計(jì)模式剛剛處于起步階段，并且是在行政主導(dǎo)下進(jìn)行的，因此審計(jì)工作不是很深入，審計(jì)的獨(dú)立性也不夠。二是委托社會(huì)審計(jì)模式。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不斷變化和社會(huì)中介組織的發(fā)展壯大，委托外部社會(huì)審計(jì)已經(jīng)農(nóng)村審計(jì)的必要補(bǔ)充，會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)也將成為必然趨勢(shì)，目前在我國(guó)南方一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，社會(huì)審計(jì)已經(jīng)進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)。
二、農(nóng)村開展績(jī)效審計(jì)的制約因素
由于我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)主要還是財(cái)務(wù)審計(jì)，無(wú)法對(duì)資金使用的效果和效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，因此從長(zhǎng)期來(lái)看，在農(nóng)村開展績(jī)效審計(jì)是大勢(shì)所趨。然而由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系特殊性，績(jī)效審計(jì)在我國(guó)農(nóng)村還沒有真正開展起來(lái)，它主要有以下制約因素：
(一)農(nóng)村現(xiàn)行審計(jì)體制缺乏獨(dú)立性 獨(dú)立性是審計(jì)的靈魂。缺乏獨(dú)立性的審計(jì)體制使目前農(nóng)村審計(jì)工作很多都是流于形式，沒有發(fā)揮審計(jì)應(yīng)有的監(jiān)督作用。因此從該層面上講，審計(jì)體制缺乏獨(dú)立性是開展績(jī)效審計(jì)最根本的制約因素。一是農(nóng)村審計(jì)組織缺乏獨(dú)立性。現(xiàn)行農(nóng)村審計(jì)主要有兩種模式，由于委托社會(huì)審計(jì)這一模式的應(yīng)用還不是很廣，因此以第一種模式――“農(nóng)業(yè)部門主管下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)站審計(jì)模式”為例。根據(jù)國(guó)家相關(guān)審計(jì)條例的規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村審計(jì)工作。由于審計(jì)工作要受上級(jí)行政部門的領(lǐng)導(dǎo)，因而這一模式不可避免的帶有較重的行政主導(dǎo)色彩。缺乏獨(dú)立性的審計(jì)組織的審計(jì)效果就可想而知了。二是農(nóng)村審計(jì)行為缺乏獨(dú)立性。在農(nóng)村現(xiàn)行審計(jì)體制下，審計(jì)行為極易受行政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志左右。這一現(xiàn)象是行政主導(dǎo)型審計(jì)體制必然出現(xiàn)的一種情形。這樣審計(jì)工作的任何安排都與行政領(lǐng)導(dǎo)的價(jià)值取向、政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)以及個(gè)人偏好有著直接或間接的關(guān)系。三是農(nóng)村審計(jì)經(jīng)費(fèi)缺乏獨(dú)立性。國(guó)外很多國(guó)家對(duì)于審計(jì)組織的審計(jì)經(jīng)費(fèi)都作了專門規(guī)定，并成立專門組織，指派專門人員對(duì)審計(jì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行管理。但是由于歷史的原因，我國(guó)審計(jì)組織的經(jīng)費(fèi)一般是由財(cái)政部門審批的，審計(jì)機(jī)構(gòu)也被視為一般的行政機(jī)關(guān)，因此審計(jì)組織在經(jīng)濟(jì)上受制于財(cái)政部門，獨(dú)立性受到了極大損害。
(二)農(nóng)村績(jī)效審計(jì)規(guī)范尚未建立 一是農(nóng)村績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)尚未建立。審計(jì)工作必需要有一個(gè)指導(dǎo)審計(jì)活動(dòng)、衡量被審計(jì)事實(shí)、鑒定經(jīng)濟(jì)效益質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，這就是績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。由于績(jī)效審計(jì)在我國(guó)起步較晚，現(xiàn)在尚處于摸索階段。雖然我國(guó)財(cái)政部在1995年了一套企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但者主要是針對(duì)企業(yè)績(jī)效而制訂的。現(xiàn)在還沒有一套公認(rèn)的可在農(nóng)村適用的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可供利用，這就給農(nóng)村開展績(jī)效審計(jì)帶來(lái)了技術(shù)上的困難。二是農(nóng)村績(jī)效審計(jì)方法和程序尚未統(tǒng)一?？?jī)效審計(jì)方法是決定一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目是否成功的關(guān)鍵，這是由績(jī)效審計(jì)的多樣性和復(fù)雜性決定的?？?jī)效審計(jì)程序是指審計(jì)人員開展具體績(jī)效審計(jì)工作的先后步驟和基本內(nèi)容。目前我國(guó)關(guān)于績(jī)效審計(jì)的程序和方法還沒有統(tǒng)一規(guī)定，這在一定程度上給了審計(jì)人員執(zhí)業(yè)的自由，但是另一方面也加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。三是農(nóng)村績(jī)效審計(jì)無(wú)準(zhǔn)則、制度、規(guī)范可供遵循。要開展績(jī)效審計(jì)，就必須要有相應(yīng)的審計(jì)準(zhǔn)則、制度和規(guī)范，否則審計(jì)工作就無(wú)章可循?？v觀國(guó)外績(jī)效審計(jì)發(fā)展的歷史，凡是績(jī)效審計(jì)開展得比較好的國(guó)家，無(wú)不制定了一整套完整的審計(jì)準(zhǔn)則(規(guī)范)。我國(guó)審計(jì)署自1989年開始制定我國(guó)的審計(jì)準(zhǔn)則，截至目前，關(guān)于審計(jì)方面的法律法規(guī)已經(jīng)出臺(tái)了不少，但有關(guān)績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)卻很少，特別是有關(guān)農(nóng)村績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)幾乎是空白。
(三)農(nóng)村審計(jì)人員結(jié)構(gòu)不合理 一是農(nóng)村審計(jì)人員嚴(yán)重缺乏。從實(shí)際情況來(lái)看，目前農(nóng)村絕大部分地區(qū)都實(shí)現(xiàn)了會(huì)計(jì)制，通過(guò)會(huì)計(jì)中心處理農(nóng)村的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)問(wèn)題。從審計(jì)的獨(dú)立性要求來(lái)講，會(huì)計(jì)人員與審計(jì)人員應(yīng)該是兩條線，兩套人馬，互不干涉，相互制衡。但現(xiàn)實(shí)的情況是，負(fù)責(zé)農(nóng)村會(huì)計(jì)工作的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理站與負(fù)責(zé)審計(jì)的農(nóng)村審計(jì)站是“兩塊牌子、一套人馬”。這時(shí)農(nóng)村審計(jì)人員嚴(yán)重缺乏的表現(xiàn)。二是農(nóng)村審計(jì)人員知識(shí)構(gòu)成不合理。我國(guó)農(nóng)村審計(jì)大多還是財(cái)務(wù)審計(jì)，這一現(xiàn)實(shí)要求決定了農(nóng)村審計(jì)人員大都是“財(cái)會(huì)科班出身”，真正的審計(jì)專業(yè)人員極少。這一單一的知識(shí)結(jié)構(gòu)造成了人審計(jì)人員不能掌握相應(yīng)的審計(jì)技術(shù)、程序和方法，不能勝任日益復(fù)雜的農(nóng)村審計(jì)工作?？?jī)效審計(jì)屬于較高層次的審計(jì)，要求審計(jì)人員具備完整系統(tǒng)的審計(jì)知識(shí)，不僅如此，審計(jì)人員還要掌握諸如法律、經(jīng)濟(jì)學(xué)、數(shù)學(xué)、計(jì)算機(jī)、工程學(xué)等相關(guān)知識(shí)。因此從這一點(diǎn)上來(lái)講，農(nóng)村審計(jì)人員的知識(shí)構(gòu)成不能適應(yīng)新形勢(shì)的需求。
(四)農(nóng)村績(jī)效審計(jì)理論研究滯后 我國(guó)對(duì)于績(jī)效審計(jì)的研究起步較晚，雖然也取得了一定的理論成果，但是研究成果仍然存有缺陷：一是偏重于基本理論方面，缺乏對(duì)績(jī)效審計(jì)實(shí)務(wù)的探討；二是對(duì)公共機(jī)構(gòu)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面的研究比較欠缺；三是對(duì)各級(jí)政府，不同部門，特別是農(nóng)村基層政府的績(jī)效審計(jì)問(wèn)題未單獨(dú)進(jìn)行研究。四是結(jié)合當(dāng)前我國(guó)的戰(zhàn)略任務(wù)(如構(gòu)建和諧社會(huì)、創(chuàng)建社會(huì)主義新農(nóng)村、實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo))來(lái)研究政府績(jī)效審計(jì)
比較少見。由此可見，我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)農(nóng)村績(jī)效問(wèn)題的研究?jī)?nèi)容上還不夠系統(tǒng)和完善，理論與實(shí)踐未能較好融合。
三、農(nóng)村績(jī)效審計(jì)的對(duì)策
針對(duì)農(nóng)村績(jī)效審計(jì)中存在的問(wèn)題，筆者擬提出以下對(duì)策：
(一)加大績(jī)效審計(jì)的宣傳，提高農(nóng)村審計(jì)人員對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí) 財(cái)務(wù)審計(jì)的主導(dǎo)地位使全社會(huì)對(duì)績(jī)效審計(jì)的了解較少。尤其是在農(nóng)村地區(qū)，審計(jì)人員嚴(yán)重缺乏，專業(yè)素質(zhì)良莠不齊，對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)停留在只知其一，不知其二的層次。因此，農(nóng)村審計(jì)主管部門不僅要利用多種渠道廣泛宣傳績(jī)效審計(jì)，而且要積極廣泛的組織績(jī)效審計(jì)知識(shí)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓盡可能多的農(nóng)村審計(jì)人員逐步掌握績(jī)效審計(jì)的基本知識(shí)，在實(shí)踐中結(jié)合自己的專業(yè)技能并運(yùn)用績(jī)效審計(jì)的方法。
(二)改革原有的農(nóng)村審計(jì)模式，完善和制定農(nóng)村績(jī)效審計(jì)相關(guān)的法律法規(guī) 我國(guó)農(nóng)村目前主要的審計(jì)模式為“農(nóng)業(yè)部門主管下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)站審計(jì)模式”。這一模式由于不能很好的解決審計(jì)獨(dú)立性的問(wèn)題，因而具有很大的弊端。關(guān)于農(nóng)村審計(jì)模式，我國(guó)理論工作者進(jìn)行了相關(guān)的研究，得出了一些有意義的結(jié)論。如陳建萍、朱朝暉(2007)認(rèn)為，可以施行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)監(jiān)察中心的模式。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)監(jiān)察中心模式是變?cè)瓉?lái)農(nóng)業(yè)行政主管部門主管為國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)主管，建立統(tǒng)一的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)監(jiān)察中心，承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村的財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督和配合經(jīng)濟(jì)責(zé)任的追究工作。這樣既能克服農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)站審計(jì)獨(dú)立性缺失對(duì)審計(jì)監(jiān)督力度的影響，又能增強(qiáng)審計(jì)的權(quán)威性。袁靜、魏理(2007)認(rèn)為，要提高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，必須改變?cè)鹊碾`屬關(guān)系?？梢試L試將審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于政府之外，不受任何行政部門干涉，賦予其檢查權(quán)、行政處理權(quán)、移送行政處理及提請(qǐng)司法處理權(quán)等。各級(jí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)只受中央審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。另外，還有必要設(shè)立一個(gè)專門的審計(jì)監(jiān)督部門，保證審計(jì)的公平、公正、合法。我們基本同意上面的觀點(diǎn)，只是這一新模式還有一些細(xì)節(jié)問(wèn)題有待研究。完善和制定農(nóng)村績(jī)效審計(jì)相關(guān)的法律法規(guī)。首先應(yīng)該將農(nóng)村績(jī)效審計(jì)納入《審計(jì)法》的立法范圍。其次可借鑒國(guó)外已頒布的政府績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，制定符合我國(guó)特點(diǎn)的農(nóng)村績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則。除此之外，相關(guān)部門還應(yīng)根據(jù)農(nóng)村審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)不高的特點(diǎn)，組織專家學(xué)者編寫審計(jì)操作指南，減少審計(jì)環(huán)節(jié)中的職業(yè)判斷，從而降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
