時間：2023-07-28 09:18:56
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇扶貧資金的審計案例，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
一、把握重點，搶抓機遇，XX年扶貧開發(fā)工作取得新突破
(一)認(rèn)真開展整村推進(jìn)項目建設(shè)，增強貧困村發(fā)展后勁
(二)抓好貧困地區(qū)勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移輸出，拓寬貧困群眾增收渠道
(三)積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧，貧困農(nóng)戶收入明顯增加
因地制宜，突出特色，大力培育支撐貧困地區(qū)增收致富的優(yōu)勢、特色產(chǎn)業(yè)。在省辦的關(guān)心和支持下，有效運用財政扶貧資金引導(dǎo)信貸扶貧資金投入的倍增機制，充分發(fā)揮扶貧信貸資金在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的積極作用，提高扶貧到戶貸款對貧困農(nóng)戶的瞄準(zhǔn)度，加大對龍頭企業(yè)的扶持力度，為貧困村發(fā)展產(chǎn)業(yè)和群眾增收提供強有力的信貸資金支持。XX年產(chǎn)業(yè)扶貧投入達(dá)到20865萬元：
(四)實施易地開發(fā)扶貧，解決喪失基本生存條件貧困人口的貧困問題
(五)動員社會力量，開展掛鉤扶貧和黨員干部結(jié)對幫扶
(六)加強革命老區(qū)建設(shè),推動革命老區(qū)發(fā)展
(七)集中力量，開展整鄉(xiāng)推進(jìn)試點
通過各類項目的實施，松坪鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施得到夯實，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)得到改造和提升，松坪鄉(xiāng)經(jīng)濟社會將得到的全面發(fā)展,從而實現(xiàn)歷史性跨越。
(八)實施安居工程，改善貧困群眾居住條件
(九)加大扶貧宣傳和統(tǒng)計力度，營造扶貧開發(fā)工作良好的輿論氛圍
加強與有關(guān)新聞媒體合作，通過多種渠道，及時宣傳了扶貧開發(fā)成績，報道了扶貧先進(jìn)經(jīng)驗，樹立了扶貧先進(jìn)典型，反映了扶貧開發(fā)中出現(xiàn)的新情況、新經(jīng)驗和新問題，確保扶貧宣傳的內(nèi)容既真實準(zhǔn)確，又富有時效性。全年由市、縣電視臺播出扶貧開發(fā)新聞、專題9次，編撰扶貧開發(fā)信息16期，扶貧系統(tǒng)干部職工及相關(guān)部門工作人員投稿并刊登在各類報刊雜志上的文章共10多篇，營造了良好的扶貧宣傳工作氛圍，進(jìn)一步擴大扶貧的聲勢和影響。
同時，繼續(xù)開展好扶貧資金項目統(tǒng)計、財政扶貧資金監(jiān)測統(tǒng)計、貧困村監(jiān)測統(tǒng)計、災(zāi)情統(tǒng)計等統(tǒng)計工作。
(十)加強自身建設(shè)，干部職工素質(zhì)明顯提高
一是深入開展學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動。我辦把開展學(xué)習(xí)實踐活動作為政治任務(wù)和歷史機遇，注重思想武裝，加強理論學(xué)習(xí)，開展調(diào)研和案例分析，重視檢查剖析，找準(zhǔn)并解決問題，強化整改落實。全辦干部職工主動按照科學(xué)發(fā)展觀的要求解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，努力做到學(xué)習(xí)實踐與扶貧工作兩手抓、兩不誤、兩促進(jìn)，領(lǐng)導(dǎo)班子領(lǐng)導(dǎo)扶貧開發(fā)科學(xué)發(fā)展的能力進(jìn)一步得到提高。
二是認(rèn)真開展了以講黨性、抓機遇、重民生、謀發(fā)展為主題的作風(fēng)建設(shè)教育活動和感恩教育活動。全體干部作風(fēng)進(jìn)一步改進(jìn)，精神面貌煥然一新。
三是切實抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)。把黨風(fēng)廉政建設(shè)工作貫穿于扶貧開發(fā)工作始終,建立和完善了學(xué)習(xí)、項目資金檢查監(jiān)督管理等15項制度，形成用制度約束權(quán)力、按制度辦事、靠制度管人的機制，自覺遵守有關(guān)規(guī)定，堅持服務(wù)基層、服務(wù)群眾，堅持政務(wù)公開制度，接受社會和群眾的監(jiān)督，強化了監(jiān)督管理。
四是嚴(yán)格開展了陽光政府四項制度工作。樹立了打造陽光政府的理念，嚴(yán)格按要求開展了重大決策聽證、重要事項公示、重點工作通報、政務(wù)信息查詢等陽光政府四項制度工作，全年公示、通報有關(guān)事項20余條。
五是按要求開展了糾風(fēng)工作，對扶貧資金進(jìn)行了嚴(yán)格監(jiān)管，確保了扶貧資金的安全、高效使用;參加了政風(fēng)行風(fēng)熱線，認(rèn)真解答了群眾提出的問題。
二、主要做法和經(jīng)驗
(一)進(jìn)一步統(tǒng)一思想，及時安排部署扶貧開發(fā)工作。及時召開全市扶貧開發(fā)工作會議、扶貧辦主任會議，認(rèn)真貫徹落實全省扶貧開發(fā)現(xiàn)場會和全省州市扶貧辦主任會議精神，全面安排部署我市今年扶貧開發(fā)各項工作，進(jìn)一步統(tǒng)一了思想，理清了思路，明確了任務(wù)、落實了責(zé)任，為創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制，推進(jìn)集中連片開發(fā)，加快扶貧進(jìn)程奠定了良好的思想基礎(chǔ)。
(二)切實強化管理，實行扶貧工作目標(biāo)管理責(zé)任制。為把各項工作落到實處，市扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組與各區(qū)縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組簽訂了XX年扶貧開發(fā)目標(biāo)管理考核責(zé)任狀，與市直掛鉤扶貧牽頭單位簽訂了市級整村推進(jìn)項目建設(shè)責(zé)任狀，制定了目標(biāo)管理考核辦法，對扶貧項目和掛鉤扶貧工作進(jìn)行量化考核。要求各區(qū)縣扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)分工落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或項目上，做到件件項目有人抓，任務(wù)明確，責(zé)任落實。
(三)強化制度建設(shè)，加強資金監(jiān)管。為確保財政扶貧資金和工程項目建設(shè)安全,我辦嚴(yán)格執(zhí)行《云南省財政扶貧資金管理暫行辦法》。完善制度，嚴(yán)格實施《市整村推進(jìn)扶貧項目管理辦法》、《市扶貧安居工程管理辦法》等扶貧項目管理辦法。堅持資金跟著項目走的原則，根據(jù)工程進(jìn)度及時就位資金?？h、鄉(xiāng)都設(shè)立了扶貧專戶，實行扶貧資金專戶存儲、封閉運行，做到專人管理、專賬核算。加強扶貧資金的中期管理，保證項目資金落到實處。認(rèn)真執(zhí)行扶貧資金回補報賬制度，年度扶貧開發(fā)項目工程完成后,協(xié)調(diào)審計部門對項目資金撥付和使用情況進(jìn)行審計，對出現(xiàn)的問題及時糾正，實現(xiàn)了扶貧資金的規(guī)范管理;實行扶貧資金公示制，對扶貧項目和資金分配計劃、項目內(nèi)容、補助對象、補助標(biāo)準(zhǔn)都進(jìn)行公告公示。項目實施竣工后又在項目實施地建永久性標(biāo)志牌，標(biāo)示項目完成情況、資金使用情況、項目效益，廣泛接受群眾監(jiān)督。加強與市財政、各區(qū)縣分管扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)的溝通，對各區(qū)、縣在資金撥付過程中遇到的困難及時幫助協(xié)調(diào)，確保了資金的及時就位和?？顚Ｓ?。
(四)以思路創(chuàng)新推動扶貧開發(fā)工作。按照市委市政府的總體部署和要求,緊緊圍繞解決溫飽、穩(wěn)定脫貧、加快致富、全面發(fā)展的總體目標(biāo)，進(jìn)一步樹立大扶貧理念,解放思想，創(chuàng)新工作思路，以培育穩(wěn)定增收產(chǎn)業(yè)為核心，以村委會為項目區(qū)域，集中連片開發(fā)，逐村逐鄉(xiāng)推進(jìn)。在管理體制、運行機制、開發(fā)方式、扶貧思路、扶貧內(nèi)容等方面不斷創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展，在發(fā)展中扶貧，使扶貧開發(fā)工作取得新突破。
三、存在的困難和問題
通過一年的努力，全市扶貧開發(fā)工作取得了新的成績，但也面臨著許多困難和問題，主要體現(xiàn)在：
二是扶貧投入與需求的矛盾十分突出。各級財政投入的力度與扶貧任務(wù)相比顯得十分薄弱，與扶貧開發(fā)的總體需求差距太大,要真正實現(xiàn)實施一個村,鞏固一個村，自我發(fā)展一個村的目標(biāo),投資標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低,扶貧投入與需求的矛盾進(jìn)一步加劇。
三是返貧現(xiàn)象突出。由于特殊的自然地理條件，我市自然災(zāi)害頻發(fā)，已解決溫飽的人口中，有相當(dāng)一部分基礎(chǔ)不牢固、收入不穩(wěn)定，因災(zāi)、因病、因?qū)W致貧和返貧現(xiàn)象非常突出。
四是產(chǎn)業(yè)扶貧的力度有待進(jìn)一步加大。通過多年的扶貧開發(fā)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工作雖然取得了明顯成效，但廣大貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、農(nóng)民增收困難的局面還未根本打破，進(jìn)一步加大產(chǎn)業(yè)扶貧的力度，因地制宜培育支撐貧困群眾持續(xù)增收的特色和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐，構(gòu)建貧困群眾長效增收機制，依然是我市扶貧開發(fā)工作的一項長期而艱巨的任務(wù)。
五是個別地方和少數(shù)干部對扶貧工作的認(rèn)識有待進(jìn)一步提高。少數(shù)干部認(rèn)為農(nóng)村絕對貧困人口貧困問題已緩解，大扶貧格局已形成，農(nóng)村低保制度已建立，扶貧開發(fā)工作已不太重要。有少數(shù)干部思維方式、領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方式不適應(yīng)新階段扶貧開發(fā)工作需要，缺乏開拓創(chuàng)新精神。
四、XX年我市扶貧開發(fā)工作計劃
根據(jù)當(dāng)前扶貧開發(fā)的新形勢、新任務(wù)和新特點，XX年，要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅持開發(fā)式扶貧方針，創(chuàng)新機制，突出重點，著力抓好以下幾個方面的工作：
(一)精心組織，認(rèn)真實施好整村推進(jìn)項目
XX年全市計劃實施整村推進(jìn)250個村，其中：積極爭取省級整村推進(jìn)計劃200個村，市、縣安排實施50個村。一要盡早做好村級規(guī)劃，編制好科學(xué)合理、切實可行的實施方案。二要高質(zhì)量完成項目建設(shè)任務(wù)。圍繞整村推進(jìn),整合各類資金集中投入使用，最大限度地提高扶貧的綜合效益，打牢基本生產(chǎn)生活條件和貧困村經(jīng)濟發(fā)展兩個基礎(chǔ)。
(二)加大力度，抓好貧困地區(qū)勞動力培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移
要抓住國際金融危機結(jié)束，經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)的良機，充分發(fā)揮3個培訓(xùn)基地的作用，把開展對貧困農(nóng)民的培訓(xùn)、促進(jìn)勞動力轉(zhuǎn)移作為扶貧工作的重點,XX年3個基地計劃培訓(xùn)2500人，投入財政資金200萬元;引導(dǎo)性培訓(xùn)5000人，投入財政資金100萬元。堅持政府引導(dǎo)和市場運作相結(jié)合、加強培訓(xùn)與促進(jìn)轉(zhuǎn)移相結(jié)合，突出支持特困農(nóng)戶，切實加強對農(nóng)村勞動力的素質(zhì)培訓(xùn)，積極探索勞務(wù)輸出的新途徑，加大勞務(wù)輸出力度。
一是高度重視。始終把脫貧攻堅工作作為政治工作和底線工作來抓，定期召開碰頭會議，研究解決扶貧工作中存在的困難和問題。二是強化責(zé)任。成立了由局長任組長，班子成員任副組長，相關(guān)股室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所長為成員的統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金領(lǐng)導(dǎo)小組，形成一級抓一級，層層抓落實的工作格局。三是周密部署。局黨組定期或不定期召開會議調(diào)度財政扶貧工作，財政評審每兩月出臺一次小型公益工程項目預(yù)算最高限價表，對村級扶貧工程造價實行動態(tài)管理，對20萬元以下的項目由村級自行組織實施，對40萬以下的項目實行“四自兩會三公開”模式，確保扶貧資金用得下、用得快、用得準(zhǔn)、用得好。特別是2017年8月以來，對統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金進(jìn)度，做到一月一調(diào)度，一周一通報，督促項目單位加快資金撥付進(jìn)度。四是強化制度建設(shè)。為確保統(tǒng)籌整合工作順利開展，我縣出臺了炎陵縣財政專項扶貧資金管理辦法（炎政辦發(fā)[2016]8號）、《炎陵縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金工作的實施方案》（炎政辦發(fā)[2016]24號）、關(guān)于推廣小型農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施“四自兩會三公開”建管模式的指導(dǎo)意見（炎政辦發(fā)[2017]44號）等一系列文件。
