緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇公共危機(jī)管理特征，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！

篇1

關(guān)鍵詞：區(qū)域公共危機(jī)；府際合作治理；機(jī)制

中圖分類號(hào)：d61 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：a 文章編號(hào)：1002-2589（2013）30-0012-03

一、相關(guān)概念界定

（一）府際合作治理

從府際合作治理的研究成果來看，理論界對(duì)府際合作治理的界定大多以府際關(guān)系為焦點(diǎn)。何精華認(rèn)為府際合作治理是構(gòu)建中央與地方、地方政府間以及政府部門與非政府部門（營利部門、第三部門或公民個(gè)人）戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，它的目的是為了實(shí)現(xiàn)或增進(jìn)公共利益[1]。汪偽全基于謝慶奎教授提出的“四重關(guān)系”[2]的府際關(guān)系理論，認(rèn)為府際合作治理的本質(zhì)是包括政治、經(jīng)濟(jì)、甚至生態(tài)環(huán)境等多重利益訴求，它也是府際合作治理的基礎(chǔ)[3]。王蕾指出地方利益在不同領(lǐng)域具有差異性，但它們都可以劃分為一致性利益和差異性利益兩種，而府際合作治理是對(duì)政府間的一致性利益構(gòu)建合作雙贏機(jī)制的治理方式，而對(duì)地方差異性利益則應(yīng)構(gòu)建良性競爭機(jī)制[4]。一些學(xué)者認(rèn)為府際合作治理是府際關(guān)系和現(xiàn)代治理兩個(gè)理念交融發(fā)展的產(chǎn)物，因此，他們從府際關(guān)系和治理這兩個(gè)概念解讀來界定府際合作治理。還有學(xué)者從博弈論視角界定府際合作治理，認(rèn)為府際合作治理是一種從“零和博弈”轉(zhuǎn)向“非零和博弈”的治理。例如劉祖云提出了政府間關(guān)系的“十字型博弈”框架，她認(rèn)為政府間關(guān)系不僅僅是縱向的上下級(jí)政府間關(guān)系，也不僅僅是橫向的同級(jí)政府間關(guān)系，而是一個(gè)十字型的關(guān)系模式，府際合作治理是在這種政府間博弈關(guān)系中實(shí)現(xiàn)從“零和博弈”轉(zhuǎn)向“非零和博弈”的治理[5]。何精華、張明軍等對(duì)府際合作治理的特點(diǎn)進(jìn)行概括，何精華認(rèn)為府際合作治理具有不可分割的公共性、跨越區(qū)域的外部效益、政治性特點(diǎn)，府際合作治理的屬性可以概括為府際合作治理的權(quán)力主體趨于多元化、府際合作治理是作為工具的治理、府際合作治理是一種制度設(shè)計(jì)、府際合作治理是一種網(wǎng)絡(luò)治理、府際合作治理是一種多中心治理、合作與協(xié)調(diào)是府際治理的主要管理方式[1]。有西方學(xué)者將府際合作治理的基本目標(biāo)概括為：促進(jìn)政策的傳送、發(fā)展政策能力、建構(gòu)社會(huì)資本、創(chuàng)制備選的政策工具[6]。

（二）區(qū)域公共危機(jī)