(三)適當(dāng)擴(kuò)大績(jī)效審計(jì)范圍，妥善選擇試點(diǎn)項(xiàng)目 選擇的試點(diǎn)項(xiàng)目要有針對(duì)性和代表性，既要考慮試點(diǎn)項(xiàng)目在農(nóng)村可能帶來(lái)的影響，又要考慮該項(xiàng)目是否是農(nóng)業(yè)主管部門比較關(guān)注和重視的方面，還要考慮審計(jì)難度和審計(jì)成本的問(wèn)題。我國(guó)的績(jī)效審計(jì)尤其是農(nóng)村績(jī)效審計(jì)尚處于摸索階段，新情況、新問(wèn)題很多。這就需要審計(jì)人員審時(shí)度勢(shì)，選擇具有重大參考價(jià)值的項(xiàng)目試點(diǎn)。在審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)人員要充分利用自身知識(shí)，調(diào)動(dòng)各種資源，為績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造良好的環(huán)境。對(duì)于已經(jīng)完成試點(diǎn)的項(xiàng)目，要定期不定期的檢查審計(jì)意見的執(zhí)行情況，明確責(zé)任。注意檢查審計(jì)報(bào)告中指出的問(wèn)題是否得到糾正，審計(jì)提出的建議是否被采納執(zhí)行，對(duì)于未被采納的審計(jì)建議要進(jìn)行原因分析，這樣才能發(fā)揮績(jī)效審計(jì)的作用。
關(guān)鍵詞：績(jī)效預(yù)算；困難；理論假設(shè)
作者簡(jiǎn)介：趙合云(1973－)，男，湖南邵陽(yáng)人，廣東商學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院講師，湖南大學(xué)博士研究生，主要從事政府預(yù)算管理與會(huì)計(jì)研究。
中圖分類號(hào)：F811．3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006－1096(2007)02－0120－03 收稿日期：2007－01－12
20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，以美國(guó)為首的西方國(guó)家開始實(shí)施旨在緩解財(cái)政困境、提高政府行政效率的新績(jī)效預(yù)算，并取得了明顯的成效。90年代以來(lái)，隨著我國(guó)政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，如何提高政府預(yù)算支出的績(jī)效以及政府全部活動(dòng)的績(jī)效，正成為國(guó)內(nèi)理論界與實(shí)際工作部門密切關(guān)注的課題，績(jī)效預(yù)算日益為人們所熟悉。但績(jī)效預(yù)算制度的實(shí)施是建立在目標(biāo)的一致性、績(jī)效測(cè)量的科學(xué)性與績(jī)效信息的真實(shí)性等理論假設(shè)基礎(chǔ)上的，要滿足這些理論假設(shè)基礎(chǔ)條件，需要比較成熟的制度環(huán)境，執(zhí)行起來(lái)非常困難。本文首先分析了績(jī)效預(yù)算制度理論假設(shè)本身與現(xiàn)實(shí)存在差距，接著從這一視角出發(fā)，分析了績(jī)效預(yù)算在我國(guó)實(shí)施可能遇到的困難，從而得出結(jié)論，我國(guó)目前還不具備實(shí)施績(jī)效預(yù)算的條件，比較現(xiàn)實(shí)的選擇應(yīng)該是從績(jī)效預(yù)算的理論假設(shè)出發(fā)，在保證目標(biāo)的一致性、績(jī)效測(cè)量的科學(xué)性與績(jī)效信息的真實(shí)性等方面努力，為今后全面實(shí)施績(jī)效預(yù)算創(chuàng)造條件。
一、績(jī)效預(yù)算：理性化及其困難
20世紀(jì)80年代出現(xiàn)的新績(jī)效預(yù)算是一種以績(jī)效或效益為目標(biāo)、以成本為基礎(chǔ)、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心編制的一種預(yù)算。它具有以下三個(gè)特征：一是預(yù)算與績(jī)效聯(lián)系。在確定各部門預(yù)算時(shí)，將各部門獲得預(yù)算與其工作成果掛鉤，并將績(jī)效考核作為預(yù)算部門增加或削減預(yù)算的重要依據(jù)。二是效益與成本掛鉤。從強(qiáng)調(diào)公共核算的角度，將企業(yè)經(jīng)營(yíng)的成本理念引入預(yù)算過(guò)程。預(yù)算的確定所依據(jù)的不僅僅是預(yù)算支出所能帶來(lái)的效益多少，還要考慮獲得效益所付出成本高低。三是控制與放活并行。一方面績(jī)效預(yù)算要求對(duì)預(yù)算目標(biāo)與總額進(jìn)行集中控制，確定預(yù)算的數(shù)量與大體投向；另一方面，在預(yù)算的具體使用權(quán)上放活，在確保達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的前提下，給予各部門使用資金充分的自。
與傳統(tǒng)預(yù)算相比，績(jī)效預(yù)算吸收了以前各種預(yù)算模式中有價(jià)值的成分，并在預(yù)算管理中注入理性因子，成為成功引人預(yù)算理性的典范。
1．注重改善政府管理?？?jī)效預(yù)算改革能夠幫助政府的項(xiàng)目管理者們明確組織的目標(biāo)(努力方向)、監(jiān)督政府項(xiàng)目的績(jī)效、更好地了解關(guān)于項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和運(yùn)作的問(wèn)題，同時(shí)為將來(lái)做好打算、改善內(nèi)部控制，并就項(xiàng)目成果進(jìn)行溝通。
2．注重提高透明度和責(zé)任歸屬?？?jī)效預(yù)算將資源投入和政府行為的產(chǎn)出和效果聯(lián)系起來(lái)，大大提高了政府運(yùn)作的透明性。不僅政府內(nèi)部的管理者能夠清楚了解其工作的優(yōu)劣，而且年度的政府績(jī)效報(bào)告成為公民評(píng)價(jià)和監(jiān)督政府的一個(gè)有效渠道?？?jī)效預(yù)算還把責(zé)任關(guān)系明晰化，賦予了項(xiàng)目管理者更大的權(quán)限，但同時(shí)要求其為項(xiàng)目的執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。而在傳統(tǒng)預(yù)算模式下，人們只看到了政府人員工資、辦公用品等等的細(xì)節(jié)支出，看不出政府到底干了什么，干的結(jié)果如何。
3．注重改善政府內(nèi)部和外部預(yù)算參與者之間的溝通?？?jī)效預(yù)算明確規(guī)定了項(xiàng)目的目標(biāo)，并確立績(jī)效目標(biāo)，讓政府機(jī)構(gòu)及其雇員更好地理解對(duì)他們工作績(jī)效的期望。它幫助政府管理者們更有效地就自己的活動(dòng)與高級(jí)行政官員、立法機(jī)構(gòu)成員以及公眾進(jìn)行溝通。與傳統(tǒng)預(yù)算相比，績(jī)效預(yù)算對(duì)每一項(xiàng)政府項(xiàng)目、績(jī)效度量和預(yù)算信息都給出描述，讓普通公眾都能夠獲得這些信息，因而有助于政府管理者將關(guān)于預(yù)算和主要政府活動(dòng)的信息給公眾，并贏得公眾對(duì)政府工作的理解和支持。
追求理性的預(yù)算是人們的美好愿望，然而完全理性的預(yù)算在現(xiàn)實(shí)生活中是不存在的。特別是績(jī)效預(yù)算的實(shí)施是建立在理論假設(shè)基礎(chǔ)上的(表1)，要滿足這些理論假設(shè)條件，需要比較成熟的制度環(huán)境，現(xiàn)實(shí)具有以下困難：
1．目標(biāo)一致性的困難。目標(biāo)的一致性要求行政部門面對(duì)多重的委托人(如行政部門、立法部門、利益團(tuán)體與人民等)仍可以制訂出相關(guān)和有用的策略規(guī)劃。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，以下條件是必須的：首先，要明確政府與市場(chǎng)的關(guān)系以及各自的活動(dòng)邊界；其次，要妥善界定各預(yù)算單位所行使的法定職能，按照職能劃分其相應(yīng)事權(quán)與財(cái)權(quán)；然后，在此基礎(chǔ)上通過(guò)建立有效的激勵(lì)機(jī)制和內(nèi)部約束的方式，強(qiáng)化政府的公共管理責(zé)任并考核其相應(yīng)的行政績(jī)效。
但在實(shí)際工作中，政府目標(biāo)與行為的特點(diǎn)注定了要滿足以上條件實(shí)際上是非常困難的。其一，政府行為不同于企業(yè)行為，其目標(biāo)是多元的。Hood(1995)等將政府行政部門的目標(biāo)及行為歸納為：服務(wù)于全體公民而非顧客；追求公共利益，而非自身利益；關(guān)注市場(chǎng)，但不限于市場(chǎng)，還關(guān)注憲法和法令、社會(huì)價(jià)值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益；強(qiáng)調(diào)社會(huì)服務(wù)等。顯然這種多元化的政府目標(biāo)無(wú)疑增加了政府與市場(chǎng)、政府內(nèi)部不同行政部門目標(biāo)體系界定的困難。其二，政府活動(dòng)目標(biāo)經(jīng)常是模糊不清的。作為社會(huì)管理者，政府行政部門總是試圖通過(guò)政治過(guò)程，努力調(diào)和許多相互矛盾的社會(huì)需求，表現(xiàn)在其所追求的目標(biāo)常是一些籠統(tǒng)、定性、不易量化的軟目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)此類目標(biāo)，人們?cè)谟嘘P(guān)政府活動(dòng)的范圍、具體方式選擇、相關(guān)財(cái)政支出的規(guī)模和持續(xù)的時(shí)間等討論上難以取得共識(shí)，導(dǎo)致這些活動(dòng)的績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)變得極其寬泛，彈性很大。
2．績(jī)效測(cè)量的困難?？?jī)效測(cè)量是績(jī)效預(yù)算的核心，從國(guó)際范圍來(lái)看，這一內(nèi)容已是世界財(cái)政管理學(xué)界公認(rèn)的難題。
一方面量化行政部門的計(jì)劃目標(biāo)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)難以確定。由于政府部門的活動(dòng)目標(biāo)經(jīng)常模糊不清，這樣代表不同利益集團(tuán)的評(píng)估主體可能從不同的評(píng)估視角，對(duì)同一評(píng)估對(duì)象(如政府部門)的績(jī)效做出大相徑庭的判斷。就是說(shuō)，對(duì)于政府活動(dòng)而言，統(tǒng)一的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)難以確定(例如，衛(wèi)生領(lǐng)域的績(jī)效考評(píng)與國(guó)防領(lǐng)域的截然不同)。即使在目標(biāo)達(dá)成一致的情況下也是這樣的，一些機(jī)構(gòu)集中精力在對(duì)工作或業(yè)務(wù)上的評(píng)價(jià)上，這不是他們沒有意識(shí)到這些評(píng)價(jià)是有缺陷的，而是因?yàn)橐业綄?duì)實(shí)現(xiàn)一個(gè)政府目標(biāo)(這些目標(biāo)也是在計(jì)劃管理者的控制之下的)的合適考評(píng)實(shí)在很難。在考評(píng)國(guó)家稅務(wù)局給予納稅人的援助時(shí)，如果是根據(jù)回復(fù)電話的次數(shù)而不是看援助的質(zhì)量會(huì)容易得多。而在考評(píng)環(huán)保機(jī)構(gòu)是否成功時(shí)，若根據(jù)違規(guī)的次數(shù)去評(píng)定會(huì)比根據(jù)空氣和水的質(zhì)量容易得多。
另一方面，績(jī)效報(bào)告與應(yīng)用存在困難?？?jī)效報(bào)告是預(yù)算前一周期的結(jié)果，又是后一周期的基礎(chǔ)和依據(jù)。然而現(xiàn)實(shí)情
況是，績(jī)效報(bào)告的質(zhì)量和作用不能令人滿意，計(jì)劃達(dá)成的目標(biāo)或結(jié)果難以從績(jī)效報(bào)告中獲得。例如，支出控制者由于信息不對(duì)稱很難對(duì)未完成績(jī)效的解釋說(shuō)明提出意見，現(xiàn)有績(jī)效的真實(shí)性也會(huì)由于政府官員的“機(jī)會(huì)主義”而不能得到保證，績(jī)效計(jì)量體現(xiàn)為一系列統(tǒng)計(jì)數(shù)字及其說(shuō)明的總和(這又為某些支出單位搞數(shù)字游戲提供了便利，容易形成重視績(jī)效指標(biāo)，而忽視公眾利益的問(wèn)題)，這幾乎是所有實(shí)行績(jī)效預(yù)算國(guó)家存在的問(wèn)題。
3．績(jī)效信息與預(yù)算決策掛鉤的困難?？?jī)效預(yù)算的初衷之一旨在通過(guò)績(jī)效與預(yù)算的整合，在兩者之間建立起清晰和持續(xù)的聯(lián)系，發(fā)揮績(jī)效對(duì)提高預(yù)算決策效率的信息揭示作用。但事實(shí)上，績(jī)效信息與預(yù)算決策的掛鉤遠(yuǎn)沒有如此簡(jiǎn)單。