二、資金的整合和監(jiān)管情況
2016年-2018年整合財政涉農(nóng)資金共計59118.3383萬元，其中2016年8511.12萬元，2017年32446.3334萬元，2018年18160.8849萬元。
2019年計劃整合財政涉農(nóng)資金15810.65萬元。
在資金監(jiān)管方面，縣財政部門嚴(yán)格按照上級決策部署，抓細(xì)制度建設(shè)、抓好資金籌措、抓準(zhǔn)資金投向、抓嚴(yán)資金管理、抓實監(jiān)督管理、抓緊問題整改，各項工作有序推進(jìn)。
（一）抓細(xì)制度建設(shè)
——出臺了《炎陵縣人民政府關(guān)于創(chuàng)新財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用機制實施精準(zhǔn)扶貧的意見》（炎政發(fā)[2016]18號）文件，成立縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)年度統(tǒng)籌方案的確定、項目實施、督辦檢查、驗收考評等工作。財政部門負(fù)責(zé)資金的落實和監(jiān)管，制定統(tǒng)籌資金管理辦法，確保財政資金有序統(tǒng)籌、有章可循。
——制定了財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用方案。根據(jù)《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金工作的實施意見》（湘政辦法發(fā)[2016]53號）精神，結(jié)合我縣實際每年制定了《炎陵縣財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用方案》，制定了工作目標(biāo)和基本原則，明確了資金整合的范圍及整合程序。整合的范圍包括中央、省、市、縣財政安排用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的資金。中央層面主要包括：財政專項扶貧資金、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和水土保持補助資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金等20項；省級層面主要包括：扶貧專項資金、重大水利工程建設(shè)專項資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金（用于"一化四體系"建設(shè)的資金除外）等19項。
——制定了資金管理辦法。先后下發(fā)了《炎陵縣財政專項扶貧資金管理辦法》（炎政辦發(fā)〔2016〕8號）、《炎陵縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金管理辦法》（炎政辦發(fā)〔2016〕75號）和《炎陵縣精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)業(yè)項目資金管理辦法》（炎扶發(fā)〔2016〕2號），就扶貧資金的分配、使用、審批、撥付、管理和監(jiān)督等事項作出明確規(guī)定。同時，簡化資金審批和報賬流程，確保扶貧資金用得下、用得快。財政評審每2個月制定一次小型公益工程項目預(yù)算最高限價表，對村級扶貧工程造價實行動態(tài)管理，對20萬元以下的項目由村級自行組織實施，對40萬以下的項目實行“四自兩會三公開”模式。
（二）抓好資金籌措。嚴(yán)格按照統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金整合范圍，應(yīng)整盡整。
（三）抓準(zhǔn)資金投向。嚴(yán)格按照《湖南省財政專項扶貧資金管理辦法》（湘財農(nóng)〔2017〕21號），圍繞培育和壯大貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)、改善小型公益性生產(chǎn)生活設(shè)施條件、增強貧困人口自我發(fā)展能力和抵御風(fēng)險能力等方面，確定財政專項扶貧資金支出范圍，2017年明確統(tǒng)籌整合的資金緊緊圍繞“兩不愁、三保障”， “七個一批”和“六大工程”安排使用，落實定資金、定項目、定責(zé)任、定時間的“四定”原則。整合資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、轉(zhuǎn)移就業(yè)、農(nóng)戶補助等方面，不得用于行政事業(yè)單位基本支出、交通工具及通訊設(shè)備各項支出、各種獎金、津貼和福利補助等與脫貧攻堅無關(guān)的支出。2018年以后，整合資金主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩個方面。
（四）抓嚴(yán)資金管理。一是實行專人、專戶、專賬核算。二是建立了項目資金臺賬。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直相關(guān)單位依據(jù)下達(dá)的扶貧資金使用計劃，按照項目文號、項目地點、項目名稱、項目內(nèi)容、資金規(guī)模、支出金額等要素，建立了項目資金使用臺賬。三是全面推行公開公示制度?？h級方面，炎陵縣涉農(nóng)整合年初方案、調(diào)整方案和全年下達(dá)的整合資金計劃均在炎陵縣人民政府公眾信息網(wǎng)站長期公示。村級方面，村級實行扶貧項目行政村公示制度，切實提高脫貧攻堅工作透明度。在貧困村村部設(shè)立脫貧攻堅公示專欄，明確專欄的扶貧政策、扶貧資金項目、貧困對象管理等公示公告內(nèi)容，同時公布項目監(jiān)督單位及監(jiān)督電話，并留影像資料備查。四是加大培訓(xùn)力度。開展財政支農(nóng)政策培訓(xùn)，讓全縣相關(guān)財務(wù)人員、扶貧幫扶工作隊員和村干部知曉熟悉財政扶貧政策。
（五）抓實監(jiān)督檢查。一是嚴(yán)格紀(jì)律監(jiān)督。扶貧、財政、審計每年對統(tǒng)籌整合資金使用進(jìn)行監(jiān)督檢查。二是嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。對全縣統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金使用進(jìn)展情況實行一周一排名、一周一通報?？h人民政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直有關(guān)單位當(dāng)月各個項目進(jìn)度排名倒數(shù)第一及整體進(jìn)度排名倒數(shù)第一的單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。三是扎實開展股所共建。局班子成員和相關(guān)股室每月下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧資金支出的合理性、合規(guī)性進(jìn)行核查，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧資金使用管理，掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政扶貧資金使用動態(tài)，及時解決所遇到的問題。
（六）抓緊問題整改。一是嚴(yán)格按上級要求抓整改。三年以來，國家、省、市級多次對我縣扶貧資金管理、分配、使用情況進(jìn)行了專項監(jiān)督檢查，檢查中發(fā)現(xiàn)各類問題，縣財政局根據(jù)反饋意見，列出問題清單，下發(fā)整改督辦通知單，要求相關(guān)單位按時整改到位。二是審計抓整改?？h扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立專門的審計組，對所有涉及扶貧資金管理、分配、使用的縣直單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部分村進(jìn)行全面審計，審計中發(fā)現(xiàn)的問題及時向縣扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組匯報，并反饋給相關(guān)單位，相關(guān)單位按時進(jìn)行了整改。三是全面自查抓整改。縣財政局組織局紀(jì)檢、監(jiān)督股、鄉(xiāng)財服務(wù)中心對所有貧困村扶貧資金、財政涉農(nóng)統(tǒng)籌整合資金管理、使用進(jìn)行全面自查，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題即查即改，目前已全部整改到位。同時，對群眾舉報問題進(jìn)行專門調(diào)查，一個一個核實，及時回復(fù)舉報人，并將核查結(jié)果及時報告省財政廳。
三、統(tǒng)籌整合在脫貧攻堅中的作用，及取得的成效。
炎陵縣始終以脫貧攻堅作為頭等大事、首要責(zé)任、第一民生、苦戰(zhàn)硬仗，舉全縣之力朝著脫貧摘帽目標(biāo)扎實推進(jìn)。2014年，全縣建檔立卡初始貧困人口8164戶26761人，貧困發(fā)生率16.57%，貧困村66個（建制村合并后調(diào)整為54個）；2014-2017年，全縣累計脫貧6633戶22881人，貧困村全部退出，貧困發(fā)生率降至0.6%。2017年12月，通過市初審；2018年2月，通過省核查，在全省5個同類縣中，貧困發(fā)生率最低（0.6%）、群眾認(rèn)可度最高（98.49%）；6月，通過國務(wù)院專項評估檢查，錯退、漏評均為“零反饋”；8月3日，經(jīng)省政府批準(zhǔn)宣布脫貧摘帽。主要圍繞“五個字”做文章：
（一）驅(qū)“貧”——讓產(chǎn)業(yè)收入多起來。牢牢把握發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、增加群眾收入這個脫貧的關(guān)鍵，千方百計讓貧困戶的“錢袋子”鼓起來、“腰桿子”硬起來。文化旅游方面。打好炎帝牌、紅色牌、生態(tài)牌，基本形成“一心一環(huán)三大版塊”旅游格局，炎帝陵創(chuàng)5A進(jìn)入沖刺階段，標(biāo)語博物館成功創(chuàng)4A、云上大院成功創(chuàng)3A，神農(nóng)谷旅游服務(wù)中心建成投入使用，帶動39個全國鄉(xiāng)村旅游扶貧重點村、48家休閑山莊、412家農(nóng)家樂加速發(fā)展，幫助5600名群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)，其中貧困人口2112人，人均增收1.8萬元。綠色農(nóng)業(yè)方面?！耙粠О嘶亍背蔀槿罕娒撠氈赂弧爸麝嚨亍?，帶動6096戶18846名貧困人口，戶均年增收6800元。特別是炎陵黃桃連年產(chǎn)銷兩旺，獲評國家地理標(biāo)志證明商標(biāo)、“湖南十大農(nóng)業(yè)（區(qū)域公用）品牌”，炎陵縣獲評“中國優(yōu)質(zhì)黃桃之鄉(xiāng)”。生態(tài)工業(yè)方面。“一區(qū)兩園”擴大到11平方公里，炎陵工業(yè)集中區(qū)進(jìn)入全省園區(qū)綜合排名20強。把握貧困縣IPO“綠色通道”機遇，成功引進(jìn)歐科億、國聲聲學(xué)、全康智能家電等3家投資10億元以上的預(yù)備上市企業(yè)，入園企業(yè)發(fā)展到149家，其中規(guī)模以上企業(yè)66家，安置就業(yè)1.4萬余人，帶動2692名貧困人口人均年增收2.5萬元。
（二）治“窮”——讓內(nèi)生動力活起來。注重發(fā)揮群眾主體作用，讓他們的心更熱、腰更直、手更勤?！胺鲋尽薄Ｇ袑嵓訌娝枷虢逃驼蚣?，引導(dǎo)和幫助貧困戶從精神上立起來、強起來、硬起來。“扶智”。突出抓教育扶貧，開展“千名教師扶貧大走訪”活動，通過教師進(jìn)村入戶比對確認(rèn)建檔立卡貧困學(xué)生信息，做到精準(zhǔn)資助“一個不漏”、控輟保學(xué)“一個不失”、條件改善“一所不差”，全縣義務(wù)教育入學(xué)率100%，建檔立卡貧困學(xué)生無1人因貧輟學(xué)?！胺黾肌?。大力開展就業(yè)援助，免費培訓(xùn)農(nóng)村貧困勞動力和“兩后生”， 幫助缺技術(shù)的貧困勞動力掌握致富技能，實現(xiàn)“培訓(xùn)一人、轉(zhuǎn)移一人、就業(yè)一人、脫貧一戶”的目標(biāo)。開發(fā)生態(tài)護(hù)林員、生態(tài)管護(hù)員、鄉(xiāng)村保潔員等公益性崗位728個，引導(dǎo)和幫助群眾實現(xiàn)就業(yè)增收。全縣農(nóng)村貧困勞動力累計轉(zhuǎn)移就業(yè)6658人，占59.5%。
（三）解“困”——讓基本保障強起來。堅守底線，突出重點，政策始終向貧困戶聚焦、向貧困人口疊加。保障“房子”。扎實推進(jìn)“三大工程”，實現(xiàn)“居者有其屋”。堅持定戶、定點、定標(biāo)、定期、定責(zé)、定業(yè)的“六定”舉措，分2年完成易地扶貧搬遷1234戶4013人，確保“搬得出、穩(wěn)得住、有事做、能致富”；按照“一提三分一統(tǒng)”的思路，完成農(nóng)村危房改造8327戶，其中貧困對象農(nóng)村安居工程2543戶；兼顧貧困村與非貧困村、貧困戶與非貧困戶，完成6122戶農(nóng)村土坯房集中整治，拆除5366棟閑置、廢棄、空心破敗的農(nóng)村土坯房。保障“身子”。大力開展健康扶貧，形成了貧困人口基本醫(yī)療、大病保險、醫(yī)療救助、綜合保險、特殊醫(yī)療、便民服務(wù)“六重保障”。貧困人口全部納入重特大疾病救助范圍，實行“先診療、后付費”及“一站式”結(jié)算服務(wù)。貧困患者縣內(nèi)住院費用報銷比例達(dá)90%以上，5452人納入國家健康管理系統(tǒng)實行分類管理和救治，有效降低了因病致貧、因病返貧的幾率。保障“底子”。針對喪失勞動能力的貧困群眾，實行農(nóng)村低保制度兜底脫貧，做到“應(yīng)保盡保、應(yīng)兜盡兜”。全縣農(nóng)村低保對象1349戶2940人，其中兜底對象294戶516人，兜牢了困難群眾基本生活最低保障網(wǎng)。實施生態(tài)扶貧，投入補償資金6568萬元，讓貧困群眾既守住身邊的“綠水青山”，又從“金山銀山”中分享紅利。