對(duì)于公共危機(jī)特征的研究，其不確定性、突發(fā)性、公共性、威脅性、無序性、緊迫性、變異性、破壞性、隱蔽性等是研究者們的共識(shí)。楊龍、鄭春勇對(duì)區(qū)域性公共危機(jī)進(jìn)行了界定，他們認(rèn)為區(qū)域性公共危機(jī)是公共危機(jī)的一種，是在中觀層面從地理范圍意義上對(duì)公共危機(jī)的一種界定。他將區(qū)域公共危機(jī)的形成分為四種情況并將區(qū)域性公共危機(jī)的特點(diǎn)概括為具有跨行政區(qū)分布、管轄權(quán)難以確定、超出應(yīng)急預(yù)案、存在溢出效應(yīng)和漣漪效應(yīng)等特點(diǎn)[7]。隨著理論界對(duì)公共危機(jī)認(rèn)識(shí)的深入，更多學(xué)者們開始注意公共危機(jī)的跨域特征。楊安華將公共危機(jī)跨邊界傳播作為公共危機(jī)的本質(zhì)特征，這是對(duì)公共危機(jī)認(rèn)識(shí)的一次重大轉(zhuǎn)變[8]。有些學(xué)者也將公共危機(jī)的這種特性稱為“漣漪反應(yīng)”或“連鎖反應(yīng)”，并指出如無法進(jìn)行準(zhǔn)確的“外科手術(shù)般的針對(duì)性”消解就必然形成“負(fù)外部性”式的危機(jī)蔓延[9]，在這一點(diǎn)上美國災(zāi)害社會(huì)科學(xué)的集大成者、災(zāi)害研究中心（drc）的創(chuàng)始人恩里克·克蘭特利（enrico l. quarantelli）等用“跨系統(tǒng)社會(huì)斷裂”（trans-system social ruptures） 來描述這類擴(kuò)散速度極快、破壞力巨大的危機(jī)，旨在強(qiáng)調(diào)這類危機(jī)跨越不同的社會(huì)邊界、瓦解不同社會(huì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的特征[10]。荷蘭知名危機(jī)管理學(xué)者阿金·伯恩（arjen boin） 將跨邊界危機(jī)特征描述為形式復(fù)雜多樣，生命維持系統(tǒng)、功能或基礎(chǔ)設(shè)施受到嚴(yán)峻威脅以及失效原因或補(bǔ)救方案尚未清晰[11]，從近年來國際上發(fā)生的重大突發(fā)事件或公共危機(jī)，我們可以發(fā)現(xiàn)公共危機(jī)的跨邊界傳播成為其很重要的一項(xiàng)特征。阿金·伯恩將其特征歸納為五個(gè)方面：第一，極易跨越地理邊界、功能邊界和政治邊界，傳播速度快，破壞潛力巨大；第二，對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施具有潛在的影響；第三，難以界定明顯的起點(diǎn)和終點(diǎn)，沒有明確的（至少不是一個(gè)）歸零點(diǎn)（ground zero） ；第四，現(xiàn)有的政治社會(huì)結(jié)構(gòu)決定了人們難以對(duì)

進(jìn)行有效的預(yù)防和充足的準(zhǔn)備；第五，傳統(tǒng)危機(jī)的應(yīng)急結(jié)構(gòu)在應(yīng)對(duì)此類危機(jī)時(shí)具有結(jié)構(gòu)性障礙[12]。