首先，要給政府所有的活動(dòng)建立共同的績(jī)效特征幾乎是不可能的。由于政府部門某些支出項(xiàng)目的“產(chǎn)出”難以界定，在獲取有關(guān)的績(jī)效信息方面客觀上存在諸多困難，加之現(xiàn)行評(píng)估技術(shù)的局限性，人們自然會(huì)對(duì)上述項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估結(jié)果產(chǎn)生疑慮。其次，在信息不對(duì)稱情況下，績(jī)效與預(yù)算掛鉤對(duì)部門官員很可能產(chǎn)生“逆向選擇”，使得他們樂(lè)于提供“好的”信息同時(shí)隱瞞“壞的”信息。實(shí)際上，一個(gè)項(xiàng)目若沒有得到足夠的資金可能會(huì)產(chǎn)生差的績(jī)效，而這又可能導(dǎo)致這樣的想法：執(zhí)行效果差的計(jì)劃應(yīng)該分配到更多的資金。而那些成功實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的機(jī)構(gòu)不應(yīng)該再多分配資金。再次，即使績(jī)效信息是準(zhǔn)確、可靠的，客觀上仍然存在諸多制約因素導(dǎo)致政府預(yù)算決策偏離績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。例如政治策略在預(yù)算決策中扮演了重要和合理的角色，預(yù)算規(guī)模、預(yù)算結(jié)構(gòu)既受重要政治因素的影響，也受高層預(yù)算決策者的政治策略的影響。
二、在我國(guó)實(shí)施績(jī)效預(yù)算的難點(diǎn)分析
從績(jī)效預(yù)算理論假設(shè)的視角來(lái)看，它的實(shí)施并非易事，各國(guó)面臨共同挑戰(zhàn)，對(duì)于我國(guó)，困難不僅在于此，我們還要解決由于本國(guó)國(guó)情的特殊性所產(chǎn)生的問(wèn)題。這就要求我們?cè)趯?shí)施績(jī)效預(yù)算之前，除了要對(duì)這一預(yù)算制度本身固有的局限性和某些重要的技術(shù)特征有著清醒的認(rèn)識(shí)外，還要對(duì)本國(guó)具體的制度環(huán)境、現(xiàn)有條件進(jìn)行充分論證。
第一，從目標(biāo)的一致性來(lái)看，實(shí)施績(jī)效預(yù)算要求明確政府與市場(chǎng)的關(guān)系以及各自的活動(dòng)邊界；界定各預(yù)算單位所行使的法定職能，并按照職能劃分其相應(yīng)事權(quán)與財(cái)權(quán)；強(qiáng)化政府的公共管理責(zé)任并考核其相應(yīng)的行政績(jī)效?？疾煳覈?guó)的基本情況不難發(fā)現(xiàn)，在公共財(cái)政體制初建階段，政府和市場(chǎng)的關(guān)系未能完全理順，各預(yù)算單位的社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能難于明確界定，各行政部門很難制訂各自的明確的戰(zhàn)略規(guī)劃，闡述各自的使命以及設(shè)定年度預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效目標(biāo)。
第二，從績(jī)效的測(cè)量來(lái)看，實(shí)施績(jī)效預(yù)算必須建立一套科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估體系。在我國(guó)，雖然隨著政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，我們一直在探索建立某種合適的效益評(píng)估制度。但是到目前為此，我國(guó)預(yù)算管理中對(duì)支出項(xiàng)目的效益評(píng)估仍然普遍存在著評(píng)估活動(dòng)不規(guī)范、評(píng)估范圍不全面、評(píng)估手段落后、評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理等問(wèn)題。
第三，從績(jī)效信息與預(yù)算決策掛鉤來(lái)看，績(jī)效預(yù)算不僅需要搜集大量的績(jī)效信息，而且要求從業(yè)人員具有較高的預(yù)算分析、決策能力。而我國(guó)當(dāng)前的預(yù)算改革在很大程度上是建立在西方國(guó)家在19世紀(jì)就已經(jīng)基本成型的傳統(tǒng)預(yù)算模式基礎(chǔ)上。在強(qiáng)調(diào)控制的傳統(tǒng)預(yù)算制度環(huán)境下，一方面，財(cái)政部門并不需要為了預(yù)算審查而收集與分析各個(gè)部門生產(chǎn)公共服務(wù)的過(guò)程、成本、技術(shù)等方面的信息；另一方面，預(yù)算資源使用部門不愿意真實(shí)反映成本與績(jī)效信息，因?yàn)樾姓块T的成本節(jié)約，有可能帶來(lái)的是下一年度預(yù)算的裁減。因此，預(yù)算信息是非常分散和匱乏的，財(cái)政部門和各個(gè)支出部門也沒有發(fā)展出必需的預(yù)算分析、決策能力。
三、在我國(guó)實(shí)施績(jī)效預(yù)算的政策建議
上面的分析表明，雖然在我國(guó)實(shí)施全面的績(jī)效預(yù)算為時(shí)尚早，但作為一項(xiàng)重要的財(cái)政改革內(nèi)容，績(jī)效預(yù)算在我國(guó)將大有可為。為此，我們目前的改革應(yīng)該從績(jī)效預(yù)算的理論假設(shè)基礎(chǔ)出發(fā)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，在目標(biāo)的一致性、績(jī)效測(cè)量、績(jī)效信息等方面努力，為今后實(shí)施全面的績(jī)效預(yù)算創(chuàng)造條件。
1．從目標(biāo)的一致性來(lái)看，完善公共財(cái)政體制建設(shè)是根本。公共財(cái)政體制建設(shè)主要是解決“政府應(yīng)該怎么花錢”，這有助于明確政府與市場(chǎng)的關(guān)系以及各自的活動(dòng)邊界，界定各預(yù)算單位所行使的法定職能，強(qiáng)化政府的公共管理責(zé)任并考核其相應(yīng)的行政績(jī)效，防止政府權(quán)力濫用所導(dǎo)致的財(cái)政資源盲目使用與浪費(fèi)。首先，要正確界定政府職能，明確政府與市場(chǎng)的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，經(jīng)過(guò)二十多年的積極探索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府職能的范圍已經(jīng)十分明確，即要把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“萬(wàn)能政府”向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的“有限政府”政府轉(zhuǎn)變，完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。但如何真正明確政府與市場(chǎng)的關(guān)系以及各自的活動(dòng)邊界，將這些職能轉(zhuǎn)化為各級(jí)政府的實(shí)際行動(dòng)，保證和促進(jìn)各級(jí)政府弱化、轉(zhuǎn)化和強(qiáng)化相應(yīng)的職能，卻是當(dāng)前我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的重要課題；其次，要合理劃分事權(quán)，確定各預(yù)算單位的法定職能。這又包括兩個(gè)層次：第一層次是根據(jù)事權(quán)的不同性質(zhì)，合理劃分不同級(jí)次政府之間的事權(quán)范圍；第二層次是根據(jù)各政府部門本身職能范圍的不同，合理劃分不同政府部門的事權(quán)大小。最后，要合理配置財(cái)權(quán)，明確績(jī)效目標(biāo)。根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)．一的原則，各行政部門必須在明確各自使命的基礎(chǔ)上，合理配置財(cái)權(quán)，設(shè)定年度預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效目標(biāo)。
2．從績(jī)效測(cè)量來(lái)看，加快績(jī)效評(píng)估體系的建設(shè)是關(guān)鍵?？?jī)效評(píng)估體系的建設(shè)是績(jī)效預(yù)算中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是難點(diǎn)之一。我們必須根據(jù)本國(guó)國(guó)情，在政府的預(yù)算管理中逐步設(shè)置一種科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)估體系，用于全面考核政府及其部門預(yù)算活動(dòng)中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果?？?jī)效預(yù)算的評(píng)估體系主要由評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、績(jī)效目標(biāo)、評(píng)估指標(biāo)等組成。從評(píng)估主體來(lái)看，應(yīng)該由財(cái)政部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政府各部門具體組織實(shí)施；從評(píng)估對(duì)象來(lái)看，可以是整個(gè)部門預(yù)算活動(dòng)，也可以是某個(gè)具體的預(yù)算支出項(xiàng)目；從績(jī)效目標(biāo)來(lái)看，一般包括部門的年度預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃和中長(zhǎng)期預(yù)算工作規(guī)劃，可以再細(xì)化各自的職能目標(biāo)與業(yè)務(wù)目標(biāo)；從績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系來(lái)自看，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)定要充分考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、心理等各種因素的影響，還要根據(jù)不同部門和單位的性質(zhì)、不同的項(xiàng)目類型和考評(píng)工作的需要，按照定量與定性結(jié)合、統(tǒng)一性指標(biāo)與專業(yè)性指標(biāo)相結(jié)合的原則設(shè)立。
3．從績(jī)效信息的真實(shí)性來(lái)看，保證績(jī)效信息與預(yù)算決策的掛購(gòu)至關(guān)重要。一方面，績(jī)效預(yù)算要求政府支出的項(xiàng)目成本衡量準(zhǔn)確，績(jī)效信息能夠充分和完整反映政府活動(dòng)成本。這就要求繼續(xù)推進(jìn)部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收付制度和政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革，完善成本衡量體系建設(shè)。另一方面，要正確運(yùn)用績(jī)效信息，提高預(yù)算信息的分析、決策能力。要將績(jī)效信息作為以后年度編制和安排預(yù)算的重要依據(jù)，及時(shí)調(diào)整、優(yōu)化未來(lái)的預(yù)算支出方向和結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步合理配置財(cái)政資源。
關(guān)鍵詞：服務(wù)經(jīng)濟(jì)；現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；制約因素；對(duì)策
中圖分類號(hào)：F719 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-2374（2013）24-0003-02
自20世紀(jì)80年代以來(lái)，世界經(jīng)濟(jì)逐步從“工業(yè)驅(qū)動(dòng)型”向“服務(wù)驅(qū)動(dòng)型”轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)已經(jīng)越來(lái)越成為發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的首要驅(qū)動(dòng)力。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃中就曾強(qiáng)調(diào)，要大力發(fā)展金融、信息、保險(xiǎn)、物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，大城市要逐步形成服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在“十二五”期間又將其現(xiàn)代服務(wù)業(yè)確定為轉(zhuǎn)型升級(jí)的主要產(chǎn)業(yè)。
在我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大背景下，快速增長(zhǎng)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)給一、二產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型提供了較好的環(huán)境，并推進(jìn)了我國(guó)的現(xiàn)代化步伐。但與世界發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比，我國(guó)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)雖然取得了較大進(jìn)展，但存在的差距依然較大，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下仍不能適應(yīng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的要求，分析加快我國(guó)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)阻礙因素，梳理這些因素與我國(guó)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展影響的作用機(jī)理，將為提升我國(guó)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展進(jìn)程提供有益的借鑒。
1 發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的必要性
