時(shí)間：2023-08-02 09:26:05
緒論：在尋找寫(xiě)作靈感嗎？愛(ài)發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇司法行政處罰，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
一、建立各項(xiàng)行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)
1、制定行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)
依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和職能設(shè)置，南開(kāi)區(qū)司法局設(shè)行政處罰職權(quán)執(zhí)法主體1個(gè)。執(zhí)法依據(jù)主要有：《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)行政法》、《中華人民共和國(guó)律師法》、《基層法律服務(wù)所管理辦法》、《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》、《法律援助條例》等法律、法規(guī)、規(guī)章。其中運(yùn)用行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的法條共10條，細(xì)分為70項(xiàng)87檔。
為進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國(guó)發(fā)[]10號(hào)）文件精神，進(jìn)一步規(guī)范司法行政執(zhí)法行為，積極推進(jìn)行政處罰自由裁量定權(quán)改革和優(yōu)化我區(qū)軟環(huán)境建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)運(yùn)行的約束和監(jiān)督，形成公正準(zhǔn)確、科學(xué)詳盡、分層、決策和管理落實(shí)的行政處罰權(quán)機(jī)制，結(jié)合我部門(mén)行政處罰執(zhí)法實(shí)際，制定《南開(kāi)區(qū)司法局行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》（見(jiàn)附件）。
2、劃分最低限度處罰標(biāo)準(zhǔn)、中間限度處罰標(biāo)準(zhǔn)、最高限度處罰標(biāo)準(zhǔn)
依據(jù)《天津市司法行政機(jī)關(guān)行政處罰自由裁量幅度標(biāo)準(zhǔn)》中有關(guān)行政處罰自由裁量幅度的規(guī)定，根據(jù)當(dāng)事人確有應(yīng)受行政處罰違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度和當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)、消除違法行為后果或影響等因素，劃分為3檔，即最低限度處罰標(biāo)準(zhǔn)、中間限度處罰標(biāo)準(zhǔn)、最高限度處罰標(biāo)準(zhǔn)。
（1）當(dāng)事人同時(shí)具備下列三種情形，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)在法定處罰幅度內(nèi)選擇最低限度處罰標(biāo)準(zhǔn)給予行政處罰，但不得低于法律規(guī)定的處罰最低限度：
（一）主動(dòng)退還全部違法所得，消除違法行為危害后果的；
（二）制定整改措施，并及時(shí)改正的；
（三）積極配合司法行政機(jī)關(guān)查處其違法行為的。
（2）當(dāng)事人同時(shí)具備下列三種情形，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)在法定處罰幅度內(nèi)選擇中間限度處罰標(biāo)準(zhǔn)給予行政處罰：
（一）主動(dòng)退還部分違法所得，消除違法行為危害后果的；
（二）制定整改措施，并及時(shí)改正的；
（三）積極配合司法行政機(jī)關(guān)查處其違法行為的。
（3）當(dāng)事人的違法行為沒(méi)有上述從輕情節(jié)的，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)在法定處罰幅度內(nèi)選擇最高限度處罰標(biāo)準(zhǔn)給予行政處罰，但不得高于法律規(guī)定的最高處罰限度。
二、建立規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的各項(xiàng)制度
1、建立行政處罰自由裁量權(quán)公開(kāi)制度。將區(qū)司法局行政處罰自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)適當(dāng)方式向社會(huì)公開(kāi)，裁量結(jié)果應(yīng)允許社會(huì)公眾查閱（涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的除外）。
2、建立行政處罰釋明制度。在行使行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯，對(duì)當(dāng)事人的申辯意見(jiàn)是否采納以及決定中有從重、從輕、減輕處罰的理由應(yīng)當(dāng)予以說(shuō)明。
3、建立行政處罰自由裁量法律審核制度。加大對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)行使的審核力度，案件調(diào)查人員提出的行政處罰建議后，應(yīng)經(jīng)局法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律審核后才能報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)。未經(jīng)局法制工作機(jī)構(gòu)審核的，局領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)不予簽發(fā)。
一、建立各項(xiàng)行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)
1、制定行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)
依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和職能設(shè)置，南開(kāi)區(qū)司法局設(shè)行政處罰職權(quán)執(zhí)法主體1個(gè)。執(zhí)法依據(jù)主要有：《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)行政法》、《中華人民共和國(guó)律師法》、《基層法律服務(wù)所管理辦法》、《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》、《法律援助條例》等法律、法規(guī)、規(guī)章。其中運(yùn)用行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的法條共10條，細(xì)分為70項(xiàng)87檔。
為進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國(guó)發(fā)[*]10號(hào)）文件精神，進(jìn)一步規(guī)范司法行政執(zhí)法行為，積極推進(jìn)行政處罰自由裁量定權(quán)改革和優(yōu)化我區(qū)軟環(huán)境建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)運(yùn)行的約束和監(jiān)督，形成公正準(zhǔn)確、科學(xué)詳盡、分層、決策和管理落實(shí)的行政處罰權(quán)機(jī)制，結(jié)合我部門(mén)行政處罰執(zhí)法實(shí)際，制定《南開(kāi)區(qū)司法局行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》（見(jiàn)附件）。
2、劃分最低限度處罰標(biāo)準(zhǔn)、中間限度處罰標(biāo)準(zhǔn)、最高限度處罰標(biāo)準(zhǔn)
依據(jù)《天津市司法行政機(jī)關(guān)行政處罰自由裁量幅度標(biāo)準(zhǔn)》中有關(guān)行政處罰自由裁量幅度的規(guī)定，根據(jù)當(dāng)事人確有應(yīng)受行政處罰違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度和當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)、消除違法行為后果或影響等因素，劃分為3檔，即最低限度處罰標(biāo)準(zhǔn)、中間限度處罰標(biāo)準(zhǔn)、最高限度處罰標(biāo)準(zhǔn)。
（1）當(dāng)事人同時(shí)具備下列三種情形，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)在法定處罰幅度內(nèi)選擇最低限度處罰標(biāo)準(zhǔn)給予行政處罰，但不得低于法律規(guī)定的處罰最低限度：
（一）主動(dòng)退還全部違法所得，消除違法行為危害后果的；
（二）制定整改措施，并及時(shí)改正的；
（三）積極配合司法行政機(jī)關(guān)查處其違法行為的。
（2）當(dāng)事人同時(shí)具備下列三種情形，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)在法定處罰幅度內(nèi)選擇中間限度處罰標(biāo)準(zhǔn)給予行政處罰：
（一）主動(dòng)退還部分違法所得，消除違法行為危害后果的；
（二）制定整改措施，并及時(shí)改正的；
（三）積極配合司法行政機(jī)關(guān)查處其違法行為的。
（3）當(dāng)事人的違法行為沒(méi)有上述從輕情節(jié)的，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)在法定處罰幅度內(nèi)選擇最高限度處罰標(biāo)準(zhǔn)給予行政處罰，但不得高于法律規(guī)定的最高處罰限度。
二、建立規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的各項(xiàng)制度
1、建立行政處罰自由裁量權(quán)公開(kāi)制度。將區(qū)司法局行政處罰自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)適當(dāng)方式向社會(huì)公開(kāi)，裁量結(jié)果應(yīng)允許社會(huì)公眾查閱（涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的除外）。
2、建立行政處罰釋明制度。在行使行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯，對(duì)當(dāng)事人的申辯意見(jiàn)是否采納以及決定中有從重、從輕、減輕處罰的理由應(yīng)當(dāng)予以說(shuō)明。
