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關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)；用地規(guī)劃；現(xiàn)狀；問題；對策
Abstract: the current our country is in the process of urbanization in key stage of development. With the rural population uninterrupted up to the town, the rural residential sites should declined, but the rapid growth of the urban construction land, and didn't bring the rural construction land corresponding decrease, the emergence of a town village construction land full growth situation, to make the land resources, the contradiction between supply and demand is very outstanding. According to this phenomenon, this paper mainly in rural and urban construction land use planning, and puts forward the improvement measures.
Keywords: urban and rural construction; Land use planning; The present situation; Problem; countermeasures
中圖分類號：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：
一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地現(xiàn)狀
1990至2009年，我國城鎮(zhèn)化水平從26.4%上升至46.6％，年均增長速度為1.06%。城鎮(zhèn)人口數(shù)量由3.04億增長至6.22億，增加了1倍，平均每年約有1000萬以上的農(nóng)村人口進(jìn)入城市；城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積由1990年底的291萬公頃增加至2009年底的827萬公頃，增加了2.8倍多，并仍在以14.74-20.16萬公頃的年均增長速度不斷增加。隨著中央政府城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進(jìn)一步的實(shí)施和推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地必然將不斷增加。
同時，隨著近年來城鄉(xiāng)建設(shè)的不斷發(fā)展，作為國家戰(zhàn)略安全重要組成部分的耕地資源不斷減少，糧食安全問題也越來越突出。耕地資源的緊缺已對我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。盡管中央政府早把耕地資源保護(hù)制定為基本國策，但我國的快速城鎮(zhèn)化對土地的大量需求，以及耕地總量逐年遞減、耕地紅線的一次次失守。城鎮(zhèn)化被認(rèn)為是導(dǎo)致建設(shè)用地不斷增加、耕地不斷減少的直接原因，城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾尖銳。
二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地問題分析
城鎮(zhèn)化的地理學(xué)科釋義：這是一個地區(qū)的人口在城鎮(zhèn)和城市相對集中的過程，是農(nóng)業(yè)用地向城鎮(zhèn)用地轉(zhuǎn)變的過程。即隨著村莊人口向城鎮(zhèn)集中轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，其村莊建設(shè)用地也應(yīng)相應(yīng)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。依據(jù)我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，按照國家規(guī)定的人均村莊建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)最高限指標(biāo)150m2、人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)100m2來計算，一個農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量即可節(jié)約出50m2。所以隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，村莊人口總量不斷減少，村莊建設(shè)用地也應(yīng)該相應(yīng)下降，同時城鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地的總量變化也應(yīng)呈現(xiàn)下降趨勢。也就是說，合理的城鎮(zhèn)化過程是節(jié)約土地的過程，其有助于農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化和促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約利用。從這個角度來看，城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)之間的矛盾本不該發(fā)生。
從本質(zhì)上說，只有當(dāng)農(nóng)業(yè)人口從職業(yè)、身份等方面徹底地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，城鎮(zhèn)化才算完成。但是長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下“只允許農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，卻不為農(nóng)民定居提供正常條件”錯誤的城鎮(zhèn)化模式，導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程未能與土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程相協(xié)調(diào)，導(dǎo)致“準(zhǔn)城鎮(zhèn)化”的人口在城市與農(nóng)村兩邊占地。造成了近年來，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，雖然農(nóng)業(yè)人口數(shù)量不斷減少，但村莊建設(shè)用地總量不僅沒有同步減少，反而增長明顯的狀況。
存在此類問題的主要原因有以下幾個方面：一是農(nóng)村建設(shè)用地管理還不夠到位。就集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和流向管理而言，使用權(quán)流轉(zhuǎn)是不可阻擋的社會現(xiàn)實(shí)，隨著，《物權(quán)法》的頒布實(shí)施，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)以作為農(nóng)民用地物權(quán)受到法律保護(hù)，并且允許繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押等依法流轉(zhuǎn)。需要指出的是，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和流向還沒有可操作的具體規(guī)定，社會監(jiān)管體系還不完善，管理還不到位；二是農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)劃嚴(yán)重滯后。有些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃已經(jīng)二十多年沒有修編，原有規(guī)劃還是計劃經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，過時的規(guī)劃已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)村發(fā)展，更談不上優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局；三是對農(nóng)村建設(shè)用地管理不嚴(yán)格、監(jiān)管不力。用地不規(guī)范、違背規(guī)劃用地現(xiàn)象時有發(fā)
生。缺乏橫向監(jiān)管體系，執(zhí)法監(jiān)督還不到位。
三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃管理對策措施
針對城鎮(zhèn)村建設(shè)用地普遍增長的突出問題，國土資源管理部門應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃修編為契機(jī)，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，用最嚴(yán)格措施控制和規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地是關(guān)鍵。
嚴(yán)格規(guī)范管理農(nóng)村建設(shè)用地，首先要控制農(nóng)村建設(shè)用地總量。通過對農(nóng)村建設(shè)用地總量的嚴(yán)格控制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的合理分配。解決農(nóng)村建設(shè)用地比重過大問題，第一要從嚴(yán)控制農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和流向入手，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間、農(nóng)民之間合理流轉(zhuǎn)。堅決禁止非農(nóng)人員和非農(nóng)單位到農(nóng)村買農(nóng)民宅基地或以租代征圈占集體土地。第二要防止人口從城鎮(zhèn)向農(nóng)村倒流。只要控制好農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和流向，才能逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的動態(tài)優(yōu)化。占農(nóng)村建設(shè)用地絕大多數(shù)的是農(nóng)村居民點(diǎn)用地，要解決農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模過大和布局不合理問題，還要從規(guī)劃入手來控制和調(diào)節(jié)農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模和布局。
以吉林省伊通滿族自治縣為例，根據(jù)《伊通滿族自治縣土地利用總體規(guī)劃（2006―2020年）》修編前期調(diào)查工作統(tǒng)計，伊通滿族自治縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地占全縣建設(shè)用地總量的70.6%。通過對典型農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)的實(shí)測調(diào)查分析：宅基地、道路、公共設(shè)施、工商用地、閑置土地、耕地分別占農(nóng)村居民點(diǎn)面積的29.1%、12.7%、1.5%、0.3%、6.2%、50.2%。農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地高達(dá)320.64，超過國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)220.64。居民點(diǎn)內(nèi)部建設(shè)用地僅占居民點(diǎn)總面積的43.5%。農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用存在宅基地超標(biāo)、一戶多宅、存量土地過大、閑置和低效用地、重外延擴(kuò)張輕內(nèi)涵挖潛等諸多問題。這些問題的存在，既有歷史的原因也有現(xiàn)實(shí)存在的問題。歷史原因是東北地區(qū)歷史以來地曠人稀，有圈大院的條件和習(xí)慣，上世紀(jì)90年代以前法律、制度不健全，管理不嚴(yán)格等造成歷史遺留用地現(xiàn)狀；現(xiàn)實(shí)存在的問題就是規(guī)劃滯后、管理不嚴(yán)、監(jiān)管不力的問題。
解決這些問題不是一蹴而就的事，但我們必須以新農(nóng)村建設(shè)和我省“千村示范、萬村整治”為契機(jī)，抓住土地利用總體規(guī)劃修編和城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃修編的有利時機(jī)，做好優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局的戰(zhàn)略規(guī)劃。農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃要立足現(xiàn)實(shí)、放眼長遠(yuǎn)，從用地結(jié)構(gòu)和空間管制入手，突出前瞻性和可操作性。當(dāng)前國家提出農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤的政策，恰逢其時，是解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。要解決好城鄉(xiāng)建設(shè)用地協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，不應(yīng)僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤，還要進(jìn)一步拓展農(nóng)村建設(shè)用地內(nèi)部增減掛鉤層面。鼓勵建設(shè)的村莊要根據(jù)社會發(fā)展實(shí)際和建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)模留好建設(shè)發(fā)展空間；限制建設(shè)的村莊，只允許利用原有宅基地、村內(nèi)存量建設(shè)用地進(jìn)行建設(shè)，不允許限制建設(shè)村莊向外擴(kuò)展；禁止建設(shè)的小村莊和零星居民點(diǎn)，不允許任何形式的建設(shè)行為，只允許異地遷建。通過制度創(chuàng)新，規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)一步提高宅基地利用率，鼓勵農(nóng)民建樓房或利用原有宅基地擴(kuò)建；鼓勵農(nóng)民購買農(nóng)村（在鼓勵建設(shè)和限制建設(shè)村莊）二手房；鼓勵農(nóng)民充分利用存量建設(shè)用地進(jìn)行住宅建設(shè)。通過規(guī)劃，逐步實(shí)現(xiàn)小村莊和零星居民點(diǎn)向中心村莊遷移，使農(nóng)村建設(shè)用地逐步實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用的良好局面。
要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，就要實(shí)行機(jī)制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地管理和監(jiān)管。農(nóng)村建設(shè)用地管理絕不是單純某一部門的事，需要各級人民政府和各相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)配合管理，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自我約束運(yùn)行。建立健全管理協(xié)調(diào)機(jī)制、服務(wù)職能、共同責(zé)任和監(jiān)管體系，實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制。現(xiàn)行體制和機(jī)制解決了管理無序的問題，但還不能實(shí)現(xiàn)真正意義上的相互協(xié)調(diào)和有效監(jiān)管。橫向監(jiān)管體系的缺位，是用地管理不規(guī)范、執(zhí)法不嚴(yán)的主要根源。