二、區(qū)域公共危機(jī)治理研究

對(duì)于公共危機(jī)治理國內(nèi)外從不同方面已經(jīng)做了比較詳盡的研究，相比之下針對(duì)跨域公共危機(jī)治理的專門性研究還比較少。有的學(xué)者基于治理理論，認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)對(duì)跨域公共危機(jī)的有效治理必須通過多元主體的協(xié)同與合作，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)治理模式。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者主要有張成福、夏志強(qiáng)、周曉麗等。向良云基于共生理論對(duì)區(qū)域公共危機(jī)治理進(jìn)行研究，他認(rèn)為應(yīng)對(duì)區(qū)域危機(jī)需要納入?yún)^(qū)域內(nèi)眾多基本共生單元構(gòu)建全主體、全風(fēng)險(xiǎn)要素和全過程應(yīng)對(duì)的合作網(wǎng)絡(luò)和制度平臺(tái)，同時(shí)為之建立和完善基本的共生條件[13] 。近年來我國相繼發(fā)生了多起區(qū)域性公共危機(jī)，有的學(xué)者對(duì)區(qū)域性公共危機(jī)治理的政府間合作現(xiàn)狀進(jìn)行了研究，楊龍、鄭春勇認(rèn)為環(huán)境保護(hù)與生態(tài)治理、事故災(zāi)害救助、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的防治這四個(gè)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是進(jìn)行地方合作的主要領(lǐng)域，并列表介紹了這四個(gè)領(lǐng)域區(qū)域性公共危機(jī)處理中的地方政府合作狀況[7]。沈承誠、姚尚建、李繼光、彭婷婷、吳敏等對(duì)區(qū)域公共危機(jī)治理中存在的問題進(jìn)行研究，并提出相應(yīng)對(duì)策。沈承誠特別指出“切割式”的現(xiàn)行行政區(qū)行政模式與“脫域”公共危機(jī)的邏輯錯(cuò)配使“脫域”公共危機(jī)治理處于“低效”或者“失靈”狀態(tài)。并認(rèn)為以“網(wǎng)絡(luò)式”的區(qū)域公共管理體制作為平臺(tái)既整合縱橫向政府系統(tǒng)內(nèi)資源又積聚政府系統(tǒng)外的市場和社會(huì)資源，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)“脫域”公共危機(jī)的有效治理[14]。姚尚建認(rèn)為現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)與功能設(shè)置遠(yuǎn)不能滿足區(qū)域公共危機(jī)治理的價(jià)值與工具需求，因此，在現(xiàn)階段，關(guān)鍵是要建立必要的政府與政府、國家和社會(huì)聯(lián)合反應(yīng)機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)權(quán)力下移、統(tǒng)一指揮、分別響應(yīng)、相互合作、逐步推開[15]。李繼光、彭婷婷、吳敏等將區(qū)域公共危機(jī)地方政府間合作的問題總結(jié)為地方政府作為“經(jīng)濟(jì)人”的自利性、績效評(píng)估指標(biāo)體系不夠科學(xué)、地方合作機(jī)制制度的缺失、現(xiàn)有行政區(qū)域劃分的障礙。對(duì)于公共危機(jī)績效評(píng)估研究有少量學(xué)者進(jìn)行了研究，但是對(duì)于區(qū)域公共危機(jī)治理中的地方政府合作績效評(píng)估則非常少。在查閱的文獻(xiàn)中，彭婷婷認(rèn)為將區(qū)域內(nèi)總體發(fā)展和合作績效納入績效考核指標(biāo)體系[16]，楊龍、鄭春勇指出區(qū)域性公共危機(jī)治理過程中的地方政府合作，可以從力度、廣度兩個(gè)方面來進(jìn)行評(píng)估。他認(rèn)為合作力度的評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括合作主體參與合作的層級(jí)、合作文本的約束力大小、合作機(jī)制的作用程度。合作廣度的評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括參與合作的范圍和合作持續(xù)的時(shí)間及合作發(fā)生的頻率[7]。 三、區(qū)域公共危機(jī)府際合作治理個(gè)案研究