從世界范圍看，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，其服務(wù)業(yè)占生產(chǎn)總值的比例越高，可以說(shuō)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)時(shí)代是人類社會(huì)發(fā)展的必然階段。服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平已經(jīng)是國(guó)家或地區(qū)發(fā)達(dá)程度的重要標(biāo)志。當(dāng)服務(wù)業(yè)的產(chǎn)值在國(guó)民生產(chǎn)總值的比重達(dá)到60%以上時(shí)，一般將其稱為“服務(wù)經(jīng)濟(jì)”，也可以用服務(wù)業(yè)所吸納的就業(yè)比例來(lái)衡量，即當(dāng)服務(wù)業(yè)吸納的就業(yè)人數(shù)占就業(yè)比例的60%以上時(shí)，說(shuō)明這一國(guó)家或地區(qū)已經(jīng)達(dá)到了“服務(wù)經(jīng)濟(jì)”的態(tài)勢(shì)。
經(jīng)統(tǒng)一考查，2011年，我國(guó)服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重為43.1%，我國(guó)的服務(wù)業(yè)跟發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)比水平還比較低，發(fā)達(dá)國(guó)家服務(wù)業(yè)比重一般要占到70%～80%。由于比重比較低，所以在服務(wù)業(yè)的就業(yè)比重也相應(yīng)比較低，僅為35.6%。
可見我國(guó)的服務(wù)業(yè)與發(fā)達(dá)國(guó)家的服務(wù)經(jīng)濟(jì)的業(yè)態(tài)形式差距依然較遠(yuǎn)。因此我國(guó)強(qiáng)調(diào)要優(yōu)先發(fā)展服務(wù)業(yè)，特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。因?yàn)榭梢酝ㄟ^(guò)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；是緩解就業(yè)壓力的重要渠道；是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的主要手段；同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展、體現(xiàn)以人為本的發(fā)展理念的必要條件。
2 現(xiàn)代服務(wù)業(yè)制約因素
在世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)轉(zhuǎn)型的今天，服務(wù)業(yè)的經(jīng)濟(jì)地位日益重要，我國(guó)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)雖然取得一定進(jìn)展，但是總體比重、結(jié)構(gòu)和品質(zhì)方面，與發(fā)達(dá)國(guó)家甚至一部分發(fā)展中國(guó)家仍有差距，影響我國(guó)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)快速發(fā)展的問(wèn)題主要有以下兩個(gè)方面：
2.1 思維層面的障礙
中國(guó)自古有輕商的意識(shí)，認(rèn)為商業(yè)本身不能夠創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，而只是實(shí)現(xiàn)了財(cái)富的轉(zhuǎn)移，這種思維方式導(dǎo)致在建國(guó)初期，我國(guó)仍無(wú)意識(shí)地把服務(wù)業(yè)看成不創(chuàng)造新價(jià)值的非生產(chǎn)性部門，將其看作是生產(chǎn)行業(yè)的從屬性行業(yè)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)行業(yè)的決定性作用，從而將服務(wù)行業(yè)的價(jià)值性以及對(duì)生產(chǎn)的推動(dòng)作用忽視掉，而亞當(dāng)斯密早已闡述過(guò)，通過(guò)商業(yè)交換可以實(shí)現(xiàn)價(jià)值的增值，因此服務(wù)性行業(yè)不僅創(chuàng)造價(jià)值，而且能夠通過(guò)促進(jìn)消費(fèi)而帶動(dòng)生產(chǎn)。在這種思維模式下，我國(guó)服務(wù)行業(yè)政策的制定與實(shí)施難免會(huì)較為偏頗。主要體現(xiàn)在更多地突出重工業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用，以政府為主導(dǎo)的投資模式也主要向重工業(yè)領(lǐng)域傾斜，而忽視對(duì)商業(yè)服務(wù)類的設(shè)施的投入，這種嚴(yán)重扭曲的投資結(jié)構(gòu)既限制了服務(wù)行業(yè)的供給，又阻礙了有效需求。同時(shí)，由于早期的國(guó)營(yíng)商業(yè)供給模式，也由于缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)而抑制了服務(wù)行業(yè)發(fā)展的活力，造成資源浪費(fèi)和服務(wù)品質(zhì)低下等問(wèn)題。
2.2 投資欠缺，基礎(chǔ)薄弱
在政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，由于意識(shí)形態(tài)方面的障礙，多年來(lái)政府主導(dǎo)的資源絕大多數(shù)都向制造行業(yè)傾斜，不僅中央政府對(duì)于服務(wù)領(lǐng)域的資源較少，而且由于中央政府對(duì)地方政府的考核往往以大項(xiàng)目的引入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)總量準(zhǔn)則，使得各地方政府往往一味地追求GDP快餐政績(jī)效應(yīng)，通過(guò)上一些制造項(xiàng)目而達(dá)到在短期內(nèi)迅速提高GDP的目的，而服務(wù)業(yè)由于收效慢、建設(shè)周期長(zhǎng)等因素，往往被政府投資放在最后考慮的范圍內(nèi)。
雖然國(guó)內(nèi)全部企業(yè)法人中，私營(yíng)企業(yè)的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到一半以上。但是就占經(jīng)濟(jì)總量比重而言，國(guó)內(nèi)服務(wù)業(yè)投資仍然以國(guó)有投資為主，占60%左右，而民營(yíng)資本投資主要以傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主，難以進(jìn)入現(xiàn)代服務(wù)領(lǐng)域。這種市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻維護(hù)壟斷利益并阻礙了社會(huì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)入現(xiàn)代服務(wù)行業(yè)，也侵害消費(fèi)者的利益。市場(chǎng)化不足也體現(xiàn)在對(duì)外資進(jìn)入的限制上，出于對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)的利益保護(hù)和國(guó)家安全等因素的考慮，國(guó)內(nèi)服務(wù)行業(yè)開放率仍低于80%的平均水平。這種對(duì)內(nèi)和對(duì)外的準(zhǔn)入使得現(xiàn)代服務(wù)業(yè)難以形成有效的資金、人才、技術(shù)的流動(dòng)，從而延緩了發(fā)展進(jìn)程。
3 發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的對(duì)策
3.1 深化服務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)改革
市場(chǎng)需求是推動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的第一動(dòng)力，要加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，就必須發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。首先，要弱化行政干預(yù)力度。長(zhǎng)期以來(lái)，政府一直作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者，這使得城市往往體現(xiàn)政府決策者的個(gè)人色彩，缺乏合理的供需體系。因此要弱化政府干預(yù)力度，營(yíng)造公平的內(nèi)外部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。其次，可以通過(guò)市場(chǎng)化改革，完善現(xiàn)代化服務(wù)的專業(yè)分工。重點(diǎn)在于突破體制障礙，降低進(jìn)入壁壘，增大私有經(jīng)濟(jì)主體在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)行業(yè)中的比重，在不涉及國(guó)家安全的領(lǐng)域盡可能地增加資金進(jìn)入渠道，形成多元經(jīng)濟(jì)主體參與競(jìng)爭(zhēng)的局面，彌補(bǔ)目前現(xiàn)代服務(wù)業(yè)投資不足、人才欠缺的問(wèn)題，通過(guò)引入多方位的競(jìng)爭(zhēng)，也有助于提高服務(wù)創(chuàng)新意識(shí)，促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的專業(yè)化分工，從而滿足多元的社會(huì)需求。
3.2 推動(dòng)城市化進(jìn)程
現(xiàn)代服務(wù)業(yè)往往在中心城市的商業(yè)區(qū)集聚的特性，通過(guò)集聚可以實(shí)現(xiàn)其產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、共享等效應(yīng)，因此，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平已成為城市現(xiàn)代化、城市國(guó)際化的重要指標(biāo)。所以只有加快城市化的進(jìn)程，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，才能進(jìn)而將自己納入世界經(jīng)濟(jì)大格局當(dāng)中，為本國(guó)創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，城市化的推進(jìn)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的必經(jīng)之路，唯有實(shí)現(xiàn)城市的現(xiàn)代化，才能實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)的現(xiàn)代化，才可能實(shí)現(xiàn)資本的集聚和社會(huì)財(cái)富總量的增長(zhǎng)和，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)總量的提高。因此，要以城市化為依托形成中央商務(wù)區(qū)，完成金融商務(wù)服務(wù)、娛樂(lè)服務(wù)、休閑餐飲服務(wù)、高新技術(shù)服務(wù)為集群的產(chǎn)業(yè)聚集。
3.3 強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)
現(xiàn)代服務(wù)業(yè)一部分是指用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、新型服務(wù)方式及新型經(jīng)營(yíng)形態(tài)對(duì)傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)進(jìn)行改造的服務(wù)業(yè)，它具有新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新理念、新方式以及高技術(shù)、高附加值等特性，因此技術(shù)創(chuàng)新是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要支撐和核心驅(qū)動(dòng)力，我國(guó)現(xiàn)代服務(wù)企業(yè)領(lǐng)域內(nèi)研發(fā)類人員所占比重平均不足1%，而歐盟的知識(shí)密集型企業(yè)研發(fā)人員比例則達(dá)到14%以上，非知識(shí)密集型企業(yè)也達(dá)到3.5%以上，因此我國(guó)應(yīng)運(yùn)用代技術(shù)創(chuàng)新手段為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展奠定技術(shù)基礎(chǔ)。另外，服務(wù)創(chuàng)新不僅僅是服務(wù)方法、手段、工具層面的技術(shù)創(chuàng)新，也有如金融服務(wù)中非技術(shù)性的功能性創(chuàng)新。進(jìn)行服務(wù)創(chuàng)新首先要具有先進(jìn)的服務(wù)理念，然后采用技術(shù)創(chuàng)新將服務(wù)理念加以實(shí)現(xiàn)和完善。
3.4 推進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的國(guó)際化
互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)使現(xiàn)代服務(wù)行業(yè)日趨國(guó)際化和一體化，許多外國(guó)企業(yè)已經(jīng)將在信息技術(shù)、金融、人力資源、保險(xiǎn)、會(huì)計(jì)等方面的服務(wù)延伸到世界各個(gè)角落，我國(guó)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)務(wù)的國(guó)際化，既要放進(jìn)來(lái)，也要走出去，提高現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的開放水平，制定規(guī)范有序的開放清單。積極接納國(guó)際服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，通過(guò)引入跨國(guó)服務(wù)機(jī)構(gòu)，吸納人才，學(xué)習(xí)他們的先進(jìn)技術(shù)的管理制度及其伴隨而來(lái)的網(wǎng)絡(luò)、人才、管理、制度等。雖然目前我國(guó)服務(wù)業(yè)開放高于發(fā)展中國(guó)家的平均水平，但距發(fā)達(dá)國(guó)家還有差距，今后仍需更多地引入國(guó)內(nèi)缺失的服務(wù)類型、具有聚集效應(yīng)的服務(wù)類型。