3、建立行政處罰自由裁量法律審核制度。加大對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)行使的審核力度，案件調(diào)查人員提出的行政處罰建議后，應(yīng)經(jīng)局法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律審核后才能報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)。未經(jīng)局法制工作機(jī)構(gòu)審核的，局領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)不予簽發(fā)。
一、建立各項(xiàng)行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)
1制定行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)
區(qū)司法局設(shè)行政處罰職權(quán)執(zhí)法主體1個(gè)。執(zhí)法依據(jù)主要有：《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政法》《中華人民共和國(guó)律師法》《基層法律服務(wù)所管理辦法》基層法律服務(wù)工作者管理辦法》法律援助條例》等法律、法規(guī)、規(guī)章。其中運(yùn)用行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的法條。為進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》發(fā)[]10號(hào)）文件精神，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和職能設(shè)置。進(jìn)一步規(guī)范司法行政執(zhí)法行為，積極推進(jìn)行政處罰自由裁量定權(quán)改革和優(yōu)化我區(qū)軟環(huán)境建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)運(yùn)行的約束和監(jiān)督，形成公正準(zhǔn)確、科學(xué)詳盡、分層、決策和管理落實(shí)的行政處罰權(quán)機(jī)制，結(jié)合我部門(mén)行政處罰執(zhí)法實(shí)際，制定《區(qū)司法局行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》。
2劃分最低限度處罰標(biāo)準(zhǔn)、中間限度處罰標(biāo)準(zhǔn)、最高限度處罰標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)《市司法行政機(jī)關(guān)行政處罰自由裁量幅度標(biāo)準(zhǔn)》中有關(guān)行政處罰自由裁量幅度的規(guī)定。劃分為3檔，即最低限度處罰標(biāo)準(zhǔn)、中間限度處罰標(biāo)準(zhǔn)、最高限度處罰標(biāo)準(zhǔn)。
（1）當(dāng)事人同時(shí)具備下列三種情形。但不得低于法律規(guī)定的處罰最低限度：
（一）主動(dòng)退還全部違法所得。
（二）制定整改措施。
（三）積極配合司法行政機(jī)關(guān)查處其違法行為的
（2）當(dāng)事人同時(shí)具備下列三種情形。
（一）主動(dòng)退還部分違法所得。
（二）制定整改措施。
（三）積極配合司法行政機(jī)關(guān)查處其違法行為的
（3）當(dāng)事人的違法行為沒(méi)有上述從輕情節(jié)的司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)在法定處罰幅度內(nèi)選擇最高限度處罰標(biāo)準(zhǔn)給予行政處罰。
二、建立規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的各項(xiàng)制度
1建立行政處罰自由裁量權(quán)公開(kāi)制度。將區(qū)司法局行政處罰自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)適當(dāng)方式向社會(huì)公開(kāi)。
2建立行政處罰釋明制度。行使行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)。對(duì)當(dāng)事人的申辯意見(jiàn)是否采納以及決定中有從重、從輕、減輕處罰的理由應(yīng)當(dāng)予以說(shuō)明。
3建立行政處罰自由裁量法律審核制度。加大對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)行使的審核力度。應(yīng)經(jīng)局法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律審核后才能報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)。未經(jīng)局法制工作機(jī)構(gòu)審核的局領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)不予簽發(fā)。
2006年辦事處司法行政工作的指導(dǎo)思想是：深入貫徹黨的十六屆五中、六中全會(huì)和區(qū)委七屆九次、十次全會(huì)精神，全面落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀，按照省、市、區(qū)司法行政工作會(huì)議的部署要求，緊緊圍繞區(qū)委區(qū)政府工作大局，全面推進(jìn)“法治新浦”、“平安新浦”建設(shè)，加大基層基礎(chǔ)工作力度，著力提高推進(jìn)民主政治的能力，構(gòu)建和協(xié)社會(huì)的能力，改造特殊群體的能力和隊(duì)伍履行職責(zé)的能力，為構(gòu)建和協(xié)社會(huì)、服務(wù)跨越發(fā)展貢獻(xiàn)力量。2006年工作目標(biāo)是：1、全面實(shí)施“五五”普法和依法治理工作；2、認(rèn)真落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。建立教育、制度、監(jiān)督并重的懲防體系，深入開(kāi)展反腐倡廉教育，制度健全，責(zé)任到位。無(wú)違法違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生，無(wú)越級(jí)上訪事件；3、落實(shí)學(xué)法制度，抓好重點(diǎn)對(duì)象學(xué)法，領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法列入黨委中心組學(xué)法計(jì)劃；4、加強(qiáng)司法所規(guī)范化創(chuàng)建工作，達(dá)到市級(jí)規(guī)范化要求；5、進(jìn)一步完善“大調(diào)解”各項(xiàng)制度，繼續(xù)探索“大調(diào)解”平臺(tái)作用以及功能的發(fā)揮。
一、全面提高司法行政隊(duì)伍的綜合素質(zhì)
司法行政工作直接面對(duì)基層，面對(duì)群眾。司法行政工作隊(duì)伍的綜合素質(zhì)如何直接影，響到一個(gè)地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展，因此，2006年，我處司法行政工作一個(gè)至關(guān)重要的工作就是全面提升隊(duì)伍的綜合素質(zhì)。一是繼續(xù)加強(qiáng)與工作業(yè)務(wù)相關(guān)的專業(yè)知識(shí)、技能的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以務(wù)實(shí)和求實(shí)為工作目標(biāo)，做到通識(shí)與通才培訓(xùn)兼顧。二是進(jìn)一步要求工作人員和基層調(diào)解員進(jìn)行與業(yè)務(wù)相關(guān)的其他學(xué)科的自學(xué)，進(jìn)一步提高法律文書(shū)制作的水平。三是注重工作經(jīng)驗(yàn)的積累和運(yùn)用。特別是相似案件處理方法比較分析，有助于提高業(yè)務(wù)技能。
二、繼續(xù)發(fā)揮“大調(diào)解”平臺(tái)作用及其功能
首先，要進(jìn)一步將工作力量、工作重心前移，把摸排和預(yù)防工作放在工作的重點(diǎn)來(lái)抓，做到宜散不宜聚，宜疏不宜堵，宜鈍不宜激，宜小不宜大，把鈍化控制矛盾的形成和激化作為前移工作重點(diǎn)，進(jìn)一步減小大調(diào)解平臺(tái)的壓力。其次，抓人民調(diào)解的潛能挖掘。人民調(diào)解是我們一項(xiàng)重要的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，要充分彰顯人民調(diào)解在“大調(diào)解”機(jī)制中的主力軍地位，進(jìn)一步完善人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，著力提高調(diào)解人員整體素質(zhì)。要認(rèn)真做好矛盾糾紛排查調(diào)處工作，年內(nèi)有計(jì)劃地組織開(kāi)展4次糾紛排查活動(dòng)，集中調(diào)處和化解帶有規(guī)律性、季節(jié)性的矛盾糾紛，調(diào)解率達(dá)到100%，調(diào)處成功率達(dá)到98%以上。
三、全面提升社區(qū)矯正工作質(zhì)量，繼續(xù)落實(shí)安置幫教措施
我處社區(qū)矯正工作重點(diǎn)，是要在提高社區(qū)矯正工作質(zhì)量上下功夫。要按照“重在矯正”的要求，進(jìn)一步創(chuàng)新方法，不斷提高矯正程序的嚴(yán)密性和矯正手段的科學(xué)性，充分利用社會(huì)資源，增強(qiáng)矯正隊(duì)伍的綜合素質(zhì)和整體合力，努力提高矯正質(zhì)量。要按照“抓住重點(diǎn)、培育亮點(diǎn)、形成特色”的要求，著力完善規(guī)章制度、質(zhì)量評(píng)估、安全保證等體系建設(shè)，加強(qiáng)調(diào)查研究，強(qiáng)化實(shí)踐總結(jié)。進(jìn)一步加大宣傳力度，動(dòng)員全社會(huì)來(lái)關(guān)心支持社區(qū)矯正工作，努力營(yíng)造一個(gè)良好的工作環(huán)境。要加強(qiáng)對(duì)矯正對(duì)象的監(jiān)督管理，完善矯正工作程序，健全志愿者隊(duì)伍，加大督查指導(dǎo)力度，提高矯正質(zhì)量，確保矯正對(duì)象不脫漏管和無(wú)重新犯罪現(xiàn)象。