（四）提“質(zhì)”——讓村容村貌美起來。實施“六大工程”，貧困村、非貧困村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平全面提升。交通更通暢了。投資14.59億元，完成國省干線公路提質(zhì)改造161.51公里，建設(shè)農(nóng)村公路808.22公里，危橋、渡改橋25座，客運站場224個。飲水更安全了。完成水利設(shè)施投資3.67億元，100%解決農(nóng)村安全飲水問題，其中91.7%的行政村通自來水。網(wǎng)絡(luò)更發(fā)達(dá)了。光纖寬帶和手機4G信號全覆蓋，農(nóng)戶100%通生活用電，農(nóng)網(wǎng)改造全面達(dá)標(biāo)，51個村級光伏電站建成并網(wǎng)發(fā)電。環(huán)境更優(yōu)美了。實施農(nóng)村環(huán)境綜合整治整縣推進(jìn)，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率達(dá)84.38%，形成了“戶分類、村收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運及處理”的垃圾處理模式。文化更豐富了。全縣人均文體設(shè)施面積2.07㎡，送戲、送電影、送圖書、送文體器材等文化惠民活動廣泛開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站全覆蓋，村級綜合文化服務(wù)中心建設(shè)成效顯著。鄉(xiāng)村旅游更興旺了。納入全省“神奇湘東”文化生態(tài)旅游精品線路，39個貧困村納入全國旅游扶貧重點村，發(fā)展星級鄉(xiāng)村旅游點42個。
（五）擔(dān)“責(zé)”——讓結(jié)對幫扶實起來。全面壓實“五個責(zé)任”，嚴(yán)格遵守“五項制度”，堅決兌現(xiàn)“五個不論”，結(jié)對幫扶做到“身入”“心入”“深入”?！吧砣搿保褪秦毨Т?、非貧困村幫扶工作隊全覆蓋，貧困戶幫扶干部全覆蓋，累計開展“大走訪”21.46萬人次?！靶娜搿保?641名幫扶干部深入千家萬戶，開展“三同五好”2.59萬人次，成為最感人、最亮麗的一道“風(fēng)景線”?！吧钊搿?，根據(jù)“貧困戶所需、幫扶干部所能”，實打?qū)崬槿罕娊鉀Q問題，幫助貧困戶實現(xiàn)各類“微心愿”2.16萬個。“大走訪”經(jīng)驗獲省委《工作情況交流》刊文推介。
四、涉農(nóng)整合資金中農(nóng)林產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目資金成效典型案例
炎陵縣發(fā)展黃桃產(chǎn)業(yè)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧
炎陵黃桃生長于炎陵縣海拔300-1200米的深山之中，得益于充足的陽光、涼爽的氣溫、晝夜溫差明顯的獨特氣候以及松軟肥沃的土壤條件，“炎陵黃桃”具有果形周正、顏色橙黃、甜度適中、酥脆可口，香氣濃郁等特點，受到市場的青睞。該產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為炎陵縣帶領(lǐng)廣大老百姓脫貧致富的主導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，炎陵黃桃線上線下熱銷，并帶動炎陵鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展，對促進(jìn)農(nóng)民脫貧增收和縣域經(jīng)濟發(fā)展起到了重要的作用，有2784戶8152名貧困人口因黃桃種植直接受益，年人平增收約8500元左右。獲“湖南十大農(nóng)業(yè)品牌”、“國家地理標(biāo)志證明商標(biāo)”、“中國優(yōu)質(zhì)黃桃之鄉(xiāng)”等榮譽和稱號。它集精致農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)等多個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)元素，是炎陵農(nóng)業(yè)發(fā)展史上一個成功的范例，“炎陵黃桃”也成為了炎陵縣一張響亮的名片。
關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)業(yè)；跟蹤審計；操作研究
2019年11月19日，中央財政提前下達(dá)全國28個省（自治區(qū)、直轄市）2020年中央財政專項扶貧資金預(yù)算1136億元，約占2019年中央財政專項扶貧資金1261億元的90％。財政部督促各地繼續(xù)深入推進(jìn)貧困縣涉農(nóng)資金整合試點工作，以強化對脫貧攻堅工作的投入保障。2020年已進(jìn)入脫貧攻堅的決勝階段，各級部門是否提前編制好預(yù)算，切實管好用好財政專項扶貧資金，確保資金精確高效使用極其重要。貧困縣采取連片種植的方式，采用“農(nóng)戶+合作社+基地”的種植模式，多方籌措資金，采購扶貧芒果苗木發(fā)到種植戶手中，做到“種一株管好一株，種一畝管好一畝，種百畝管好一片”，通過精心管護(hù)，獲得了成功。芒果產(chǎn)業(yè)已成為一些貧困縣精準(zhǔn)脫貧的支柱產(chǎn)業(yè)。以T縣精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)業(yè)項目中芒果產(chǎn)業(yè)項目為例，對其進(jìn)行模擬跟蹤審計，對其審計操作方法進(jìn)行研究，設(shè)計具體審計步驟并進(jìn)行總結(jié)。
1精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)業(yè)項目跟蹤審計案例構(gòu)建
1.1產(chǎn)業(yè)項目名稱
T縣2019年芒果產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施方案。
1.2建設(shè)任務(wù)
種植1000hm2芒果苗；加強對現(xiàn)有芒果種植區(qū)和原種植芒果區(qū)域的管護(hù)，力爭2019年新增掛果面積1333.33hm2，全縣芒果掛果面積超3333.33hm2，助推貧困戶創(chuàng)業(yè)增收。
1.3建設(shè)地點
以“二流域”“兩沿線”為重點發(fā)展區(qū)域（即馱娘江流域、紅水河流域，汕昆高速公路沿線、省道321公路沿線），該區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）重點發(fā)展芒果產(chǎn)業(yè)，鼓勵其他適宜發(fā)展芒果的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）發(fā)展芒果產(chǎn)業(yè)，使資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。
1.4項目責(zé)任單位
T縣芒果產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組
1.5資金安排
2019年新種芒果1000hm2，總投入1636萬元。其中，財政性資金投入380萬元，企業(yè)及農(nóng)戶自籌1256萬元。
1.6補助標(biāo)準(zhǔn)
統(tǒng)籌縣財政資金，統(tǒng)一購買芒果苗木，對2019年新種植芒果的農(nóng)戶給予苗木補助。建檔立卡貧困戶種植芒果的，除得到苗木補助外，符合產(chǎn)業(yè)“以獎代補”申報條件的，可同時申報“以獎代補”補助。
1.7時間進(jìn)度
準(zhǔn)備階段為2019年1月10日至2019年1月31日，宣傳發(fā)動和培訓(xùn)階段為2019年2月1日至2019年2月28日，實施階段為2019年3月1日至11月30日，驗收階段為2019年12月1日至2019年12月31日。
2精準(zhǔn)扶貧芒果產(chǎn)業(yè)項目審計的操作方法研究
2.1芒果苗木項目前期的跟蹤審計
芒果苗木項目前期的跟蹤審計為芒果苗木項目的主要督查環(huán)節(jié)，對項目是否立項、設(shè)計，是否環(huán)評、規(guī)劃，是否評審、招投標(biāo)，是否有實施方案，是否完工，是否驗收等環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤審計。芒果苗木項目前期的審計主要對項目立項論證過程的真實性、合理性進(jìn)行審查，加強對項目主要環(huán)節(jié)管理的督查，及時發(fā)現(xiàn)問題，避免決策失誤、盲目立項[1-3]。實施的方法有審計分析書面資料、查詢法和分析法、抽查法等。分析審查決策程序的民主性，決策方案的合理性，決策內(nèi)容是否符合國家的政策，項目建議書的合規(guī)性，立項目標(biāo)的明確性與必要性，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的合理性，可行性報告的充分性、準(zhǔn)確性，資金籌措方案的合理性，投資估算的合理、合規(guī)性，經(jīng)濟評價的準(zhǔn)確、可靠性等。對評審、招投標(biāo)文件、過程清單、過程進(jìn)行審核，明確是否符合相關(guān)的法律法規(guī)，還要關(guān)注招標(biāo)人的招標(biāo)能力和招標(biāo)方式等。對合同的業(yè)務(wù)內(nèi)容、范圍、服務(wù)條款、計費依據(jù)、時效進(jìn)行審查[4-6]。
2.2芒果苗木項目現(xiàn)場的跟蹤審計
在種植芒果苗階段，審計人員主要對芒果苗進(jìn)場、栽植、養(yǎng)護(hù)、價格等方面進(jìn)行跟蹤審計，及時抽審芒果苗，對不符合項目要求的情況和存在的問題進(jìn)行分析，找出原因，提出具有針對性和可操作性的審計建議，促進(jìn)相關(guān)部門和單位加強項目管理[7]。實施的方法有實地調(diào)查法和抽查法。從土壤土質(zhì)、挖坑、基肥、種植、修剪、澆水等方面熟悉種植芒果苗木的工序，現(xiàn)場審計人員熟悉、了解現(xiàn)場情況，及時做好相關(guān)的跟蹤記錄。對芒果苗木的相關(guān)規(guī)格參數(shù)進(jìn)行相應(yīng)的審查，例如測量并記錄芒果苗木的品種、數(shù)量、規(guī)格、冠幅、高度等。芒果苗載重時，要對苗木的密度、支撐、繞繩、遮陰等情況進(jìn)行實地測量及記錄。在芒果苗木的養(yǎng)護(hù)審計中，要對苗木的修剪整形、去除枯枝、清理死樹、澆水施肥、整地除草、防治病蟲害及排水等情況進(jìn)行審計記錄[8]。
2.3芒果苗木項目結(jié)算審計
在芒果苗木項目的結(jié)算審計階段，要對項目量進(jìn)行審計。用現(xiàn)場的芒果苗木數(shù)量與方案量進(jìn)行比對核實。審計項目的費用和項目財務(wù)決算，即對苗木項目從立項、執(zhí)行到完成全過程中的全部費用進(jìn)行審計。實施的方法有實地調(diào)查法、分析法、抽查法等。選定合適的時間，對芒果苗木的數(shù)目、高度、規(guī)格、密度、成活情況等進(jìn)行現(xiàn)場核實。對于價格費用，要核實清單內(nèi)容與實際情況，明確投標(biāo)合同的合理性及競爭性。對于財務(wù)決算，歸集整理芒果苗木項目的檔案資料，核查清楚賬務(wù)處理、財產(chǎn)清查、債權(quán)債務(wù)的清償情況，審查苗木項目的資金來源及分配管理情況、項目的審批程序、工程投資的真實性和項目的運營及效益[9]。
3精準(zhǔn)扶貧芒果產(chǎn)業(yè)項目審計的具體實施步驟
根據(jù)芒果苗木項目的特點，制定詳細(xì)的現(xiàn)場跟蹤方案。一是成立跟蹤審計小組，配備農(nóng)業(yè)、計算機、財務(wù)等專業(yè)人員。二是編制詳細(xì)并切實可行的實施計劃，要特別研究針對芒果苗木的種植經(jīng)營周期、種植特點、苗木維護(hù)、開花掛果等特點而形成的計算方式及審查方式的特點，并做好現(xiàn)場審計工作及相應(yīng)的記錄，形成審計日記。三是及時收集和整理相關(guān)紙質(zhì)或電子材料，對材料的真實性進(jìn)行復(fù)核。四是配備相應(yīng)的計算機、測量儀器、照相機等輔助工具，收集比對前期的數(shù)據(jù)。
3.1收集資料階段
項目開始后，立即收集項目的計劃書、可研性報告、方案、圖紙、會審記錄、方案變更、苗木采購及運輸合同、審批材料、補充協(xié)議、相關(guān)技術(shù)資料及會議紀(jì)要等材料。隨著項目的推進(jìn)，收集后續(xù)相關(guān)材料，做好項目記錄。
3.2跟蹤審計階段
通過“脫貧攻堅大數(shù)據(jù)平臺”，比對受益群眾的貧困戶信息，并采取入戶調(diào)查的方法，確保項目對象的精準(zhǔn)性?！懊撠毠源髷?shù)據(jù)平臺”全面采集貧困人口、貧困村等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)了扶貧系統(tǒng)數(shù)據(jù)的大集中，其子平臺的應(yīng)用模塊能夠?qū)崿F(xiàn)與扶貧業(yè)務(wù)相關(guān)部門之間的數(shù)據(jù)交換共享，成為脫貧攻堅的數(shù)據(jù)支撐。跟蹤審計人員取得的芒果種植指導(dǎo)性任務(wù)分解表，入駐芒果苗木項目中的貧困村，并對種植任務(wù)（畝）、技術(shù)指導(dǎo)責(zé)任人、新覆蓋貧困戶（戶）、鄉(xiāng)村責(zé)任人等情況進(jìn)行核查，隨時收集相關(guān)資料，解決現(xiàn)場遇到的問題，并做好跟蹤記錄。熟悉芒果苗木選取、采購、分配、種植、養(yǎng)護(hù)、掛花、結(jié)果、采摘、銷售的全過程，根據(jù)種植特點變換審計方式。重點審核“扶貧果苗”調(diào)運發(fā)放工作。把好“三關(guān)”，即嚴(yán)把苗木調(diào)運質(zhì)量關(guān)（苗木出圃前嚴(yán)格檢查，保證合格苗木出圃）；嚴(yán)把苗木發(fā)放程序關(guān)（核準(zhǔn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）上報調(diào)苗數(shù)量和種植面積）；嚴(yán)把苗木審核關(guān)（驗收造冊登記，杜絕多領(lǐng)苗木現(xiàn)象）。保證“扶貧果苗”及時到位，加快擴大新種芒果的面積。