我國今年來發(fā)生了不少區(qū)域性公共危機(jī)，但是對(duì)這些區(qū)域性公共危機(jī)系統(tǒng)性的理論研究比較少。對(duì)于自然災(zāi)害引發(fā)區(qū)域性公共危機(jī)的府際合作治理，馬奔以汶川大地震為個(gè)案，分析了我國危機(jī)管理中跨域治理方面存在的問題，并提出今后的改革措施。他認(rèn)為，我國危機(jī)管理要形成跨域治理機(jī)制和模式，應(yīng)該注意以下幾個(gè)方面：第一，在危機(jī)管理中樹立跨域治理觀念。第二，成立綜合一協(xié)調(diào)的危機(jī)管理部門。第三，加強(qiáng)危機(jī)管理中政府組織部門之間的溝通與聯(lián)動(dòng)。第四，建立跨區(qū)域性危機(jī)管理合作協(xié)調(diào)機(jī)制。第五，探索整合私營部門與民間力量參與危機(jī)管理的方式[17]。對(duì)于事故災(zāi)難的府際合作治理，我國學(xué)者主要對(duì)松花江水污染和太湖流域藍(lán)藻事件的府際合作治理進(jìn)行個(gè)案研究。西寶在以松花江水污染作為案例分析的基礎(chǔ)上認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施整合和專業(yè)化分工網(wǎng)絡(luò)的形成，是跨區(qū)域治理的基礎(chǔ)[18]。戚建剛、楊小敏對(duì)“松花江水污染事件”中凸顯我國環(huán)境應(yīng)急機(jī)制弊端進(jìn)行研究，他認(rèn)為此次事件中我國的環(huán)境應(yīng)急機(jī)制主要弊端是整體缺乏法律依據(jù)、部分組成要素的運(yùn)作缺乏科學(xué)性，如預(yù)警監(jiān)測不準(zhǔn)確，應(yīng)急信息通報(bào)不及時(shí)、不充分甚至存在隱瞞的情況，應(yīng)急儲(chǔ)備不充足，應(yīng)急評(píng)估的失靈以及民間組織的參與不足等。但是他并沒有對(duì)此次公共危機(jī)事件的跨域傳播進(jìn)行研究，忽視了本次危機(jī)的一個(gè)重要特征，從而提出來的對(duì)策也不具有針對(duì)性[19]。閏海認(rèn)為水污染事件背后是分處松花江上下游的吉林和黑龍江兩省之間基于“相互性”而長期存在的利益沖突，構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫仁腔饷艿闹饕椒āＫ赋隽饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償法律制度的框架包括補(bǔ)償主體與受償主體、補(bǔ)償資金的籌集、流域生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)以及補(bǔ)償資金的支付等內(nèi)容，這對(duì)區(qū)域性公共危機(jī)治理研究具

有一定借鑒[20]。對(duì)太湖藍(lán)藻事件的研究很少，楊新春以太湖藍(lán)藻事件為例提出實(shí)現(xiàn)跨界環(huán)境污染中的地方政府合作，分析了地方政府合作困境的原因并指出推進(jìn)跨界合作的對(duì)策，但是沒有進(jìn)行深入的研究[21]。公共衛(wèi)生事件府際合作治理以及社會(huì)安全事件的府際合作治理的系統(tǒng)性研究幾乎沒有。

四、區(qū)域公共危機(jī)府際合作機(jī)制研究

理論界針對(duì)區(qū)域公共危機(jī)府際合作治理機(jī)制的研究很少，已有的研究比較多的涉及區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建。劉雅靜指出跨區(qū)域公共危機(jī)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)要求樹立區(qū)域共同體意識(shí)，建立跨區(qū)域中樞指揮組織系統(tǒng)，建立跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的法律制度、跨區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制、跨區(qū)域信息溝通共享機(jī)制、跨區(qū)域應(yīng)急救援預(yù)案體系以及必要的技術(shù)支持和充足的人力、資金、物資等應(yīng)急資源保障[22]。滕五曉、王清等對(duì)國內(nèi)外區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)模式、我國區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的管理體制以及我國區(qū)域的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行研究，他認(rèn)為我國應(yīng)依托現(xiàn)有區(qū)域合作資源、構(gòu)建“溝通、協(xié)調(diào)、支援”的多層次、網(wǎng)絡(luò)狀區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)模式和“信息互通、資源共享、相互救援”的運(yùn)行機(jī)制[23]。凌學(xué)武、楊超等提出了應(yīng)急管理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制模型架構(gòu)[24]?？偠灾?，我國在區(qū)域公共危機(jī)府際合作治理機(jī)制上的理論研究還處于尚不成熟階段。國外關(guān)于應(yīng)急管理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的研究主要集中于以下方面： 第一，危機(jī)信息和溝通視角的研究。加拿大學(xué)者guy michael corriveau從應(yīng)急管理中的信息流出發(fā)，對(duì)應(yīng)急管理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的決策和信息進(jìn)行了研究[25]。學(xué)者tavida kamolvej以泰國為例分析了信息和溝通在應(yīng)急管理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)中的作用[26]。第二，危機(jī)決策視角的研究。美國j f.annelll教授從聯(lián)邦、州以及其他地方政府的應(yīng)急指揮決策系統(tǒng)的角度設(shè)計(jì)了應(yīng)急管理的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)模型[27]。david mendonca則建立了以計(jì)算機(jī)為基礎(chǔ)的系統(tǒng)模型來支持應(yīng)急管理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)中的群體決策[28]。第三，基于各國實(shí)踐的個(gè)案研究。chaya r.jain對(duì)美國卡特里娜咫風(fēng)應(yīng)急處置中各級(jí)政府的防調(diào)聯(lián)動(dòng)狀況開展了調(diào)查研究[29]。janet hutchinson對(duì)加拿大1997年post-red river basin洪災(zāi)中聯(lián)邦、省和市級(jí)政府的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)進(jìn)行了較詳盡的分析[30]。