行政處罰具有限制、剝奪相對(duì)人權(quán)利、利益的特性，是最嚴(yán)厲的一種損益行為。它幾乎每時(shí)每該都大量發(fā)生在行政管理的各個(gè)領(lǐng)域，與公民、法人和其他組織的切身利益密切相關(guān)。如果行使不當(dāng)，極易損害社會(huì)和個(gè)人的利益。行政訴訟法將合法性審查作為一項(xiàng)特有原則確認(rèn)之余，對(duì)行政處罰顯失公正作出可以司法變更的例外規(guī)定。行政處罰顯失公正在行政訴訟法及爾后的立法和司法解釋都未對(duì)其涵義作出說(shuō)明，亦未對(duì)其表現(xiàn)作出列舉。筆者認(rèn)為：行政處罰顯失公正是指行政主體在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)作出的雖然在形式上不違背法律、法規(guī)的規(guī)定，但在實(shí)際上與法律精神相違背，損害了社會(huì)或個(gè)人的利益，而表現(xiàn)出明顯的不公正的違法處罰。行政處罰顯失公正的主要表現(xiàn)形式有五種：（1）畸輕畸重。即行政處罰與相對(duì)人應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任極不相稱。（2）同責(zé)不同罰。即對(duì)同樣責(zé)任的兩個(gè)相對(duì)人采取輕重不同的處罰方法或幅度。（3）過(guò)罰顛倒。即在同一案件中重者輕罰或輕者重罰。（4）沒(méi)有考慮被處罰者的實(shí)際承受能力。（5）反復(fù)無(wú)常。對(duì)行政處罰顯失公正的處理重點(diǎn)把握以下幾個(gè)方面：（1）準(zhǔn)確把握司法審查的“度”。如果僅是行政處罰輕一些或重一些的輕微不合理，人民法院一般不予干預(yù)，只有自由裁量行為非常不合理，過(guò)分地偏離了法律的內(nèi)在要求，以至在實(shí)質(zhì)上喪失了合法性，法院才能予以變更。（2）對(duì)行政機(jī)關(guān)所作的顯失公正的輕處罰能否判決變更為重處罰。（3）具有對(duì)立關(guān)系的雙方的行為均構(gòu)成違法行為，但行政機(jī)關(guān)只對(duì)一方作出顯失公正的處罰，另一方不僅要求變更，同時(shí)也要求人民法院對(duì)另一方當(dāng)事人也進(jìn)行處罰的，人民法院能否變更原處罰決定，對(duì)另一方當(dāng)事人直接給予處罰。（4）對(duì)行政機(jī)關(guān)所作的顯失公正的處罰，能否判決撤銷(xiāo)。（5）非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件中行政處罰顯失公正能否適用司法變更。
我國(guó)行政訴訟法第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。該條確立了我國(guó)行政訴訟一項(xiàng)重要的基本原則，即審查具體行政行為合法性原則。審查具體行政行為合法性原則，不僅規(guī)定了行政訴訟的審查對(duì)象，而且確定了人民法院對(duì)行政案件的審查程度，從法律上限定了人民法院只審查具體行政行為是否違法的問(wèn)題，原則上不審查在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)作出的具體行政行為。但行政訴訟法將合法性審查作為一項(xiàng)行政訴訟特有原則予以確認(rèn)之余，又留下對(duì)行政處罰顯失公正的具體行政行為可以變更這樣一個(gè)例外。我國(guó)行政訴訟法第五十四條第（四）項(xiàng)規(guī)定：“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”。這個(gè)“例外”的設(shè)置，適應(yīng)了解決具體行政行為“合法不合理”問(wèn)題的特殊需要，同時(shí)也要求我們?cè)谔幚硇姓讣斜仨氝m用合法性審查之外的方法，并依照不同的審查結(jié)論制作出不同于合法性審查的法律后果的行政判決，即維持或變更的判決。本文謹(jǐn)對(duì)這個(gè)“例外”的基本涵義、審查方法及如何處理等問(wèn)題作一些粗淺的探討，以期對(duì)司法實(shí)踐有所啟示。
一、行政處罰顯失公正的基本涵義
行政處罰顯失公正的概念是我國(guó)行政訴訟法首次提出的，但行政訴訟法本身及爾后的立法和司法解釋都未對(duì)其涵義作出說(shuō)明，亦未對(duì)其表現(xiàn)作出列舉。我國(guó)學(xué)理上的解釋不多，且不統(tǒng)一。各種語(yǔ)義詞典的解釋又把它局限于“明顯偏私”的涵義之中。但從行政訴訟法的立法精神和條文涵義分析，將“顯失公正”定義為“明顯的不適當(dāng)、不合理，或許更接近事物的本質(zhì)”。這一定義表明，“顯失公正”與行政自由裁量權(quán)存在內(nèi)在聯(lián)系。
1.行政處罰顯失公正與行政自由裁量權(quán)。
具體行政行為以行政機(jī)關(guān)為行為時(shí)受法律法規(guī)拘束的程度為標(biāo)準(zhǔn)，分為羈束行為和自由裁量行為兩種。羈束行為是指某種具體行政行為的內(nèi)容、方式、程度等已由法律、法規(guī)作出非常詳細(xì)、明確、具體的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)只能?chē)?yán)格按此規(guī)定實(shí)施的行為，一點(diǎn)都不能活動(dòng)。如《道路交通事故處理辦法》第二十三條規(guī)定：“造成交通事故構(gòu)成交通肇事罪的，依法追究刑事責(zé)任；需要對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛員追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證”。自由裁量行為是指法律法規(guī)對(duì)某種具體行政行為的內(nèi)容、方式和程序未作規(guī)定或只規(guī)定一定范圍、種類(lèi)和幅度，允許行政機(jī)關(guān)根據(jù)公益和立法目的自行斟酌，選擇適當(dāng)?shù)拇胧┑男袨椤Ｈ纭吨伟补芾硖幜P條例》中規(guī)定的拘留為一日以上，十五日以下，行政機(jī)關(guān)可以在此罰則幅度范圍內(nèi)，根據(jù)具體情況自由裁量。羈束行為由于法律、法規(guī)規(guī)定明確、詳細(xì)、具體，行為人實(shí)施該行為只能?chē)?yán)格依法辦事，不存在自由選擇的幅度，因而只發(fā)生是否合法的問(wèn)題，不會(huì)發(fā)生是否合理正當(dāng)?shù)膯?wèn)題。只有在自由裁量行為中，由于行為人在法律許可范圍內(nèi)作出行為選擇時(shí)，有責(zé)任考慮哪一種選擇更符合立法的意圖和法律目的，才會(huì)發(fā)生行使職權(quán)是否合理正當(dāng)?shù)膯?wèn)題。因此，“顯失公正”只能發(fā)生在自由裁量行為中。
2.行政處罰顯失公正與合法性原則。
顯失公正的行政處罰違反了社會(huì)公認(rèn)的公平規(guī)則或公平觀念，它不是法律、法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)行政處罰輕一些或重一些的問(wèn)題，其表現(xiàn)為：（1）違背規(guī)律或常識(shí)，沒(méi)有科學(xué)性；（2）不符合客觀情況，沒(méi)有可行性；（3）不符合社會(huì)公共利益，不為社會(huì)所接受，沒(méi)有合理性。顯失公正的行政處罰雖然在形式上是合法的，但其背離了法律、法規(guī)的立法目的和基本原則，侵害了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，與行政訴訟中合法性原則的基本精神是相悖的。
3.行政處罰顯失公正與合理性原則。
合法性原則與合理性原則都是行政法治原則的組成部分，合法性原則要求行政權(quán)力的存在、運(yùn)用必須依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，不得與法律、法規(guī)相抵觸。從合法性原則的觀點(diǎn)看，在自由裁量范圍內(nèi)的行為法律上均作肯定的評(píng)價(jià)，即使裁量有錯(cuò)誤，也只能產(chǎn)生行政上的不適當(dāng)而已，不能把該行為視為違法。合理性原則的產(chǎn)生源于自由裁量權(quán)的出現(xiàn)，由于合法性原則無(wú)法限制自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)的行為，但隨著自由裁量權(quán)的擴(kuò)大，此種權(quán)力的濫用已成為破壞法治的最大威脅。法是一種規(guī)范，而理是一種內(nèi)在精神、原則。法以理為基礎(chǔ)，法與理在多數(shù)情況下是相重合的，但又不可能完全重合。這是因?yàn)椋环矫娣ú豢赡苊婷婢愕?，即使?guī)定得再詳細(xì)、明確、具體，也難以將理完全反映出來(lái)；另一方面，法是由權(quán)威機(jī)關(guān)制定的，而權(quán)威機(jī)關(guān)的意志不一定是合理的，顯失公正的行政處罰從形式上存在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)并不違反合法性原則，但其實(shí)質(zhì)內(nèi)容，明顯不合理、不公正，違反了合理性原則，已從根本上喪失了合法性。
4.行政處罰顯失公正與行政濫用職權(quán)。
行政濫用職權(quán)是指行政主體作出具體行政行為雖然在其自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)，但違反了法律、法規(guī)的目的和原則，并且不合理。它與“顯失公正”的關(guān)系是理論與實(shí)踐中的一個(gè)難點(diǎn)，由于它們均與行政自由裁量權(quán)相聯(lián)系，均涉及對(duì)具體行政行為合理性審查，因此很難區(qū)分，就行政訴訟法的規(guī)定而言，二者的主要區(qū)別在于:(l)在適用范圍上，“顯失公正”僅適用于行政處罰，而“濫用職權(quán)”則適用于一切具體行政行為；(2〉在判決結(jié)果上，“顯失公正”可以予以變更，而“濫用職權(quán)”只能予以撤銷(xiāo)。
顯失公正與濫用職權(quán)是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，或者說(shuō)是對(duì)同一事物的不同角度的表述，都是不公正地行使自由裁量權(quán)以致達(dá)到了違法的程度，所不同的只是兩者觀察問(wèn)題的角度，前者是從行為的客觀結(jié)果上推斷的，是具有通常法律和道德意識(shí)水準(zhǔn)的人均可以發(fā)現(xiàn)的不公正；而后者是從權(quán)力行使者主觀方面來(lái)判斷的，是行政機(jī)關(guān)故意或過(guò)失地違背立法目的和法律精神而為的行為。行政濫用職權(quán)實(shí)際上是行政主體不正當(dāng)行使權(quán)力而造成顯失公正之結(jié)果的行為。如果行政主體行為雖有不當(dāng)，但尚未達(dá)到顯失公正之結(jié)果，那么便不屬濫用職權(quán)違法，而是行政不當(dāng)。所以說(shuō)顯失公正不是一種獨(dú)立的與其它行政違法相并列的行政違法，而是認(rèn)定行政濫用職權(quán)違反合理性所必須達(dá)到的一種程度標(biāo)準(zhǔn)。按理說(shuō)由于《行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)規(guī)定對(duì)于濫用職權(quán)應(yīng)判決撤銷(xiāo)。而濫用職權(quán)實(shí)質(zhì)上就是不正當(dāng)行使裁量權(quán)而造成顯失公正的違法行為，所以顯失公正的違法，亦應(yīng)一律判決撤銷(xiāo)。但問(wèn)題在于有的濫用職權(quán)行為不宜或無(wú)法撤銷(xiāo)，需要適用司法變更，同時(shí)又應(yīng)考慮司法權(quán)與行政權(quán)的分工，禁止司法權(quán)代替行政權(quán)。所以《行政訴訟法》第五十四條第（四）項(xiàng)又規(guī)定：“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”。如果濫用職權(quán)的行為在結(jié)果上并不顯失公正，其對(duì)司法干預(yù)的價(jià)值便微乎其微。