3.3結(jié)算審計，出具審計報告
按照標(biāo)準(zhǔn)對芒果苗木項目進(jìn)行結(jié)算審計，對苗木補助、聘專家及技術(shù)培訓(xùn)、種植鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)費、獎勵資金等進(jìn)行財務(wù)核算，并對實際項目完成量進(jìn)行初步計算，經(jīng)審計局審核后，會審定案，最終形成以資金為主線，以政策落實為導(dǎo)向，實現(xiàn)績效評價的審計報告。及時向建設(shè)單位提出抽審時存在的問題，并出具審計意見，督促建設(shè)單位加強管理，及時整改。建設(shè)單位采取清退、重新定價、繼續(xù)栽植等處理方式，審計人員要及時監(jiān)督落實情況。
4結(jié)束語
對精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)業(yè)項目中的芒果苗木項目的跟蹤審計操作進(jìn)行研究，旨在通過分析具體的案例，構(gòu)建出跟蹤審計操作的步驟及方法，提高審計在推進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)項目中的推動力。跟蹤審計人員平時應(yīng)學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目的常識及特點，提高審計實操能力。
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關(guān)鍵詞：扶貧經(jīng)濟合作社；小額信貸
基金項目：河北金融學(xué)院2013-2014學(xué)年度以民生熱點調(diào)研為主題的暑期社會實踐
中圖分類號：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
收錄日期：2014年9月9日
一、金融扶貧發(fā)展背景
泱泱華夏，五千年的文明古國，農(nóng)業(yè)的發(fā)展是淵源，也是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中需要解決的問題。與之息息相關(guān)的農(nóng)村貧窮落后的發(fā)展?fàn)顩r急需解決，中國農(nóng)民的生活狀態(tài)需要改善?，F(xiàn)如今中國在國際上的發(fā)展已經(jīng)取得一定成績，中國的農(nóng)村面貌需要煥然一新，去迎接中國新的挑戰(zhàn)?！叭r(nóng)”，即農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村概念的提出，為指導(dǎo)農(nóng)業(yè)問題的解決提供了新的解決方向。
中國是一個人口大國，農(nóng)村人口占大多數(shù)。改革開放以來，廣大農(nóng)民在黨的政策指導(dǎo)下，搞種植，進(jìn)工廠，辦經(jīng)營。許許多多的農(nóng)民先后通過自己辛勤勞動，在汗水與智慧的澆灌下，走上了致富的道路。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)的顯示，在1978年實行農(nóng)村經(jīng)濟體制改革后到1985年的7年間，貧困人口的下降率達(dá)到了50%。但據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前我國還有農(nóng)村絕對貧困人口2，820萬，初步解決溫飽但還不穩(wěn)定，還有可能返貧的農(nóng)村低收入人口5，825萬。農(nóng)村貧困人口的脫貧問題是亟待解決的現(xiàn)實問題。
在農(nóng)村，人們因為天災(zāi)人禍、子女上學(xué)、疾病、人多地少、市場意識低下、文化素質(zhì)低、建房等因素致貧，又可能因為結(jié)婚返貧。貧困問題的解決，需要資金的幫助。金融扶貧的發(fā)展是解決問題的有效方法。不同的金融扶貧運行模式在不斷發(fā)展。
二、經(jīng)濟合作社運營模式
易縣經(jīng)濟合作社將孟加拉國的“窮人銀行”模式即（GB模式）與中國的農(nóng)村現(xiàn)狀相結(jié)合形成了具有中國特色的金融扶貧的新途徑。該模式以小額信貸為主體，為中國農(nóng)村的發(fā)展提供了新道路。
（一）入社自愿，無需抵押。扶貧社本著公開透明的借款原則，貸款分為四部：貸款申請貸款審批貸款發(fā)放貸款收回，即由貧困戶提出入社申請，經(jīng)扶貧社調(diào)查并實施嚴(yán)格信貸紀(jì)律等方面的培訓(xùn)之后方批準(zhǔn)入社。扶貧社實行小額、有償、短期貸款，是以信用作為擔(dān)保無需資產(chǎn)的抵押，貸款戶5戶為一組，小組成員之間負(fù)連帶還款責(zé)任，再由6～8個小組成立一個中心。小組和中心通過社員會議民主推選一名有一定威望、組織能力和責(zé)任心較強的人為小組長或中心主任，負(fù)責(zé)本小組或中心的信貸事宜。這種有層次、有組織、有分工的團(tuán)隊形式使農(nóng)民的借款更加方便。
（二）貸款到戶，婦女為主。與一般的借貸機構(gòu)不同，經(jīng)濟合作社本著一切為了農(nóng)民的原則，使銀行走到農(nóng)村，工作人員將工作重點也放在了農(nóng)村，他們深入到最基層的農(nóng)民中去，中心、小組、農(nóng)戶家中甚至是田地變成了他們主要的工作地點。通過向農(nóng)民介紹宣傳，了解資金需求和使用情況，收放貸款更好的服務(wù)農(nóng)民，幫助農(nóng)民真正走上富裕的道路。實踐證明，這種做法效果非常明顯，扶貧社貸款的還款率很高。這與工作人員深入農(nóng)戶中去是分不開的。另外，合作社中女社員占80%以上。
（三）依次放款、整貸零還。為了保證一定的還款率，在發(fā)放小額信貸資金時最初嚴(yán)格按照2-2-1的程序來經(jīng)行，即以小組為單位，先向小組中的2戶放款，待2戶貸款使用符合要求后，再給另外2戶，一般是組長最后得到貸款。但現(xiàn)在已改為一次性放款。另外為化解信貸風(fēng)險，扶貧社借鑒孟加拉“鄉(xiāng)村銀行”模式實行整貸零還的方法，農(nóng)戶在得到貸款時，首先要交還全年貸款利息的50%，從第三周起開始按周或規(guī)定的日期還貸，每周還全部貸款的1/50，一年的最后兩周還清剩下的一半利息。
三、經(jīng)濟合作社的成效
易縣是一個待發(fā)展的地區(qū)，它依然是一個農(nóng)業(yè)大縣，經(jīng)濟水平尚待提高，但是經(jīng)濟合作社的開展為該縣的發(fā)展帶來了新的希望。
（一）提高貧困農(nóng)民的收入。通過向農(nóng)民提供貸款幫助，使農(nóng)民有了更大的發(fā)揮空間，也極大地提高了農(nóng)民的積極性，使一切創(chuàng)造財富的源泉充分涌流，使農(nóng)民手頭上的錢多起來，使農(nóng)民向小康的生活又邁進(jìn)了一大步。
（二）擴寬致富道路。經(jīng)濟合作社本著造福農(nóng)民的原則，給農(nóng)民提供了更多的致富之路，使得易縣出現(xiàn)了種植業(yè)，養(yǎng)殖業(yè)，運輸業(yè)以及個體商業(yè)全面發(fā)展的前景，在合作社資金的支持和幫助下人民的生活水平日益提高，農(nóng)村的面目煥然一新。
（三）為貧窮的縣提供了借鑒依據(jù)。易縣經(jīng)濟合作社取得的成功給其他的鄉(xiāng)縣提供了借鑒依據(jù)，也使得這些金融扶貧的機構(gòu)得到了充分的發(fā)展，這樣成功的案例得到了極大地推廣，使得其他鄉(xiāng)縣的農(nóng)民也可以快速的發(fā)展起來。
四、發(fā)展問題
（一）身份法律敏感，發(fā)展受到限制。扶貧社是所屬與公益性的小額信貸組織，我國目前還沒有相關(guān)的法律及政策法規(guī)給予支持和規(guī)范，它缺乏相應(yīng)的如同銀行等的相應(yīng)的法律身份，這就使得其發(fā)展受到了嚴(yán)重的影響，容易遭到質(zhì)疑，與此同時也影響了其資金籌集工作的展開。例如：在發(fā)展過程中他試圖把扶貧社試圖利用農(nóng)行資金合作扶貧，但由于受法律主體地位的限制，無法運作成功。
（二）后續(xù)資金準(zhǔn)備不足。扶貧社中小額貸款屬于規(guī)模經(jīng)濟，按規(guī)定每個中心社的資金規(guī)模達(dá)到萬元時才能有效實現(xiàn)成本的覆蓋，而到目前為止，易縣扶貧社資金來源中有孟加拉鄉(xiāng)村銀行與美國福特基金會的捐助、中科院萬元的軟貸款和歷年利潤滾存，共計萬元，雖初具規(guī)模，但“只貸不存”的模式使小額貸款的可用資金量非常受限。目前易縣規(guī)模最大的中心社資金規(guī)模僅萬元，扶貧社資產(chǎn)總模僅萬元，與規(guī)模要求相去遠(yuǎn)，急需擴大可用資金。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村資金需求量非常旺盛，戶資金需求在萬元之間，而現(xiàn)在扶貧社只能提供戶均元的資金，資金滿足程度不高。
（三）內(nèi)部管理體制需要進(jìn)一步完善。易縣扶貧舍經(jīng)過數(shù)十載的發(fā)展，已經(jīng)取得一定的成功。但隨著規(guī)模的擴大，扶貧社經(jīng)營管理水平還不夠高，缺乏相應(yīng)的管理，存在風(fēng)險性較大。從調(diào)查其的業(yè)務(wù)中發(fā)現(xiàn)，其發(fā)展帶有明顯的個人傾向性。小額信貸發(fā)放初始時，信貸員對資金的終端管理地位不明確，權(quán)力過于集中，了解其發(fā)展發(fā)現(xiàn)它出現(xiàn)過中心主任架空信貸員的事件，也出現(xiàn)過貸款的逾期受理等問題。管理要素的發(fā)展是必要的。扶貧社的組織結(jié)構(gòu)尚未健全，內(nèi)部管理體系還不完善，突出表現(xiàn)為內(nèi)部監(jiān)管部門缺位，機構(gòu)內(nèi)部自上而下強有力的監(jiān)管系統(tǒng)尚未形成，風(fēng)險控制意識較弱。
（四）組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的糾紛。調(diào)查得知易縣扶貧舍在成立之時有中國社科院參與，但后續(xù)的發(fā)展中，卻沒有過多的支持，可現(xiàn)在在扶貧舍發(fā)展形勢交好情況下，社科院想獲得一定控制權(quán)。而對于現(xiàn)在扶貧舍自身來說，自己發(fā)展多年，在較好的發(fā)展情況下，不愿交出權(quán)力，雙方存在矛盾。在此情況下，雙方出現(xiàn)商業(yè)摩擦，扶貧舍的發(fā)展受到影響。
五、解決建議
（一）扶貧舍聯(lián)系相應(yīng)的同性質(zhì)組織，積極謀求其合法的地位與相應(yīng)權(quán)利。另外，有關(guān)部門應(yīng)針對扶貧社的實際情況，盡快制定相關(guān)的法律法規(guī)，放寬限制，逐步配套相關(guān)政策措施，諸如準(zhǔn)入條件、利率、稅收等，使其合法化、公開化和規(guī)范化，并入到農(nóng)村金融體系中加以監(jiān)管，以增加農(nóng)村金融服務(wù)供給，滿足“三農(nóng)”多層次的融資需求；除此之外扶貧舍與相應(yīng)的銀行進(jìn)行項目合作，以取得相應(yīng)的權(quán)利，促進(jìn)雙贏。
（二）一方面拓寬融資渠道，保持小額貸款組織的可持續(xù)性發(fā)展；另一方面正規(guī)金融機構(gòu)可通過參股或批發(fā)貸款方式參與扶貧社發(fā)展；還可以將政府部門的扶貧資金嫁接到扶貧社這種扶貧模式上來，即將每年政府下?lián)艿姆鲐氋Y金劃出一部分，撥到扶貧社運作，到期收回，這將大大提高扶貧資金的使用效率。
（三）通過建立健全貸款管理制度，明確貸前調(diào)查、貸時審查和貸后檢查業(yè)務(wù)流程和操作規(guī)范，切實加強貸款管理；還應(yīng)遵照國家有關(guān)財務(wù)規(guī)定根據(jù)自身獨特的運行機制建立健全財務(wù)會計制度、內(nèi)部控制和內(nèi)部審計制度，真實記錄和全面反映其業(yè)務(wù)活動和財務(wù)活動。
（四）建議扶貧舍與社科院就領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的問題積極的洽談，社科院應(yīng)對其過往行為作出合理解釋。二者就領(lǐng)導(dǎo)問題需要達(dá)成有力共識。二者應(yīng)在為民謀福利的宗旨上，達(dá)成有力共識，可實現(xiàn)分權(quán)領(lǐng)導(dǎo)，或社科院先參與近來，了解其運作后，在解決領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題，努力實現(xiàn)雙贏。
主要參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞：反貧困 金融政策
通過制定金融政策來促進(jìn)政府反貧困的任務(wù)主要是指在一定的金融政策的指導(dǎo)下，使信貸資金流向貧困人口，通過外界的力量增加貧困人口的可以利用的資本存量，使貧困人口的收入增加。
我國目前扶貧的金融政策分析
我國目前扶貧的金融政策主要是瞄準(zhǔn)地區(qū)的貧困人口，為他們提供信貸資金。這種提供主要有兩種方式，一是政府直接利用扶貧貼息貸款政策，為貧困人口提供低于市場利率的信貸資金；二是小額信貸扶貧政策，利用民間資本，農(nóng)戶自治管理，在小范圍內(nèi)以市場原則提供信貸資金。我國對扶貧資金的投放采取瞄準(zhǔn)地區(qū)的政策，主要是因為這樣可以有效地降低交易成本。而貧困地區(qū)主要分布在鄉(xiāng)村地區(qū)，而城市雖然有貧困人口，但不夠集中，政府針對這部分人口的信貸投入成本較高（政府為了識別出真正的貧困人口要面臨巨大的信息收集成本）。所以目前我國的信貸投入主要是在鄉(xiāng)村地區(qū)。下面以博弈論框架為基礎(chǔ)對我國目前在鄉(xiāng)村地區(qū)實施的兩項金融政策進(jìn)行分析。