參考文獻(xiàn)
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深度分析食品安全問(wèn)題頻發(fā)的原因，有兩個(gè)方面需要關(guān)注：一方面是許多學(xué)者推崇的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自我調(diào)節(jié)能力失靈，另一方面是政府監(jiān)管的有效性不足。
食品安全監(jiān)管的有效性存疑
有效性是完成策劃的活動(dòng)或達(dá)到策劃結(jié)果的程度。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的監(jiān)管部門習(xí)慣了用“出動(dòng)執(zhí)法人員多少人次，查處食品違法案件多少件，罰沒多少款項(xiàng)、取締和停產(chǎn)了多少違規(guī)企業(yè)等”總結(jié)監(jiān)管成績(jī)。總體來(lái)看，我國(guó)食品質(zhì)量安全水平保持穩(wěn)定，并呈上升態(tài)勢(shì)。但是，也存在著從小作坊到大企業(yè)，從某個(gè)區(qū)域到某個(gè)食品行業(yè)不時(shí)暴露的各類食品安全問(wèn)題，這些令老百姓對(duì)食品監(jiān)管的有效性產(chǎn)生質(zhì)疑。
近年來(lái)我國(guó)食品安全事件層出不窮，僅2013年上半年發(fā)生的具有一定影響的食品安全事件就不下20起。食品質(zhì)量安全問(wèn)題已影響了國(guó)人的健康，有專家擔(dān)憂地說(shuō)：“食品安全問(wèn)題已經(jīng)是一個(gè)很嚴(yán)重的問(wèn)題，如果不采取相應(yīng)的解決辦法，再過(guò)50年，很多人將生不了孩子?！?2011年中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)調(diào)查與數(shù)據(jù)中心在消費(fèi)者關(guān)于食品安全問(wèn)題的民意調(diào)查結(jié)果顯示：67.8%的受訪者將其歸咎于政府及相關(guān)部門監(jiān)管不嚴(yán)。當(dāng)下食品安全事故頻發(fā)，消費(fèi)者對(duì)政府監(jiān)管信心嚴(yán)重不足。
許多有影響的重大食品安全問(wèn)題都是媒體曝光以后，地方政府和監(jiān)管部門才開始“徹查”。每當(dāng)一起食品安全問(wèn)題被曝光，總會(huì)有人提出這樣一個(gè)疑問(wèn)：連那些非專業(yè)、非執(zhí)法的記者都能發(fā)現(xiàn)的食品安全問(wèn)題，為什么監(jiān)管部門、專業(yè)的執(zhí)法人員和檢驗(yàn)人員卻一直蒙在鼓里呢？如公安部破獲的“地溝油”案，民警就是在接訪中聽到群眾反映而引起警覺，從而順藤摸瓜破獲的，而相關(guān)的監(jiān)管部門和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)卻沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。
據(jù)國(guó)務(wù)院食品安全辦報(bào)告顯示，目前，全國(guó)具有食品相關(guān)檢驗(yàn)?zāi)芰Φ募夹g(shù)機(jī)構(gòu)近7000家，大部分隸屬于衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、糧食、食品藥品監(jiān)管、環(huán)保等部門，從業(yè)總?cè)藬?shù)達(dá)15.04萬(wàn)。這些機(jī)構(gòu)由各有關(guān)部門分頭建設(shè)、各自設(shè)置技術(shù)機(jī)構(gòu)，每年各部門都投入大量的財(cái)力物力進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是，近幾年曝光的各類食品安全事件中，極少是由檢測(cè)機(jī)構(gòu)提前檢驗(yàn)出來(lái)的，這些監(jiān)管部門設(shè)立的法定檢測(cè)機(jī)構(gòu)沒有起到很好的防控作用。一般都是媒體曝光后，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)才開始被動(dòng)地尋找檢測(cè)方法。一個(gè)尷尬的例證：記者將一批地溝油樣品送至國(guó)家食品質(zhì)量安全監(jiān)督檢驗(yàn)中心，其中兩瓶樣油的檢測(cè)結(jié)果竟符合食用植物油和食用動(dòng)物油的一般指標(biāo)要求。各類發(fā)證檢驗(yàn)、監(jiān)督檢驗(yàn)、執(zhí)法檢驗(yàn)難以把關(guān)，按通用標(biāo)準(zhǔn)、通用方法也發(fā)現(xiàn)不了問(wèn)題，不得不讓百姓質(zhì)疑監(jiān)管部門檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的能力。
影響食品安全監(jiān)管有效性的因素
今年3月國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局成立，4月國(guó)務(wù)院了《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》，對(duì)地方食品藥品監(jiān)督管理體制再次進(jìn)行調(diào)整完善。國(guó)務(wù)院還提出，要“建立最嚴(yán)格的食品藥品安全監(jiān)管制度。”監(jiān)管制度的調(diào)整能否提高政府監(jiān)管的有效性呢？還需要實(shí)踐去檢驗(yàn)。為了提升政府監(jiān)管的效果，需要對(duì)其制約因素進(jìn)行深度分析。
一是食品監(jiān)管的宏觀環(huán)境問(wèn)題，這包括四個(gè)角度政府管理意識(shí)需要提高
我國(guó)地方政府管理有兩個(gè)普遍存在的問(wèn)題，制約著食品監(jiān)管的有效性。
一是政府職能轉(zhuǎn)變不到位。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方政府熱衷于經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的配置資源，過(guò)多地干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，追求GDP的高速增長(zhǎng)。二是地方政府的政績(jī)觀和現(xiàn)實(shí)利益需求?，F(xiàn)行的財(cái)稅體制、政績(jī)考核制度難以克服地方政府的增長(zhǎng)主義傾向。這些追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維持形象和穩(wěn)定的傾向，會(huì)讓地方政府產(chǎn)生地方保護(hù)主義、縱假護(hù)假、干預(yù)監(jiān)管部門的執(zhí)法等行為，采用不正當(dāng)手段保護(hù)本地食品企業(yè)的利益，影響到監(jiān)管部門的監(jiān)管。
法制法規(guī)需要跟進(jìn)我國(guó)的食品法律制度存在三個(gè)方面問(wèn)題：
一是重公法監(jiān)管、輕私法保護(hù)成為食品安全問(wèn)題層出不窮的制度根源。相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定了政府在食品監(jiān)管的行政許可和行政處罰等公權(quán)力，消費(fèi)者被侵權(quán)時(shí)通過(guò)司法等途徑獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那啦粫?，廣大消費(fèi)者在維護(hù)自身權(quán)益、促進(jìn)食品安全方面所起到的作用微乎其微，且最終淪為不安全食品的受害者。
二是處罰力度輕?，F(xiàn)行法律沒有實(shí)現(xiàn)守法所獲得收益大于違法所承擔(dān)的成本之目的，對(duì)違法企業(yè)的處罰力度遠(yuǎn)沒有西方發(fā)達(dá)國(guó)家大。而且，監(jiān)管中自由裁量權(quán)的存在也讓懲罰是否到位大打折扣。食品生產(chǎn)者的違法成本低，起不到很好的震懾作用。
三是缺乏統(tǒng)一性和系統(tǒng)性。由于食品法律法規(guī)體系缺乏國(guó)家整體指導(dǎo)和精心規(guī)劃，使得不同位階和部門的法律法規(guī)之間存在沖突，內(nèi)容有交叉重復(fù)、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。數(shù)量雖然多，但有些方面已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今食品安全形勢(shì)的發(fā)展需要。
社會(huì)性監(jiān)管需要加強(qiáng)
我國(guó)食品安全的社會(huì)性監(jiān)管包括行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者、中間層等。由于行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等組織長(zhǎng)期以來(lái)政社不分，在法律地位、資金來(lái)源、運(yùn)作的獨(dú)立性等方面存在諸多限制，對(duì)政府存在依賴思想和千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，監(jiān)管作用不突出。媒體監(jiān)督由于涉及到媒體背后的經(jīng)濟(jì)、政治、管理體制等方面的制約因素，不同程度地存在顧及諸多利益或權(quán)力，或受到某種利益誘惑而最終無(wú)法形成有效的輿論監(jiān)督。由于社會(huì)性監(jiān)管力量薄弱，加重了政府監(jiān)管的負(fù)擔(dān)，而政府監(jiān)管部門卻也沒能很好地發(fā)揮和支持社會(huì)性監(jiān)管的作用。
食品生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)互相影響
我國(guó)當(dāng)前的食品安全狀況不容樂(lè)觀，尤其是部分食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不講誠(chéng)信道德，目無(wú)法紀(jì)，惟利是圖。社會(huì)誠(chéng)信的嚴(yán)重缺失攪亂了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常秩序，容易出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象，破壞了行業(yè)的正常競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，消費(fèi)者有關(guān)食品安全的知識(shí)和信息有限，對(duì)口感的偏好加大了食品質(zhì)量的不安全程度。而且，消費(fèi)者的消費(fèi)能力也直接影響了生產(chǎn)者的市場(chǎng)行為。食品行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和消費(fèi)者不理性，給食品政府監(jiān)管增加了難度。
二是食品監(jiān)管領(lǐng)域的體系性問(wèn)題，這包括七個(gè)方面監(jiān)管體制亟需梳理
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)食品監(jiān)管一直存在多頭監(jiān)管問(wèn)題。監(jiān)管環(huán)節(jié)過(guò)多，導(dǎo)致政出多門，多頭執(zhí)法，監(jiān)管職能交叉重疊，條塊分割、溝通不暢，容易造成監(jiān)管漏洞甚至真空。今年3月，改組成立國(guó)家食藥監(jiān)總局后，以前我國(guó)食品藥品實(shí)行“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的體制變成由一個(gè)部門統(tǒng)一管理。 新的食藥監(jiān)總局由多家部門組建而成，如何將這些機(jī)構(gòu)較好地組合在一起，還需要一個(gè)磨合過(guò)程。
監(jiān)管行為需要自律
監(jiān)管部門在監(jiān)管過(guò)程中缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，很容易被企業(yè)的不法利益誘惑，出現(xiàn)權(quán)力異化、出租和尋租。過(guò)去，有些監(jiān)管部門由于財(cái)政供養(yǎng)機(jī)制不順，依賴于罰款返還保障辦公經(jīng)費(fèi)和工資福利，或者把經(jīng)濟(jì)收入作為干部考評(píng)重要指標(biāo)等原因，影響監(jiān)管的公正性和效率。由于監(jiān)管職能的絕對(duì)壟斷性，無(wú)法直接評(píng)估內(nèi)部行為效率，也無(wú)法比較各部門之間的效率，工作人員沒有競(jìng)爭(zhēng)壓力，導(dǎo)致監(jiān)管措施不能有效地執(zhí)行到位。
監(jiān)管目標(biāo)需要清晰
我國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往被賦予了無(wú)所不包的含義，監(jiān)管目標(biāo)不明確。這既會(huì)造成“監(jiān)管缺位”，不能保障公眾利益；也有會(huì)造成“過(guò)度監(jiān)管”，損害市場(chǎng)機(jī)制活力。食品監(jiān)管部門的目標(biāo)應(yīng)該是確保食品安全和公眾健康，防止欺騙、促進(jìn)健康，讓那些觸碰了道德和法律底線的企業(yè)和個(gè)人及時(shí)受到應(yīng)有的懲罰。監(jiān)管部門希望多做些錦上添花的業(yè)務(wù)，但是這往往會(huì)影響本質(zhì)職能的正常發(fā)揮，導(dǎo)致政府信任危機(jī)。而且這種總體引導(dǎo)功能，導(dǎo)致在責(zé)任的承擔(dān)上傾向于抽象的總體責(zé)任或轉(zhuǎn)嫁式的替代責(zé)任，監(jiān)管部門爭(zhēng)權(quán)奪利、趨利避害，給權(quán)責(zé)的統(tǒng)一帶來(lái)沖擊，形成監(jiān)管越來(lái)越無(wú)為或形式化。
監(jiān)管方式需要改進(jìn)