通過(guò)對(duì)上述問(wèn)題的分析認(rèn)識(shí)，可以對(duì)行政處罰顯失公正的含義作出以下概括:行政處罰顯失公正是指行政主體在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)作出的雖然在形式上不違背法律、法規(guī)的規(guī)定，但在實(shí)際上與法律精神相違背，損害了社會(huì)或個(gè)人的利益，而表現(xiàn)出明顯的不公正的違法處罰，它有以下幾層含義：
（1）“顯失公正”只限于具有行政處罰權(quán)的行政主體作出的行政處罰，沒(méi)有行政處罰權(quán)的行政主體或其他組織作出的顯失公正的處罰屬于超越職權(quán)的行為，行政處罰以外的行政行為也不構(gòu)成行政訴訟法上的“顯失公正”；
（2）“顯失公正”只發(fā)生在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)，超越權(quán)限范圍就構(gòu)成其他形式的違法；
（3）“顯失公正”雖然在形式上合法，但違背了合理性原則，表現(xiàn)出明顯的不公正；
（4）“顯失公正”是一種違法的行政行為，與法律精神相違背，損害了社會(huì)或個(gè)人的利益；
（5）“顯失公正”是一種濫用行政處罰自由裁量的行為，人民法院有權(quán)進(jìn)行司法審查并行使司法變更權(quán)。這與行政訴訟的合法性審查原則并不矛盾，而是賦予法院不同司法控制手段的需要，是法律特設(shè)的，用以彌補(bǔ)合法性審查不足，且必須予以限制的審查權(quán)。
二、行政處罰顯失公正的審查與處理
(一)行政處罰顯失公正的審查
行政處罰顯失公正的界定，法無(wú)明文規(guī)定，實(shí)踐中主要靠審判人員依照立法精神，參照政策要求自行把握，即依靠所謂的“司法自由裁量權(quán)”進(jìn)行確認(rèn)。行政處罰顯失公正表現(xiàn)為處罰結(jié)果的明顯不合理，不公正，審查的重點(diǎn)應(yīng)放在客觀結(jié)果上。從理論上看，比較一致的看法是“顯失公正”包括以下五種情況：
(l)畸輕畸重。即行政處罰與相對(duì)人應(yīng)受處罰的違法事實(shí)嚴(yán)重背離，應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任極不相稱。法律、法規(guī)規(guī)定給予違法行為人行政處罰，就行政處罰本身而言，并不是法律所追求的目的。法律、法規(guī)規(guī)定行政處罰的目的是為了預(yù)防新的違法行為的出現(xiàn)，防止、糾正侵犯權(quán)利的行為，保障人民權(quán)利和社會(huì)秩序。要達(dá)到法律的目的，必須做到違法行為人所受到的行政處罰與其過(guò)錯(cuò)大小相一致，所有的違法者不論地位高低，只要違法情節(jié)相同的，一般都應(yīng)給予相同的行政處罰，如果給予過(guò)錯(cuò)很大的違法行為人很輕的行政處罰，就不能使其畏懼法律的威懾作用；如果對(duì)于過(guò)錯(cuò)很小的違法行為人給予很重的行政處罰，就有可能使其對(duì)社會(huì)產(chǎn)生報(bào)復(fù)心理，亦不可能起到防止、糾正違法行為的作用。因此說(shuō)行政處罰不相稱，是無(wú)法達(dá)到法律所求的目的，屬于一種不合理的表現(xiàn)形式。實(shí)踐中應(yīng)在堅(jiān)持排除離“適當(dāng)”較近的稍輕或稍重一些情形的大前提下，結(jié)合個(gè)案的具體情況，結(jié)合社會(huì)效果作出盡可能科學(xué)的結(jié)論。這也是一個(gè)法官如何運(yùn)用司法自由裁量權(quán)的問(wèn)題，是一個(gè)涉及法官素質(zhì)的綜合判斷問(wèn)題。
(2)同責(zé)不同罰。即對(duì)同樣責(zé)任的兩個(gè)相對(duì)人采取輕重不同的處罰方法或幅度。我國(guó)憲法規(guī)定，法律面前人人平等。根據(jù)這一原則，對(duì)每一個(gè)公民、法人或其他組織違反行政法律規(guī)范的行為，性質(zhì)、情節(jié)相同的，應(yīng)給予相同的行政處罰。盡管法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定對(duì)這種情況應(yīng)該處以何種處罰，但對(duì)同樣責(zé)任者給予不同輕重的行政處罰，就違反了法律面前人人平等的原則或公正原則，也是一種不合理的表現(xiàn)形式。
(3)過(guò)罰顛倒。即在同一案件中重者輕罰或輕者重罰。在同一案件中，行政主體給予違法責(zé)任重者較輕的行政處罰；或給予違法責(zé)任輕者較重的行政處罰，這種情況往往僅從單方行政處罰來(lái)看，并無(wú)明顯的畸輕畸重，但這種處理相比較之下有失公正，因此，難以使被處罰者心服口服，甚至有可能使被處罰者產(chǎn)生逆反心理，公開(kāi)與社會(huì)對(duì)抗，起不到糾正違法者的錯(cuò)誤，防止以后類(lèi)似違法行為再發(fā)生的作用，亦屬不合理的一種形式。
(4)沒(méi)有考慮被處罰者的實(shí)際承受能力。行政主體在作出行政處罰時(shí)，應(yīng)考慮到被處罰者的實(shí)際承受能力，不能使被處罰人無(wú)法生活。如果給予行政處罰人的行政處罰到其無(wú)法承擔(dān)的程度，不但其無(wú)法承擔(dān)行政處罰所規(guī)定的義務(wù)，使其無(wú)法生活下去，而且也難以使其認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，糾正錯(cuò)誤，有可能導(dǎo)致其作出新的違法行為，不利于社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，也屬于不合理的一種形式。
(5)反復(fù)無(wú)常。是指行政機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為前后處理結(jié)果不一致，今天這樣處理，明天那樣處理。
行政處罰的情況十分復(fù)雜，有些行政處罰雖然在表現(xiàn)上不夠成顯失公正，而是屬其它違法形式，但如果撤銷(xiāo)該處罰讓行政機(jī)關(guān)重新裁決，不僅影響行政機(jī)關(guān)的工作效率，而且增加當(dāng)事人的訴累，可視為顯失公正而由法院直接判決變更。主要有：
1、行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的主要事實(shí)清楚，證據(jù)充分而次要事實(shí)有誤而導(dǎo)致顯失公正。如李某無(wú)照駕駛，但并未闖紅燈，而交警部門(mén)卻誤認(rèn)為其有闖紅燈的行為而從重處罰。
2、法律、法規(guī)未規(guī)定認(rèn)定情節(jié)輕重的具體標(biāo)準(zhǔn)，由行政機(jī)關(guān)自由裁量，并分別規(guī)定了相應(yīng)的處罰幅度，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定情節(jié)有誤導(dǎo)致處罰顯失公正。法院經(jīng)審查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)認(rèn)定情節(jié)錯(cuò)誤的，可以判決變更。
(二)行政處罰顯失公正的處理
(l)掌握司法審查的“度”
為行政效率計(jì)，行政機(jī)關(guān)必須享有一定的自由裁量權(quán)；保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，自由裁量權(quán)又必須受到司法監(jiān)督。司法審查面臨的一個(gè)難題是，如何掌握司法干預(yù)行政自由裁量權(quán)的“度”。行政訴訟法第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。這一規(guī)定沒(méi)有給合理性審查留有余地，也就是說(shuō)，司法干預(yù)行政自由裁量的程度是有限的，只有自由裁量行為非常不合理，過(guò)份地偏離了法律的內(nèi)在要求，以至在實(shí)質(zhì)上喪失了合法性時(shí)，法院才能予以變更。如果僅是行政處罰輕一些或重一些的輕微不合理問(wèn)題，法院一般不予干預(yù)。由于人的個(gè)性差異，認(rèn)知能力的限制，客觀上難以認(rèn)定一條絕對(duì)合理的標(biāo)準(zhǔn)，行政處罰輕一些或重一些的現(xiàn)象難以避免。如果法院一概予以干預(yù)，就侵犯了行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，因此法院對(duì)行政自由裁量行為的干預(yù)應(yīng)持慎重的態(tài)度，把握住合法性審查這一原則，對(duì)偏輕偏重等程度較輕的不公正，依法只能判決維持，這反映了司法權(quán)對(duì)行政自由裁量權(quán)的尊重。
(2)對(duì)行政機(jī)關(guān)所作的顯失公正的輕處罰能否判決變更為重處罰?！帮@失公正是一個(gè)單獨(dú)的判決理由”，這一命題是無(wú)可非議了，但是判決變更的量如何把握，能否由輕變重，對(duì)此法無(wú)明文規(guī)定，但從行政訴訟法的首要目的是保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益這個(gè)角度來(lái)看，還是不應(yīng)加重為宜。因?yàn)榧又靥幜P有違于行政訴訟的宗旨，增加原告方在起訴時(shí)的顧慮，加重人民群眾“不敢告官”的心理障礙，背離多年來(lái)我們鼓勵(lì)行政相對(duì)人積極利用訴權(quán)保護(hù)自身合法權(quán)益的目的。進(jìn)一步說(shuō)，行政訴訟作為一種權(quán)利救濟(jì)來(lái)看，其對(duì)行政權(quán)的審查，主要目的在于發(fā)現(xiàn)和糾正有損于行政相對(duì)人權(quán)益的行政行為，如主動(dòng)去變更加重行政相對(duì)人的處罰，既超出了設(shè)置司法審查和司法變更職能的目的，又徒增了行政相對(duì)人與法院的抵觸，易使廣大人民群眾喪失對(duì)人民法院公正形象的信賴。
(3)具有對(duì)立關(guān)系的雙方的行為均構(gòu)成違法行為，但行政機(jī)關(guān)只對(duì)一方作出顯失公正的處罰，另一方不僅要求變更，同時(shí)也要求人民法院對(duì)另一方當(dāng)事人也進(jìn)行處罰的，人民法院能否變更原處罰決定，對(duì)另一方當(dāng)事人直接給予處罰。
對(duì)于受處罰的人要求變更對(duì)自己的處罰，如果經(jīng)審查確認(rèn)該處罰顯失公正的，應(yīng)該予以司法變更，但對(duì)于要求人民法院直接對(duì)另一方當(dāng)事人也進(jìn)行處罰的，人民法院不能直接給予行政處罰。因?yàn)閷?duì)另一方當(dāng)事人的處罰是行政處罰，行政處罰權(quán)屬于行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，人民法院只能在行政機(jī)關(guān)處罰的基礎(chǔ)上進(jìn)行變更，而不能直接代替行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰，以司法權(quán)代替行政權(quán)，如果實(shí)施對(duì)另一方當(dāng)事人的處罰，則是對(duì)行政權(quán)的干涉，人民法院的行為是越權(quán)行為。