扶貧貼息貸款
為貧困地區(qū)具有正常勞動能力的窮人提供扶貧貼息貸款，幫助他們發(fā)展生產(chǎn)，增加收入，是1986年以來中國政府所采取的一系列扶貧政策的一個重要組成部分。12年來扶貧貼息貸款的規(guī)模不斷擴大，已累計投入578.5億元。1994年以前扶貧貼息貸款，瞄準(zhǔn)的主要是貧困地區(qū)的生產(chǎn)性企業(yè)。這說明扶貧貼息貸款首先是瞄準(zhǔn)區(qū)域的，這樣可以防止影響其他非貧困地區(qū)的金融市場，而地方政府拿到有限的扶貧資金不是首先從公平的角度，貸給貧困農(nóng)戶（我國的扶貧主要是指對農(nóng)村的扶貧），而是首選生產(chǎn)性企業(yè)。這是由于技術(shù)和制度的因素，投資農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率較低。但是這些企業(yè)并沒有太好的效益，扶貧資金的還款率很低，有許多人從管理、技術(shù)和市場的角度認(rèn)為貧困地區(qū)的企業(yè)沒有高的生產(chǎn)效率。還有個制度上的原因，就是當(dāng)資金利用效率低的時候，政府沒有采取懲罰行動，而是繼續(xù)投入，希望能夠改變現(xiàn)狀，但這給了這些企業(yè)一個壞的信號，即政府不會不管企業(yè)的死活，即使政府發(fā)出了懲罰的威脅，也不一定會實行，因為這是政府的企業(yè)，尤其是在貧困地區(qū)，企業(yè)倒閉會引起更多的社會問題，這時企業(yè)虧損倒成了獲得政府資金的籌碼。這可能是大多數(shù)改革前國有企業(yè)的弊病。《國家八七扶貧攻堅計劃》出臺以后，要求扶貧貼息貸款主要應(yīng)該瞄準(zhǔn)貧困戶，重點支持農(nóng)村中的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和以當(dāng)?shù)剞r(nóng)副產(chǎn)品為原料的加工業(yè)中效益好、有還貸能力的項目。然而在扶貧貼息貸款的使用上，地方政府有較大的發(fā)言權(quán)，地方政府出于自己的利益最大化，可能會采取尋租的策略。所以在實施過程中出現(xiàn)了兩個突出的問題：扶貧貼息貸款投向嚴(yán)重偏離扶貧目標(biāo)；扶貧貼息貸款逾期未收回比例大。據(jù)國家審計署對1994～1996年中央扶貧貼息貸款的審計結(jié)果表明，593個國定貧困縣扶貧貸款用于種養(yǎng)業(yè)的平均比例為37%，有些地方只有10%左右。用于種養(yǎng)業(yè)的貸款大部分被非貧困人口“截獲”。抽查山西省大寧縣100戶種養(yǎng)業(yè)貸款戶，結(jié)果20戶是村干部，80戶是國家工職人員及其家屬。據(jù)對部分貧困縣的統(tǒng)計1994年至1996年到期應(yīng)收回貸款15.2億元，實際收回貸款3.9億元，資金到期回收率僅為26％。當(dāng)資金的使用者消極使用時，政府沒有積極性進(jìn)行懲罰，因為進(jìn)行懲罰的話，就沒有尋租的機會了，只要資金的使用者預(yù)期到政府一般會選擇不懲罰的話，消極使用資金就是一個最優(yōu)選擇了。
小額信貸扶貧
小額信貸扶貧是目前國際上比較流行的扶貧到戶的制度安排，我國從1997年以來，開始在各地進(jìn)行小額信貸扶貧試驗，有一定積極的效果。從目前的情況看，基本是借鑒孟加拉鄉(xiāng)村銀行（GB模式）的經(jīng)驗，并在這個基礎(chǔ)上結(jié)合各地區(qū)的實際情況進(jìn)行了某些方面的調(diào)整。比較成功的試點有著名經(jīng)濟學(xué)家茅于軾在山西省呂梁山區(qū)的一個小村莊(山西省臨縣湍水鎮(zhèn)龍水頭村)所進(jìn)行的信貸扶貧試驗，中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所在河南省易縣和商洛地區(qū)丹風(fēng)縣等地區(qū)搞的試點。這些試點能夠取得成功主要是在于：采取了農(nóng)戶自治的性質(zhì)，自我管理，互相擔(dān)保。在這種形式下，農(nóng)戶直接管理可以首先解決信息問題，可以有效地識別出貧困人口，還可以避免在資金貸出去以后農(nóng)戶的道德風(fēng)險，這是因為農(nóng)戶互相擔(dān)保，風(fēng)險均攤，每個人都有監(jiān)督別人用款的動機，并且農(nóng)戶的信譽對于獲得貸款的可持續(xù)性很重要，沒有信譽的農(nóng)戶很難找到擔(dān)保人的，也就借不到貸款。這種小額信貸可以在比較小的范圍內(nèi)，還在于我國的廣大農(nóng)村地區(qū)還是個鄉(xiāng)土社會，在這樣的社群里，信譽的規(guī)制作用較強。并且這種信譽只是對鄉(xiāng)土社會中其他平等的主體，在對于同政府的交易中，農(nóng)戶的機會主義動機更加強烈，因為農(nóng)戶預(yù)期政府不會采取懲罰的行為。這些試點的資金大多來自于民間和國外的捐款，所以沒有政府的干預(yù)，也就不存在政府與貧困農(nóng)戶的博弈。這些信貸資金的利率一般也比較高，接近或高于市場利率，可以覆蓋管理費用，甚至還有一部分利潤，管理者可以從中獲得一定的收益，并能夠保證資金的保值和增值，這樣資金的連續(xù)性便得到了保證。但在另外一些試點，小額信貸的效果并不突出，主要由下列原因造成的：較多地利用了現(xiàn)有的政府組織資源；主要集中于信貸服務(wù)，中國借鑒的GB模式其實是典型的多目標(biāo)小額信貸，但在具體操作上比較重視信貸服務(wù)；貸款仍然存在利率補貼。國外的小額信貸主要是非政府組織資助和實施的，政府只起非常有限的作用，而在這些地區(qū)小額信貸試驗的資金來源主要是扶貧貼息貸款或者地方財政提供的財政扶貧周轉(zhuǎn)金，組織系統(tǒng)自然不同程度地依賴于政府組織，或者是直接依托于政府的某個部門，或者直接聘請部分政府官員作為工作人員。由于政府的參與較多，又有一定的利率補貼，前面所說到的尋租問題仍然存在，非貧困農(nóng)戶對這些資金的截留，使得小額信貸資金的扶貧效果在這些地區(qū)并不明顯。雖然這些地區(qū)的小額信貸在貸款收回率上可能較高，但這是因為在操作過程中，比較重視貸款的抵押，同時由于在局部地區(qū)的鄉(xiāng)土社會里個人的信譽也起到一定的作用。總的來說，對于小額信貸在范圍較小的地區(qū)(比如一個自然村或一個鄉(xiāng))能夠起到較好的效果，但是是否能夠推廣到較大的地區(qū)，是需要進(jìn)一步考慮的。將小額信貸推廣首先遇到的是資金來源的問題，依靠民間的和國外捐贈的資金總是有限的，依靠貧困地區(qū)的自我積累又是非常緩慢的，如果較多地利用政府的資金，政府自然又會參與進(jìn)來，結(jié)果影響了小額信貸的自治性質(zhì)。況且如果地區(qū)擴大以后，超出了鄉(xiāng)土社會中信譽所能影響的范圍，這又會影響貸款的回收。
有關(guān)建議
政府有責(zé)任制定適當(dāng)?shù)慕鹑谡邅斫鉀Q貧困人口對資金的需求問題。貧困人口得不到用于生產(chǎn)性投資的資金主要有兩個原因，一是因為地方政府在使用國家的信貸資金可能會尋租，使資金流向非貧困人口；二是正規(guī)的金融市場通常把窮人排斥在外。想獲得資金的窮人也可以分為兩類：一類是資金的使用效率比較低，難以承擔(dān)正常的市場利率，因此需要政府的補貼；另一類是資金的使用效率比較高，可以承擔(dān)正常的市場利率，但由于沒有渠道從正常的金融市場上獲得資金，只有通過政府或者高利貸解決。對于第一類人政府只有直接干預(yù)，給予他們一定的利率補貼；而對于第二類人，政府可通過制定相應(yīng)的政策，利用市場解決。所以我國目前的金融政策選擇仍然是政府有選擇地對某些貧困人口進(jìn)行貼息貸款，發(fā)動民間資本滿足第二類貧困人口對資金的使用。但是為了克服這些政策在執(zhí)行中所發(fā)生的問題，我們必須做到以下兩點：
立法規(guī)范政府的信貸資金投放行為
政府為了窮人可以獲得發(fā)展生產(chǎn)的資金，不得不介入金融市場，但是如何介入才能真正讓應(yīng)該獲得資金的窮人獲得急需的資金呢？首先通過調(diào)整宏觀金融市場是不可行的。由于我國的貧困人口分布較為集中，采用“區(qū)域瞄準(zhǔn)型"的資金投入方法，可以節(jié)約識別窮人的交易成本。但是這種資金投入方法需要借助地方政府的積極參與，地方政府除了反貧困以外還有自己獨立的利益，它有可能偏離中央政府的目標(biāo)。為了保證地方政府不采取尋租的方式，中央政府應(yīng)該規(guī)范自己的行為，比如以貸款回收率的高低，作為發(fā)放下一期貸款的依據(jù)，并且堅定的執(zhí)行這一方案，這樣可以給地方政府一個肯定的預(yù)期，如果不把資金用在扶貧上，將會獲得較少的貸款，甚至?xí)ぷ獾臋C會（得不到中央政府的貸款）。地方政府貸款給貧困家庭的行為也需要規(guī)范，應(yīng)該讓獲得資金的貧困家庭相信，不積極使用資金，要受到懲罰。這種懲罰，當(dāng)然只是剝奪其用于發(fā)展的資金，而不是保證其溫飽的資金。規(guī)范政府的行為最重要的手段是通過立法，而現(xiàn)在我國目前仍然不存在一套針對貧困地區(qū)使用信貸資金的法律規(guī)章制度。對貧困地區(qū)的信貸援助多是出于政治和道德上的考慮，這無形中給予了地方政府一個“預(yù)算的軟約束”，這通常會導(dǎo)致資金的利用效率較低。而貧困地區(qū)的貧困人口也經(jīng)常把這種信貸資金的投入與國家的救濟混在一起，消極使用這些資金，所以如果可以通過法律的形式，給地方政府和貧困家庭一個穩(wěn)定的預(yù)期，并改變他們的收益矩陣，使他們認(rèn)為采取不尋租和積極使用資金的策略才是最優(yōu)的。
發(fā)展民間金融
政府直接參與金融市場容易產(chǎn)生許多問題，比如尋租和資金利用效率低下。但如果利用民間金融市場既可以解決資金的來源問題，還可以解決一部分信息不對稱問題，貧困人口可以低成本地從金融市場獲得資金，并在市場的壓力下，積極地使用資金。前面講到的小額信貸其實就是一種利用民間金融的例子。發(fā)展民間金融必須減少政府的干預(yù)，政府不需要投入資金，也不需要進(jìn)行利率補貼，也不需要利用自己的組織資源進(jìn)行管理，而只需制定一定的法規(guī)，進(jìn)行監(jiān)管，防止風(fēng)險的積累和非法集資。利用民間金融進(jìn)行融資的貧困人口屬于能夠承擔(dān)得起市場利率的那種類型，因此不需要政府進(jìn)行利率補貼。在民間金融市場上的交易，信譽可以起到較好的規(guī)制作用，可以減少道德風(fēng)險的發(fā)生。民間金融機構(gòu)可以較低成本的獲得窮人的信息，可以有效地避免逆向選擇的發(fā)生?？偟膩碚f政府應(yīng)該大力發(fā)展民間的金融機構(gòu)，對于原有的地方小型金融機構(gòu)，比如：農(nóng)村信用社，城市商業(yè)銀行等，可通過適當(dāng)改制將其民營化；大膽利用民間資本來進(jìn)行扶貧融資，鼓勵相互擔(dān)保和互助合作，對于政府參與較多的小額信貸項目，在適當(dāng)時機政府要選擇退出。對于現(xiàn)在已經(jīng)取得成功的小額信貸試點，政府并不要急于推廣，如果這是一種高效的制度創(chuàng)新模式，它可以在民間自發(fā)演進(jìn)，政府應(yīng)該做的是培育合適的生存環(huán)境，比如給予一定的合法地位，讓它們參與同國有金融機構(gòu)的競爭；建立一些公共機構(gòu)為一些貧困戶貸款提供抵押擔(dān)保；將民間的金融機構(gòu)納入正規(guī)的金融監(jiān)管體系，并考慮提供再保險機制。
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關(guān)鍵詞 第三部門；扶貧機制創(chuàng)新；實踐與探索
作者簡介 龔冰。廣西外資扶貧項目管理中心經(jīng)濟師，廣西南寧530023
中圖分類號 F124.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1672―2728{2008)08―0043―04
第三部門是指社會中外在于政府和經(jīng)濟的第三種力量。它是各種非政府組織、非營利性組織、公民的自愿性社團(tuán)與協(xié)會、社區(qū)組織、利益團(tuán)體、基金會和公民自發(fā)組織起來的統(tǒng)稱，構(gòu)成了社會生活中獨特的“公共空間”，具有民間性、非營利性、自治性、自愿性等主要特征。正是這些典型的特征，形成了第三部門與政府組織、與經(jīng)濟組織的顯著區(qū)別。第三部門具有以下基本特征：(1)以公共利益為組織目標(biāo)，向社會提供公共物品或準(zhǔn)公共物品；(2)不以營利為組織目標(biāo)；(3)獨立于政府組織；(4)自主管理的自治組織；(5)依靠組織成員的志愿參與。
本文對第三部門對中國扶貧開發(fā)事業(yè)的主要貢獻(xiàn)進(jìn)行了總結(jié)，以廣西財政扶貧項目參與式管理試點項目的實踐為例，分析了第三部門對扶貧機制創(chuàng)新的作用方式與效果，提出了第三部門促進(jìn)扶貧機制創(chuàng)新的相關(guān)建議。本研究對于新階段扶貧開發(fā)按照黨的十七大要求，全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，充分發(fā)揮第三部門在扶貧開發(fā)、全面建設(shè)小康社會中的作用具有重要的現(xiàn)實意義。
一、第三部門對中國扶貧開發(fā)的主要貢獻(xiàn)
國際民間組織合作事業(yè)是在中國實施改革開放政策的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的。1979年中國政府與聯(lián)合國開發(fā)計劃署正式簽訂了雙方之間的合作協(xié)定，拉開了中國開始接受國際多邊組織提供的經(jīng)濟技術(shù)援助的序幕。20世紀(jì)80年代期間國外民間組織開始進(jìn)入中國。從80年代中期開始，國內(nèi)的民間組織也逐步發(fā)展起來，大多與國際民間組織合作實施了大量的扶貧項目，不僅增加了資金投入，而且引進(jìn)和探索了新的扶貧方法，為中國大規(guī)模減貧成效的取得做出了積極貢獻(xiàn)。
總體來看，第三部門在中國扶貧開發(fā)事業(yè)中的主要作用體現(xiàn)在：