我國(guó)目前的監(jiān)管方式還存在缺乏連續(xù)性、“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”、重審批輕監(jiān)管等缺陷。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，這些傳統(tǒng)的統(tǒng)治型監(jiān)管理念和監(jiān)管方式已經(jīng)內(nèi)化到監(jiān)管部門的運(yùn)行模式中，即使知道存在缺陷卻也很難輕易改變。食品安全監(jiān)管方式的更新同樣受到原有制度的約束和阻礙，并且這些傳統(tǒng)監(jiān)管方式反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步強(qiáng)化了路徑依賴，增加了改革的難度。
監(jiān)管技術(shù)需要?jiǎng)?chuàng)新
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的食品科技體系主要是圍繞解決食物供給數(shù)量而建立起來(lái)的，而對(duì)于食品安全問(wèn)題的關(guān)注相對(duì)較少，結(jié)果導(dǎo)致食品安全監(jiān)管科技成果和技術(shù)儲(chǔ)備不足，成為制約我國(guó)食品安全監(jiān)管體系發(fā)展的一大瓶頸。美國(guó)食品藥品管理局1萬(wàn)名正式員工中，2100名是有學(xué)位的科學(xué)家，其中包括900名化學(xué)家和300名微生物學(xué)家。據(jù)了解，美國(guó)FDA 的多殘留檢測(cè)方法可同時(shí)檢測(cè)食品中 360 多種農(nóng)藥殘留物，德國(guó)的方法可檢測(cè) 325 種，而我國(guó)只能檢測(cè) 180 種農(nóng)藥殘留。
監(jiān)管信息需要公開
在食品市場(chǎng)中，由于消費(fèi)者自身力量的局限、企業(yè)與消費(fèi)者之間信息不對(duì)稱的存在，信息公開制度的建立顯得更有意義。公開的信息包括企業(yè)和食品信息，也包括監(jiān)管方式、監(jiān)管結(jié)果，使消費(fèi)者能夠知悉食品市場(chǎng)的安全性和對(duì)行政權(quán)力的有效監(jiān)督。目前有的監(jiān)管部門考慮到地方經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)穩(wěn)定、部門形象等因素，在信息公開時(shí)具有一定的選擇性。有些部門及官員信息壟斷，削弱對(duì)監(jiān)管企業(yè)及食品質(zhì)量信息的透明度，這些都不利于監(jiān)管效率的提升。
檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)需要競(jìng)爭(zhēng)
在我國(guó)，傳統(tǒng)上的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)以及國(guó)家認(rèn)可食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)均隸屬于官方。在食品安全執(zhí)法時(shí)，一旦面臨多個(gè)部門之間的利益糾紛，就會(huì)出現(xiàn)不同部門隸屬的檢測(cè)機(jī)構(gòu)其檢測(cè)結(jié)果不一致，甚至互相矛盾?；虺鲇诓块T或地方之間的利益，誤報(bào)、謊報(bào)、遲報(bào)食品檢測(cè)及結(jié)果。2012年湖南“金浩茶油”致癌物超標(biāo)事件就是個(gè)很典型的例子。這些檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)因是監(jiān)管部門的直屬單位，依靠壟斷地位獲取的檢驗(yàn)任務(wù)基本滿足生存發(fā)展。由于職能定位不準(zhǔn)確，沒有發(fā)揮好公益性的監(jiān)督檢驗(yàn)服務(wù)，過(guò)于偏重經(jīng)濟(jì)效益和自身發(fā)展，其安全把關(guān)、風(fēng)險(xiǎn)防控和服務(wù)消費(fèi)者的公益性職能沒有充分顯現(xiàn)。
如何提高食品安全監(jiān)管的有效性
要從根本上解決食品安全監(jiān)管存在的弊端，可以嘗試先從兩個(gè)方面逐步改進(jìn)。
第一，優(yōu)化食品安全政府監(jiān)管的社會(huì)環(huán)境。
有關(guān)部門需要轉(zhuǎn)變政府職能，改變傳統(tǒng)績(jī)效考核模式。改革財(cái)稅體制，使地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)相統(tǒng)一。結(jié)合績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)，強(qiáng)化導(dǎo)向機(jī)制，引導(dǎo)政府部門和人員全面正確履行職能，建立中央對(duì)地方政府的獎(jiǎng)懲機(jī)制，盡量遏制地方負(fù)責(zé)制帶來(lái)的激勵(lì)不相容弊端。
法律法規(guī)方面需要做到“公法私法并重”，國(guó)家有必要建立完備的私法，以便確權(quán)、規(guī)權(quán)和維權(quán)。對(duì)食品安全問(wèn)題應(yīng)該加大懲罰力度，不僅加大經(jīng)濟(jì)上的處罰力度，提高違法成本，更要追究肇事者的刑事責(zé)任。監(jiān)管部門應(yīng)為公民維權(quán)提供便利，食品監(jiān)管部門應(yīng)建立起針對(duì)消費(fèi)者的便利檢驗(yàn)制度，積極協(xié)助消費(fèi)者進(jìn)行檢驗(yàn)，為其提供檢驗(yàn)幫助，給予檢驗(yàn)證據(jù)，以便消費(fèi)者能通過(guò)司法途徑獲得賠償。
在社會(huì)管理領(lǐng)域，亟需重建中國(guó)社會(huì)誠(chéng)信體系。從根本上鏟除滋生惟利是圖的土壤。在全社會(huì)建立誠(chéng)信檔案，斬?cái)嘣旒僬邿o(wú)所顧忌、任意恣肆的造假之路。
第二，如何完善食品安全政府監(jiān)管的治理結(jié)構(gòu)。
監(jiān)管部門需要明確保障食品安全、保護(hù)公眾健康、維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益這一基本目標(biāo)，承擔(dān)好監(jiān)督、支持和評(píng)價(jià)的角色，充分體現(xiàn)監(jiān)管專業(yè)化和本位化的需求。按照透明的規(guī)則，運(yùn)用法律對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、生產(chǎn)和服務(wù)質(zhì)量、安全、衛(wèi)生進(jìn)行專業(yè)監(jiān)管，把該讓渡給社會(huì)、市場(chǎng)的讓渡出去，把該擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧珦?dān)當(dāng)起來(lái)。
政府方面需要保障公務(wù)員和行政執(zhí)法人員的經(jīng)費(fèi)，對(duì)監(jiān)管部門實(shí)行嚴(yán)格的收支脫鉤，杜絕行政收費(fèi)和罰沒款返還，防止監(jiān)管部門為了生計(jì)和部門利益而“生財(cái)有道”。
通過(guò)嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制對(duì)監(jiān)管人員進(jìn)行有效管理?！妒称钒踩ā贰ⅰ缎谭ㄐ拚福ò耍穼?duì)食品安全監(jiān)管人員責(zé)任追究的規(guī)定更加嚴(yán)厲，制度再好也要嚴(yán)格執(zhí)行才有效。國(guó)家要完善具有可操作性的責(zé)任追究規(guī)則，要將個(gè)體承擔(dān)作為責(zé)任落實(shí)的關(guān)鍵，避免問(wèn)責(zé)流于形式。
針對(duì)這一情況，浙江省H市財(cái)政局國(guó)庫(kù)課題調(diào)研組經(jīng)過(guò)調(diào)查，在分析當(dāng)前國(guó)內(nèi)政府性資金各種存儲(chǔ)方式的基礎(chǔ)上，對(duì)規(guī)范政府性資金存儲(chǔ)進(jìn)行深入探索和思考。
資金存儲(chǔ)“軟肋”
該市調(diào)研組經(jīng)過(guò)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該市地方本級(jí)政府性資金存儲(chǔ)雖然取得了一些進(jìn)展，但仍面臨諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：
1 存儲(chǔ)管理機(jī)制不全面。以該市本級(jí)財(cái)政部門對(duì)財(cái)政性資金存儲(chǔ)管理為例，盡管該市本級(jí)財(cái)政部門對(duì)財(cái)政性資金存儲(chǔ)管理比較規(guī)范，但存儲(chǔ)機(jī)制建設(shè)還不全面。目前主要側(cè)重于資金存儲(chǔ)分配，對(duì)商業(yè)銀行選擇機(jī)制和資金調(diào)度運(yùn)作機(jī)制還沒有實(shí)質(zhì)性的探索與實(shí)踐。即使對(duì)前者，也只是涉及資金的存款結(jié)構(gòu)而未涉及銀行的分配結(jié)構(gòu)，只是依據(jù)存款計(jì)算貢獻(xiàn)而不是依據(jù)貢獻(xiàn)分布存款，因此，市本級(jí)政府性資金存儲(chǔ)管理仍需完善。
2 存儲(chǔ)管理制度還缺乏。當(dāng)前，該市除市本級(jí)財(cái)政部門通過(guò)制定《財(cái)政資金存款管理作業(yè)指導(dǎo)書》，明確規(guī)定財(cái)政資金存款賬戶的開戶、銷戶變更、資金存儲(chǔ)等程序和權(quán)限外，其它各部門的資金存儲(chǔ)管理還缺乏相應(yīng)制度。盡管各部門都制定了對(duì)資金撥付和審批的管理制度，但是在具體的做法上又各不相同。
2009年該市的審計(jì)部門對(duì)部分機(jī)構(gòu)2007年度和2008年度的政府性資金管理情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)單位資金存儲(chǔ)管理基本采用領(lǐng)導(dǎo)決定方式，選擇銀行比較隨意，缺乏相應(yīng)制度保障，同時(shí)定期存款存儲(chǔ)行的選擇缺乏公開、透明機(jī)制。
3 部門理財(cái)意識(shí)較薄弱。2009年該市審計(jì)局對(duì)市本級(jí)政府性資金存款管理的審計(jì)結(jié)果表明，大部分職能部門理財(cái)意識(shí)較淡薄，沒有資金存儲(chǔ)計(jì)劃，不能統(tǒng)籌安排資金的存儲(chǔ)方式。特別是部分單位以活期形式存放的沉淀資金量過(guò)大，導(dǎo)致政府性資金存儲(chǔ)效益低下。
4 銀行考核結(jié)果不共享。當(dāng)前的問(wèn)題是財(cái)政部門和相關(guān)職能部門并沒有利用好該評(píng)價(jià)結(jié)果：一是政府性資金存儲(chǔ)目前在開戶銀行的選擇、存款的分配上較多考慮的是利率水平、服務(wù)能力，考核指標(biāo)不夠全面，政府性資金存儲(chǔ)分配還沒有與評(píng)價(jià)結(jié)果相掛鉤；二是與目前杭州對(duì)扶持發(fā)展金融業(yè)促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策相脫節(jié)，難以充分發(fā)揮財(cái)政資金四兩撥千金的引導(dǎo)作用。
新型存儲(chǔ)模式
結(jié)合該市調(diào)研組在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，該市財(cái)政從自身實(shí)際出發(fā)，對(duì)政府性資金存儲(chǔ)機(jī)制的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)一步探索和實(shí)踐，建立了不同于領(lǐng)導(dǎo)決定方式的新型存儲(chǔ)模式，即指標(biāo)考核模式和招投標(biāo)模式。
指標(biāo)考核模式
指標(biāo)考核模式是大多數(shù)地區(qū)政府性資金存儲(chǔ)機(jī)制改革的模式。根據(jù)指標(biāo)的數(shù)量又分單一指標(biāo)考核和復(fù)合指標(biāo)體系考核兩種方式。
(1)單一指標(biāo)考核方式
單一指標(biāo)考核方式就是將某一指標(biāo)作為財(cái)政存款向各銀行分配的決定性因素或重要依據(jù)因素。此種方式具有操作簡(jiǎn)便，目標(biāo)明確，拉動(dòng)作用明顯等優(yōu)勢(shì)，相比傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)決定方式更加公平和客觀，但存在指標(biāo)設(shè)置上過(guò)于簡(jiǎn)單和片面，無(wú)法全面發(fā)揮政府性資金的引導(dǎo)作用，發(fā)揮銀行對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的扶持作用等問(wèn)題。比如，該市為了完成某博覽會(huì)捐款任務(wù)，自2007年開始，以存款相對(duì)穩(wěn)定的社保資金上一年末的存款余額為基數(shù)，按千分之一的比例計(jì)算捐款額度等。
(2)復(fù)合指標(biāo)體系考核方式
復(fù)合指標(biāo)體系考核方式就是設(shè)置多個(gè)類別指標(biāo)，并賦予每個(gè)指標(biāo)不同權(quán)重，按標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各個(gè)銀行進(jìn)行考核評(píng)定，并以此作為財(cái)政存款向各銀行進(jìn)行分配時(shí)的決定因素。
復(fù)合指標(biāo)體系考核方式具有較強(qiáng)實(shí)用性，如該市某兩區(qū)的財(cái)政專項(xiàng)資金存儲(chǔ)也采用復(fù)合指標(biāo)體系考核方式。其中一個(gè)區(qū)成立財(cái)政存款管理小組，將各銀行的財(cái)政性存款與各銀行的貸款、政府性貸款及工業(yè)型貸款三方面掛鉤計(jì)算分配各行應(yīng)占有的財(cái)政存款數(shù)額，按月統(tǒng)計(jì)、按季提交調(diào)整方案，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組討論決定后局長(zhǎng)一支筆審批。
另外一個(gè)區(qū)的財(cái)政局則成立財(cái)政專項(xiàng)資金存款管理考評(píng)小組，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金存放選擇的金融機(jī)構(gòu)和資金量的確定采取考評(píng)結(jié)合的方式。以考評(píng)小組設(shè)定的服務(wù)、貢獻(xiàn)等指標(biāo)體系評(píng)分為主要依據(jù)，計(jì)算單個(gè)金融機(jī)構(gòu)得分在各金融機(jī)構(gòu)評(píng)分總和中所占的比例，由考評(píng)小組進(jìn)行綜合考評(píng)，并以最終考評(píng)結(jié)果來(lái)確定各金融機(jī)構(gòu)獲得財(cái)政存款的分配數(shù)額。在保證資金日常支付和周轉(zhuǎn)流動(dòng)需要的前提下，通過(guò)不同存款期限的組合，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金效益最大化。