（4）對(duì)行政機(jī)關(guān)所作的顯失公正的處罰，能否判決撤銷(xiāo)。我國(guó)行政訴訟法對(duì)存在不同類(lèi)型瑕疵的具體行政行為分別規(guī)定了不同的判決方式，已經(jīng)考慮了彼此之間的適應(yīng)，即所謂“對(duì)癥下藥”。對(duì)“顯失公正”之所以適用變更判決而不規(guī)定可適用撤銷(xiāo)判決，主要是為了提高效率，減少不必要的重復(fù)勞動(dòng)，因此在司法實(shí)踐中應(yīng)予以嚴(yán)格執(zhí)行。
（5）非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件中行政處罰顯失公正能否適用司法變更。所謂非訴行政執(zhí)行，是指行政管理相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行，行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)的規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的活動(dòng)。由于行政管理相對(duì)人的不提起訴訟導(dǎo)致行政處罰生效，即使顯失公正，由于相對(duì)人失去救濟(jì)的機(jī)會(huì)，使顯失公正的行政處罰發(fā)生法律效力，人民法院無(wú)法進(jìn)行司法變更。在實(shí)踐中如果行政處罰嚴(yán)重不公正，人民法院可以根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第九十五條的規(guī)定，裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行，不存在司法變更的適用。
參考文獻(xiàn)資料
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按照突出重點(diǎn)、注重實(shí)效的原則，以依法行政為主線，以維護(hù)人民群眾合法權(quán)益為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以強(qiáng)化人員資格管理、加強(qiáng)人員培訓(xùn)、完善執(zhí)法監(jiān)督為重點(diǎn)，把問(wèn)題找準(zhǔn)，把思路理清，把方法用對(duì)，積極推進(jìn)依法行政制度建設(shè)，全面提升行政執(zhí)法人員依法行政能力和水平，為_(kāi)_科學(xué)發(fā)展、加快發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)和法治保障。
__年5月—10月
（一）加強(qiáng)行政執(zhí)法資質(zhì)管理工作
1.加強(qiáng)行政執(zhí)法人員資格管理。行政執(zhí)法人員必須是在編工作人員，并通過(guò)綜合法律知識(shí)考試和專業(yè)法律知識(shí)考試，做到持證上崗、亮證執(zhí)法。未取得行政執(zhí)法資格的不得從事行政執(zhí)法活動(dòng)，已從事行政執(zhí)法工作的，應(yīng)調(diào)離行政執(zhí)法工作崗位。（責(zé)任股室：法制股）
2.建立行政執(zhí)法人員信息管理制度。及時(shí)將本局行政執(zhí)法人員信息錄入行政執(zhí)法人員網(wǎng)上查詢系統(tǒng)，接受社會(huì)監(jiān)督，并按要求對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行清理，建立行政執(zhí)法人員檔案，完善動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。（責(zé)任股室：法制股、法律服務(wù)股、公證處、基層股、安幫股）
3.完善行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。加大執(zhí)法裝備經(jīng)費(fèi)投入力度，配備執(zhí)法取證所需的錄音、照相、錄像、電腦等設(shè)備，確保各執(zhí)法人員依法履行職責(zé)。（責(zé)任股室：計(jì)財(cái)裝備股、法制股）
（二）規(guī)范行政執(zhí)法培訓(xùn)工作
4.嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法資格培訓(xùn)考試制度。對(duì)新進(jìn)的行政執(zhí)法人員實(shí)行持證上崗制度，凡新進(jìn)人員除法律、行政法規(guī)和部委規(guī)章規(guī)定須參加國(guó)家行政主管部門(mén)組織的行政執(zhí)法人員資格考試外，必須參加縣法制辦統(tǒng)一安排的綜合法律知識(shí)培訓(xùn)考試和其他專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)考試，確?？荚嚭细癫⑷〉眯姓?zhí)法證。（責(zé)任股室：法制股）
5.建立依法行政學(xué)習(xí)培訓(xùn)長(zhǎng)效機(jī)制。嚴(yán)格落實(shí)中心組學(xué)法制度、講座制度、干部法律培訓(xùn)制度及干部任用考試考核制度。今年舉辦兩期專題培訓(xùn)班，對(duì)執(zhí)法人員開(kāi)展基本法律知識(shí)、基本業(yè)務(wù)知識(shí)、新法律法規(guī)、執(zhí)法職業(yè)道德等方面內(nèi)容的培訓(xùn)，進(jìn)一步提高執(zhí)法人員的綜合法律素質(zhì)。同時(shí)建立行政執(zhí)法人員培訓(xùn)檔案，將培訓(xùn)情況、學(xué)習(xí)成績(jī)等作為考核內(nèi)容和職務(wù)晉升的依據(jù)之一。（責(zé)任股室：政治部、法制股）
（三）堅(jiān)持公正文明執(zhí)法
6.樹(shù)立公正文明執(zhí)法理念。行政執(zhí)法人員必須嚴(yán)格按照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的職權(quán)范圍實(shí)施行政執(zhí)法行為，不得，不得超越職權(quán)，不得不履行或拖延履行法定職責(zé)。在從事具體行政執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)儀表整潔、語(yǔ)言文明、舉止得體、方式得當(dāng)，不得使用粗俗、歧視、侮辱以及威脅性語(yǔ)言，不得刁難當(dāng)事人，或做出有損執(zhí)法人員形象的行為。（責(zé)任股室：法制股、法律服務(wù)股、公證處、基層股、安幫股）
7.構(gòu)建行政執(zhí)法信息平臺(tái)。推行行政權(quán)力公開(kāi)運(yùn)行機(jī)制，利用電子技術(shù)手段和政務(wù)網(wǎng)資源，構(gòu)建行政執(zhí)法信息平臺(tái)。積極推進(jìn)行政處罰結(jié)果網(wǎng)上公開(kāi)，依法、合理、有序地向社會(huì)公眾公開(kāi)行政處罰對(duì)象、違法事實(shí)、適用法律依據(jù)、自由裁量情形、行政處罰措施等行政處罰信息，促進(jìn)行政執(zhí)法陽(yáng)光透明、公平公正。（責(zé)任股室：局法制股）
8.提高行政執(zhí)法文書(shū)質(zhì)量。規(guī)范使用執(zhí)法文書(shū)，及時(shí)調(diào)整文書(shū)格式。推行說(shuō)理性行政處罰文書(shū)，把握行政執(zhí)法的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，在行政執(zhí)法文書(shū)中用充分的說(shuō)理來(lái)論證處理違法行為的理由、依據(jù)和處罰內(nèi)容，進(jìn)一步提升行政處罰文書(shū)的說(shuō)服力和公信力。（責(zé)任股室：法制股、法律服務(wù)股、公證處、基層股、安幫股）
（四）強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督和問(wèn)責(zé)
9.積極開(kāi)展行政執(zhí)法專項(xiàng)檢查。圍繞年度依法行政重點(diǎn)工作，針對(duì)規(guī)范行政裁量權(quán)工作開(kāi)展情況、說(shuō)理性行政處罰文書(shū)推行情況、零處罰零許可情況、行政執(zhí)法人員持證上崗和亮證執(zhí)法情況、行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴情況、法律建議、復(fù)議建議或意見(jiàn)反饋情況等工作適時(shí)開(kāi)展行政執(zhí)法專項(xiàng)檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)整改。（責(zé)任股室：法制股）
10、健全行政執(zhí)法案卷定期評(píng)查制度。建立行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度。每年至少開(kāi)展1次系統(tǒng)內(nèi)的行政執(zhí)法案卷評(píng)查工作，指出行政執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題，并對(duì)評(píng)查結(jié)果進(jìn)行通報(bào)，同時(shí)將評(píng)查結(jié)果、整改情況等納入局年度綜合考核。（責(zé)任股室：法制股）
日前，淇縣法院審結(jié)一起不服公安機(jī)關(guān)治安管理處罰裁決案。淇縣公安局因取證不扎實(shí)敗訴公堂。
2002年3月16日早晨，淇縣廟口鄉(xiāng)史莊村許素芹和其子常文祥到常保慶家院中，想看看自己家的狗是否跑到與常保慶一墻之隔的鄰居常海根家。其子常文祥從常保慶家羊圈上，下到常海根家院內(nèi)。這時(shí)常海根在屋內(nèi)聽(tīng)見(jiàn)院內(nèi)有動(dòng)靜，出來(lái)與常文祥發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，雙方發(fā)生吵罵和撕拽，被常海根之母拉開(kāi)。許素芹經(jīng)法醫(yī)鑒定為輕微傷。花去醫(yī)藥費(fèi)656元，誤工費(fèi)18元，共計(jì)674元。事后，淇縣公安局以常海根毆打他人造成輕微傷害，依據(jù)《治安管理處罰條例》，對(duì)其作出行政拘留10天及賠償損失、承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)674元的裁決。常海根不服淇縣公安局的裁決，向鶴壁市公安局申請(qǐng)復(fù)議，市公安局于2002年5月31日作出維持淇縣公安局作出的治安管理處罰裁決書(shū)和賠償損失、負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用裁決書(shū)的復(fù)議結(jié)論。常海根不服鶴壁市公安局的復(fù)議結(jié)論，于2002年6月13日起訴到淇縣法院，認(rèn)為淇縣公安局認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，許素芹身上的傷是自己慌亂中不小心碰到常海根家的街門(mén)上造成的，在淇縣公安局取證過(guò)程中，許素芹找了與自己有利害關(guān)系的親妹妹許素英及其丈夫之叔常海生作證，請(qǐng)求人民法院依法撤銷(xiāo)淇縣公安局作出的裁決。