總之，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃管理，加強(qiáng)制度創(chuàng)新，促進(jìn)行業(yè)監(jiān)管，勢在必行。也是我們當(dāng)代國土人義不容辭的義務(wù)與責(zé)任。讓我們抓住機(jī)遇、迎接挑戰(zhàn)，扎實(shí)推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃修編進(jìn)程，為社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展作出我們應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
參考文獻(xiàn)：
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[2]翁林敏。無錫城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約利用規(guī)劃的實(shí)踐和探索[J]。江蘇城市規(guī)劃，2010，(1)。
關(guān)鍵詞：建設(shè)用地 節(jié)約 集約 利用 技術(shù) 管理
中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2014）08（b）-0140-02
1 在技術(shù)層面上
一種良好用地管理辦法，必須要有相適應(yīng)的制度和可操作性的規(guī)程做保證。研究節(jié)約與集約利用土地，根本的問題就是要應(yīng)用規(guī)劃的手段，從科學(xué)發(fā)展觀的高度，去用心捕捉能帶動城市擴(kuò)張，又能規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地的基本措施。把土地的開發(fā)強(qiáng)度與產(chǎn)出率作為一個因子，擴(kuò)大研究成果，滿足建設(shè)用地市場需求，有序?qū)崿F(xiàn)集約。
1.1 堅持從規(guī)劃入手，提高規(guī)劃的功能和作用，力求規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和實(shí)用性，注重規(guī)劃的前瞻性
土地利用規(guī)劃是一個完整、長期的系統(tǒng)工程，完善土地利用規(guī)劃體系是科學(xué)利用土地的前提，它是由不同類型、不同層次和不同時序的規(guī)劃所構(gòu)成的交互網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。要建立健全逐級控制、分工明確、重點(diǎn)突出、銜接統(tǒng)一的規(guī)劃體系，必須強(qiáng)化省土地利用總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性和政策性，提高地（市）級以下土地利用規(guī)劃的針對性和可操作性。規(guī)劃不論大小，但都不能偏離有理、有據(jù)、有序、有效的基本原則。有理就是說編制或修編規(guī)劃必須從長計議、理由充分、觀點(diǎn)鮮明，發(fā)展方向清晰，理得清、挑得明、有說服力，可操作性強(qiáng)。有理有據(jù)就是說土地利用規(guī)劃在編制期間必須分析過去發(fā)展中的利弊，著眼編制后的發(fā)展前景，從戰(zhàn)略的高度和對未來發(fā)展的深度提出定性與定量結(jié)合的數(shù)據(jù)、指導(dǎo)規(guī)劃編制，體現(xiàn)規(guī)劃的實(shí)用性。有序就是在編制規(guī)劃過程中必須堅持短、中、長規(guī)劃結(jié)合，體現(xiàn)規(guī)劃的階段性和實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的長效性的有機(jī)統(tǒng)一。有效就是說規(guī)劃不是一紙空文，是付諸實(shí)施的指導(dǎo)性文件，規(guī)劃編制過程必須把有效性作為發(fā)展方向，在編制中注重其土地利用的節(jié)約與集約的基本要求，規(guī)劃在實(shí)施過程必須達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與生態(tài)效益的高度統(tǒng)一。
1.2 從產(chǎn)出入手，堅持土地利用的開發(fā)強(qiáng)度與產(chǎn)出率掛鉤
土地是不能再生的稀缺資源，土地的開發(fā)利用不加以控制，沒有一個定量的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，不僅是浪費(fèi)資源，嚴(yán)重的說是通過毀滅資源。實(shí)施土地的綜合利用，必須把開發(fā)強(qiáng)度與產(chǎn)出率一并加以研究，力求低開發(fā)實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)出。特別是工業(yè)項目的開發(fā)，不少地方圈地現(xiàn)象嚴(yán)重，幾百畝的用地僅見一層的廠房，建筑密度不到25%，年產(chǎn)值也聊聊無幾，給國家提供的稅收也很少，這樣的開發(fā)必須限制，考察土地利用是否集約、節(jié)約用地產(chǎn)出率是個基本要求，工業(yè)用地是這樣，房地產(chǎn)開發(fā)用地，第三產(chǎn)業(yè)用地、城市用地和農(nóng)村用地都必須堅持以產(chǎn)出率為基礎(chǔ)，鼓勵支持高產(chǎn)出的用地項目，以滿足飛速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的用地需求，做到用地節(jié)約、產(chǎn)出集約。
1.3 要從標(biāo)準(zhǔn)入手，城鄉(xiāng)規(guī)劃要把用地標(biāo)準(zhǔn)作為土地利用的強(qiáng)制性內(nèi)容加以控制
以人口總量、建設(shè)用地的規(guī)模為基礎(chǔ)，制定規(guī)劃利用土地標(biāo)準(zhǔn)，推行節(jié)約集約用地的原則，對城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)布局、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施配置進(jìn)行科學(xué)安排，確定合理的城鎮(zhèn)用地規(guī)模，加強(qiáng)與土地利用相關(guān)行業(yè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接，制定出土地利用的標(biāo)準(zhǔn)化文件。要建立健全科學(xué)合理的客觀和微觀用地指標(biāo)控制體系。宏觀方面，城鄉(xiāng)總?cè)司玫?、城?zhèn)人均用地及農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地分別控制著城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量，城鎮(zhèn)用地規(guī)模和農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模，實(shí)現(xiàn)對城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的控制要求，合理制定各項人均用地控制指標(biāo)；微觀方面，抓緊各項工程項目建設(shè)用地指標(biāo)的制定和修改工作，優(yōu)先開展城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，教育和公共文化體育衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，重點(diǎn)做好城市、集鎮(zhèn)和村莊內(nèi)部各項建設(shè)用地指標(biāo)以及城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)道路等市政工程建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，其中要特別嚴(yán)格把關(guān)控制農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)，各工業(yè)園區(qū)、開發(fā)建設(shè)用地指標(biāo)、居住區(qū)用地指標(biāo)及其環(huán)境生態(tài)相關(guān)建設(shè)用地指標(biāo)。
1.4 從空間入手，加大土地利用的節(jié)約、集約程度
城鄉(xiāng)用地空間的整合，不僅僅是城鄉(xiāng)兩種地域景觀的物質(zhì)空間整合，它還是包括經(jīng)濟(jì)空間、社會空間和生態(tài)空間的整合。因此，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃不再是單純意義上的用地空間規(guī)劃，應(yīng)該是土地、經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)規(guī)劃的結(jié)合和統(tǒng)一。需要國土、規(guī)劃、計劃、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等多個部門相互配合、建立橫向聯(lián)系機(jī)制，避免各自為政，相互制約。然而要實(shí)現(xiàn)土地利用的節(jié)約與集約，還必須從建筑物用地的縱向來考慮土地利用的空間布局。即開發(fā)土地上下空間布局的利用：一要堅持節(jié)地升空，出讓土地時就要科學(xué)提出容積率的標(biāo)準(zhǔn)，讓更多的建筑物升向空中，減少土地資源的浪費(fèi)；二要節(jié)空伸地?？罩械馁Y源得到有效利用僅是節(jié)地的一個方面，同時要考慮向地下要資源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，開辟地下建筑空間，更多地滿足建筑的配套需求。
1.5 從墻體改革入手，突出節(jié)地、節(jié)能、限制粘土墻體材料的使用
新型墻體材料的發(fā)展應(yīng)用，在于保護(hù)土地資源和生態(tài)環(huán)境，節(jié)能利廢、建設(shè)節(jié)約型社會的一項重要舉措，是建筑功能改善不可或缺的一項重要內(nèi)容，政府必須鼓勵和支持新型墻體材料的科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)、引進(jìn)和推廣應(yīng)用工作，對在新型墻體材料發(fā)展應(yīng)用、科學(xué)技術(shù)研究、宣傳教育等工作中做出顯著成績的應(yīng)給予獎勵。要鼓勵利用礦產(chǎn)尾砂、工業(yè)廢渣和廢棄物、建筑垃圾及江、河、湖、海的淤泥等替代資源發(fā)展新型墻體材料，在稅收等方面給予優(yōu)惠，要采取措施限制生產(chǎn)，使用空心粘土制品，逐步禁止生產(chǎn)，使用實(shí)心粘土磚（瓦）。對違令使用粘土制品的要給予嚴(yán)懲。禁實(shí)工作要從城市逐步向農(nóng)村拓展。確保新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)工程都能用上新型墻體材料。
2 管理層面上
管理是一種制度與行為的統(tǒng)一體。城鄉(xiāng)建設(shè)對用地的需求，必須把兩者有機(jī)結(jié)合起來。特別是在當(dāng)前土地資源嚴(yán)控，各地爭相尋求建設(shè)用地，以實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)張、項目落地而不顧土地在使用上的節(jié)約與集約的前提下，不顧影響環(huán)境和無序建設(shè)的情況下，必須建立健全可持續(xù)發(fā)展的土地資源保障體制和嚴(yán)格的用地審批制度，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展找到雙贏的路子，著力做好城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃。
2.1 加強(qiáng)規(guī)劃對節(jié)約和集約利用土地的指導(dǎo)
加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的控制。新土地管理法在土地利用總體規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制的地位和作用，作了明確的規(guī)定，在加強(qiáng)對土地清查、實(shí)施土地資源評價的基礎(chǔ)上，以節(jié)約和集約用地求發(fā)展為指導(dǎo)思想，以科學(xué)合理、節(jié)地挖潛、集約利用土地為原則，合理地編制、修訂土地利用總體規(guī)劃，真正發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃在控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量上的龍頭作用。
加強(qiáng)各規(guī)劃間的協(xié)調(diào)配合工作。一方面要切實(shí)做好城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的相互銜接工作。土地管理部門要與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門密切配合，通力協(xié)作，正確處理好局部和整體、近期建設(shè)和遠(yuǎn)景發(fā)展、城市建設(shè)和耕地保護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，堅持城鄉(xiāng)規(guī)劃在用地規(guī)模及布局上服從于土地利用總體規(guī)劃，使城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在編制、修訂和實(shí)施中保持協(xié)調(diào)；另一方面要充分發(fā)揮近期建設(shè)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)作用。近期各類、各級建設(shè)規(guī)劃要與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的相互銜接，與土地利用總體規(guī)劃相銜接，通過合理制定土地供應(yīng)計劃，統(tǒng)籌安排規(guī)劃期年限內(nèi)各類、各級建設(shè)用地的規(guī)劃、布局、比例和開發(fā)時序，確保節(jié)約和集約用地目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理工作。針對當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃的薄弱環(huán)節(jié)，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理工作顯得十分重要?？梢圆扇∠旅嫒齻€方法：（1）加強(qiáng)城鎮(zhèn)體系和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃編制，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，加大力度整合土地資源；（2）加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制。村鎮(zhèn)規(guī)劃要合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量、布局和建設(shè)用地規(guī)模，在符合農(nóng)民意愿的前提下，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)，遷村并點(diǎn)。統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)村工業(yè)用地，嚴(yán)禁零散布局。通過村鎮(zhèn)規(guī)劃加強(qiáng)對農(nóng)村宅基地的管理，從而減少農(nóng)村建設(shè)用地；（3）加快城鄉(xiāng)規(guī)劃立法，在已編制完成的城鄉(xiāng)規(guī)劃與規(guī)劃管理工作間建立起有效的約束性聯(lián)系，從而使城鄉(xiāng)規(guī)劃從編制到實(shí)施的過程能有效地得到保障。
2.2 制定節(jié)約和集約利用土地的規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)