1 提供了一系列新型的扶貧開發(fā)模式。各國政府、各國際機構(gòu)在反貧困的斗爭中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。民間組織在扶貧過程中最大的優(yōu)勢是制度創(chuàng)新、扶貧模式的建立。例如參與性鄉(xiāng)村評估(PRA)在扶貧領(lǐng)域中的應(yīng)用并取得了不少成功的案例。小額信貸理念在中國西部農(nóng)村的實施，數(shù)百萬的農(nóng)民通過小額信貸的方式擺脫了貧困。
2 引進(jìn)了一大批國際先進(jìn)的項目管理經(jīng)驗。國際民間組織的項目一般資金額度有限，但管理程序和管理方法均建立在確保資金直接到戶、貧困人口能夠參與并直接受益基礎(chǔ)目標(biāo)上；項目管理從設(shè)計到立項、實施、監(jiān)督、評估均采取國際通行的做法，利用有限的資源而達(dá)到最大的效果和效益；以建立在以社區(qū)為基礎(chǔ)的綜合發(fā)展模式，資源有效配置。
3 培養(yǎng)了一批從事國際合作的扶貧專業(yè)機構(gòu)和人才。國際民間組織合作項目特別強調(diào)機構(gòu)建設(shè)和人才的培養(yǎng)。多年以來，國際民間組織在中國的活動，逐步培養(yǎng)了一批既懂國際慣例、項目管理又了解中國國情并能吃苦耐勞的高素質(zhì)的項目管理專業(yè)人員。尤其是通過民間組織援助的項目的實施，為基層(縣一級)的對外經(jīng)濟技術(shù)交流開辟了一條新的渠道，進(jìn)一步開闊了當(dāng)?shù)馗刹亢腿罕姷囊曇?，培養(yǎng)和鍛煉了一批執(zhí)行國際民間組織合作項目的管理人才。
4 提高了多數(shù)中國民間扶貧組織的規(guī)范化經(jīng)營程度。近年來，不少基金會和非營利機構(gòu)開始出版機構(gòu)的年度報告和審計報告，公開機構(gòu)透明的管理制度，扶貧的民間機構(gòu)愿意接受社會的監(jiān)督等。這一變化都與國際民間組織合作事業(yè)分不開的。不少國際民間組織都旨在促進(jìn)中國民間組織的規(guī)范化，實現(xiàn)規(guī)范化經(jīng)營的中國民間組織已成為人們的希望和努力目標(biāo)。從現(xiàn)在趨勢看，從事扶貧活動的中國民間組織將逐步步入國際化軌道，能夠自主獨立、自主經(jīng)營、自主制約和自主發(fā)展。
二、從廣西財政扶貧項目參與式管理試點項目看第三部門對扶貧機制創(chuàng)新的作用
(一)項目背景
參與式農(nóng)村發(fā)展的理念和方法，作為在許多發(fā)展中國家被驗證有效的扶貧方式，從上世紀(jì)80年代開始被一些國際援助和發(fā)展機構(gòu)引入中國，并且在各地的實踐中創(chuàng)造了許多成功的模式。進(jìn)入21世紀(jì)，在新時期扶貧開發(fā)過程中，在國家有關(guān)部門的推動下，全國各地開始大規(guī)模地開展參與式村級扶貧規(guī)劃，得到了貧困地區(qū)群眾的大力支持和積極參與，建立了以貧困農(nóng)戶需求為導(dǎo)向的項目庫，為政府扶貧資源更系統(tǒng)和有針對性的投入奠定了基礎(chǔ)。但是如何將參與式發(fā)展理念和方法滲透到政府扶貧開發(fā)的方方面面，仍面臨許多挑戰(zhàn)。
從2002年開始，廣西外資扶貧項目管理中心與香港樂施會合作投入185萬元無償資金，在全州縣開展參與式財政扶貧資金使用與管理試點。經(jīng)過3年多時間的實踐和探索，全州縣扶貧辦初步建立起縣、鄉(xiāng)、村(屯)不同層面財政扶貧項目參與式管理的新模式，為參與性理念和方法在政府扶貧開發(fā)中的具體應(yīng)用找到了新的突破口，為政府扶貧資源使用效率的提高以及貧困社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供了新的、可操作的經(jīng)驗借鑒。
(二)財政扶貧資金參與式管理試點的設(shè)計與實踐
1 試點縣基本情況
全州縣位于廣西東北部，與湖南省西南地區(qū)相接。全縣76萬多人口，轄區(qū)總面積4021.74平方公里。全縣有重點貧困村30個，貧困農(nóng)戶7760戶，貧困人口48442人，2001―2005年的財政扶貧資金投入為2900萬元。其經(jīng)濟社會發(fā)展水平在桂林市所轄縣區(qū)中處中等水平。
2 財政扶貧資金使用與管理的現(xiàn)狀分析
根據(jù)對全州縣政府執(zhí)行財政扶貧項目管理現(xiàn)狀的觀察與分析，財政扶貧項目的管理有如下的特點：(1)政府扶貧項目中對項目最切身利益的相關(guān)者――貧困村的廣大群眾在項目中的地位、權(quán)益和責(zé)任的定位不夠清晰和明確；(2)財政扶貧項目的管理依照原有的行政體系運行，但就如何保證扶貧資源使用的有效性，缺乏扶貧系統(tǒng)內(nèi)部細(xì)致的工作要求以及保證外部參與和監(jiān)督的機制。
3 全州縣參與式財政扶貧資金使用與管理試點的實踐
全州縣參與式財政扶貧資金使用與管理試點從2003年4月開始，第一階段歷時3年。2003年，在蕉江瑤族鄉(xiāng)大丫自然村和東山瑤族鄉(xiāng)紫貝沖自然村開展社區(qū)綜合發(fā)展項目的實施。通過項目實施，縣扶貧辦奠定了對參與性理念、工作手法以及綜合社區(qū)發(fā)展的理解。2004年，在財政扶貧的基礎(chǔ)設(shè)施項目(屯級路修建)中開始嘗試使用參與性的工作手法，得到了村干、村民歡迎和肯定。同時，也初步探索出村民參與財政扶貧項目管理的原則、程序和方法。2005年9月，全州縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組出臺“關(guān)于印發(fā)財政扶貧項目參與式管理試點工作實施方案的通知”，試點項目區(qū)覆蓋4個貧
困行政村。試點工作進(jìn)展順利，項目在縣扶貧辦、鄉(xiāng)政府對參與性理念的接受和工作思路轉(zhuǎn)變，社區(qū)自我組織和管理能力的提高以及財政扶貧資源的監(jiān)管和使用效率的提高上都取得了積極的效果。
(三)財政扶貧項目參與式管理的基本模式
全州縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組通過正式文件，明確規(guī)定和規(guī)范了各級項目執(zhí)行機構(gòu)的角色和作用：縣扶貧辦既是項目的管理者、監(jiān)督者，又是項目協(xié)作和引導(dǎo)者；試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委是政策的執(zhí)行者，又是項目的協(xié)作者；項目區(qū)群眾是項目實施的主體，對項目擁有知情權(quán)、決策權(quán)、所有權(quán)。
財政扶貧項目參與式管理實施的過程在原有的項目計劃、項目組織實施、項目監(jiān)測、項目驗收四個階段的基礎(chǔ)上細(xì)化和添加成以下六個環(huán)節(jié)：
1 宣傳發(fā)動。由縣扶貧辦召集試點鄉(xiāng)／鎮(zhèn)政府、村委和村民代表，介紹政府的扶貧政策和方針，試點的緣由、意義。大概要經(jīng)歷的階段，所采用的方法。
2 項目申報。(1)由試點鄉(xiāng)／鎮(zhèn)人民政府、村委組織召開村民代表、村民小組長會議，回顧十年規(guī)劃項目庫內(nèi)的項目并進(jìn)行選擇排序，初步?jīng)Q定年度要上報和要做的項目。村民代表和組長會后向村民反饋會議內(nèi)容，征求群眾意見；再次召開村民代表、村民小組長會議，集中群眾意見，確定申報的項目。(2)鄉(xiāng)／鎮(zhèn)人民政府引導(dǎo)、協(xié)助村委就村民代表會議決定的項目按照既定統(tǒng)一格式填報項目規(guī)劃申報表，并送縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室申報立項。(3)縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室就試點鄉(xiāng)／鎮(zhèn)申報的項目，依照上級扶貧系統(tǒng)的要求予以審查。并及時上報爭取立項。
3 項目公示。(1)所申報的項目一經(jīng)批復(fù)，縣扶貧辦即將項目批復(fù)情況以文件形式下發(fā)到試點鄉(xiāng)／鎮(zhèn)，并用協(xié)議的形式將項目移交給村委，協(xié)議明確村委與縣扶貧辦在項目實施過程中的角色定位、責(zé)任以及行為／工作范圍。(2)由村委組織召開村民代表、村民小組長會議，通報項目批復(fù)情況。同時將項目直接交給項目覆蓋區(qū)，并要求村委與村民代表和村民小組長將項目名稱、規(guī)模、資金、實施和驗收時間按既定格式張榜公布，同時以口頭形式傳達(dá)到群眾，以保障群眾的知情權(quán)。
4 項目實施。(1)村委組織覆蓋區(qū)群眾召開會議討論(會員人數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、婦女比例等)選舉產(chǎn)生相應(yīng)的項目實施小組、監(jiān)督小組，定職責(zé)、進(jìn)行人員分工。(2)組織進(jìn)行理念培訓(xùn)：由縣扶貧辦協(xié)助試點鄉(xiāng)／鎮(zhèn)、村組織項目覆蓋區(qū)實施小組、監(jiān)督小組和群眾進(jìn)行培訓(xùn)。(3)項目鄉(xiāng)／鎮(zhèn)、村委協(xié)助項目實施小組組織召開群眾大會討論、決定項目實施方案，包括實施計劃、辦法、糾紛處理、山林水利關(guān)系協(xié)調(diào)、投工投勞等，制定物資保管、財務(wù)、會議、監(jiān)督制度。(4)項目實施小組按照制定的方案、制度組織群眾實施項目，群眾、監(jiān)督小組既參與實施又監(jiān)督實施，縣扶貧辦、試點鄉(xiāng)／鎮(zhèn)政府、村委引導(dǎo)協(xié)助項目實施。(5)資金使用堅持社區(qū)支配，合理使用，公開透明，民主監(jiān)督的原則。項目公示后，由村委協(xié)助項目實施小組組織群眾討論制定資金使用計劃向社區(qū)公布，報鄉(xiāng)／鎮(zhèn)政府和縣扶貧辦備案。項目啟動后，由項目實施小組按照資金使用計劃申請資金，資金下?lián)軐嵤┬〗M約定的帳戶，在監(jiān)督小組、村委鄉(xiāng)／鎮(zhèn)政府的監(jiān)督下使用。監(jiān)督小組定期或按工程進(jìn)度公布資金使用情況(要求到具體細(xì)目)。報賬憑據(jù)須經(jīng)過項目實施小組、監(jiān)督小組長簽字，村委負(fù)責(zé)人簽字并加蓋公章方可報賬。(6)項目結(jié)束前，試點鄉(xiāng)／鎮(zhèn)政府、村委協(xié)助，項目實施小組組織項目覆蓋區(qū)群眾討論、產(chǎn)生后續(xù)管理辦法。
5 項目評估、驗收。(1)村委協(xié)助，項目實施小組負(fù)責(zé)匯總項目實施、資金使用的書面匯報，申請縣扶貧辦、鄉(xiāng)／鎮(zhèn)政府進(jìn)行階段性評估驗收，驗收結(jié)果作為報賬依據(jù)。(2)實施小組組織村民進(jìn)行自我評估，準(zhǔn)備書面材料，申請終期評估。(3)終期評估驗收組由縣扶貧辦、業(yè)務(wù)部門、鄉(xiāng)／鎮(zhèn)政府、村委、項目實施小組、監(jiān)督小組、群眾代表組成。評估指標(biāo)包括項目實施質(zhì)量、資金使用透明度和效率、群眾參與和滿意程度、弱勢的關(guān)注程度、群眾自我發(fā)展意識和能力的變化、后續(xù)管理等方面，方法包括現(xiàn)場勘察、走訪群眾。(4)項目終期評估在最后一次申請報賬之前進(jìn)行。評估不過關(guān)，項目不能通過驗收。
6 后續(xù)管理。項目覆蓋區(qū)群眾、實施小組在縣扶貧辦和鄉(xiāng)／鎮(zhèn)政府的監(jiān)測下按照討論產(chǎn)生的項目后續(xù)辦法進(jìn)行后續(xù)管理。
(四)財政扶貧項目參與式管理試點的效果和影響
1 試點的直接效果體現(xiàn)在：一是項目在改善貧困村的生產(chǎn)生活條件的同時，提高了貧困村自我組織、實施和管理項目的意識和能力。二是提高了扶貧資源的使用效率。大大減少了資金中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)被擠占和挪用的空間。村民對項目的擁有感也使村民投入支持配套項目和負(fù)起相應(yīng)的監(jiān)督職責(zé)，在保障了政府扶貧資源的使用效率的同時，節(jié)省了政府的投入。而且，對項目后續(xù)管理的重視也最大限度地避免了政府在未來的重復(fù)投入。
2 試點的間接效果主要是：(1)新的制度保證了村民參與財政扶貧項目的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和決策權(quán)，使整個項目的資金使用和管理過程“民主、公平、公開”，使項目資源使用到位和高效，充分體現(xiàn)了村民的意愿，因此得到了村民積極的擁護(hù)，也就改善了村民和干部之間的關(guān)系。(2)縣鄉(xiāng)扶貧人員工作能力得到了進(jìn)一步提高。
3 試點項目產(chǎn)生了較好的影響，體現(xiàn)在：(1)本試點是對財政扶貧項目管理制度的創(chuàng)新和完善，為村民參與財政扶貧項目的決策、管理和實施提供了制度空間。(2)縣扶貧辦的工作人員實現(xiàn)了態(tài)度和行為的三大轉(zhuǎn)變：一是從不了解參與性的理念和方法到自覺地應(yīng)用；二是從只關(guān)注項目結(jié)果到關(guān)注項目的過程、結(jié)果和可持續(xù)性并重；三是從只關(guān)注項目建成和質(zhì)量到關(guān)注項目過程中對村民自我管理和發(fā)展能力的建設(shè)。(3)全州縣財政扶貧項目參與式管理的模式，無論在提高了扶貧資源的使用效率，還是在實踐“新農(nóng)村”發(fā)展建設(shè)中的“民主管理”的要求，都提出了新的思路和見解。全州的模式得到了桂林市扶貧辦的充分肯定，桂林市在自治區(qū)的支持下，已決定在全市更多縣的貧困村內(nèi)進(jìn)行推廣，為創(chuàng)新和完善全市的扶貧開發(fā)機制提供借鑒。
三、第三部門促進(jìn)扶貧機制創(chuàng)新的思考與建議
(一)第三部門促進(jìn)扶貧機制創(chuàng)新的機遇
根據(jù)黨的十七大的部署和對扶貧開發(fā)提出的新要求，未來的10多年，中國的扶貧事業(yè)將會繼續(xù)有一個新的發(fā)展。在新階段扶貧開發(fā)事業(yè)發(fā)展中。主體依然是政府，國際組織也會繼續(xù)充當(dāng)配角，而民間組織將充當(dāng)拾遺補缺的作用。主要原因是建立在中國政治體制改革和經(jīng)濟體制改革不斷深入，市場經(jīng)濟體制的建立還有一個相當(dāng)長的磨合期，因此民間組織在扶貧開發(fā)事業(yè)中需要分析自己的作用和角色。