淇縣人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，被告淇縣公安局以與第三人許素芹有利害關(guān)系且對(duì)第三人有利的證人許素英、常海生的證言，認(rèn)定原告毆打第三人許素芹并致輕微傷，屬事實(shí)不清，證據(jù)不足。最后，依據(jù)《行政訴訟法》判決撤銷(xiāo)了淇縣公安局作出的治安管理管理處罰和賠償損失、負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用裁決書(shū)。
聽(tīng)證一般是指在國(guó)家機(jī)關(guān)作出決定之前，給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，對(duì)特定事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)證，辯駁的程序。我國(guó)《行政處罰法》第一次以法律形式確立了聽(tīng)證制度，《稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證程序?qū)嵤┺k法（試行）》結(jié)合稅務(wù)實(shí)際對(duì)《行政處罰法》規(guī)定的聽(tīng)證制度作了詳細(xì)規(guī)定。本文在闡述行政聽(tīng)證程序的一般原理的基礎(chǔ)上結(jié)合稅務(wù)實(shí)踐對(duì)稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證程序適用范圍、主持人人選、聽(tīng)證筆錄和申請(qǐng)人等幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了簡(jiǎn)要思考并提出了有關(guān)建議。
關(guān)鍵詞：稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證簡(jiǎn)要思考
聽(tīng)證一般是指在國(guó)家機(jī)關(guān)作出決定之前，給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，對(duì)特定事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)證，辯駁的程序。聽(tīng)證的內(nèi)涵是聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，“聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)”是英美普通法律追求自然公正原則的重要體現(xiàn)，自然公正原則要求給當(dāng)事人充分的辯護(hù)權(quán)。聽(tīng)證制度和回避制度是構(gòu)成自然公正原則的兩個(gè)基本要件[1].可以毫不夸張地說(shuō)，聽(tīng)證制度是法治國(guó)家遵循正當(dāng)程序，力行程序法治的產(chǎn)物。較早確立行政聽(tīng)證制度的是1946年的美國(guó)聯(lián)邦行政程序法。這個(gè)法律的制定，改變了傳統(tǒng)行政法上確立的“行政效率優(yōu)先”原則，而代之以保障公民基本權(quán)利和對(duì)行政權(quán)的行使加以控制的行政法原則。以后，很多國(guó)家在制定行政程序法的同時(shí)，都規(guī)定了聽(tīng)證制度。
為了適應(yīng)世界的發(fā)展趨勢(shì)，完備我國(guó)的行政法體系，《行政處罰法》第一次以法律的形式確立了我國(guó)行政處罰的聽(tīng)證制度。聽(tīng)證制度的確立是我國(guó)行政法制建設(shè)的一個(gè)新的里程碑。稅務(wù)行政處罰作為行政處罰的一種，聽(tīng)證程序在重大稅務(wù)行政處罰案件中有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)客觀、公正、全面地弄清案件事實(shí)，有利于減少行政復(fù)議和行政訴訟案件，強(qiáng)化稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我約束和自我監(jiān)督，有利于稅法宣傳和稅收法制教育，有利于促進(jìn)依法行政、依法治稅。當(dāng)然，稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證程序還存在很多不可忽視的問(wèn)題，下面，筆者對(duì)其中的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要思考。
一、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證程序的適用范圍
行政處罰聽(tīng)證范圍的大小，實(shí)際是公民權(quán)利在行政處罰上受保障程度和行政權(quán)力受限制程度的反映。聽(tīng)證范圍廣，說(shuō)明《行政處罰法》對(duì)公民權(quán)利的保障較充分和對(duì)行政權(quán)力的限制較充分。反之亦然。聽(tīng)證范圍的確定，需要遵循一定的原則，即：個(gè)人利益原則與公共利益均衡原則，成本不大于效益原則。[2]
在上述原則的指導(dǎo)下，“各國(guó)界定聽(tīng)證范圍的標(biāo)準(zhǔn)有兩大類(lèi)，一是根據(jù)行政行為的性質(zhì)和種類(lèi)適用聽(tīng)證程序的范圍，我們稱之為行為標(biāo)準(zhǔn)；二是根據(jù)相對(duì)人在行政程序中的利益范圍確定適用聽(tīng)證程序的范圍，我們稱之為利益標(biāo)準(zhǔn)?！盵3]我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定適用聽(tīng)證程序?？梢?jiàn)，我國(guó)將聽(tīng)證范圍僅限于個(gè)別嚴(yán)厲的行政處罰行為，采用的是行為標(biāo)準(zhǔn)。值得一提的是，《行政處罰法》聽(tīng)證范圍的“等”是“等外等”還是“等內(nèi)等”，目前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門(mén)爭(zhēng)論很大，有人認(rèn)為，既然《行政處罰法》以列舉的方式規(guī)定聽(tīng)證范圍，則行政處罰法適用聽(tīng)證范圍僅限于列舉的三種，“等”是一個(gè)毫無(wú)意義的虛詞，有些地方在制定聽(tīng)證程序?qū)嵤┺k法時(shí)已經(jīng)把“等”字去掉了。[4]也有人認(rèn)為，適用聽(tīng)證程序的范圍是難以一一列舉的，為防止掛一漏萬(wàn)，這里的“等”字表明還有其他行政處罰可納入聽(tīng)證范圍。筆者贊同第二種意見(jiàn)。
為了探討稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證范圍，首先要明晰稅務(wù)行政處罰的種類(lèi)，根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局于2004年1月17日新修訂的《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱《復(fù)議規(guī)則》）第八條第（五）項(xiàng)，稅務(wù)行政處罰有罰款、沒(méi)收財(cái)物和違法所得、停止出口退稅權(quán)三種。但筆者認(rèn)為，除了上述三種稅務(wù)行政處罰種類(lèi)外，就目前稅務(wù)實(shí)踐而論，還應(yīng)包括取消增值稅一般納稅人資格證、停止抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額權(quán)、收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票三種（參見(jiàn)拙文《淺論稅務(wù)行政處罰構(gòu)成要素》）。為了明確稅務(wù)行政處罰的聽(tīng)證范圍，《稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證程序?qū)嵤┺k法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《稅務(wù)聽(tīng)證實(shí)施辦法》）第3條規(guī)定：“稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)公民作出2000元以上（含本數(shù)）罰款或者對(duì)法人或者對(duì)其他組織作出1萬(wàn)元以上（含本數(shù)）罰款的行政處罰之前，……并告知有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利?！庇纱丝梢?jiàn)，稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證范圍僅限于較大數(shù)額的罰款。筆者認(rèn)為，就稅務(wù)實(shí)踐來(lái)說(shuō)，稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證范圍存在以下問(wèn)題：
（一）聽(tīng)證范圍太窄，不符合設(shè)立聽(tīng)證程序的立法初衷
筆者所在單位南充市國(guó)稅系統(tǒng)共轄十個(gè)縣級(jí)稅務(wù)局，按《稅務(wù)聽(tīng)證實(shí)施辦法》規(guī)定的聽(tīng)證標(biāo)準(zhǔn)和范圍，自1996年《行政處罰法》實(shí)施近8年以來(lái)，共舉行了6次稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證，平均1年還不到1次，可見(jiàn)稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證案件是很少的。所以，進(jìn)一步擴(kuò)大稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證范圍，并不會(huì)降低稅務(wù)行政效率。此外，聽(tīng)證是保障稅務(wù)行政管理相對(duì)人權(quán)益的一項(xiàng)重要制度，根據(jù)“行為標(biāo)準(zhǔn)”按理應(yīng)當(dāng)將最嚴(yán)厲的處罰行為全部納入聽(tīng)證范圍之內(nèi)，否則就會(huì)失去聽(tīng)證制度設(shè)立的意義。具體到稅務(wù)行政處罰來(lái)說(shuō)，“停止出口退稅權(quán)”、“收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票”的行政處罰要比單純3萬(wàn)元以上罰款的處罰要嚴(yán)厲得多，對(duì)大中型出口企業(yè)來(lái)說(shuō)，停止其幾個(gè)月的出口退稅權(quán)，可能意味著上百萬(wàn)、千萬(wàn)元的巨額損失。而收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票將會(huì)嚴(yán)重影響納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，甚至?xí)辜{稅人因不能開(kāi)具發(fā)票而失去商品銷(xiāo)路導(dǎo)致關(guān)門(mén)歇業(yè)。由此可見(jiàn)，進(jìn)一步擴(kuò)大稅務(wù)行政處罰的聽(tīng)證范圍存在理論與實(shí)踐上的依據(jù)，將“停止出口退稅權(quán)”和“收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票”納入聽(tīng)證范圍是完全行得通的。