建立科學(xué)合理的宏觀和微觀用地指標(biāo)控制體系。加快制定建設(shè)用地指標(biāo)，建立科學(xué)合理的宏觀和微觀用地指標(biāo)控制體系。宏觀方面，要根據(jù)城鄉(xiāng)總?cè)司玫?、城?zhèn)人均用地及農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地的要求，確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量、城鎮(zhèn)用地規(guī)模和農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模，從而合理制定出各項人均用地控制指標(biāo)；微觀方面，要抓緊各項工程項目建設(shè)用地指標(biāo)的制定和修改工作，優(yōu)先做好城市基礎(chǔ)設(shè)施項目、教育和公共文化體育衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，重點(diǎn)做好城市、集鎮(zhèn)和村莊內(nèi)部各項建設(shè)用地指標(biāo)以及城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)道路等市政工程建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，其中要特別嚴(yán)格把關(guān)控制農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)、各工業(yè)集中區(qū)、開發(fā)區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)、居住用地指標(biāo)及其環(huán)境生態(tài)相關(guān)建設(shè)用地指標(biāo)。
2.3 加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市用地布局調(diào)整
隨著社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，客觀上要求城市用地結(jié)構(gòu)和布局也應(yīng)隨之進(jìn)行調(diào)整，特別是城市房地產(chǎn)業(yè)，工業(yè)用需求的加大，客觀上要求我們必須通過各種有效的措施以實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的節(jié)約與集約。如可以用收取級差地價的方式允許企業(yè)用地的變更，達(dá)到充分、合理、高效利用土地的目的，同時應(yīng)鼓勵發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加第三產(chǎn)業(yè)用地實(shí)行土地置換。
2.4 建立區(qū)域土地集約利用評價考核制度
全面掌握城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)存量土地面積、類型、用途、權(quán)屬、分布等狀況，建立土地集約利用評價考核體系，開展城市及開發(fā)區(qū)土地集約利用評價，制定盤活存量土地的實(shí)施方案和積極穩(wěn)妥的政策措施，促進(jìn)存量土地的開發(fā)利用。
2.5 建立和完善規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察制度
建立和完善規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察制度可以通過建立規(guī)劃巡回執(zhí)法檢查制度，實(shí)行規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察公開制度，建立糾正行政違法、不當(dāng)行為制度，建立違法案件統(tǒng)計報表制度，以及完善規(guī)劃動態(tài)監(jiān)察制度來實(shí)施。
3 結(jié)論
土地節(jié)約利用是當(dāng)前土地利用的主要趨勢，只有從技術(shù)和管理兩方面一起抓，才能達(dá)到理想的效果。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤選址
中圖分類號： TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A
1、當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)選址研究側(cè)重點(diǎn)
當(dāng)前，對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)（以下簡稱掛鉤試點(diǎn)）選址的分析大多從拆舊地塊的整理潛力層面[1-3]、整理適宜性[4]層面著眼，重點(diǎn)分析農(nóng)村建設(shè)用地整治可騰挪城鄉(xiāng)建設(shè)用地的潛力和農(nóng)村建設(shè)用地整理的適宜性。
有學(xué)者通過預(yù)測規(guī)劃目標(biāo)年農(nóng)村人口的規(guī)模，與《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（GB50188-2007）》規(guī)定的人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)相乘，得到預(yù)測目標(biāo)年農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)模，以現(xiàn)狀農(nóng)村建設(shè)用地與預(yù)測目標(biāo)年農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)模之差來考察農(nóng)村建設(shè)用地整理的潛力。
還有學(xué)者采用建設(shè)用地需求的供給率來定量分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的潛力，即建設(shè)用地需求的供給率=規(guī)劃目標(biāo)年農(nóng)村居民點(diǎn)的整理潛力／規(guī)劃目標(biāo)年城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求量×l00％，得出農(nóng)村居民點(diǎn)整理對規(guī)劃期末新增建設(shè)用地需求的滿足程度。
對于拆舊地塊整理的適宜性，有學(xué)者從自然因素、區(qū)位條件、拆舊難度和資源經(jīng)濟(jì)狀況四個角度共選取了海拔高度、距離城鎮(zhèn)中心最短距離、居民點(diǎn)總面積、居民點(diǎn)戶均宅基地、人均純收入等14 個評價因子作為適宜性評價的指標(biāo)，采用特爾菲法和層次分析法，對指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，建立評價模型，將農(nóng)村建設(shè)用地分為四類區(qū)域，即最適宜拆舊區(qū)、適宜拆舊區(qū)、不適宜拆舊區(qū)和最不適宜拆舊區(qū)。
這些研究都是針對區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地的中觀層面研究，較少針對具體項目選址的微觀層面研究。在當(dāng)前建設(shè)用地需求不斷增長、城市化進(jìn)程不斷加快的形勢下，有必要從微觀層面考慮掛鉤試點(diǎn)地塊選址的合理性。
2、掛鉤試點(diǎn)項目區(qū)選址的考慮因素
掛鉤試點(diǎn)一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，試點(diǎn)包括建新地塊和拆舊地塊。掛鉤試點(diǎn)的選址，不僅僅要考慮拆舊地塊是否適宜整理為耕地，可整理為耕地的潛力，更要從自然條件、規(guī)劃條件、經(jīng)濟(jì)條件、區(qū)位因素等等方面分析掛鉤試點(diǎn)選址的合理性，確保掛鉤試點(diǎn)的實(shí)施具備可行性。
2.1自然條件
建新地塊的選址要在地質(zhì)構(gòu)造相對穩(wěn)定的區(qū)域，避讓生態(tài)紅線，盡量避免占用耕地，特別是優(yōu)質(zhì)耕地。
拆舊地塊選址應(yīng)考慮土壤質(zhì)地未遭破壞、污染，采用工程措施和土壤改良措施，可以實(shí)現(xiàn)整理還耕。為保證拆舊地塊實(shí)施后與周圍景觀協(xié)調(diào)統(tǒng)一，規(guī)范推進(jìn)以田、水、路、林、村綜合整治，還可將拆舊地塊周邊的坑塘、未利用地、溝渠等農(nóng)用地共同進(jìn)行整治。
2.2規(guī)劃條件
根據(jù)國土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國土資發(fā)〔2008〕138號），掛鉤試點(diǎn)縣(區(qū)、市)應(yīng)依據(jù)專項調(diào)查和掛鉤試點(diǎn)專項規(guī)劃，編制項目區(qū)實(shí)施規(guī)劃。因而，項目區(qū)的選址必須符合試點(diǎn)專項規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃，這是具體項目選址合法性的前提。
2.3區(qū)位條件和經(jīng)濟(jì)條件
區(qū)位，或者是經(jīng)濟(jì)區(qū)位，是地理范疇上的經(jīng)濟(jì)增長帶或經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)及其輻射范圍，是資本、技術(shù)和其他經(jīng)濟(jì)要素高度積聚的地區(qū)，也是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的地區(qū)。掛鉤試點(diǎn)項目的實(shí)施既包括對建新地塊的建設(shè)，對拆舊地塊涉及農(nóng)民的安置，又包括對拆舊地塊的整理復(fù)墾，需要大量的資金支持。因而掛鉤試點(diǎn)的選址必然要區(qū)位條件優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，具備較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，這樣才能確保建新安置和拆舊整理所需資金。
2.4尊重農(nóng)民意愿
掛鉤試點(diǎn)工作以保護(hù)耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)。在試點(diǎn)的選址過程中要充分吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和公眾意見，尊重農(nóng)民意愿，真正使掛鉤試點(diǎn)的實(shí)施做到城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的要求，做到支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件。
3、結(jié)論
掛鉤試點(diǎn)的實(shí)施是通過綜合整治拆舊地塊，將分散居住的農(nóng)戶舊宅整理復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在建新地塊內(nèi)集中居住，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局。掛鉤試點(diǎn)的根本目的是改善農(nóng)民居住條件，增加農(nóng)民收入，推進(jìn)城市化進(jìn)程，使廣大農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)“安居、樂業(yè)、有保障”，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因而，必須做好掛鉤試點(diǎn)的選址，確保好事辦好。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：快速城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村規(guī)劃、規(guī)劃失效、控制與引導(dǎo)、編制體系、管理機(jī)制
Abstract: In the area of rapid urban city, rural construction land demand rapid expansion, the establishment and perfection of the rural planning and management system on the coordination of urban and rural construction space contradiction plays an important role in promoting the integration of urban and rural development. This combination of urban and rural planning and planning management planning in Bijie City explores in the full establishment system of urban and rural planning and improvement of rural planning management mechanism and try to enrich the practical relevance and the future orientation of urban and rural planning and management system.
Keywords: rapid urbanization, rural planning, planning failure, control and guide, the establishment of system, management mechanism
中圖分類號：TU98文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：
1 發(fā)展背景
畢節(jié)市地處烏蒙山區(qū)中段、貴州省西北部，處在滇東高原向黔中山原丘陵過渡的傾斜地帶，境內(nèi)山高坡陡、溝壑縱橫，土地破碎，是典型的巖溶山區(qū)和喀斯特地貌區(qū)。全市總面積26844.5平方公里，高原山地占93.3%。
隨著新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入實(shí)施，特別是《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2012〕2號）和貴州“工業(yè)強(qiáng)省”戰(zhàn)略實(shí)施以來，畢節(jié)市城鄉(xiāng)面貌日新月異。據(jù)統(tǒng)計，畢節(jié)市的城鎮(zhèn)化率從2005年的16%提高到2010年的27%，2012年的城鎮(zhèn)化率為30.17%，進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。畢節(jié)市正處于從以鄉(xiāng)村建設(shè)為主邁向以城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)并重的發(fā)展階段，在空間規(guī)劃上偏重城市規(guī)劃，而忽視鄉(xiāng)村規(guī)劃，使其面臨著城鄉(xiāng)建設(shè)空間沖突和城鄉(xiāng)規(guī)劃工作失效兩個方面的突出矛盾。
1.1 建設(shè)空間矛盾突出
由于地處云貴高原過渡地帶的山地地區(qū)，畢節(jié)市適宜建設(shè)用地破碎零散，同時隨著整體發(fā)展環(huán)境和交通條件的改善，城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間矛盾突出。
（1）城市空間拓展迅速
根據(jù)畢節(jié)市中心城區(qū)總體規(guī)劃，其城市規(guī)模將從2010年的45萬人、32平方公里發(fā)展至2030年的160萬人、190平方公里。畢節(jié)市中心城區(qū)將進(jìn)入迅速擴(kuò)張階段，建設(shè)用地平均每年增加16平方公里，兩年時間現(xiàn)狀城區(qū)將擴(kuò)大一倍。
圖1畢節(jié)市中心城區(qū)2010年與2030年建設(shè)用地對照圖
（2）鄉(xiāng)村建設(shè)需求旺盛
畢節(jié)市中心城區(qū)范圍內(nèi)自然村落數(shù)量多且空間分布分散。據(jù)統(tǒng)計，2012年末，畢節(jié)市中心城區(qū)范圍內(nèi)共有村莊225個，村莊密度達(dá)到23個/百平方公里，農(nóng)村人口約60萬人。
經(jīng)過二十多年的“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)”發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，畢節(jié)市“三農(nóng)”建設(shè)取得長足發(fā)展，尤其是農(nóng)村家庭收入有了大幅提高。2012年，農(nóng)村居民人均純收入分別達(dá)到4926元。農(nóng)民收入提高，急需改善居住環(huán)境，促使農(nóng)村建設(shè)需求迅速釋放，同時由于鄉(xiāng)村建設(shè)粗放、無序，導(dǎo)致用地需求量大。
1.2 規(guī)劃管理失效嚴(yán)重
在快速城鎮(zhèn)化初期，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作常偏重于城市規(guī)劃編制和規(guī)劃管理的研究，而忽視鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)在快速城鎮(zhèn)化過程中的重要作用和影響。在面臨城市空間快速拓展和鄉(xiāng)村建設(shè)需求旺盛的情況下，城鄉(xiāng)建設(shè)空間矛盾導(dǎo)致了規(guī)劃管理失效現(xiàn)象的出現(xiàn)。