1 效率優(yōu)先。民間組織從事扶貧不需要龐大的政府系統(tǒng)和極其復(fù)雜的協(xié)調(diào)機構(gòu)，而可直接達(dá)到村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，直接到戶，這中間無形之中降低了成本，減少了周轉(zhuǎn)機構(gòu)，可直接參與扶貧工作。民間組織的參與將有助于中國政府實現(xiàn)減貧目標(biāo)。而民間組織的高效工作將深得基層百姓的歡迎。
2 社區(qū)為基礎(chǔ)的參與方式將進(jìn)一步被接受和推廣。民間組織所倡導(dǎo)的社區(qū)綜合發(fā)展具有巨大的潛力。由政府大包大攬的做法將逐步改變，如何發(fā)揮社區(qū)的力量，還有待深入的研究和實踐。
3 制度創(chuàng)新。民間組織來自百姓，而真正的創(chuàng)新機制又依靠了民間組織來自“船小易調(diào)頭”的特點。民間組織將有能力、有機會創(chuàng)造出政府部門和國際機構(gòu)所不能辦到的機制。
4 國際化的比較優(yōu)勢。這一點仍然是國際民間組織合作的優(yōu)勢，例如小額信貸的成功經(jīng)驗是建立在引進(jìn)孟加拉GB模式的基礎(chǔ)上。而國際上不少成功的經(jīng)驗，我們應(yīng)大力提倡，當(dāng)然需要經(jīng)過先試點再推廣，以減少社會消費成本。
(二)第三部門促進(jìn)扶貧機制創(chuàng)新的政策建議
1 政府應(yīng)為從事扶貧活動的第三部門的健康發(fā)展，提供良好的法律和政策環(huán)境。作為從事扶貧開發(fā)為宗旨的民間組織、社會團(tuán)體，政府應(yīng)從稅收、登記、管理和監(jiān)督方面應(yīng)有明確規(guī)定。一方面促進(jìn)此類民間組織的發(fā)展，另一方面應(yīng)加強其監(jiān)督功能和手段，從社會上籌集的資金應(yīng)明確用途，公開透明，以確保扶貧到村，資金到戶，受益到人。
2 加強對第三部門組織合作事業(yè)的研究。逐步建立第三部門支持型機構(gòu)。建議政府、企業(yè)、公民都來參加這一活動，提倡扶貧濟困，提倡志愿服務(wù)，自愿捐贈的良好道德和社會風(fēng)尚。
一、突出審計項目重點
1、加強對重點企業(yè)的審計。就我市的情況而言，我們對國有大型企業(yè)和集團(tuán)公司，根據(jù)其經(jīng)營性質(zhì)、資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營風(fēng)險等不同特點進(jìn)行分類管理，突出對企業(yè)會計核算的真實性審計，突出對企業(yè)改制過程中產(chǎn)權(quán)變動的審計；突出對企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量的審計；突出對企業(yè)凈資產(chǎn)增長的真實、合規(guī)性審計，確保國有資產(chǎn)的保值增值。同時，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立集團(tuán)公司信息資料庫。每年對集團(tuán)公司的財務(wù)狀況進(jìn)行總體評價，對其償債能力、盈利能力進(jìn)行分析，并提出有針對性的審計建議，防止國有資產(chǎn)流失和會計信息失真。如在對我市一家國有企業(yè)改制時進(jìn)行的審計，就核增資產(chǎn)5 300萬元，從而防止了國有資產(chǎn)流失，為政府有關(guān)部門作出改制決策提供了有力的依據(jù)。
2、加強對重點資金的審計。近年來，我們主要安排了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和城鎮(zhèn)居民最低生活保障資金的審計；退耕還林、環(huán)保資金和扶貧資金的審計；社會保障資金、昌金高速公路征地拆遷資金、防洪保安資金、公共衛(wèi)生防疫資金、住房公積金、扶貧救災(zāi)資金、萍鄉(xiāng)礦區(qū)采煤沉陷區(qū)綜合治理專項資金審計等，這些與群眾切身利益息息相關(guān)的重點資金作了重點審計，加強監(jiān)督，特別關(guān)注這些資金的管理和安全，關(guān)注資金流向和使用績效，真正維護(hù)了群眾的根本利益。在我市城鎮(zhèn)居民最低生活保障資金審計過程中，我們對3個縣的財政、民政及低保資金管理和發(fā)放情況的審計，發(fā)現(xiàn)了擠占、挪用及違規(guī)操作低保資金的情況，及時進(jìn)行了糾正和查處，并向紀(jì)檢監(jiān)察和司法機關(guān)移送案件2起，在社會上產(chǎn)生了較大的反響。維護(hù)了人民群眾的利益，踐行了“三個代表”重要思想。
3、加強對重點部門的審計。當(dāng)前，制度不完善、體制不健全、運作不規(guī)范、程序不嚴(yán)密、決策不科學(xué)，是誘發(fā)違紀(jì)違規(guī)問題的根源。因此，我們從規(guī)范財權(quán)入手，堅持和改進(jìn)對重點部門的審計。主要是加強對財政預(yù)算分配合理性的監(jiān)督和預(yù)算退庫的監(jiān)督，促進(jìn)各級財政部門嚴(yán)格按照法律、法規(guī)的規(guī)定辦理預(yù)算收入退庫，規(guī)范退庫管理行為，提高財政資金的使用效益。加強對稅收征管的監(jiān)督，杜絕征稅過程中出現(xiàn)人為的調(diào)節(jié)因素和非法減免稅收，以確保財政收入的真實、合法。同時對一級預(yù)算管理部門，規(guī)范收支行為。對經(jīng)濟管理部門、國資管理部門等有大額資金權(quán)的部門進(jìn)行系統(tǒng)審計。去年，在對市投資公司的延伸審計中，就查出了其主要負(fù)責(zé)人擅自挪用3 000多萬元財政資金進(jìn)行賬外炒股的嚴(yán)重問題，已移交紀(jì)檢機關(guān)查處。今年，我們主要進(jìn)行了市本級預(yù)算執(zhí)行審計和2個縣區(qū)的決算審計。
4、加強對重點行業(yè)的審計。人民群眾關(guān)注的單位、關(guān)注的熱點，就是審計的重點。因此，我們要抓住敏感行業(yè)、重點行業(yè)，選擇帶有傾向性、苗頭性、普遍性的問題加強審計，特別是對群眾反映強烈的領(lǐng)域和單位開展審計。近兩年，我們主要對全市交通、運管系統(tǒng)、供電系統(tǒng)、環(huán)保系統(tǒng)、煙草專賣系統(tǒng)等行業(yè)進(jìn)行了重點審計，從而進(jìn)一步規(guī)范了市場秩序，維護(hù)好人民群眾的合法權(quán)益。
5、加強對重點建設(shè)等項目的審計。政府投資基本建設(shè)項目呈逐年增長趨勢，加強對政府投資竣工決算審計，是審計部門做到把國家和人民的錢管好用好最直接最有效的方式，使有限的資金投入能產(chǎn)生最大的經(jīng)濟效益和社會效益。近兩年，我們主要進(jìn)行了鄉(xiāng)村公路、萍鄉(xiāng)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)萍安大道、319國道萍蓮段等大型工程項目的審計，為國家節(jié)約了大筆財政資金。再是，上級統(tǒng)一部署和安排的重點項目也是我們工作的重點。
二、突出組織實施重點
根據(jù)審計任務(wù)的輕重，所需時間的長短，工作范圍的大小，以及審計項目特點和上級要求，統(tǒng)籌進(jìn)行工作部署，科學(xué)整合審計力量，合理進(jìn)行審計組編成。有時打破科室、縣區(qū)界限，有時縣區(qū)間交換審計，有時配合上級審計或在縣區(qū)抽調(diào)得力骨干編組審計。在全省國有糧食系統(tǒng)新增財務(wù)掛賬審計中，由于時間緊，任務(wù)重，要求高，我們采取“集中兵力打殲滅戰(zhàn)”的方法，全市統(tǒng)一部署，市縣（區(qū)）審計人員統(tǒng)一編組，縣區(qū)間交叉審計的方式進(jìn)行。在一年一度的本級財政預(yù)算執(zhí)行審計中，我們采取“四個統(tǒng)一”（即統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一報告），科室聯(lián)動的方式進(jìn)行。在今年上半年首次對4名縣區(qū)委書記以及2名黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟責(zé)任審計中，我們抽調(diào)縣區(qū)的部分審計骨干統(tǒng)一編組，較好地克服了時間緊、要求嚴(yán)、沒經(jīng)驗的困難，保證了各項任務(wù)的圓滿完成。在所有重大審計項目的實施過程中，要求局領(lǐng)導(dǎo)堅持到審計第一線，及時掌握和處置各種情況，狠抓審計質(zhì)量管理不放松。
三、突出隊伍建設(shè)重點
審計事業(yè)要發(fā)展，人才是根本，廉潔是保障。因此，加強審計隊伍建設(shè)是重中之重。一是要嚴(yán)格把好人員進(jìn)入關(guān)，要挑選那些愛審計、有文化、懂業(yè)務(wù)、素質(zhì)強的人才充實審計隊伍。今年，我們通過公務(wù)員考核和嚴(yán)格把關(guān)，選拔了2名的大學(xué)畢業(yè)生到局機關(guān)，為審計隊伍補充了新鮮血液。二是要加大教育和培訓(xùn)力度。我們結(jié)合本單位實際，采取“走出去、請進(jìn)來”、在工作中學(xué)習(xí)、在實踐中提高以及專題講座、經(jīng)驗介紹、案例分析等多種形式進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高審計人員的業(yè)務(wù)勝任能力和技能。先后組織人員到南京審計學(xué)院學(xué)習(xí)，派員參加審計署、省廳的計算機業(yè)務(wù)培訓(xùn)，選派骨干到兄弟省市審計部門學(xué)習(xí)取經(jīng)，給審計人員每人配備1臺筆記本電腦等，收到了較好的效果。三是要優(yōu)化內(nèi)部機構(gòu)，科學(xué)進(jìn)行業(yè)務(wù)職能分工和審計組編成，最大限度地調(diào)動人員的積極性、創(chuàng)造性和發(fā)揮整體工作效能。四是建立激勵機制，表彰先進(jìn)，樹立典型，使工作成績突出，確實為審計事業(yè)做出貢獻(xiàn)的人受到普遍尊重和愛護(hù)，形成一種尊重人才、重用人才、人人爭先、昂揚向上的局面。五是要加強對審計人員的管理監(jiān)督和紀(jì)律約束，進(jìn)一步抓好“八嚴(yán)禁”、“八不準(zhǔn)”規(guī)定的落實，堅持廉政反饋函、審計通告、審計廉政回訪等制度，促進(jìn)審計機關(guān)和審計人員依法公正行使權(quán)力，做到廉潔從審。努力建設(shè)一支政治過硬、作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精湛的審計隊伍。
四、突出審計整改重點
關(guān)鍵詞：團(tuán)體貸款；連帶責(zé)任；利率水平
文章編號：1003－4625(2007)04－0040－03
中圖分類號：F832.35 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
一、引言
2006年的諾貝爾和平獎被授予孟加拉國的經(jīng)濟學(xué)教授尤努斯及其創(chuàng)立的孟加拉國的鄉(xiāng)村銀行，以獎勵他和鄉(xiāng)村銀行通過團(tuán)體貸款在扶貧方面所作出的巨大貢獻(xiàn)。
非正規(guī)金融在發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用已經(jīng)被眾多的經(jīng)濟學(xué)家所肯定，例如，Zhu(2001)運用中國的省際數(shù)據(jù)的研究表明，非正規(guī)金融能夠促進(jìn)經(jīng)濟增長；Tressel(2003)認(rèn)為，可持續(xù)的經(jīng)濟增長需要一個能大規(guī)模動員儲蓄的正規(guī)金融體系的發(fā)展，但是在經(jīng)濟發(fā)展的初級階段，當(dāng)企業(yè)家的可抵押資產(chǎn)匱乏時，非正規(guī)金融對經(jīng)濟發(fā)展的作用是不能低估的。Dasgupta(2004a)討論了非正規(guī)金融存在條件下的資本積累機制，他的研究結(jié)論表明：由于非正規(guī)金融具有獲得企業(yè)信息的信息優(yōu)勢，所以能夠為被正規(guī)金融拒之門外的企業(yè)提供信貸，由此減少了市場失靈的發(fā)生概率。同時，由于被正規(guī)金融拒之門外的具有好項目的企業(yè)能夠從非正規(guī)金融那里獲得信貸支持，非正規(guī)金融因而能夠降低正規(guī)金融信貸配給的成本。所以，非正規(guī)金融有利于促進(jìn)資本積累。Dasgupta(2004b)也同時探討了非正規(guī)金融存在前提下的信貸配給和內(nèi)生經(jīng)濟增長的問題并運用印度的調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行了數(shù)值模擬，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在信貸配給機制下，當(dāng)不存在非正規(guī)金融市場時，經(jīng)濟增長率為3.8％，在存在非正規(guī)金融時，經(jīng)濟增長率為4.5％；而在自我顯示機制下，經(jīng)濟增長率為6.6％。由此可見，非正規(guī)金融的存在能夠降低市場失靈和信貸配給成本，并有利于經(jīng)濟增長。目前我國中小企業(yè)和農(nóng)戶生產(chǎn)的融資難問題十分突出。團(tuán)體貸款在孟加拉國取得成功，在模仿團(tuán)體貸款機制前必須分析它的各個環(huán)節(jié)以及我們的經(jīng)濟和社會背景，本文將從政策制定等方面展開討論。
二、團(tuán)體貸款運行的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)
(一)團(tuán)體貸款成員之間必須承擔(dān)連帶責(zé)任