調(diào)研組經(jīng)過(guò)分析表明，復(fù)合指標(biāo)體系考核方式一方面能較大程度地保證財(cái)政專項(xiàng)資金向銀行進(jìn)行存款分配時(shí)的透明、公正，確保資金安全；另一方面也有利于引導(dǎo)商業(yè)銀行加大對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度。
同時(shí)，調(diào)研組也指出，由于各家銀行對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的貢獻(xiàn)和支持滲透在各個(gè)方面，每家商業(yè)銀行的側(cè)重點(diǎn)不同，都有各自的重點(diǎn)業(yè)務(wù)，很難用指標(biāo)全面概括，部分指標(biāo)相關(guān)數(shù)據(jù)的收集和核實(shí)也較為困難。因此科學(xué)、合理、公平、合法、公開、有效的設(shè)計(jì)指標(biāo)及其權(quán)重，對(duì)于復(fù)合指標(biāo)體系考核模式來(lái)講，既是核心也是難點(diǎn)。
招投標(biāo)模式
對(duì)于招投標(biāo)模式，由于地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理規(guī)定尚未出臺(tái)，地方財(cái)政資金招投標(biāo)缺乏相應(yīng)制度保證和操作機(jī)構(gòu)。因此，從地方層面來(lái)講，嘗試者鳳毛麟角。
該市調(diào)研組在長(zhǎng)期調(diào)研、分析以及收集資料發(fā)現(xiàn)，浙江省某地區(qū)曾經(jīng)嘗試委托市公共資源交易中心對(duì)預(yù)算外資金存款進(jìn)行公開招標(biāo)，并由紀(jì)委行政執(zhí)法部門派員全程參與監(jiān)督。
招標(biāo)的預(yù)算外資金是2008年末的預(yù)算外結(jié)余資金，總額為8.98億元，招標(biāo)按存儲(chǔ)結(jié)構(gòu)劃分為：①隨時(shí)需調(diào)用的資金1.98億元，②三月期資金1億元，③六月期資金2億元，④一年期資金2億元，⑤二年期資金2億元。要求參與投標(biāo)的商業(yè)銀行注冊(cè)資金必須大于9億元。
招標(biāo)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)分為安全性指標(biāo)和理財(cái)收益指標(biāo)兩類，其中資金安全性指標(biāo)為40分，根據(jù)各銀行資質(zhì)、服務(wù)、網(wǎng)點(diǎn)等情況進(jìn)行評(píng)分；理財(cái)收益指標(biāo)是招標(biāo)的核心指標(biāo)，分值為60分，分兩項(xiàng)評(píng)定，其一根據(jù)資金的存儲(chǔ)結(jié)構(gòu)，要求8.98億元資金的年平均收益率必須大于1.92％；其二下浮現(xiàn)有城投、城開公司等政府建設(shè)項(xiàng)目貸款利息，計(jì)算出降息數(shù)據(jù)，折算為收益率，兩項(xiàng)合計(jì)為總收益率。
根據(jù)安全性、理財(cái)收益指標(biāo)的評(píng)分，選擇最高得分者為中標(biāo)單位。最后經(jīng)專家組評(píng)審打分，建行某分行以資金年收益率3.79％中標(biāo)(該行就是原來(lái)財(cái)政資金的存款行)。
調(diào)研組認(rèn)為，招投標(biāo)制度能有效
減少信息不對(duì)稱的狀況，是避免暗箱操作、防止權(quán)力尋租的有效辦法。但是從實(shí)踐的反饋情況看，現(xiàn)行條件下地方財(cái)政資金引人招投標(biāo)在制度、技術(shù)上存在著政策風(fēng)險(xiǎn)、操作困難、收益風(fēng)險(xiǎn)等制約因素。
完善存儲(chǔ)機(jī)制
除了現(xiàn)有的應(yīng)運(yùn)模式外，如何更加完善政府性資金存儲(chǔ)機(jī)制，該市調(diào)研組在長(zhǎng)期調(diào)研和實(shí)踐的基礎(chǔ)上總結(jié)，從理論內(nèi)涵和規(guī)范實(shí)踐方面并給出了幾點(diǎn)建議：
1 政府性資金存儲(chǔ)機(jī)制尚處于起步探索階段。從地區(qū)范圍來(lái)看，絕大多數(shù)地區(qū)仍采用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)決定制模式，缺乏相應(yīng)的財(cái)政性資金存放管理辦法；從改革內(nèi)容看，僅涉及政府性存儲(chǔ)機(jī)制四方面內(nèi)容的某一部分，而不是全面徹底的改革；從存儲(chǔ)方式來(lái)看，由于各地區(qū)實(shí)際情況不同，因而存儲(chǔ)方式也呈多樣化發(fā)展。目前還難以斷定哪種方式就是未來(lái)規(guī)范政府性資金存儲(chǔ)方法的發(fā)展方向。
2 政府性資金存儲(chǔ)機(jī)制應(yīng)與外部環(huán)境相適應(yīng)。同一種存儲(chǔ)方式在不同的外部環(huán)境下發(fā)揮的作用是不一樣的。如招投標(biāo)雖然是是規(guī)范財(cái)政性資金儲(chǔ)存管理的一種有效手段，但由于缺乏相應(yīng)成熟的政策環(huán)境、技術(shù)環(huán)境和操作環(huán)境，制約因素較多，一時(shí)還難以充分發(fā)揮作用。
3 規(guī)范政府性資金存儲(chǔ)范圍要擴(kuò)大管理要統(tǒng)一。從目前各地情況看，對(duì)政府性資金存儲(chǔ)機(jī)制改革或試點(diǎn)全部集中在財(cái)政部門所管轄的財(cái)政專項(xiàng)資金或預(yù)算外資金，尚未涉及分散在各個(gè)職能部門的政府性資金。但關(guān)鍵的問(wèn)題在于財(cái)政部門對(duì)財(cái)政性資金的存儲(chǔ)管理還相對(duì)規(guī)范，而職能部門對(duì)政府性資金在存儲(chǔ)管理中被審計(jì)反映出來(lái)問(wèn)題較多，因此，規(guī)范政府性資金存儲(chǔ)必須納入分散在各個(gè)職能部門的政府性資金，統(tǒng)一管理、強(qiáng)化監(jiān)管，這樣才可能真正將政府性資金管好管到位。
[關(guān)鍵詞]政府效益審計(jì)；效益審計(jì)的必要性；效益審計(jì)對(duì)策
20世紀(jì)90年代，一些發(fā)達(dá)國(guó)家的審計(jì)行業(yè)完成了從傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)為中心向績(jī)效審計(jì)為中心的轉(zhuǎn)變?？?jī)效審計(jì)是對(duì)政府事業(yè)、項(xiàng)目、組織是否經(jīng)濟(jì)、高效率、有成果運(yùn)作的情況進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)和檢查，目的是為公共措施的執(zhí)行和后果提供相關(guān)信息。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的政府審計(jì)主要以真實(shí)和合法性審計(jì)為重點(diǎn)，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界審計(jì)的發(fā)展。面對(duì)這種情況，審計(jì)署已經(jīng)做出實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法性審計(jì)與效益審計(jì)并重，并逐年加大效益審計(jì)分量的戰(zhàn)略決策。我們國(guó)家的效益審計(jì)，相當(dāng)于西方國(guó)家的績(jī)效審計(jì)，但又不完全等同于西方的績(jī)效審計(jì)。由于條件所限，我國(guó)的效益審計(jì)主要是審核國(guó)家財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)效益和效益，不搞全面的效益評(píng)估。為了推進(jìn)我國(guó)的效益審計(jì)，必須跳出就審計(jì)論審計(jì)的思維模式，從更加廣闊的領(lǐng)域深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)開展政府效益審計(jì)的必要性，并探索出我國(guó)開展政府效益審計(jì)的對(duì)策。
一、深層次理解開展政府效益審計(jì)的必要性
（一）開展效益審計(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要
我國(guó)國(guó)家審計(jì)恢復(fù)至今，國(guó)家的、經(jīng)濟(jì)、和文化環(huán)境都在不斷地發(fā)生著變化。特別是近幾年政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，政府的職能逐步轉(zhuǎn)變。同時(shí)，公眾對(duì)政府行為也提出了公開、公正、公平的要求。
因此，審計(jì)機(jī)關(guān)不但要在規(guī)范財(cái)經(jīng)紀(jì)律、促進(jìn)廉政建設(shè)、創(chuàng)建高效率的市場(chǎng)環(huán)境、健全宏觀管理體制方面發(fā)揮作用，也要在確保社會(huì)公平、建立有效的激勵(lì)和約束機(jī)制、強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)管、保證公眾權(quán)力的正確使用等方面有所作為。這就要求我們根據(jù)變化了的審計(jì)環(huán)境，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新的原則，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中出現(xiàn)的新情況、新，按照審計(jì)發(fā)展的一般，積極開展效益審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督重心和審計(jì)目標(biāo)的轉(zhuǎn)移。深入開展效益審計(jì)正好適應(yīng)了這種要求。
（二）開展效益審計(jì)是克服官僚主義的需要
根據(jù)公共選擇，政府官員更容易犯官僚主義的錯(cuò)誤，其原因在于：
1.政府官員頭腦中已沒有利潤(rùn)的概念，再加上所受約束比私人所受約束要小得多，因而在追求個(gè)人利益時(shí)，其自由度要大得多。這種條件使得政府官員在許多活動(dòng)中不計(jì)成本，使其為社會(huì)服務(wù)的費(fèi)用超過(guò)社會(huì)本應(yīng)付出的限度。
2.由于政府官員有著強(qiáng)烈的追求個(gè)人威信和政績(jī)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，因而使得政府部門具有提供過(guò)多公共服務(wù)的傾向，造成公共資源的浪費(fèi)。
3.由于對(duì)政府部門和官員的工作業(yè)績(jī)進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和人員所需的信息通常是由被監(jiān)督者提供的，因而很容易使真實(shí)情況被掩蓋起來(lái)，從而使監(jiān)督者的監(jiān)督行為常常無(wú)效。同時(shí)，由于監(jiān)督者不一定是被監(jiān)督者所提供公共服務(wù)的消費(fèi)者，因而監(jiān)督者對(duì)于監(jiān)督政府工作質(zhì)量缺乏熱情。
4.政府行為的一個(gè)重要特點(diǎn)是愛做表面文章，其決策的著眼點(diǎn)往往不是去增進(jìn)公眾的實(shí)際利益，而是去擴(kuò)大自身的。
官僚主義的實(shí)質(zhì)是濫用權(quán)力，其結(jié)果是資源利用效率的低下，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生消極影響。因此，常規(guī)的真實(shí)、合法、合規(guī)性審計(jì)已不能滿足對(duì)官僚主義實(shí)施有效監(jiān)督的要求，需實(shí)行效益性審計(jì)，從根本上挖掘官僚主義的弊端并提出切實(shí)可行的整改建議。
（三）開展效益審計(jì)是建立高效廉潔政府的需要
從民主的發(fā)展進(jìn)程看，人們對(duì)民主的要求是不斷提高的。在民主啟蒙時(shí)期，人民只要求取之于民的資產(chǎn)能有一定的限度，過(guò)此限度，人民有權(quán)拒絕。至于取之于民的資產(chǎn)如何花費(fèi)、使用，人民并不過(guò)問(wèn)；隨著社會(huì)的發(fā)展，民主意識(shí)的增長(zhǎng)，人民逐漸要求取之于民，用之于民，如果官員不按人民意志來(lái)使用公眾資產(chǎn)，人民就要求他們負(fù)政治責(zé)任；隨著社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，民主權(quán)利的進(jìn)一步增長(zhǎng)，人民進(jìn)而要求，一切取之于民的，必須經(jīng)濟(jì)有效地用之于民。因此，當(dāng)社會(huì)的進(jìn)步和民主的發(fā)展到達(dá)一個(gè)更高境界的時(shí)候，人們不僅要求政府自身要廉潔，而且工作要高效。如前所述，政府官員有產(chǎn)生官僚主義的傾向，民眾對(duì)政府的高標(biāo)準(zhǔn)要求僅僅依靠政府本身很難實(shí)現(xiàn)，必須有一定的機(jī)構(gòu)對(duì)之實(shí)施、合理、專業(yè)、獨(dú)立的監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)開展效益審計(jì)就可以較好地實(shí)現(xiàn)這種監(jiān)督目標(biāo)。如果能對(duì)政府工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行經(jīng)常性的審計(jì)監(jiān)督，那么官僚主義和腐敗現(xiàn)象就會(huì)少一些，經(jīng)濟(jì)決策就會(huì)更科學(xué)、更合理，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)損失就會(huì)減少，社會(huì)效益也會(huì)大大提高，為建立高效廉潔的政府奠定堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
（四）開展效益審計(jì)是有效利用資源和財(cái)力的需要