規(guī)劃失效的一個表現(xiàn)是鄉(xiāng)村規(guī)劃管理無法開展。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，城市、鎮(zhèn)的總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃是核發(fā)“一書兩證”（規(guī)劃項目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證）的依據(jù)，鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃是核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的依據(jù)。一方面，由于缺乏鄉(xiāng)、村規(guī)劃作為規(guī)劃管理依據(jù)，城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門目前已停止核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證；另一方面，在畢節(jié)市中心城區(qū)總體規(guī)劃中，重點(diǎn)對城市發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)用地布局進(jìn)行了研究和安排，而沒有對規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)鄉(xiāng)村的發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模、空間布局做出具體安排，在沒有編制鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃的情況下，難以指導(dǎo)鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制和鄉(xiāng)村建設(shè)管理。
規(guī)劃失效的另一個表現(xiàn)是鄉(xiāng)村違法建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。由于東部沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和外出務(wù)工人員的回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需求以及農(nóng)民收入的提高，鄉(xiāng)村建設(shè)需求日益增加。在鄉(xiāng)村建設(shè)得不到合理疏導(dǎo)的情況下，鄉(xiāng)村違法建設(shè)活動亦日漸增多。
2 原因分析
規(guī)劃編制與管理上“重城市輕農(nóng)村”、“重管制輕疏導(dǎo)”是導(dǎo)致并加劇“建設(shè)空間矛盾”和“規(guī)劃管理失效”的兩個主要原因。
2.1 規(guī)劃編制上“重城市輕農(nóng)村”
受行政體制、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和規(guī)劃體系等客觀條件的制約，畢節(jié)市在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作上出現(xiàn)“重城市輕農(nóng)村”，主要體現(xiàn)在規(guī)劃編制的針對性和前瞻性不足。
首先，缺乏對鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行針對性研究。一方面是畢節(jié)市原為畢節(jié)地區(qū)，受行政職能的限制，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理職能由縣一級人民政府及其城鄉(xiāng)行政主管部門承擔(dān)，其規(guī)劃編制工作集中于縣城的城市規(guī)劃而忽視了鄉(xiāng)村地區(qū)；另一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)，政府在規(guī)劃編制費(fèi)用上的預(yù)算較少，難以滿足全面開展城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作的需要，尤其是鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制工作。由于當(dāng)前城市總體規(guī)劃偏重城市建設(shè)用地的規(guī)劃布局，對鄉(xiāng)、村建設(shè)用地沒有做出具體安排，難以指導(dǎo)鄉(xiāng)、村規(guī)劃編制和規(guī)劃管理，導(dǎo)致現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃難以滿足城鄉(xiāng)空間拓展和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)的要求。
其次，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求對城鄉(xiāng)規(guī)劃體系進(jìn)行前瞻性創(chuàng)新。在城鄉(xiāng)規(guī)劃法頒布實(shí)施以前，城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律、法規(guī)體系著重于城市規(guī)劃，在鄉(xiāng)村規(guī)劃編制上的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范不完善，難以指導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的編制工作。城鄉(xiāng)規(guī)劃法的頒布實(shí)施明確了“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃”五個層面規(guī)劃的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。但對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中的諸多問題仍有待解決，如城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)能否布置鄉(xiāng)村建設(shè)用地、能否批準(zhǔn)鄉(xiāng)村建設(shè)、能否核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證、發(fā)證的依據(jù)是什么等等，需要在相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的修改中進(jìn)行完善。
2.2 規(guī)劃管理上“重管制輕疏導(dǎo)”
受城市建設(shè)用地指標(biāo)的困擾，城市政府存在“城市建設(shè)用地指標(biāo)與鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)此消彼長”的認(rèn)識誤區(qū)。同時，由于缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，在鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理上，采取了“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)禁止進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)”的一刀切規(guī)劃管理方式。這種以管制為主導(dǎo)的規(guī)劃管理方式導(dǎo)致了各相關(guān)行政主管部門之間的管理工作出現(xiàn)脫節(jié)，主要表現(xiàn)在部門之間的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)籌性不足。
首先，城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源部門管理的不協(xié)調(diào)。一方面，在畢節(jié)市中心城區(qū)總體規(guī)劃中，沒有安排鄉(xiāng)村建設(shè)用地，為保障總體規(guī)劃的順利實(shí)施，規(guī)劃行政主管部門要求禁止在中心城區(qū)范圍內(nèi)嚴(yán)禁鄉(xiāng)村建設(shè)；另一方面，國土資源行政主管部門則每年都有新增的宅基地建設(shè)用地指標(biāo)。按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)的“建設(shè)單位或者個人在取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證后，方可辦理用地審批手續(xù)”，中心城區(qū)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村建設(shè)因?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃行政主管部門無法核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證而無法落地，使區(qū)內(nèi)大量鄉(xiāng)村建設(shè)的合理需求失去了合法的建設(shè)途徑，從而導(dǎo)致違法建設(shè)嚴(yán)重和規(guī)劃管理成本增加。
其次，相關(guān)部門在鄉(xiāng)村建設(shè)計劃上缺乏統(tǒng)籌。當(dāng)前，多個部門在分頭推進(jìn)農(nóng)村各項建設(shè)，如交通部門的通村公路建設(shè)、教育部門的教師周轉(zhuǎn)房核學(xué)生宿舍、住建部門的危房改造和棚戶區(qū)改造計劃、發(fā)改部門的生態(tài)移民搬遷、水利部門的飲水工程等等，這些工程的建設(shè)缺乏統(tǒng)籌安排，導(dǎo)致城鄉(xiāng)的無序建設(shè)和重復(fù)建設(shè)。
3 途徑探索
針對前文闡述的現(xiàn)實(shí)問題和原因分析，在快速城鎮(zhèn)化地區(qū)的規(guī)劃編制和規(guī)劃管理上應(yīng)堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的工作思路，運(yùn)用控制與引導(dǎo)并重的工作方法充實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與管理體系。
3.1 充實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系
畢節(jié)市正處在城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，政府職能的轉(zhuǎn)型、城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和城市空間的跨越都需要有一個完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系作為支撐。
（1）加強(qiáng)城鄉(xiāng)空間一體化規(guī)劃
畢節(jié)市政府提出跨越式同城化發(fā)展戰(zhàn)略，跳出七星關(guān)、大方原有城區(qū)在中部地區(qū)建設(shè)新城和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，由于原來城市建成區(qū)范圍較小，按照城市總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)范圍，其范圍內(nèi)大部分地區(qū)仍為鄉(xiāng)村地區(qū)，在未來一段相當(dāng)長的時期內(nèi)鄉(xiāng)村建設(shè)仍是城鎮(zhèn)化的一個重要組成部分。同城化戰(zhàn)略的提出，使原來處于城市邊緣的鄉(xiāng)村地區(qū)成為城市建設(shè)的核心地區(qū)，要求加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)空間的統(tǒng)籌規(guī)劃研究，在城市總體規(guī)劃層面建立城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間的矛盾。
首先，統(tǒng)籌確定鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)模。當(dāng)前多數(shù)城市在編制總體規(guī)劃時，重點(diǎn)放在了城市發(fā)展規(guī)模的研究上，鮮有對鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模進(jìn)行研究，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏功能定位和發(fā)展規(guī)模上的指導(dǎo)。應(yīng)充分研究城鄉(xiāng)發(fā)展的動力機(jī)制和需求，激發(fā)城鄉(xiāng)各層面對發(fā)展的積極主動性，根據(jù)規(guī)劃期末的城鎮(zhèn)化率來確定鄉(xiāng)村人口和建設(shè)用地的規(guī)模，指導(dǎo)鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃。
其次，劃定鄉(xiāng)村建設(shè)用地空間增長邊界。在編制城市總體規(guī)劃時，除劃定城市空間增長邊界外，還應(yīng)提出鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的建設(shè)空間范圍，劃定鄉(xiāng)村建設(shè)用地空間增長邊界，以指導(dǎo)下層次的鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃，合理確定鄉(xiāng)村建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)和安排建設(shè)用地布局。
圖2城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村建設(shè)用地空間增長邊界示意圖
（2）制定鄉(xiāng)村用地分類標(biāo)準(zhǔn)
按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃包括“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃”五個層面的規(guī)劃?！冻鞘杏玫胤诸惻c規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GB 50137—2011）》的修改將建設(shè)用地共分為六個中類：城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地（H1）、區(qū)域交通設(shè)施用地（H2）、區(qū)域公用設(shè)施用地（H3）、特殊用地（H4）、采礦用地（H5）和其它建設(shè)用地（H9）；其中城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地（H1）細(xì)分為四個小類，包括城市建設(shè)用地（H11）、鎮(zhèn)建設(shè)用地（H12）、鄉(xiāng)建設(shè)用地（H13）和村建設(shè)用地（H14）。
2011版用地分類標(biāo)準(zhǔn)中城市建設(shè)用地、鎮(zhèn)建設(shè)用地、鄉(xiāng)建設(shè)用地和村建設(shè)用地的劃分與城鄉(xiāng)規(guī)劃法的城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃相對應(yīng)，為總體規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局全覆蓋奠定了基礎(chǔ)。但是，對鄉(xiāng)、村建設(shè)用地的分類標(biāo)準(zhǔn)還沒有制定，需在此基礎(chǔ)上，根據(jù)鄉(xiāng)村實(shí)際和發(fā)展需求制定鄉(xiāng)建設(shè)用地、村建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)鄉(xiāng)規(guī)劃、村規(guī)劃的編制。
（3）充實(shí)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容
制定一個開放、可生長、可持續(xù)、剛性與彈性兼?zhèn)涞泥l(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。通過該規(guī)劃實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌安排農(nóng)村道路交通設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施和農(nóng)村村民住宅建設(shè)，控制和引導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)與城市開發(fā)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，保障和促進(jìn)征地、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)落地等各項核心工作順利推進(jìn)。