團(tuán)體貸款的一個非常關(guān)鍵的特征是銀行不需要抵押和擔(dān)保，但是，貸款成員之間必須相互承擔(dān)連帶責(zé)任，這一點對于團(tuán)體貸款的成功具有非常關(guān)鍵的影響?，F(xiàn)有理論研究表明，這種連帶責(zé)任可以激發(fā)貸款者利用他們所擁有的私人信息，從而解決銀行所面臨的信息不對稱難題。團(tuán)體成員之間互相了解，知道其他人是否是一個守信用的人，或者其他成員的投資項目到底是什么，其風(fēng)險程度如何。由于害怕承擔(dān)連帶責(zé)任，信用好的成員就不會愿意與信用差的成員結(jié)合成團(tuán)體，擁有好的投資項目的成員就不會愿意與投資項目不好的成員結(jié)合成團(tuán)體，這樣，所有的貸款者就會“物以類聚”。所以，銀行只要甄別出一個成員的信用程度及其投資項目的好壞，就能判別出其他成員的情況，而這一點，在一般的正規(guī)金融市場上是不能實現(xiàn)的。
研究者發(fā)現(xiàn)，有些地方能夠很好地堅持連帶責(zé)任，有些地方卻沒有。而一般而言，不能夠堅持連帶責(zé)任機制的團(tuán)體貸款大多沒有獲得什么成功，這就表明了連帶責(zé)任機制對于團(tuán)體貸款成功的重要性。
(二)自下而上地自發(fā)產(chǎn)生而不是政府自上而下地推動
團(tuán)體貸款的產(chǎn)生是一種自下而上的機制，并非由某個金融機構(gòu)或政府機構(gòu)主動設(shè)計和推廣出來的。這一點對于一個制度或機制的生命力而言，是非常關(guān)鍵的，因為這表明它是內(nèi)生于經(jīng)濟發(fā)展過程之中的，而不是外生的由政府創(chuàng)造的。內(nèi)生的制度創(chuàng)新的生命力就在于它能夠很好地滿足當(dāng)?shù)匦刨J供求者的需要，能夠滿足信貸需求者和供給者的參與約束和激勵相容約束，而且能夠適應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟環(huán)境。反之，外在的強加推廣的政策，未必能夠滿足參與者的激勵相容約束，從而會導(dǎo)致其最終失敗的命運。
對于這一點，在世界各國的農(nóng)村扶貧中都有大量的事實和案例告訴我們，政府自上而下的推動措施由于忽視了參與者的激勵相容約束而往往導(dǎo)致項目的失敗。例如，在農(nóng)村扶貧中，眾多的扶貧貸款往往是由政府推動的，這會使貸款者感覺到這種貸款是由政府發(fā)放的，這樣的貸款對其使用資金的約束是軟的，甚至沒有產(chǎn)生任何約束。所以，最終的結(jié)果是，銀行無法收回貸款，且貸款在農(nóng)戶那里的配置效率很低。
(三)鄉(xiāng)村銀行實行高利率政策
團(tuán)體貸款的另一個關(guān)鍵特征往往容易被政策制定者所忽視，那就是它實行的是高利率政策。在不同的團(tuán)體貸款實踐中，很多地方的團(tuán)體貸款利率要比市場利率高出很多，例如玻利維亞的一個項目的貸款利率高達(dá)47.5～50.5％，而市場均衡利率只有20％左右，并且項目還實現(xiàn)了贏利(章元，2005)。這一點對于現(xiàn)有的經(jīng)濟學(xué)理論而言顯然是一個“謎”，因為“信貸配給”理論認(rèn)為，高貸款利率會導(dǎo)致兩種效應(yīng)：第一，只有高風(fēng)險者才愿意接受高利率貸款，這是因為他們相信自己還款的概率較低，所以，當(dāng)貸款利率升高時，貸款者的“平均”風(fēng)險就會上升；第二，貸款利率越高，使貸款者的行為就越趨向于冒險，從而有可能降低銀行的利潤(Stiglitz and Weiss，1981)；按照這一邏輯，普遍實施高利率政策的團(tuán)體貸款的還款率應(yīng)該很低而不會很高，但是為什么現(xiàn)實中卻仍然普遍得到了高還款率的結(jié)果呢?對于這個“謎”，章元(2005)的研究給出了一個理論解釋：在將現(xiàn)有研究所通行的二人模型進(jìn)行擴展后，并且考慮了貸款者投資結(jié)束后產(chǎn)出的分布不平衡之后，團(tuán)體貸款下的高利率反而可能會產(chǎn)生一種甄別機制：即擁有低風(fēng)險投資項目的團(tuán)體將擁有高風(fēng)險投資項目的團(tuán)體“擠出”信貸市場，而這一擠出效應(yīng)的產(chǎn)生，就在于后者對前者給予了“交叉補貼”。這一點在一般的正規(guī)金融市場上反而是不能夠?qū)崿F(xiàn)的。
(四)動態(tài)的循環(huán)借貸
團(tuán)體貸款是一個設(shè)計得非常精巧的機制，其中，對于貸款和還款的過程也有一個非常鮮明的特點，就是貸款者獲得貸款往往是多階段的，而且還款也是多階段的。在這種動態(tài)的借款和還款的過程中，如果有一筆貸款沒有按時歸還，那么后續(xù)的貸款需求就不能實現(xiàn)。同時如果一個團(tuán)體中只要有一個成員的貸款沒有償還，那么其他所有成員即使償還了貸款，他們也無法獲得后續(xù)的貸款。所以，貸款者為了在下一階段繼續(xù)得到貸款，貸款者必須在這一階段中與銀行保持合作而不是對抗，這就是對他們的動態(tài)激勵。例如，Besley(1995)認(rèn)為，在團(tuán)體貸款中，通過運用動態(tài)激勵可以提高還
款率，因為典型的團(tuán)體貸款一般是以小額發(fā)放開始，然后才慢慢增加額度，這種重復(fù)交易――一旦有拖欠還款，就立即喪失未來獲得再貸款的可能――可以克服信息失靈并提高效率。Bolton和Scharfstein(1990)認(rèn)為，對未來再貸款的終止完全可以成為一個動態(tài)博弈中的可信威脅，而正是這一威脅，團(tuán)體成員才會選擇不偏離團(tuán)體規(guī)則。Zeller(1998)的一個實證研究發(fā)現(xiàn)，未來再貸款的可能性的喪失可以誘導(dǎo)成員之間建立一種模糊的擔(dān)保契約，這種擔(dān)保有利于還款率的提高。另外，Ghosh and Ray(1997)還認(rèn)識到，在這種動態(tài)博弈中，漸進(jìn)式的貸款程序可以在開始時就用小額貸款來測試出成員的信用，這一點允許借款者在長期中與客戶建立起關(guān)系并在貸款規(guī)模還沒有擴大以前就將隊員的類型甄別出來。Morduch(1999)也認(rèn)為這一動態(tài)激勵可以解釋為什么許多類似機構(gòu)把重點放在女性身上。因為女性一般說來不具有較強的流動性，所以攜款外逃的可能性很低，而且女性一般也不會具備更多的貸款選擇，從而動態(tài)博弈中的女性所具有的動態(tài)激勵就更高，這一點無疑可以提高還款率；與傳統(tǒng)貸款所不同的是，團(tuán)體貸款一般在開始時就要逐步還款，即定期還款計劃。Morduch(1999)還認(rèn)為這一機制具有如下優(yōu)點：辨別出那些不守紀(jì)律的貸款者、給銀行提供早期的警告、在出現(xiàn)緊急情況時給成員施加橫向壓力。Rutherford(1998)還認(rèn)為它可以使銀行能夠在貸款者還沒有把資金全部揮霍或者轉(zhuǎn)移走之前就把銀行的本金留住。
團(tuán)體貸款是一個精密的機制設(shè)計，它的各個環(huán)節(jié)對于其成功都具有重要作用。本文前面所討論的幾個環(huán)節(jié)是它獲得成功的關(guān)鍵點，下面本文就針對這幾個關(guān)鍵點進(jìn)行政策分析，希望能夠從政策的制定和執(zhí)行上有助于成功地模仿團(tuán)體貸款以促進(jìn)中國的非正規(guī)金融的發(fā)展，從而有利于中國的新農(nóng)村建設(shè)和經(jīng)濟的發(fā)展。
三、政策分析
基于上述對團(tuán)體貸款的若干關(guān)鍵環(huán)節(jié)的分析，本文認(rèn)為在模仿團(tuán)體貸款的過程中，有如下幾個方面需要重點考慮，因為它們對于能否成功地運用團(tuán)體貸款具有關(guān)鍵意義。
(一)團(tuán)體貸款成員之間的連帶責(zé)任機制必須堅持實施
從激勵經(jīng)濟學(xué)的角度可以看出，連帶責(zé)任在團(tuán)體貸款中能夠激發(fā)出很多有利于銀行解決“四大難題”的力量。例如，由于團(tuán)體成員會擔(dān)憂為其他成員承擔(dān)連帶責(zé)任，所以，就會利用自己對其他成員的了解，將不守信用的成員排除出貸款的團(tuán)體，從而有利于解決銀行與貸款者之間的信息不對稱所導(dǎo)致的逆向選擇問題。在貸款的使用過程中，對于那些不按照貸款時的要求使用資金的團(tuán)體成員，其他成員就會對他們實施橫向監(jiān)督，從而可以克服在信息不對稱的情況下的道德風(fēng)險問題。在歸還銀行貸款時，團(tuán)體成員之間是相互了解各自的投資結(jié)果和產(chǎn)出情況的，所以，對于團(tuán)體成員是否有能力償還貸款，是不需要銀行進(jìn)行審計的。因為連帶責(zé)任機制會促使團(tuán)體成員之間互相進(jìn)行審計，有能力的成員并不會賴賬。在契約的執(zhí)行上，特別是在貸款的償還中，團(tuán)體貸款作為一種非正規(guī)金融也具有一種明顯的執(zhí)行優(yōu)勢。對于非正規(guī)金融的執(zhí)行能力優(yōu)勢，Straub(2005)建立了一個信貸配給的道德風(fēng)險模型，研究了非正規(guī)金融和正規(guī)金融的執(zhí)行機制問題。他認(rèn)為，對于非正規(guī)金融而言，其執(zhí)行能力體現(xiàn)在投資項目失敗時，非正規(guī)金融中介施加給貸款者以懲罰。例如，當(dāng)投資項目失敗時，非正規(guī)金融中介能夠通過聲譽機制讓貸款者的聲譽受到嚴(yán)重?fù)p失、通過法律之外的手段讓貸款者受到懲罰等等。同時，非正規(guī)金融中介能夠從施加的懲罰中獲得相應(yīng)的收益，通過將這一收益引入模型，他認(rèn)為：非正規(guī)金融市場中更好地促進(jìn)償債的執(zhí)行機制對于雙方均是有利的。Ghosh and Ray(1999)則研究了非正規(guī)金融和正規(guī)金融市場中的信息問題和執(zhí)行機制問題的內(nèi)生決定機制。他們的模型證明：當(dāng)市場上的借款人中存在最低比例的“自然違約者”時，放貸者對于新的借款申請人只給予數(shù)量有限的資金(同時可能伴隨著高息)，而隨著借貸關(guān)系的持續(xù)，信貸限制(包括借款數(shù)量和利息)將會放松。這種非正規(guī)金融市場上的執(zhí)行機制被稱為“微觀配給”。同樣，在一定條件下，一部分借款人可能被排除在非正規(guī)金融市場之外，被稱為“宏觀配給”，兩種不同的執(zhí)行機制決定了信貸市場的均衡。在團(tuán)體貸款中，通過連帶責(zé)任機制，還可以產(chǎn)生其他類似的執(zhí)行優(yōu)勢，例如某個成員投資失敗后，替其承擔(dān)了連帶責(zé)任的成員可以接受他的非貨幣補償，比如農(nóng)作物、牲畜等，而這在正規(guī)金融是不可能實現(xiàn)的。
然而，現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，在沒有堅持連帶責(zé)任機制的團(tuán)體貸款項目中，大多最終都沒有取得很好的表現(xiàn)，這一點提示我們，在模仿這一信貸機制時，需要堅持連帶責(zé)任機制的執(zhí)行。
(二)政府在推動團(tuán)體貸款時的角色定位
從經(jīng)營管理模式上看，目前利用國內(nèi)資金進(jìn)行的小額信貸模式的試點可以分為政府主導(dǎo)推動模式、政府推動和部門參與模式、政府推動和社團(tuán)指導(dǎo)經(jīng)營模式、政府推動和扶貧社經(jīng)營模式這樣幾種模式，它們之間存在著較大的差異。政府介入推動模式的一個重要特點，就是可以迅速地大面積推廣，形成局面和造成聲勢，對扶貧工作產(chǎn)生極大的影響。但是，羅絨戰(zhàn)堆(2002)的研究認(rèn)為，如果過分依靠政府行政力的推動，產(chǎn)生責(zé)任不清、分權(quán)不明、只求放款、缺乏經(jīng)營、不計成本等問題，從而給項目運作留下了隱患。例如，很多研究和調(diào)查都發(fā)現(xiàn)，被迫提供擔(dān)保的鄉(xiāng)干部由于害怕承擔(dān)責(zé)任而根本沒有動力提供擔(dān)保，從而根本沒有積極性發(fā)放這種貸款。另外，從利用信貸進(jìn)行扶貧貸款的研究中，也可以發(fā)現(xiàn)大量由于政府過度參與而導(dǎo)致扶貧資金配置效率低下以及項目失敗的教訓(xùn)，所以，我們在模仿團(tuán)體貸款時，一定要將政府在這個機制中的作用定位清楚，并且還要考慮好政府的激勵相容約束，這樣才能保證模仿團(tuán)體貸款的成功。
(三)高利率政策需要靈活考慮
前文的綜述表明團(tuán)體貸款的成功有一個非常關(guān)鍵的地方，就是它的利率要高于、甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場利率，這一點也非常關(guān)鍵。團(tuán)體貸款的高利率政策是有其根本的原因的，從團(tuán)體貸款的執(zhí)行機制和執(zhí)行環(huán)境中我們可以看出，團(tuán)體貸款的運行成本比較高，甚至要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于正規(guī)金融的貸款。所以，為了實現(xiàn)贏利或盈虧平衡，銀行必須提高利率以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
團(tuán)體貸款的高利率政策并不完全是一個壞事情，因為它能夠有效地克服信貸資金發(fā)放中的“尋租”行為，使真正需要貸款的窮人能夠得到資金?，F(xiàn)有關(guān)于貼息貸款的調(diào)查研究表明，提供給農(nóng)村地區(qū)的貼息貸款往往由于資金成本低于市場成本，所以，這些資金往往為有勢力的企業(yè)或富人獲得，那些需要信貸資金的窮人往往根本無法獲得，在中國政府發(fā)放扶貧資金的過程中，這種尋租行為發(fā)生的概率很大。如果團(tuán)體貸款的利率高于市場利率，反而可以有效地克服尋租行為，使那些真正需要貸款的窮人能夠獲得信貸資金。另外，根據(jù)前文提供的研究文獻(xiàn)，如果高利率政策在團(tuán)體貸款之下能夠?qū)⒂酗L(fēng)險的貸款者擠出去，那么將更加有利于團(tuán)體貸款瞄準(zhǔn)那些需要支持的擁有低風(fēng)險投資項目的農(nóng)戶。當(dāng)然，對于貸款的高成本，我們還必須考慮一個現(xiàn)實，就是需要貸款的農(nóng)戶和家庭往往更沒有能力承受高的投資成本和借貸成本。為了解決這一問題，可以考慮將這種信貸政策與財政政策結(jié)合起來實施。
(四)團(tuán)體貸款的移植需要綜合考慮中國的社會經(jīng)濟環(huán)境