（二）對(duì)《行政處罰法》規(guī)定的“許可證或者執(zhí)照”的外延存在誤解
《稅務(wù)聽(tīng)證實(shí)施辦法》并未將取消增值稅一般納稅人資格證納入聽(tīng)證范圍值得商榷。筆者認(rèn)為，取消增值稅一般納稅人資格證屬于《行政處罰法》規(guī)定的“吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照”的范圍。理由是這個(gè)證書(shū)是稅務(wù)機(jī)關(guān)依申請(qǐng)核發(fā)的，是允許稅務(wù)行政管理相對(duì)人享有某種活動(dòng)資格和能力的證明文件。納稅人取得了增值稅一般納稅人資格證書(shū)，就意味著享有了領(lǐng)購(gòu)、開(kāi)具、取得增值稅專用發(fā)票的資格，可以憑增值稅進(jìn)項(xiàng)發(fā)票抵扣增值稅銷(xiāo)項(xiàng)稅金，反之，如果沒(méi)有增值稅一般納稅人資格證書(shū)，就不能抵扣增值稅銷(xiāo)項(xiàng)稅金，將導(dǎo)致納稅人多繳稅款，最終影響到納稅人經(jīng)濟(jì)效益。但是否所有取消增值稅一般納稅人資格證都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行稅務(wù)聽(tīng)證呢？筆者認(rèn)為，這需要具體問(wèn)題具體分析。如果對(duì)全部取消增值稅一般納稅人資格證都進(jìn)行稅務(wù)聽(tīng)證，又會(huì)影響到稅務(wù)行政效率。如果是對(duì)納稅人利益無(wú)影響的納稅人自身行為，例如，納稅人分立、合并、終止、注銷(xiāo)而主動(dòng)提出取消增值稅一般納稅人資格證申請(qǐng)的（實(shí)際上這已不是一種稅務(wù)行政處罰，而是一種稅務(wù)管理行為），就不必舉行稅務(wù)聽(tīng)證，如果是納稅人違反了有關(guān)涉稅法律、法規(guī)和規(guī)章，稅務(wù)機(jī)關(guān)憑職權(quán)單方面主動(dòng)作出的行政處罰，就應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證。
（三）停止抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額權(quán)與取消增值稅一般納稅人資格、停止出口退稅權(quán)如出一轍，也應(yīng)將其納入聽(tīng)證范圍
綜上所述，根據(jù)目前稅務(wù)行政處罰實(shí)踐，本著兼顧
行政效率和保障當(dāng)事人利益的原則，稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證范圍除較大數(shù)額罰款外，還應(yīng)當(dāng)包括停止出口退稅權(quán)、收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票、取消增值稅一般納稅人資格證和停止抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額權(quán)四種處罰種類(lèi)。
二、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證程序中的主持人
聽(tīng)證程序的實(shí)施質(zhì)量如何，在相當(dāng)程度上取決于聽(tīng)證主持人，他與程序公正緊密相關(guān)。如果聽(tīng)證主持人人選不當(dāng)，勢(shì)必影響到行政處罰結(jié)果的客觀公正性。所以，聽(tīng)證主持人人選問(wèn)題是一個(gè)十分重要的問(wèn)題。正如美國(guó)學(xué)者伯納德。施瓦茨所說(shuō)，“由公正、超黨派的審訊官員主持公正聽(tīng)證是行政裁決程序的精髓。如同法院的法官所作出的裁決一樣，行政官員在聽(tīng)證中所作出的裁決也必須由公正、超黨派的審訊官作出。如果審訊官或者行政機(jī)關(guān)受到法律的偏見(jiàn)和影響，那么行政裁決則是無(wú)效的”。[5]根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定，聽(tīng)證主持人由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持，當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避。這表明我國(guó)《行政處罰法》在聽(tīng)證主持人人選上確定了二項(xiàng)原則：職能分離原則和回避原則?；凇缎姓幜P法》的上述規(guī)定，《稅務(wù)聽(tīng)證實(shí)施辦法》規(guī)定，稅務(wù)行政處罰的聽(tīng)證，由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定非本案調(diào)查機(jī)構(gòu)的人員主持。這里值得注意的是，稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證主持人范圍較《行政處罰法》規(guī)定的窄，《行政處罰法》強(qiáng)調(diào)的是“非本案調(diào)查人員”，與調(diào)查人員同一機(jī)構(gòu)的其他人員可以作聽(tīng)證主持人；而稅務(wù)聽(tīng)證主持人強(qiáng)調(diào)的是“非本案調(diào)查機(jī)構(gòu)人員”。稅務(wù)實(shí)踐中，稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證往往由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而當(dāng)調(diào)查人員是法制機(jī)構(gòu)工作人員時(shí)，這就有違法之嫌。姑且不管上述區(qū)別，《行政處罰法》和《稅務(wù)聽(tīng)證實(shí)施辦法》都確定了這樣的制度，即聽(tīng)證主持人由行政違法案件調(diào)查所在行政機(jī)關(guān)有關(guān)工作人員擔(dān)任，換言之，《行政處罰法》與《稅務(wù)聽(tīng)證實(shí)施辦法》在主持人人選上實(shí)行的均不是徹底的完全職能分離，而僅僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部不同人員和不同工作部門(mén)的局部職能分離。由于實(shí)行局部職能分離，稅務(wù)聽(tīng)證主持人與所屬行政機(jī)關(guān)具有從屬關(guān)系，他們的任命、提升和工作業(yè)績(jī)完全由稅務(wù)機(jī)關(guān)決定，沒(méi)有獨(dú)立地位，完全在稅務(wù)機(jī)關(guān)長(zhǎng)官指揮下行動(dòng)，因此，稅務(wù)聽(tīng)證主持人在實(shí)踐上很難真正地獨(dú)立自主，更不能達(dá)到國(guó)家稅務(wù)總局所說(shuō)的“超脫”地步。這樣，稅務(wù)聽(tīng)證主持人在其向稅務(wù)機(jī)關(guān)提出的《聽(tīng)證報(bào)告》完全可能是稅務(wù)機(jī)關(guān)長(zhǎng)官意圖，從而使稅務(wù)聽(tīng)證程序流于形式，其結(jié)果是聽(tīng)證的公正性完全取決于稅務(wù)機(jī)關(guān)長(zhǎng)官的法學(xué)修養(yǎng)和法治意識(shí)的高低。此外，稅務(wù)聽(tīng)證主持人一般為法制機(jī)構(gòu)工作人員，他們與案件調(diào)查人員同屬于一個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)，勢(shì)必會(huì)造成在聽(tīng)證會(huì)舉行前，與調(diào)查人員單方面接觸，就案件進(jìn)行反復(fù)磋商，形成先入為主，影響后來(lái)聽(tīng)證會(huì)的公正性。為了解決聽(tīng)證主持人有關(guān)問(wèn)題，很多人認(rèn)為，我國(guó)的聽(tīng)證制度可以借鑒美國(guó)的行政法官制度，即行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)自由任命聽(tīng)證審理官（我國(guó)稱為聽(tīng)證主持人），只能根據(jù)需要，從文官事務(wù)委員會(huì)所確立合格人員名單中選擇任命若干聽(tīng)證審查官。文官事務(wù)委員會(huì)只從具有律師資格和某種行政工作經(jīng)驗(yàn)的人選中，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)考試認(rèn)為合格后才錄用為聽(tīng)證審理官。筆者認(rèn)為，采取行政法官制度固然很好，但其成本太高，加之我國(guó)行政管理體制尚待改革，故不適應(yīng)我國(guó)國(guó)情。為保障聽(tīng)證結(jié)果的公正性。筆者大膽認(rèn)為，我國(guó)的仲裁制度已十分成熟，且仲裁員的法律素養(yǎng)普遍比較高，建議聽(tīng)證主持人可從仲裁員中選用，為此可以修改我國(guó)仲裁法，擴(kuò)大仲裁的受案范圍。需要說(shuō)明的是，由于稅務(wù)行政權(quán)的特殊性，仲裁員在對(duì)稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證案件主持后，不能形成最終裁決，只能向行政機(jī)關(guān)提交《聽(tīng)證報(bào)告》，并提出處罰建議。
三、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證筆錄
聽(tīng)證筆錄是行政機(jī)關(guān)對(duì)聽(tīng)證過(guò)程所作的書(shū)面記錄。該記錄對(duì)行政決定的作出具有十分重要的作用。美國(guó)、奧地利、德國(guó)、日本等國(guó)《行政程序法》規(guī)定，聽(tīng)證筆錄是行政決定的唯一依據(jù)。例如，奧地利《普通程序法》第15第規(guī)定，聽(tīng)證筆錄對(duì)聽(tīng)證過(guò)程與標(biāo)的有充分的證據(jù)力，除非有相反的證明?！睹绹?guó)聯(lián)邦程序法》第556條規(guī)定，聽(tīng)證筆錄，證物以及在該程序中提出的全部文書(shū)和申請(qǐng)書(shū)是作出裁決的唯一案卷。這就是所謂的“案卷排他性原則”。“案卷排他性原則”是美國(guó)正式聽(tīng)證制度的核心。由于美國(guó)在世界上的廣泛影響，“案卷排他性原則”已成為聽(tīng)證筆錄是行政處罰決定唯一依據(jù)的代名詞。