第一，建立農(nóng)民建房檔案管理制度。開展調(diào)查摸底工作，充分了解農(nóng)村村民住房建設(shè)需求，將農(nóng)民住房情況分類進(jìn)行建立檔案管理，詳細(xì)登記住房困難戶、住房改善戶、已有住房戶的資料。采用“建房人申報”的方式，由村委會組織村民進(jìn)行個人建房申報，經(jīng)村委會、鎮(zhèn)政府審核后報城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門納入規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌安排，明確近期建設(shè)任務(wù)。
第二，提高鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的針對性和可操作性。規(guī)劃作為實(shí)施總體規(guī)劃的行動計劃，找準(zhǔn)抓手逐步解決問題。探索多樣化的農(nóng)民住房用地管理模式和住房建設(shè)模式，合理確定農(nóng)民住房建設(shè)規(guī)模、布局和標(biāo)準(zhǔn)；確定新型農(nóng)村社區(qū)選址，控制引導(dǎo)村民建房；逐步完善市政公用設(shè)施、綜合交通系統(tǒng)、農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施和環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施；開展美化工程，塑造具有地方特色的現(xiàn)代景觀風(fēng)貌。
第三，銜接國土部門用地管理。按照國土資源行政主管部門的要求，城市建設(shè)征用集體土地的，應(yīng)返還10%的用地作為集體建設(shè)用地，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和配套設(shè)施建設(shè)。若城鄉(xiāng)規(guī)劃中沒有鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局，則國土資源行政主管部門無法將返還建設(shè)用地落地，導(dǎo)致城市與鄉(xiāng)村建設(shè)的用地矛盾進(jìn)一步激化。
3.2 完善鄉(xiāng)村規(guī)劃管理機(jī)制
由于地處山區(qū)，畢節(jié)市適宜建設(shè)用地資源緊缺，在城市建設(shè)需求和鄉(xiāng)村建設(shè)需求旺盛的情況下，城鄉(xiāng)建設(shè)空間矛盾日漸凸顯。如何促進(jìn)城市建設(shè)與鄉(xiāng)村建設(shè)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展、完善鄉(xiāng)村規(guī)劃管理依據(jù)和管理程序，成為畢節(jié)市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵，也將影響未來的發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量。
（1）制定鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理辦法
通過該管理辦法的制定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃、國土、住建等行政主管部門對鄉(xiāng)村建設(shè)的管理。管理辦法的主要內(nèi)容包括：細(xì)化鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的申請、審查、核發(fā)程序；規(guī)定鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；明確新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)模和規(guī)劃選址，劃分為鄉(xiāng)村建設(shè)控制區(qū)和鄉(xiāng)村建設(shè)引導(dǎo)區(qū)兩類地區(qū)；明確農(nóng)村村民住宅建設(shè)申請條件；明確農(nóng)村村民住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。
（2）協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)時序
推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作。充分銜接上層次規(guī)劃（土地儲備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)企業(yè)建設(shè)）和新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展規(guī)劃（危房改造、棚戶區(qū)改造、生態(tài)移民搬遷、“五園”新村建設(shè)、生態(tài)文明家園建設(shè)），選擇投資省、見效快、帶動效果明顯的試點(diǎn)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門的建設(shè)計劃，協(xié)調(diào)多種渠道籌措資金，統(tǒng)籌安排各項政策性資金投入，撬動村民積極有序地參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
4 結(jié)語
畢節(jié)市正從經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相對落后進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)空間拓展均處在轉(zhuǎn)型當(dāng)中，規(guī)劃將在城鄉(xiāng)發(fā)展中起著龍頭作用。因此，充實(shí)的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系和完善的鄉(xiāng)村規(guī)劃管理體系是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理工作的基礎(chǔ)和有力保障，作者仍將在規(guī)劃編制和規(guī)劃管理工作中嘗試作出有益的探索。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地；增減掛鉤；對策
隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的健康穩(wěn)步發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)用地呈現(xiàn)同步增長的趨勢，用地供需矛盾日益突出。落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，是貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格土地管理決定的要求，也是合理配置土地資源，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的必然要求，同時也是在一定程度上緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾的有效途徑和手段。但筆者認(rèn)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實(shí)施過程中也存在一些問題，需引起我們的重視。
1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實(shí)施成效
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作以落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以保護(hù)耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點(diǎn)，其實(shí)質(zhì)是“占補(bǔ)平衡”的政策延伸，也是目前破解保障發(fā)展和保護(hù)資源難題的有效途徑之一。具體而言，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實(shí)施以來取得了以下方面的成效。
（1）緩解了城市供地緊張的矛盾。當(dāng)前國家對各地城市發(fā)展的年度用地指標(biāo)有嚴(yán)格規(guī)定，導(dǎo)致各地在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中存在用地瓶頸制約。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的實(shí)施，在滿足耕地占補(bǔ)平衡的目標(biāo)下，將掛鉤的指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)，既不占用用地年度指標(biāo)，也不占用規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)，有效緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的壓力，為推動新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化提供了用地支持。
（2）推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。長期以來，我國大多數(shù)農(nóng)民習(xí)慣于自然院落形式分散居住，村莊建設(shè)大部分是農(nóng)民自主建設(shè)。由于沒有經(jīng)過科學(xué)規(guī)劃指導(dǎo)，村莊布局不合理，制約了農(nóng)村的發(fā)展。通過掛鉤項目的實(shí)施，可以使項目區(qū)分散的農(nóng)村居民點(diǎn)從自然形態(tài)向規(guī)劃形態(tài)轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)村莊聚并，將鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施逐漸融為一體，促進(jìn)集約節(jié)約用地，還推進(jìn)了村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治，改善了居民的居住條件，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)。
（3）進(jìn)一步推動了農(nóng)村土地管理制度改革。受農(nóng)村土地及集體經(jīng)濟(jì)組織等方面法律法規(guī)的限制，農(nóng)村土地所有權(quán)人主體的問題、運(yùn)行管理問題、權(quán)益保障問題缺乏具體的政策辦法，農(nóng)村土地使用和管理制度改革的深度和廣度不足，農(nóng)村集體建設(shè)用地尚不能充分實(shí)現(xiàn)合理的市場化價值，市場化流轉(zhuǎn)還存在一定的障礙。而增減掛鉤項目則通過合法途徑對土地權(quán)屬進(jìn)行調(diào)整，對建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，對耕地保護(hù)提出措施，對農(nóng)民權(quán)益進(jìn)行保障，對低效使用土地進(jìn)行整治，成為推動土地資源向土地資產(chǎn)、土地資本轉(zhuǎn)變的一個重要抓手。這進(jìn)一步推動了農(nóng)村土地管理制度改革，對促進(jìn)土地要素在城鄉(xiāng)之間合理流動，提升農(nóng)村土地資產(chǎn)的價值，讓邊遠(yuǎn)農(nóng)村共享城市改革發(fā)展取得的成果均具有重要意義。同時，增減掛鉤項目的實(shí)施對下一步探索建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度、完善耕地占補(bǔ)平衡政策、推進(jìn)征地制度改革、推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款等方面具有重大促進(jìn)和導(dǎo)向作用。
2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實(shí)施存在的問題
作為一項解決工業(yè)用地、城市發(fā)展用地供需矛盾的措施，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目從開始試點(diǎn)就受到各地的普遍歡迎。但同時由于對增減掛鉤項目實(shí)施的具體評估缺乏統(tǒng)一規(guī)定和實(shí)施細(xì)則，也導(dǎo)致存在如下問題。
（1）掛鉤項目的實(shí)施與相關(guān)規(guī)劃缺少銜接。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的前期申報工作必須強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃，即以科學(xué)規(guī)劃為引導(dǎo)，嚴(yán)格按照土地使用規(guī)劃，通過典型示范，推動農(nóng)村土地綜合整治工作有序進(jìn)行。而在具體操作過程中，一些地方為了盡快解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)緊缺的壓力，在增減掛鉤項目選址上只顧眼前，不顧長遠(yuǎn)，隨意劃地，導(dǎo)致掛鉤規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不銜接，與城鄉(xiāng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，對土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整缺乏科學(xué)規(guī)范的引導(dǎo)和控制，使用地在數(shù)量、質(zhì)量和空間秩序的組合方面面臨錯位、失衡的危險，難以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、建立新型城鄉(xiāng)形態(tài)的戰(zhàn)略目標(biāo)，各種爭地矛盾很難得到有效解決。
（2）項目實(shí)施的資金籌措困難。資金是掛鉤項目實(shí)施中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，目前各級政府最大的難題就是項目資金的落實(shí)。掛鉤項目實(shí)施的資金來源主要靠財政投入和整合項目資金，社會資金投入數(shù)量不大。各部門支農(nóng)惠農(nóng)的項目和資金都由各部門管理使用，實(shí)際工作中存在著“各唱各的調(diào)、各吹各的號”的問題，造成整體項目實(shí)施中的不同環(huán)節(jié)各行其道、相互掣肘，導(dǎo)致資金不能得到有效整合，效益不能充分發(fā)揮。加之土地整治的資金投入不足，對拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)明顯過低，預(yù)算資金安排較少，不能滿足拆遷補(bǔ)償?shù)膶?shí)際需要，給拆遷改造工作帶來較大難度。
（3）拆舊區(qū)的選擇和拆遷工作難度大。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的實(shí)施必須遵循“先拆后建、先補(bǔ)后占”的原則，因此拆舊區(qū)的選擇和拆遷是工作能否順利推進(jìn)和成功的關(guān)鍵。一方面，拆舊區(qū)的空間范圍縮小，拆舊區(qū)選址困難。拆舊區(qū)主要由廢舊農(nóng)村居民點(diǎn)和工礦用地組成，但是由于后者數(shù)量有限和操作相對簡單，加上近年來已經(jīng)進(jìn)行的復(fù)墾整理工作，因而隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和農(nóng)村建設(shè)用地整理工作的開展，已經(jīng)逐漸缺乏后續(xù)的發(fā)展空間，實(shí)際上拆舊區(qū)的選擇空間就主要集中在廢舊農(nóng)村居民點(diǎn)用地。而這種項目區(qū)往往都比較零散，單體面積較小，實(shí)施和管理的難度都比較大。另一方面，拆舊區(qū)群眾利益得不到充分保障，群眾支持的積極性不高。目前對拆遷掛鉤的補(bǔ)償缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，所實(shí)施的掛鉤復(fù)墾也沒有一個可行的規(guī)則，各地只按照實(shí)際情況制定了地方的“土標(biāo)準(zhǔn)”、“土政策”，只注重政府主導(dǎo)，無視農(nóng)民的主體地位，挫傷農(nóng)民參與實(shí)施增減掛鉤項目的積極性。