五、簡要述評(píng)

隨著經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，區(qū)域之間的聯(lián)系程度越來越密切，公共危機(jī)跨域傳播的風(fēng)險(xiǎn)性也越來越大，許多學(xué)者和政府部門都已經(jīng)意識(shí)到了進(jìn)行府際合作治理的迫切性和必要性，也對(duì)不同類型的區(qū)域性公共危機(jī)進(jìn)行了一定程度上的跨域府際合作?？傮w上學(xué)者們對(duì)府際合作治理的研究較多，但是針對(duì)區(qū)域公共危機(jī)的府際合作治理的研究很少，而且還沒有對(duì)現(xiàn)行府際合作治理進(jìn)行評(píng)價(jià)的研究，所以本人認(rèn)為府際合作治理以及公共危機(jī)府際合作治理的評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)成為今后研究的方向。

參考文獻(xiàn)：

[1]何精華.府際合作治理：生成邏輯、理論含義與政策工具[j].上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（6）.

[2]謝慶奎.中國政府的府際關(guān)系研究[j].北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2000，37（1）.

[3]汪偉全.論地方政府間合作的最新進(jìn)展[j].探索與爭鳴，2010，（10）.

[4]王蕾.地方政府利益博弈樣態(tài)分析——基于府際合作與競爭的視角[j].企業(yè)研究，2012，（12）.

[5]劉祖云. 政府間關(guān)系：合作博弈與府際治理[j].學(xué)海，2007，（1）.

[6]leachr，percy，一smith j.local governance in britain[m].asingstoke：palgrave，2001.

[7]楊龍、鄭春勇.地方合作在區(qū)域性公共危機(jī)處理中的作用[j].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)2011，（1）.

[8]楊安華.跨邊界傳播：現(xiàn)代危機(jī)的本質(zhì)特征[j].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版.2012，（6）.

[9]蔡志強(qiáng).警惕危機(jī)擴(kuò)散的“漣漪效應(yīng)”[j].人民論壇，2008，（10）.

[10]e.l.quarantelli，p.lagadec & a.boin，"a heuristic approac 　h to future disasters and crises，"in h.rodriguez，e.l.quar

antelli&r.r.dynes（eds.），handbook of disaster reseach，new york：springer，2007.

[11]a.boin&m.ekengren，“preparing for the world risk society：towards a new security paradigm for the european union.”journal of contingencies and crisis management，vol.17，no.4，2009.

[12]a.boin&m.ekengren，“preparing for the world risk socie

ty：towards a new security paradigm for the european union，”journal of contingencies and crisis management，vol.17，no.4，2009.

[13]向良云.基于共生理論的區(qū)域公共危機(jī)治理[j].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（4）.

[14]沈承誠、金太軍.“脫域”公共危機(jī)治理與區(qū)域公共管理體制創(chuàng)新[j].江海學(xué)刊，2011，（1）.

[15]姚尚建.區(qū)域公共危機(jī)治理：邏輯與機(jī)制[j].廣西社會(huì)科學(xué)，2009，（7）.

[16]彭婷婷.跨區(qū)域公共危機(jī)治理下地方政府合作存在的問題及對(duì)策分析[j].管理觀察，2009，（5）.