我國(guó)人口眾多，人均所占有的自然資源較低，資源短缺嚴(yán)重制約著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；經(jīng)過(guò)20多年的改革開放，我國(guó)的財(cái)政實(shí)力大大增強(qiáng)，但與的投入、西部開發(fā)、東北振興、建立和完善社會(huì)保障體系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍需要大量的資金，現(xiàn)有的財(cái)力很難滿足需要。要解決上述問(wèn)題，最佳方式就是提高資源利用效率。開展效益審計(jì)，有助于提高決策水平，以最少的資源投入換取最大的經(jīng)濟(jì)收入，解決我國(guó)自然資源和財(cái)力不足的矛盾。
二、開展政府效益審計(jì)的對(duì)策
從我國(guó)的審計(jì)環(huán)境看，審計(jì)主體和審計(jì)客體都還沒有完全樹立效益審計(jì)的觀念，政府體制、公共財(cái)政體制和審計(jì)體制尚不完善，相關(guān)法規(guī)還很不健全，效益審計(jì)方面的理論研究還很不深入，這諸多原因都影響到效益審計(jì)的順利進(jìn)行。當(dāng)前，要逐步推廣和切實(shí)開展效益審計(jì)，必須做好以下幾方面的工作。
（一）加強(qiáng)對(duì)效益審計(jì)重要性的認(rèn)識(shí)，為效益審計(jì)的進(jìn)行掃清障礙
人們的觀念指導(dǎo)著人們的行為，要使效益審計(jì)在我國(guó)順利開展，必須大力宣傳實(shí)施效益審計(jì)的意義，提高全社會(huì)尤其是審計(jì)和被審計(jì)單位對(duì)效益審計(jì)重要性、必要性的認(rèn)識(shí)。為此，必須做好以下工作：一是審計(jì)機(jī)關(guān)必須發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極采取措施，開展對(duì)效益審計(jì)重要性的宣傳。既要教育審計(jì)人員，也要向被審計(jì)單位做宣傳，使他們認(rèn)識(shí)到效益審計(jì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器。二是審計(jì)部門要運(yùn)用所取得的效益審計(jì)成果，積極爭(zhēng)取各級(jí)黨委、政府對(duì)效益審計(jì)的重視。三是通過(guò)宣傳教育，使全國(guó)審計(jì)系統(tǒng)的工作人員進(jìn)一步明確效益審計(jì)中所要承擔(dān)的職責(zé)，增強(qiáng)審計(jì)人員開展效益審計(jì)的自覺性和責(zé)任感。
（二）遵循三條原則，勇于探索
在開展效益審計(jì)時(shí)，主要應(yīng)遵循如下原則：
1.重要性原則。由于我國(guó)政府審計(jì)的人力資源有限，開展效益審計(jì)必須切合我國(guó)實(shí)際，圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)部門進(jìn)行，不斷經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣，這樣可收到事半功倍的效果。如果不分輕重緩急，全面鋪開都進(jìn)行效益審計(jì)，可能在表面上很熱鬧，轟轟烈烈，但易流于形式，走過(guò)場(chǎng)。
2.實(shí)效性原則。審計(jì)機(jī)關(guān)的法定權(quán)限和審計(jì)手段是有限的，效益審計(jì)的任務(wù)十分繁重，而審計(jì)力量與繁重的審計(jì)任務(wù)相比較顯得很薄弱。因此，必須把與當(dāng)前中心工作緊密相關(guān)的熱點(diǎn)項(xiàng)目作為效益審計(jì)的重中之重，將有限的審計(jì)資源用到關(guān)鍵項(xiàng)目上，以切實(shí)提高效益審計(jì)的質(zhì)量，對(duì)其他項(xiàng)目起到一種示范作用。
3.可行性原則。從理論上講，效益審計(jì)應(yīng)對(duì)被審計(jì)對(duì)象的效益進(jìn)行全面而準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，提出可行的審計(jì)建議。但就目前我國(guó)的國(guó)情看，要達(dá)到這一目標(biāo)有一定難度。因此，應(yīng)該側(cè)重選擇一些相對(duì)比較容易操作，又具有重大借鑒價(jià)值的項(xiàng)目。對(duì)于一些重要的而目前審計(jì)難度大的項(xiàng)目，則要通過(guò)理論研究和積累經(jīng)驗(yàn)后逐步加以解決。
只制定原則不勇于實(shí)踐，這些原則只能束之高閣。
只有在實(shí)踐中政府效益審計(jì)才能不斷深入和完善。2002年，我國(guó)首次在深圳實(shí)行政府效益審計(jì)，并取得一定成效。2003年又對(duì)一些政府投資的重點(diǎn)工程進(jìn)行效益審計(jì)，公開效益審計(jì)工作報(bào)告，并提出了審計(jì)意見和工作建議，取得了一定的經(jīng)驗(yàn)，引起強(qiáng)烈反響。現(xiàn)審計(jì)署已將效益審計(jì)作為今后審計(jì)工作的重點(diǎn)。因此，各地審計(jì)部門應(yīng)勇于開展這項(xiàng)工作，在工作中探索和積累經(jīng)驗(yàn)。
（三）優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，提高審計(jì)人員素質(zhì)
與財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)相比，效益審計(jì)要求更高，需要審計(jì)人員掌握管、機(jī)、工程學(xué)、宏觀學(xué)等方面的知識(shí)，而現(xiàn)在許多審計(jì)人員缺乏這方面的知識(shí)。因此，需要在以下兩方面改變現(xiàn)狀。
1.優(yōu)化審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)結(jié)構(gòu)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步，效益審計(jì)的比例越來(lái)越大，分量越來(lái)越重，這就需要多學(xué)科的人才，甚至需要一些工程技術(shù)人員。從現(xiàn)在起就應(yīng)注意充實(shí)一些相關(guān)方面的專業(yè)人才，以改變的審計(jì)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)與效益審計(jì)不相適應(yīng)的狀況。
2.提高現(xiàn)有審計(jì)人員的素質(zhì)。作為一名合格的效益審計(jì)人員，不僅要有的思維方式、較強(qiáng)的宏觀意識(shí)，而且要有豐富的專業(yè)知識(shí)，是知識(shí)全面的復(fù)合型人才。
這就要求加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員的培訓(xùn)，以提高其素質(zhì)。
（四）完善和制定與政府效益審計(jì)相關(guān)的法規(guī)
我們要避免先自由發(fā)展、然后再去規(guī)范的老路，適時(shí)做好效益審計(jì)的有關(guān)立法工作，明確效益審計(jì)的法律地位，使效益審計(jì)有必要的法律保障。另外，要抓緊制定效益審計(jì)的有關(guān)規(guī)范，以明確效益審計(jì)準(zhǔn)則、效益審計(jì)質(zhì)量控制辦法、效益審計(jì)結(jié)果公告辦法，從而保證效益審計(jì)規(guī)范有序進(jìn)行。
（五）加強(qiáng)對(duì)效益審計(jì)技術(shù)的和開發(fā)力度
要在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際開發(fā)出一套實(shí)用的效益審計(jì)技術(shù)方法，加強(qiáng)對(duì)先進(jìn)審計(jì)技術(shù)和方法的。目前，要加強(qiáng)“金審”工程即審計(jì)信息化系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)計(jì)算機(jī)開發(fā)應(yīng)用方面的投入，利用先進(jìn)的技術(shù)進(jìn)行效益審計(jì)。
（六）制訂科學(xué)的政府效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有多層次性、多樣性和系統(tǒng)性的特點(diǎn)，不同部門和單位，效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系差別很大。
各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在積極探索的基礎(chǔ)上，按項(xiàng)目分屬的不同行業(yè)和財(cái)政資金的不同用途，采取以相似性進(jìn)行歸類的辦法，逐步探索和完善效益審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，量化評(píng)價(jià)指標(biāo)，為效益審計(jì)的順利進(jìn)行提供科學(xué)依據(jù)。
根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的現(xiàn)狀，在建立指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)遵循如下原則：
1.定性與定量相結(jié)合的原則
定性標(biāo)準(zhǔn)包括國(guó)家法律法規(guī)、黨和政府的各項(xiàng)方針政策，主管部門有關(guān)規(guī)定。定量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括政府預(yù)算、計(jì)劃的各項(xiàng)指標(biāo)，各項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)范和經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)。
2.效益與公平相結(jié)合的原則
不同利益主體對(duì)效益和公平各有偏好，因此，在評(píng)價(jià)政府效益時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持獨(dú)立性原則，不能偏于一方，力圖找到一個(gè)最佳平衡點(diǎn)。
3.長(zhǎng)期效益與短期效益相結(jié)合的原則
長(zhǎng)期效益往往有利于社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，但難以在短期內(nèi)見到政府工作政績(jī)，而短期效益政績(jī)明顯，但多要通過(guò)一些急功近利的形象工程體現(xiàn)。制訂效益指標(biāo)評(píng)價(jià)體系時(shí)要在兼顧考慮兩者的同時(shí)盡量使短期效益服從長(zhǎng)期效益，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。
4.經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相結(jié)合的原則
制訂效益指標(biāo)評(píng)價(jià)體系時(shí)不僅要關(guān)注投資本身所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，而且要關(guān)注投資對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、環(huán)保等各方面的，更關(guān)注投資的社會(huì)效益。
（七）不斷經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)效益審計(jì)的研究
政府效益審計(jì)的理論研究在我國(guó)仍很薄弱，已成為制約我國(guó)效益審計(jì)的實(shí)踐的一個(gè)突出。沒有科學(xué)的效益審計(jì)理論，也就沒有科學(xué)的效益審計(jì)實(shí)踐。為了更好地開展效益審計(jì)，必須加強(qiáng)對(duì)政府效益審計(jì)的理論研究。目前，要加強(qiáng)對(duì)如下問(wèn)題的探討：效益審計(jì)的手段、開展效益審計(jì)的制約因素、實(shí)施效益審計(jì)的程序與方法、審計(jì)環(huán)境對(duì)效益審計(jì)的影響、效益審計(jì)的規(guī)范化建設(shè)、效益審計(jì)的對(duì)象、職能、范圍等。
（八）深化我國(guó)政府體制、公共財(cái)政體制和審計(jì)體制的改革，從深層次上解決效益審計(jì)存在的問(wèn)題
要想從深層次上解決我國(guó)效益審計(jì)面臨的難題，推動(dòng)效益審計(jì)的開展，跟上國(guó)際審計(jì)界績(jī)效審計(jì)發(fā)展的步伐，必須從我國(guó)的政府體制、公共財(cái)政體制和審計(jì)體制等多方面進(jìn)行徹底改革，這方面難度很大，但不做就無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。
1.深化我國(guó)政府體制改革
深化我國(guó)政府體制改革，從根本上解決我國(guó)政府部門人浮于事、投資大卻效率低下的狀況，以利于建設(shè)我國(guó)社會(huì)主義法制經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)政府審計(jì)由純粹的監(jiān)督機(jī)制向完善的公開財(cái)產(chǎn)激勵(lì)約束機(jī)制轉(zhuǎn)變。從而全面解決制約我國(guó)政府效益審計(jì)的深層次問(wèn)題。
2.構(gòu)建和完善公共財(cái)政框架，鞏固和完善各項(xiàng)財(cái)政改革成果
公共財(cái)政框架的建立，要求政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕伯a(chǎn)品，創(chuàng)造公平、公正、透明、統(tǒng)一、開放的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)公開與效率；這就要求進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政管理，進(jìn)一步完善政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收付和部門預(yù)算管理制度，為效益審計(jì)的順利進(jìn)行提供良好的審計(jì)環(huán)境。
3.加快政府審計(jì)體制的改革
我國(guó)現(xiàn)行行政型審計(jì)體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的產(chǎn)物，雖然它取得了很多成績(jī)，但也在很大程度上限制了國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，為此應(yīng)改革現(xiàn)行審計(jì)體制，創(chuàng)造條件，逐步向立法型過(guò)渡。
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[1]陳全民，楊秋林，李建新。中西方政府績(jī)效審計(jì)環(huán)境比較[J].審計(jì)研究。