（4）重前期申報輕中后期評估驗(yàn)收，對耕地質(zhì)量的提高工作重視不夠。按照國土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（ 國土資發(fā)[2008]138 號）文件的要求，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目要嚴(yán)格按照前期調(diào)查評估、中期監(jiān)督管理、后期驗(yàn)收評估等環(huán)節(jié)實(shí)施。項目實(shí)施后要進(jìn)行嚴(yán)格的數(shù)量、質(zhì)量評估驗(yàn)收。但目前部分地方增減掛鉤項目實(shí)施過程中，重前期申報輕中后期評估驗(yàn)收。雖然實(shí)現(xiàn)了面積上的“占一補(bǔ)一”，但補(bǔ)充耕地的質(zhì)量難以達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量。主要有幾種情況：一是“實(shí)優(yōu)虛劣”。一般而言，城市周邊土地相對平緩、肥沃，水源、地質(zhì)條件較好，而偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)可能位于高原山區(qū)或土質(zhì)較差的丘陵山地，同時又是原有宅基地、磚瓦廠或其他建設(shè)用地，復(fù)墾成為與城市周邊耕地質(zhì)量一樣的良田相對困難，在耕地質(zhì)量上有可能形成用質(zhì)量較差的替換質(zhì)量較好的風(fēng)險。二是“實(shí)占虛補(bǔ)”。有些地方只注重“占”，不注重“補(bǔ)”，熱心于新區(qū)建設(shè)工作，而拆舊區(qū)復(fù)墾工作滯后，導(dǎo)致被占良田已經(jīng)成為城市建設(shè)用地，而補(bǔ)充或新增耕地卻得不到落實(shí)。這些問題的存在，與耕地占補(bǔ)平衡戰(zhàn)略目標(biāo)不相符。
3 科學(xué)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的對策建議
（1）堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，健全完善項目規(guī)劃管理機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)本著公平、公正的原則，根據(jù)地方城市發(fā)展需求水平、城市土地利用績效水平、城市的戰(zhàn)略地位等重要因素確定每年進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤的總量。按照統(tǒng)籌規(guī)劃的要求，把拆舊區(qū)和建新區(qū)作為一個整體放到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局中進(jìn)行科學(xué)定位，統(tǒng)籌考慮區(qū)域城鄉(xiāng)空間、產(chǎn)業(yè)布局和農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)，形成城鎮(zhèn)和村莊相互銜接、架構(gòu)合理的城鄉(xiāng)形態(tài)。要分區(qū)域明確產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度、復(fù)墾耕地標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)等要求，建立統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新區(qū)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和文化保護(hù)等的綜合規(guī)劃評估體系。強(qiáng)化項目規(guī)劃的實(shí)施與監(jiān)督，規(guī)劃編制、審查和監(jiān)督要適當(dāng)分離，以便規(guī)劃嚴(yán)格執(zhí)行。
（2）建立完善的資金保障體系，完善掛鉤指標(biāo)有償使用機(jī)制。資金是否能夠到位，是掛鉤能否順利實(shí)施的關(guān)鍵，而目前各級政府最為頭疼的就是資金問題。資金籌措可以采取政府財政投入、實(shí)施單位自籌和村級投工投勞相結(jié)合的辦法，同時要出臺掛鉤指標(biāo)有償使用政策，落實(shí)用地單位的“占一補(bǔ)一”責(zé)任。凡是需要使用掛鉤指標(biāo)的用地單位，均需按照標(biāo)準(zhǔn)支付指標(biāo)使用費(fèi)，收取的掛鉤指標(biāo)有償使用費(fèi)專項用于當(dāng)?shù)氐膾煦^復(fù)墾工作。有條件的地方可以嘗試掛鉤復(fù)墾企業(yè)化運(yùn)作，鼓勵企業(yè)或者個人參與掛鉤復(fù)墾出資，掛鉤指標(biāo)優(yōu)先安排給參與投資的企業(yè)。
（3）創(chuàng)新新增耕地的收益分配機(jī)制和項目區(qū)的補(bǔ)償方式，保障集體和群眾的合法權(quán)益。農(nóng)民最關(guān)心的是拆遷復(fù)墾的補(bǔ)償能否到位，標(biāo)準(zhǔn)是否能夠接受，新增耕地的利益如何分配。各級政府實(shí)施掛鉤工程之前，必須根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定切實(shí)可行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和利益分配機(jī)制，要充分尊重農(nóng)民意愿，不得搞強(qiáng)制拆遷，切實(shí)維護(hù)被拆遷戶的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群眾意見，有針對性地進(jìn)行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公開，形成專門的利益分配機(jī)制，以便切實(shí)尊重農(nóng)民的主體地位，不斷提高農(nóng)民參與實(shí)施增減掛鉤項目的積極性。
（4）建立項目區(qū)招投標(biāo)和規(guī)范化管理機(jī)制，切實(shí)保證新增耕地質(zhì)量。在項目區(qū)掛鉤實(shí)施過程中，嚴(yán)格依據(jù)條件實(shí)行項目區(qū)招投標(biāo)管理。如在增減掛鉤試點(diǎn)中對土地復(fù)墾整理可以采取項目法人制、公告制、合同制、招投標(biāo)制和監(jiān)理制等。嚴(yán)格控制周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，規(guī)范管理，不得違反規(guī)劃擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，避免借農(nóng)村土地整理過快擴(kuò)張城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模。在實(shí)施耕地總量動態(tài)平衡的過程中，既要注重耕地的數(shù)量不減少，又要保證復(fù)墾后耕地的質(zhì)量不降低，要做好耕地質(zhì)量評估檢查。對于耕地質(zhì)量評估不達(dá)標(biāo)的拆舊區(qū)，必須責(zé)令整改達(dá)標(biāo)后方可啟用掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。
總之，筆者認(rèn)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的實(shí)施有利也有弊，在實(shí)施過程中如果操作不當(dāng)，很容易造成不利的一面，使農(nóng)村和農(nóng)民的權(quán)益很難得到保障。因此在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實(shí)施過程中，應(yīng)該處理好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)系，要重視農(nóng)民的意愿，注意保護(hù)好農(nóng)村利益；同時要避免為了取得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，只注重耕地數(shù)量而忽視耕地質(zhì)量的現(xiàn)象發(fā)生，以充分實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的初衷。
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關(guān)鍵詞：花溪區(qū)掛鉤潛力測算
中圖分類號： DF454 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤作為土地流轉(zhuǎn)的一種新型模式，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。
1、 項目區(qū)概況
花溪區(qū)位于貴州高原中部，地處貴陽市南部，東經(jīng)106°27´～106°52´，北緯26°11´～26°43´之間。東與黔南州的龍里縣接壤，南與黔南州的長順、惠水縣相鄰，北臨南明、烏當(dāng)、小河三區(qū)，西毗清鎮(zhèn)市和安順市的平壩縣。土地總面積90119公頃，轄3個街道、2個鎮(zhèn)8個鄉(xiāng)。全區(qū)總?cè)丝?2.41萬人，少數(shù)民族人口115924人，占34.38％，有漢、苗、布依等38個民族。
2、居民點(diǎn)整理潛力
2.1 農(nóng)村居民點(diǎn)用地情況分析
近年來花溪區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)用地浪費(fèi)土地現(xiàn)象嚴(yán)重，用地效益低。由于傳統(tǒng)觀念，農(nóng)村居民隨意布置住宅的位置、形狀、朝向等，多數(shù)人存在著寬打?qū)捰?、建新不退舊的思想，致使住宅不斷外延，而舊宅基地又未能充分利用，從而造成建設(shè)用地浪費(fèi)，加之用地的建筑密度低，用地不合理直接導(dǎo)致了單位用地效益低，
集聚規(guī)模不明顯。
表2-1 農(nóng)村居民點(diǎn)人均建設(shè)用地指標(biāo)
現(xiàn)狀人均建設(shè)用地水平(m2/人) 允許采用的規(guī)劃指標(biāo) 允許調(diào)整幅度(m2/人)
指標(biāo)級別 規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)(m2/人)
數(shù)據(jù)來源：《村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)(GBS0188―2007)》
土地利用變更調(diào)查顯示2005年花溪區(qū)人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積是98.04平方米，屬于《村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)(GB50188-2007)》中的指標(biāo)級別Ⅲ，在國家標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)，由于花溪區(qū)下轄14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其自然地理條件和社會經(jīng)濟(jì)條件差別較大，各地人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地水平分布非常不均衡，其中，黨武鄉(xiāng)、燕樓鄉(xiāng)、馬鈴鄉(xiāng)的人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積最大，分別為113.27平方米、105.52平方米和106.70平方米，農(nóng)村建設(shè)用地的粗放利用較為嚴(yán)重，制約著土地資源經(jīng)濟(jì)效益的最大化；三個辦事處、久安鄉(xiāng)、石板鎮(zhèn)農(nóng)村居民點(diǎn)所占用的土地相對較為集約，其人均面積分別為64.83平方米、61.22平方米和55.92平方米。從以上總體分析可以看出：花溪區(qū)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積都較大，整個花溪區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力巨大。
2.2農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力分析
2.2.1理論潛力
農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理潛力的計算方法通常有以下幾種：①人均居民點(diǎn)用地標(biāo)準(zhǔn)預(yù)測法：即根據(jù)現(xiàn)狀居民點(diǎn)面積與設(shè)定人均居民點(diǎn)用地標(biāo)準(zhǔn)下居民點(diǎn)應(yīng)有面積之差值來確定整理潛力[1]；②戶均居民點(diǎn)用地標(biāo)準(zhǔn)預(yù)測法:其計算方式與人均居民點(diǎn)用地標(biāo)準(zhǔn)預(yù)測法相同，都是用現(xiàn)狀面積減去標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃下的面積，只是將人均居民點(diǎn)面積更換為戶均居民點(diǎn)用地面積[2]；③土地閑置率預(yù)測法:其原理是利用樣本閑置率來計算整個農(nóng)村居民點(diǎn)整理區(qū)的整理潛力[3]；④綜合權(quán)重預(yù)測法：是指結(jié)合項目區(qū)實(shí)際情況，將前面幾種方法的預(yù)測值賦予一定的權(quán)重，然后加權(quán)重算出一個綜合的整理潛力[4]。
本文選取人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地標(biāo)準(zhǔn)預(yù)測法，根據(jù)《村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)(GB50188-2007)》(表2-1)和花溪區(qū)的農(nóng)業(yè)人口現(xiàn)狀按人均規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)來測算花溪區(qū)的農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力，其結(jié)果具有一定的理論意義。同時，還可以從理論上反應(yīng)出花溪區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)的整理潛力大小。
經(jīng)計算分析，2005年花溪區(qū)農(nóng)村人口21.74萬人，農(nóng)村居民點(diǎn)面積2130.93公頃，人均面積98.04平方米，在國家標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)，但各地人均用地水平分布非常不均衡，高的達(dá)到113.27平方米，低的不足60平方米。根據(jù)花溪區(qū)土地利用現(xiàn)狀和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地需求情況以及節(jié)約集約利用土地的原則，現(xiàn)狀人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地大于90平方米，全部調(diào)整到90平方米以內(nèi)。從鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展來看，是符合花溪區(qū)實(shí)際情況的，具有社會可接受性和經(jīng)濟(jì)可行性。按90平方米的標(biāo)準(zhǔn)來計算，可以得出花溪區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)的整理潛力為1960.22公頃。
2.2.2規(guī)劃期末整理潛力
根據(jù)《村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)(GB50188―2007)》，在貫徹執(zhí)行嚴(yán)格保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總規(guī)模政策的基礎(chǔ)上，堅持節(jié)約集約利用土地，采用人均定額指標(biāo)法，結(jié)合花溪區(qū)的實(shí)際情況，用高、中、低三種方案預(yù)測出花溪區(qū)2015年和2020年的農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模，再用現(xiàn)狀面積減去預(yù)測面積即可得出各個年份的整理潛力。最后，求取算術(shù)平均值就可得到花溪區(qū)2015年和2020年的農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力，它們分別是560.84公頃和454.64公頃(表2-2)。
表2-22015年和2020年花溪區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力表