[17]馬奔.危機(jī)管理中跨域治理的檢視與改革之道：以漢川大地震為例[c].第三屆“21世紀(jì)的公共管理：機(jī)遇與挑戰(zhàn)” 國際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文，2008，（10）.

[18]西寶、martin de jong.基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)整合與跨區(qū)域治理--“哈大齊”工業(yè)走廊與松花江水污染案例分析[j].公共管理學(xué)報(bào)，2007，（4）.

[19]戚建剛、楊小敏.“松花江水污染”事件凸顯我國環(huán)境應(yīng)急機(jī)制的六大弊端[j].法學(xué)，2006，（1）.

[20]閏海.松花江水污染事件與流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葮?gòu)建[j].河海大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2007，（1）.

[21]楊新春、程靜.跨界環(huán)境污染治理中的地方政府合作分析—以太湖藍(lán)藻危機(jī)為例[j].改革與開放，2007，（9）.

[22]劉雅靜. 跨區(qū)域公共危機(jī)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究[j].福州黨校學(xué)報(bào)，2010，（6）.

[23]滕五曉，王清，夏劍■.危機(jī)應(yīng)對(duì)的區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)模式研究[j].社會(huì)科學(xué)，2010，（7）.

[24]凌學(xué)武，廖敏.政府應(yīng)急管理中的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)研究[j].理論界，2007，（9）.

[25]guy michael corriveau a cross-jurisd ictional and multi-agency information model for emergency management[d].manitoba：university of manitoba，2000.

[26]tavida kamolvej the integration of integovernm ental coordination and information management inresponse to immediate crisis thailand emergency management[d].pittsburgh：university of pittsburgh，2006.

[27]jfanell the national incident management system： amulti-agency approach to emergency response in the united states of america[j].rev.scitec.off.int epiz.2006，25（1）：223～231.

[28]david mendonca improvisation in emergency response orgaizations a cognitive approach[d].rensselaer rensselaer poly-technic institute，2001.

[29]chaya r.jain.the post-9/11 federal homeland security para

篇2

關(guān)鍵詞：社會(huì)資本；公共危機(jī)； 合作治理

中圖分類號(hào)：C91文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673-0992（2011）01-0104-01

一、社會(huì)資本的內(nèi)涵

ゴ20世紀(jì)80年代以來，社會(huì)資本理論越來越成為學(xué)界關(guān)注的前沿和焦點(diǎn)問題，很多學(xué)科從不同角度對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行了研究，社會(huì)資本甚至被西方國家的決策圈看成是解決社會(huì)矛盾的新思路，即所謂的“第三條道路”。關(guān)于社會(huì)資本理論，許多學(xué)者都進(jìn)行了研究，最早提出“社會(huì)資本”的概念的學(xué)者是法國著名社會(huì)學(xué)家皮埃爾•布迪厄，他把它界定為“實(shí)際的或潛在的資源的集合體，那些資源是同對(duì)某些持久的網(wǎng)絡(luò)的占有密不可分的。真正將社會(huì)資本理論引入到政治發(fā)展研究的是美國知名學(xué)者羅伯特•帕特南，他在《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》一書中，他把社會(huì)資本界定為“社會(huì)組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過推進(jìn)協(xié)調(diào)的行動(dòng)來提高社會(huì)的效率。”①目前學(xué)術(shù)界認(rèn)為帕特南社會(huì)資本的定義是公認(rèn)的最著名和最嚴(yán)格的概念。本文將社會(huì)資本理解為社會(huì)組織的某些特征，如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們通過產(chǎn)生合作的行動(dòng)從而增進(jìn)社會(huì)的公共利益。