根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定，聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無(wú)誤后簽字或者蓋章。聽(tīng)證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)依據(jù)本法第38條規(guī)定作出決定?？梢?jiàn)《行政處罰法》對(duì)聽(tīng)證筆錄的地位和作用并無(wú)明確規(guī)定?！抖悇?wù)聽(tīng)證實(shí)施辦法》第18條規(guī)定，聽(tīng)證的全部活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)由記錄員寫(xiě)成筆錄，經(jīng)聽(tīng)證主持人審閱并由聽(tīng)證主持人和記錄員簽名后，封卷上交稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審閱。但對(duì)于聽(tīng)證筆錄在稅務(wù)行政處罰決定中應(yīng)起何作用，也沒(méi)有明確，這就產(chǎn)生了以下兩個(gè)問(wèn)題：聽(tīng)證筆錄是稅務(wù)行政處罰決定的唯一依據(jù)還是主要依據(jù)或者僅作參考？稅務(wù)機(jī)關(guān)在聽(tīng)證之外又獲得了新的有利證據(jù)該怎么辦？如果說(shuō)，聽(tīng)證筆錄不是稅務(wù)機(jī)關(guān)作出行政處罰決定的唯一的依據(jù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以依據(jù)未在聽(tīng)證中出示的材料作出裁決的話，那么，聽(tīng)證程序也就成為稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)行法治的裝飾品罷了，當(dāng)事人的合法權(quán)益也就談不上得到充分尊重和保障。此外，聽(tīng)證程序一般是在稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)已掌握的證據(jù)和相關(guān)規(guī)定，將擬予以處罰的通知告知納稅人后，由納稅人提出書(shū)面聽(tīng)證申請(qǐng)才正式啟動(dòng)的，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)在聽(tīng)證后根據(jù)新證據(jù)作出裁決，那么由于該新證據(jù)未經(jīng)當(dāng)事人質(zhì)證，當(dāng)事人的意見(jiàn)可能未得到充分聽(tīng)取，將會(huì)根本上有悖于聽(tīng)證是“聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)”的內(nèi)涵，行政處罰決定的作出就可能失去公正、公平。同時(shí)也會(huì)變相剝奪當(dāng)事人的陳述申辯權(quán)，導(dǎo)致行政處罰行為不能成立。欣喜的是，于今年7月1日實(shí)施的《行政許可法》也基本上確立了聽(tīng)證筆錄排他性規(guī)則。該法第48條第2款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄，作出行政許可決定。綜上所述，筆者認(rèn)為，完全應(yīng)在現(xiàn)行的稅務(wù)聽(tīng)證程序中加入“聽(tīng)證筆錄排他性規(guī)則”。即在《稅務(wù)聽(tīng)證實(shí)施辦法》中增加這樣的規(guī)定，“所有與認(rèn)定案件主要事實(shí)有關(guān)的證據(jù)必須在聽(tīng)證中出示，并通過(guò)質(zhì)證和辯論進(jìn)行認(rèn)定。稅務(wù)機(jī)關(guān)不得以未經(jīng)聽(tīng)證的證據(jù)作為行政處罰的依據(jù)”。[6]只有強(qiáng)調(diào)聽(tīng)證筆錄的排他性規(guī)則，才能充分發(fā)揮聽(tīng)證制度在保障稅務(wù)行政管理相對(duì)人權(quán)益方面的積極作用，防止稅務(wù)機(jī)關(guān)“暗箱操作”，從而做到稅務(wù)行政處罰決定公正、公平和公開(kāi)。
四、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證申請(qǐng)人范圍
對(duì)于聽(tīng)證申請(qǐng)人范圍的界定，《行政處罰法》沒(méi)有明文規(guī)定。但根據(jù)《行政處罰法》第23條、24條、27條、30條和31條規(guī)定進(jìn)行推論，聽(tīng)證申請(qǐng)人僅指當(dāng)事人，而當(dāng)事人是被事先告知將受到行政機(jī)關(guān)作出聽(tīng)證適用程序的行政處罰，并依法有權(quán)向該行政機(jī)關(guān)提出聽(tīng)證要求的公民、法人或者其他組織。在立法中已有規(guī)章采取了這種推論觀點(diǎn)，例如，《四川行政處罰聽(tīng)證程序暫行規(guī)定》第13條就對(duì)當(dāng)事人按上述推論進(jìn)行了明確界定。伴著現(xiàn)代行政進(jìn)程，行政關(guān)系中利害關(guān)系人的角色呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢(shì)，當(dāng)事人與案件存在利害關(guān)系的第三人的角色是不固定、一成不變的，而是呈現(xiàn)出相互轉(zhuǎn)換的趨勢(shì)。[7]聽(tīng)證申請(qǐng)人僅限于行政處罰當(dāng)事人是否過(guò)于狹窄？在聽(tīng)證制度出現(xiàn)最早
的美國(guó)，個(gè)人或者組織只要實(shí)質(zhì)利益受到不利的影響，而且這種不利的影響的發(fā)生和行政決定的關(guān)系不是過(guò)分間接，就應(yīng)允許受害人參加聽(tīng)證程序。所謂影響不以經(jīng)濟(jì)利益為限，包括非經(jīng)濟(jì)利益在內(nèi)，有權(quán)參加行政裁決正式聽(tīng)證程序的人，不限于對(duì)行政決定具有直接利害關(guān)系的明顯的當(dāng)事人，也包括間接利害關(guān)系人，例如競(jìng)爭(zhēng)者和消費(fèi)者在內(nèi)。日本行政程序法第10條也有類(lèi)似規(guī)定。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，因程序之進(jìn)行將影響第三人的權(quán)利或法律上利益者，行政機(jī)關(guān)得依職權(quán)或者依申請(qǐng)，通知其參加聽(tīng)證為第三人。[8]具體到稅務(wù)行政處罰，利害關(guān)系人同樣是廣泛存在的。根據(jù)筆者稅務(wù)實(shí)踐，稅務(wù)行政處罰上的利害關(guān)系人基于以下幾種情形而存在：
（一）基于聽(tīng)證申請(qǐng)權(quán)的移轉(zhuǎn)
例如，自然人甲是納稅人，因違法被稅務(wù)機(jī)關(guān)處以罰款2000元，依法可以申請(qǐng)聽(tīng)證，但甲在聽(tīng)證申請(qǐng)期內(nèi)死亡，甲的兒子乙是否有權(quán)利申請(qǐng)聽(tīng)證？對(duì)此，《稅務(wù)聽(tīng)證實(shí)施辦法》沒(méi)有明確規(guī)定，由于甲乙二人具有利害關(guān)系（繼承關(guān)系），根據(jù)聽(tīng)證的精神意蘊(yùn)，甲的聽(tīng)證申請(qǐng)權(quán)可以移轉(zhuǎn)至乙，乙完全可以成為聽(tīng)證申請(qǐng)人。
（二）基于民法上的利益關(guān)聯(lián)
例如，丙和丁簽定了一份購(gòu)銷(xiāo)合同，丙將付貨款給丁，但由于丙稅務(wù)違法，被行政機(jī)關(guān)處以較大數(shù)額罰款，這時(shí)，丙如果繳納罰款將會(huì)不能支付貨款從而影響到丁的合法權(quán)益，再設(shè)丙放棄聽(tīng)證申請(qǐng)權(quán)，是否丁可以代位丙行使聽(tīng)證申請(qǐng)權(quán)呢？筆者認(rèn)為，雖然丁和稅務(wù)機(jī)關(guān)沒(méi)有直接構(gòu)成稅務(wù)行政法律關(guān)系，但由于稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)丙的處罰結(jié)果將會(huì)使丁的民事利益受到實(shí)際損失，換言之，丁與行政處罰案件的處理結(jié)果具有法律上的利害關(guān)系，是稅務(wù)行政處罰中的利害關(guān)系人，為了保護(hù)丁的正當(dāng)利益，丁應(yīng)當(dāng)有權(quán)代位丙申請(qǐng)稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證。
（三）基于受害人的原因
例如，某納稅人將偽造增值稅專用發(fā)票開(kāi)具給另一納稅人，另一納稅人不知道發(fā)票的真?zhèn)?，屬于善意取得該增值稅專用發(fā)票，當(dāng)某納稅人被稅務(wù)機(jī)關(guān)查處后不申請(qǐng)聽(tīng)證，則另一納稅人則基于愛(ài)害人成為稅務(wù)行政處罰的利害關(guān)系人。
針對(duì)以上幾種情形，也許有人說(shuō)利害關(guān)系人可以通過(guò)其他途徑來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益，例如提起民事訴訟，但我們知道，利害關(guān)系人的利益受損的原因是稅務(wù)行政處罰行為，而非民事行為，為此，為利害關(guān)系人尋求行政法上的保護(hù)更能體現(xiàn)行政法治精神，符合聽(tīng)證程序“廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)”的精神意蘊(yùn)。由于聽(tīng)證程序是“舶來(lái)品”，所以，筆者建議，我國(guó)立法部門(mén)在立法時(shí)，對(duì)西方的法治文明成果應(yīng)充分吸收，不要只吸收其法治的形式，而失去法治的精神。
注釋：
[1]宋世杰主編：《中國(guó)行政法律制度》，湖南人民出版社，2003年1月第1版，第18頁(yè)。
[2][3]馬懷德：《論聽(tīng)證程序的適用范圍》，載中國(guó)人民大學(xué)書(shū)報(bào)資料中心《憲法學(xué)、行政法學(xué)》，1998年第2期，第88頁(yè)和第89頁(yè)。
[4]參見(jiàn)交通部《交通行政處罰規(guī)定》第25條，該條規(guī)定，交通管理部門(mén)在做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)證照、較大數(shù)額罰款的行政處罰決定之前，當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，案件調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)記錄在案。交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。該條在列舉聽(tīng)證范圍時(shí)，沒(méi)有“等”字。
[5]楊惠基：《試論聽(tīng)證主持人》，載《行政法學(xué)研究》，1998年第2期，第54頁(yè)。
[6]實(shí)際上，《勞動(dòng)行政處罰聽(tīng)證程序的規(guī)定》第16條已有這樣的規(guī)定。