由于花溪區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會、經(jīng)濟(jì)、自然條件不同，其整理潛力也各有差別，可以大體分為三級潛力整理區(qū)，其中Ⅰ級潛力區(qū)包括夾湖潮鄉(xiāng)、馬鈴鄉(xiāng)和高坡鄉(xiāng)，農(nóng)村居民點(diǎn)應(yīng)整理面積占現(xiàn)狀農(nóng)村居民點(diǎn)面積大于50％，Ⅱ級潛力整理區(qū)包括青巖鎮(zhèn)、麥坪鄉(xiāng)、燕樓鄉(xiāng)，Ⅲ級整理區(qū)包括三個辦事處、石板鎮(zhèn)、孟關(guān)鄉(xiāng)、黨武鄉(xiāng)、久安鄉(xiāng)和黔陶鄉(xiāng)。
2.3農(nóng)村居民點(diǎn)掛鉤整理供給潛力
農(nóng)村居民點(diǎn)整理是一項長期的、系統(tǒng)的、需要認(rèn)真規(guī)劃并按期逐步完成的工程，因此現(xiàn)狀整理潛力不是在一朝一夕間就能完成的[5]。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增加、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，現(xiàn)狀潛力必然也會隨之發(fā)生變化。因此，根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)年的農(nóng)村人口數(shù)量和人均用地標(biāo)準(zhǔn)測算的農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力，逐年進(jìn)行分階段、有步驟、按計劃的整理，配以恰當(dāng)?shù)拇胧涮椎慕?jīng)濟(jì)、行政手段，應(yīng)該可以整理出相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村居民點(diǎn)用地[6]。
從近5年來看，花溪區(qū)總共整理農(nóng)村居民點(diǎn)21.96公頃，增加耕地14.45公頃，新增耕地率達(dá)到65.80％。根據(jù)花溪區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、農(nóng)村居民點(diǎn)用地現(xiàn)狀、農(nóng)村居民點(diǎn)整理現(xiàn)狀以及政府嚴(yán)格保持耕地總量動態(tài)平衡的力度，綜合確定規(guī)劃期內(nèi)花溪區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理新增耕地系數(shù)為65％。因此，按照高、中、低三種方案可計算得規(guī)劃目標(biāo)年期末花溪區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)可整理為耕地的潛力分別為：2015年294.38公頃、364.55公頃和434.71公頃，2020年221.51公頃、295.52公頃和369.52公頃，因?yàn)槊恳粋€規(guī)劃目標(biāo)年期都有一個農(nóng)村居民點(diǎn)整理復(fù)墾為耕地的指標(biāo)，所以這些面積不是農(nóng)村居民點(diǎn)掛鉤整理供給潛力，把這個指標(biāo)在扣除后才可以作為農(nóng)村居民點(diǎn)掛鉤整理供給潛力。根據(jù)花溪區(qū)土地整理規(guī)劃(2011-2015)的規(guī)劃內(nèi)容可知，2010-2015年花溪區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理增加耕地目標(biāo)是18.65公頃，2016-2020年的整理增加耕地目標(biāo)是12.88公頃。
根據(jù)上述分析，可以得出公式：
農(nóng)村居民點(diǎn)掛鉤整理潛力=農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力(扣除建新區(qū))X整理新增耕地系數(shù)一規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)整理增加耕地指標(biāo)
因此，根據(jù)高、中、低三種方案可以測算出花溪區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)掛鉤整理潛力為2010-2015年分別為139.86公頃、196.29公頃和234.08公頃，2016-2020年分別為106.40公頃、159.12公頃和198.97公頃。
3、 促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策建議
3.1“掛鉤”實(shí)施的原則
3.1.1注重整理質(zhì)量與指標(biāo)掛鉤的原則
土地復(fù)墾整理過程中，要確?！案乜偭縿討B(tài)平衡”，這個“動態(tài)平衡”不僅要求耕地總體數(shù)量的平衡，更要求整理后形成耕地的質(zhì)量與建設(shè)要占用的土地質(zhì)量相當(dāng)或更好，杜絕只注重數(shù)量平衡而忽略了質(zhì)量相當(dāng)和“占好地、補(bǔ)劣地”的現(xiàn)象。要按相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施土地驗(yàn)收，復(fù)墾整理出的土地，只能在驗(yàn)收合格后，才可以與建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)相掛鉤[7]。
3.1.2尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益原則
各地在實(shí)施掛鉤工作時，應(yīng)該按照土地利用總體規(guī)劃的要求以及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，允許相關(guān)集體和農(nóng)民享受知情權(quán)和參與權(quán)。從規(guī)劃到實(shí)施，項目的每一個步驟都應(yīng)該實(shí)行聽證論證，充分吸取當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和社會各界的意見，從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)的篩選合理可用的意見并反映到項目的具體實(shí)施上，充分尊重當(dāng)?shù)赝恋厮袡?quán)人的意愿，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織和其他相關(guān)單位的合法權(quán)益。
3.1.3“誰整理，誰受益”原則
為了掛鉤指標(biāo)周轉(zhuǎn)方便，一個項目區(qū)基本是在一個行政區(qū)劃內(nèi)。原則上項目區(qū)實(shí)施的增減掛鉤指標(biāo)滿足當(dāng)?shù)仨椖康氖褂谩?/p>
3.2“掛鉤”實(shí)施的措施
3.2.1. 組織管理
（1）成立組織管理工作組
為加強(qiáng)貴陽市花溪區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的實(shí)施工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保試點(diǎn)項目報批和實(shí)施順利開展， 花溪區(qū)明確單位負(fù)責(zé)人為成員的土地增減掛鉤試點(diǎn)項目實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)施工作，保障掛鉤項目工作的順利進(jìn)行。
（2）制訂具體工作方案
項目規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，貴陽市花溪區(qū)將按“定人、定責(zé)、定時間、定進(jìn)度”原則，制訂試點(diǎn)實(shí)施工作的具體實(shí)施方案，確保試點(diǎn)項目順利實(shí)施。
（3）加強(qiáng)監(jiān)督檢查
實(shí)施規(guī)劃項目區(qū)的主管職能部門是貴陽市花溪區(qū)國土資源局，貴陽市花溪區(qū)國土資源局要密切配合相關(guān)單位和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，切實(shí)抓好項目區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，要加強(qiáng)項目管理，依法開展試點(diǎn)項目實(shí)施工作，切實(shí)維護(hù)群眾的合法權(quán)益，嚴(yán)格資金的審批、使用，并及時公開、公示，資金使用情況，接受社會監(jiān)督；區(qū)紀(jì)檢、監(jiān)察、審計、財政等相關(guān)部門，要加強(qiáng)對試點(diǎn)項目實(shí)施工作的監(jiān)管力度，對試點(diǎn)實(shí)施工作進(jìn)行全程監(jiān)督。
3.2.2保障措施
（1）政策保障
認(rèn)真貫徹落實(shí)國家和國土部門對農(nóng)村建設(shè)用地整理的相關(guān)配套政策，掛鉤試點(diǎn)項目區(qū)內(nèi)涉及的建設(shè)用地調(diào)整、互換和使用，統(tǒng)一納入項目區(qū)，按項目區(qū)整體審批；項目區(qū)內(nèi)建新留用地塊的土地收益，可用于項目區(qū)內(nèi)土地復(fù)墾工作；縣政府加大掛鉤區(qū)域內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地整理的資金投入，從土地出讓金、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)中拿出部分支持掛鉤項目的實(shí)施。這些政策措施的實(shí)施，為開展農(nóng)村建設(shè)用地整理提供了政策和資金保障。
（2）制度保障
項目區(qū)規(guī)劃批準(zhǔn)后，建立健全各項規(guī)章制度。一是建立項目整理區(qū)督導(dǎo)檢查和驗(yàn)收制度，對批準(zhǔn)實(shí)施的項目進(jìn)行督導(dǎo)檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，確保項目如期完成，對竣工項目及時組織驗(yàn)收；二是材料申報制度，對建設(shè)項目用地材料嚴(yán)格把關(guān)，及時辦理相關(guān)手續(xù)，加強(qiáng)竣工項目驗(yàn)收材料的上報工作，確保掛鉤工作嚴(yán)格管理，規(guī)范操作，做到集約節(jié)約利用土地；三是建立臺賬制度，對批準(zhǔn)的周轉(zhuǎn)指標(biāo)、驗(yàn)收合格的新增耕地及辦理用地手續(xù)的建設(shè)項目建立臺賬，及時核減相關(guān)指標(biāo)，保證建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，建設(shè)用地指標(biāo)不超過。
（ 3）資金保障
花溪區(qū)建立增減掛鉤試點(diǎn)項目專項資金，專戶管理，保證?？顚Ｓ?，建立健全和規(guī)范的財務(wù)管理制度按工程進(jìn)度監(jiān)督項目資金使用，嚴(yán)格加強(qiáng)財務(wù)收支管理。
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1.當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展展望
（1）城鄉(xiāng)發(fā)展?jié)摿薮蟆，F(xiàn)在城市的發(fā)展空間越來越小，人口膨脹，建設(shè)用地的緊張和交通的擁堵等等原因已經(jīng)制約了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而且在一個區(qū)域僅靠大城市帶動區(qū)域非常有限了。在一個區(qū)域，一個省，經(jīng)濟(jì)情況如何更重要的還是要看城鄉(xiāng)的指標(biāo)。有更多的城鄉(xiāng)能發(fā)展起來，壯大起來，這個城市整體就發(fā)展起來了。沿海一帶包括浙江、江蘇省不僅有大城市支撐，更重要的是每一個城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)含量都占很大的比例?，F(xiàn)在能夠有建設(shè)的資源，土地建設(shè)資源能發(fā)展的主要還是在城鄉(xiāng)，它的發(fā)展空間非常巨大。現(xiàn)在大城市在這一方面很緊張，城鄉(xiāng)土地都沒有得到充分的利用?，F(xiàn)在我們的城鄉(xiāng)還處于非常初級的階段，城市功能、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套，包括城市建設(shè)應(yīng)該說處于剛剛起步。
（2）有很好的發(fā)展環(huán)境。因?yàn)樗褪浅猩蠁⑾碌慕?jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域。因?yàn)槲覀円l(fā)展農(nóng)村，農(nóng)村所依賴的不管城鎮(zhèn)化，農(nóng)村的資源，農(nóng)村的市場都要依靠城鄉(xiāng)，我們又為大城市提業(yè)鏈下轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移發(fā)展空間。所以說第二點(diǎn)是發(fā)展?jié)摿Γ瑒偛盼抑v第一個就是城鄉(xiāng)需要發(fā)展，這里講的是城鄉(xiāng)能夠發(fā)展。
2.城鄉(xiāng)建設(shè)用地的自身特征
城鄉(xiāng)土地利用是一個關(guān)系到各方利益的復(fù)雜問題，而且由于城鄉(xiāng)一般歷史悠久，經(jīng)濟(jì)、文化等方面發(fā)展長期緩慢。具體說來，一般有以下幾種情況：1）土地利用類型復(fù)雜。城鄉(xiāng)里包括了一大部分的農(nóng)業(yè)用地，城鄉(xiāng)結(jié)合部包括了很大一部分工業(yè)用地，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及各種形式的私營企業(yè)辦公用地以及廠房用地等。其中有很大一部分由于土地權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，即使土地資源閑置也很難有效利用，這是限制其發(fā)展的一大頑疾；2）很大一部分農(nóng)業(yè)用地可以有效轉(zhuǎn)化為建筑用地。當(dāng)前由于農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展，國家對農(nóng)政策的調(diào)整，農(nóng)田集體承包情況很普遍，大部分農(nóng)民采取將口糧田集中起來交由部分承包者經(jīng)營，而自己更多的從事三產(chǎn)經(jīng)營或者去大城市打工等，因此大量農(nóng)用地資源可以更有效分配，如果條件合適，完全可以轉(zhuǎn)化成建筑用地。
3.城鄉(xiāng)建設(shè)用地的存在問題
（1）目前少數(shù)開發(fā)商大量開發(fā)商囤積土地，出于自身經(jīng)營步調(diào)考慮，致使土地長期閑置，從而形成征而不建、征而不管、征而不拆。這對土地規(guī)劃管理部門的統(tǒng)計造成了很大的影響。
（2）城鄉(xiāng)在道路建設(shè)、相關(guān)停車場建設(shè)以及其它配套建筑方面跟不上。由于有些新建住宅位于偏遠(yuǎn)地區(qū)，距離市區(qū)或商業(yè)區(qū)較遠(yuǎn)，故建筑開發(fā)商在建筑前期規(guī)劃上做好統(tǒng)籌，在道路建設(shè)方面考慮充分，另外，應(yīng)在每個小區(qū)設(shè)置充足的停車位以及其它相關(guān)公共配套建筑，保證其建筑的有效性。
（3）要充分考慮到當(dāng)?shù)貧v史特色和民族特色。有些城鄉(xiāng)小鎮(zhèn)具備悠久的歷史，地方特色很濃厚。故在進(jìn)行建筑開發(fā)的時候應(yīng)充分考慮到保留和沿襲地方特色，禁止盲目追求所謂城市現(xiàn)代化，杜絕所謂豪華、新潮建筑形式，減少所謂華而不實(shí)的“街心花園”，合理利用有限土地資源。
（4）城鄉(xiāng)土地征用規(guī)劃混亂，農(nóng)用地、工業(yè)用地、建筑用地等分配不合理現(xiàn)象長期存在。由于城市化進(jìn)程不斷加快，而地方政府以及相關(guān)園林、城市規(guī)劃部門等協(xié)調(diào)不夠，對新建住宅存在倉促上馬的問題。另外，由于部分農(nóng)村宅基地分布散亂，山區(qū)或半山區(qū)單家獨(dú)戶現(xiàn)象普遍存在，而平原地區(qū)則是建筑密度過高，交通問題一直是老大難。除此以外，城鄉(xiāng)工業(yè)企業(yè)由于規(guī)模有限，數(shù)量有限，其規(guī)模效益以及產(chǎn)業(yè)集聚效果達(dá)不到，反而盲目擴(kuò)建廠房，與地方政府協(xié)商占用大量土地資源，卻長期不出效益，造成大量資源閑置浪費(fèi)。
4.城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃管理對策措施
（1）加強(qiáng)耕地保護(hù)和基本農(nóng)田建設(shè)。完善耕地與基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》，督促非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的單位履行補(bǔ)充耕地的法定義務(wù)。嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，控制建設(shè)占用耕地規(guī)模。制訂建設(shè)用地節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤制度。建立耕地征用高稅制度，提高耕地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，大力推行“先補(bǔ)后占”制度。
（2）促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)必然帶來城市用地需求的增長，必須正確把握城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢，適度引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增長。在強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的同時，必須堅持“有保有壓”和“非均衡發(fā)展”原則，優(yōu)先保證重大工程及重點(diǎn)區(qū)域的用地需求。引導(dǎo)形成合理的城鎮(zhèn)體系和村鎮(zhèn)體系。落實(shí)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少相掛鉤的政策。區(qū)內(nèi)整合，在空間上實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村居民點(diǎn)減少相掛鉤。
（3）協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)。按照環(huán)境友好型社會的要求，堅持預(yù)防為主、綜合治理、突出重點(diǎn)和標(biāo)本兼治的原則，協(xié)調(diào)土地利用和生態(tài)建設(shè)，逐步提高土地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。針對全省土地生態(tài)環(huán)境局部好轉(zhuǎn)，總體惡化的局面，根據(jù)不同的承載力提出不同的土地利用調(diào)控措施。
（4）強(qiáng)化區(qū)域土地利用調(diào)控。以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局和全省經(jīng)濟(jì)社會整體結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，以發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)梯次為重點(diǎn)，制定產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展政策。加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的合作，將欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資源、勞動力和市場優(yōu)勢與較發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)的技術(shù)、資金和管理優(yōu)勢結(jié)合起來，吸引發(fā)達(dá)地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向區(qū)內(nèi)的轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展，合作雙贏。
（5）完善規(guī)劃實(shí)施體制機(jī)制。加強(qiáng)規(guī)劃和管理立法工作，制定土地利用規(guī)劃實(shí)施條例，建設(shè)土地利用規(guī)劃法規(guī)體系，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃管理法規(guī)法律，健全土地執(zhí)法體制。建立銜接統(tǒng)一、逐級控制的規(guī)劃體系，加強(qiáng)橫向協(xié)調(diào)和縱向協(xié)調(diào)。
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【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)建設(shè)用地；結(jié)構(gòu)；布局
1、引言
隨著我國城市化進(jìn)程的向前發(fā)展，越來越多的建設(shè)用地供需問題出現(xiàn)在人們眼前。特別是近十幾年來，我國日益發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，人們生活水平的提高，對各項建設(shè)的需求增加，使得耕地面積日益減少。城市對土地的大量需求與鄉(xiāng)村大部分住宅閑置形成了極大矛盾，必須優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地，減少土地利用的不合理性，實(shí)現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)環(huán)境效益的良性結(jié)合，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。
2、城鄉(xiāng)建設(shè)用地概念和土地結(jié)構(gòu)、布局
2.1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地
城鄉(xiāng)建設(shè)用地是為人們提供生產(chǎn)生活的必要場所，具有相對集聚的特點(diǎn)，且分布呈現(xiàn)面狀，主要可分為城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)、獨(dú)立工礦三類。
（1）城鎮(zhèn)用地
城鎮(zhèn)用地指的是建設(shè)城鄉(xiāng)使用的土地和關(guān)系著城鎮(zhèn)居民衣食住行相關(guān)的用地，如居民的居住、生產(chǎn)、出行、休閑、醫(yī)療、教育等的用地。在用地范疇上，城鎮(zhèn)用地包括當(dāng)前土地分類中的城鎮(zhèn)用地和一些開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等部分獨(dú)立的工礦用地。
（2）農(nóng)村居民點(diǎn)用地
農(nóng)村居民點(diǎn)用地主要是構(gòu)成農(nóng)村人居環(huán)境要素的用地，包括的用地類型有獨(dú)立工礦用地，具有較強(qiáng)的居住相容性，還包括土地分類系統(tǒng)中的農(nóng)村居民點(diǎn)用地。
（3）獨(dú)立工礦用地
獨(dú)立工礦用地則是不具有居住相容性的，不適合城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村居民居住的工業(yè)用地，如一些垃圾處理填埋場、倉儲場所、采掘業(yè)用地、生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)易燃易爆、有污染的用地等。
2.2 土地結(jié)構(gòu)和布局
土地規(guī)劃是對一定區(qū)域內(nèi)的土地進(jìn)行未來發(fā)展的預(yù)先安排和計劃。在時空上，基于土地的自然歷史特性、區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)而進(jìn)行的土地資源的分配和土地的綜合利用，使土地更具經(jīng)濟(jì)價值。
土地利用結(jié)構(gòu)是按照一定的構(gòu)成方式將各種土地進(jìn)行集合安排。
土地利用布局是再次分布土地利用，是土地規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。土地的合理布局有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢、綜合利用土地資源，實(shí)現(xiàn)土地的優(yōu)化保護(hù)和社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
3、目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局存在的問題
（1）農(nóng)村用地減少，城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張建設(shè)用地，耕地面積急劇減少。在快速發(fā)展的城市化下，不斷有更多的土地投入建設(shè)開發(fā)中，城鎮(zhèn)規(guī)模變大。大部分的城市在擴(kuò)大發(fā)展中采取的是外延式發(fā)展模式，占用的土地基本是地勢平坦、交通便利、土壤肥沃、具有充足水源的耕地，愈發(fā)激化了我國的人地矛盾。城市快速增長的建設(shè)用地大大超過了人口的增長速度，使得人與建設(shè)處于不平衡狀態(tài)。
（2）城市土地產(chǎn)出率低，配置不合理。城市土地利用的結(jié)構(gòu)和布局不合理，很多城市主要地段，往往是一些工業(yè)用地，分布的企業(yè)特點(diǎn)是技術(shù)水平低、規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)效益差，使得土地存在隱性浪費(fèi)現(xiàn)象。城市中分布的綠地、廣場較少，任闊比例與城市規(guī)模不協(xié)調(diào)，不利于發(fā)揮城市總體功能。農(nóng)用土地在經(jīng)濟(jì)影響下變?yōu)榱朔寝r(nóng)用土地，打亂了土地資源的綜合利用，降低了土地利用效率。
（3）鄉(xiāng)村、鎮(zhèn)等的建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)和布局散亂，存在嚴(yán)重的粗放利用現(xiàn)象。目前我國鄉(xiāng)村、鎮(zhèn)的建設(shè)土地總量是城市建設(shè)用地總量的幾倍，但卻不能直接進(jìn)行城市化建設(shè)和工業(yè)化建設(shè)。
（4）城市用地緊張，城市人均建設(shè)用地不足，城市各項用地功能不能得到有效發(fā)展。我國人口多，土地少，沒有充足的土地后備資源，城市人均用地偏少，使得城市人口過度密集，造成生活質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降。為了滿足更多的人口需求，往往出現(xiàn)建筑的人為增高，建筑容積率提高等現(xiàn)象。
（5）居住用地趨向郊區(qū)化，郊區(qū)開發(fā)加快，各產(chǎn)業(yè)增長迅猛，但人均生活用地依舊不足。在城市市區(qū)建設(shè)用地限制下，和郊區(qū)的快速發(fā)展，道路和基礎(chǔ)設(shè)施的完善，人們生活觀念的改變和交通的便捷，使得人們朝著環(huán)境更加優(yōu)美的郊區(qū)進(jìn)發(fā)，居住用地日趨合理化，但人均居住土地還是較少。
4、城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局的優(yōu)化對策
優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，就是研究區(qū)域土地資源的自身特性并進(jìn)行適宜性評價，從而合理安排區(qū)域內(nèi)的各種建設(shè)用地數(shù)量和合理布局區(qū)域內(nèi)的各種建設(shè)用的空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地利用的最大社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，并使區(qū)域土地資源滿足可持續(xù)發(fā)展要求。
4.1 加強(qiáng)政策的宏觀調(diào)控力度
優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，首先必須節(jié)約集約土地，提高土地的利用率，確保土地的可持續(xù)發(fā)展。
（1）建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)施“雙控”制度，對建設(shè)用地的預(yù)審要認(rèn)真、嚴(yán)格執(zhí)行，并提高建設(shè)用地的審批管理強(qiáng)度，根據(jù)土地出讓合同條例，對違約加強(qiáng)責(zé)任追究；建立健全項目用地準(zhǔn)入制度，對新進(jìn)項目的用地加強(qiáng)管理，并較強(qiáng)現(xiàn)場核實(shí)力度和行政執(zhí)法監(jiān)督管理，嚴(yán)格各項投資建設(shè)情況，防止實(shí)際項目建設(shè)中圈占和批多少用現(xiàn)象，造成土地違法占用或閑置、浪費(fèi)，并有效避免土地的投機(jī)行為。
（2）建立監(jiān)控和激勵的約束機(jī)制。建設(shè)用地中的各項項目必須按照合同約定的時間進(jìn)行竣工和驗(yàn)收土地集約化利用的各項指標(biāo)，及時落實(shí)土地建設(shè)過程中的各項土地規(guī)模、建設(shè)情況、用地位置等情況，及時整改各項為通過驗(yàn)收的項目。驗(yàn)收合格的項目在項目投產(chǎn)后政府給予一定的優(yōu)惠獎勵，對于未通過驗(yàn)收的項目，則沒有優(yōu)惠獎勵，以此來約束項目建設(shè)用地。
4.2 科學(xué)規(guī)劃并優(yōu)化建設(shè)用地的空間布局
根據(jù)不同的地區(qū)的人口規(guī)模、優(yōu)勢資源條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定合理的、具有針對性的城鄉(xiāng)發(fā)展思路，有效避免隨意發(fā)散的發(fā)展模式。對那些相對落后的地區(qū)的規(guī)劃可以是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，集約鎮(zhèn)的發(fā)展，適當(dāng)給予城鎮(zhèn)一定的管理權(quán)限和優(yōu)惠政策，讓農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中發(fā)展。對那些較發(fā)達(dá)地區(qū)的規(guī)劃可以是合并小城鎮(zhèn)，提升各城鎮(zhèn)的總體經(jīng)濟(jì)地位，讓小城鎮(zhèn)具有特殊經(jīng)濟(jì)職能。城鄉(xiāng)科學(xué)合理的布局最重要的是抓住城鄉(xiāng)具體特點(diǎn)進(jìn)行特色規(guī)劃發(fā)展，且賦予規(guī)劃一定的預(yù)期性彈性，為之后的發(fā)展預(yù)留調(diào)整空間，根據(jù)未來走向及時引導(dǎo)并優(yōu)化配置小城鎮(zhèn)各行業(yè)用地。
4.3 調(diào)整城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，集約化土地資源
鎮(zhèn)企業(yè)存在技術(shù)陳舊、勞動力過剩和資本短缺等矛盾，政府必須積極引導(dǎo)和調(diào)整升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鎮(zhèn)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，集中工業(yè)園區(qū)和商業(yè)區(qū)，擴(kuò)大各園區(qū)規(guī)模，形成協(xié)同效益。城鄉(xiāng)選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，必須考慮當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源特色、當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境氣候條件等，并結(jié)合國家大中型項目建設(shè)，保持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)具備較好的經(jīng)濟(jì)活力。城鎮(zhèn)充分發(fā)揮極化效應(yīng)，推進(jìn)各要素的集聚，合并鄉(xiāng)村居住點(diǎn)，優(yōu)化布局各鄉(xiāng)村基地，降低人均用地標(biāo)準(zhǔn)，集約化土地資源。
5、結(jié)語
優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，總體目標(biāo)是在各城鎮(zhèn)基礎(chǔ)上，充分挖掘城鎮(zhèn)用地潛力，加強(qiáng)土地利用的整體規(guī)劃布局，加強(qiáng)不合理、不規(guī)范、廢棄閑置土地的利用，從而相應(yīng)增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地和農(nóng)用耕地面積，促進(jìn)土地的可持續(xù)發(fā)展，提高土地利用效率。
參考文獻(xiàn)
[1] 晏涵；左美蓉；韋林利.基于第二次土地大調(diào)查下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局的背景及意義研究[J].大眾科技.2010年04期.