二、公共危機(jī)合作治理

(一)公共危機(jī)的定義

ス共危機(jī)是指“對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值、行為規(guī)則、社會(huì)秩序等產(chǎn)生嚴(yán)重威脅并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下，需要由以政府為核心的公共管理系統(tǒng)做出決策來加以解決的事情”，“公共性”是公共危機(jī)的首要特征。②所謂公共性，即危機(jī)指向?qū)ο笫翘囟▍^(qū)域的所有公民，每個(gè)人都是危機(jī)侵害的對(duì)象。公共性危機(jī)往往威脅所有公民的人身安全，容易引發(fā)社會(huì)恐慌，加劇破壞性。因此，能否處理好公共性危機(jī)，也成為考驗(yàn)政府執(zhí)政能力的重要指標(biāo)。復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境要求政府轉(zhuǎn)變單一的治理模式，形成一個(gè)由政府和社會(huì)自治型組織合作治理的體系，公共危機(jī)的合作治理已經(jīng)成為了時(shí)代的必然趨勢。

(二)合作治理的內(nèi)涵

ス賾諍獻(xiàn)髦衛(wèi)淼哪諍，我國知名學(xué)者張康之教授認(rèn)為， 合作治理是多元治理主體的共同治理。"即建立起一個(gè)由政府和社會(huì)自治型組織合作治理的體系。在這個(gè)合作治理體系中，政府以及社會(huì)自治型組織之間在自主負(fù)責(zé)、合作分擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上共同從事公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，形成靈活的、多元的公共利益實(shí)現(xiàn)途徑。③合作治理的特征主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面： 其一，合作治理是建立在治理主體高度信任的基礎(chǔ)上的。合作與信任是互動(dòng)的， 信任促進(jìn)合作， 反過來合作又增強(qiáng)了信任； 其二， 合作治理的主體身份必須是平等自由的。其三， 合作的目的是為了追求共同利益。

(三)公共危機(jī)合作治理

ツ殼傲饜械鬧衛(wèi)砝礪矍康髟詮家公共事業(yè)管理上建立一種通過多方參與、協(xié)調(diào)解決的方式去維護(hù)現(xiàn)有社會(huì)基本秩序的管理體制。隨著政治的不斷發(fā)展，社會(huì)成員參與政治過程的人越來越多，新的政治成分參與政治過程的速度也變的越來越快。這種合作的社會(huì)治理模式在根本上不是控制導(dǎo)向的治理，它是政府和民間、公共部門和私人部門的合作與互動(dòng)，是治理主體平等前提下的共治。在未來公共事務(wù)日趨復(fù)雜化和治理方式多元化的背景下，公共危機(jī)所具有的公共性、危害性、易變性、突發(fā)性等特征要求政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的單一的治理模式，同不斷發(fā)展壯大的社會(huì)自治力量達(dá)成共識(shí)，通過形成靈活的、多元的公共利益實(shí)現(xiàn)途徑，共同構(gòu)建基于合作、信任、平等和謀求公共利益的公共危機(jī)合作治理體系。

三、社會(huì)資本與公共危機(jī)合作治理理念的耦合

ピ詮共危機(jī)合作治理的過程中，蘊(yùn)含著豐富的社會(huì)資本，公共危機(jī)合作治理與社會(huì)資本在理念上存在契合點(diǎn)。社會(huì)資本的充分發(fā)育是實(shí)行公共危機(jī)合作治理的基礎(chǔ)。社會(huì)資本主要是社會(huì)組織的某些特征，如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們通過產(chǎn)生合作的行動(dòng)從而增進(jìn)社會(huì)的公共利益。社會(huì)資本主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：首先是信任理念。人與人的信任可以促進(jìn)人際關(guān)系，增強(qiáng)合作意識(shí)；個(gè)人對(duì)政府對(duì)組織的信任，可以增強(qiáng)對(duì)組織的認(rèn)同感和歸屬感，提套主動(dòng)參與的意識(shí)；政府和社會(huì)之間的信任，可以促進(jìn)彼此之間的良性互動(dòng)，增加彼此的了解，共同實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的合作治理。其次是規(guī)范。這些增進(jìn)社會(huì)信任的規(guī)范之所以能夠發(fā)展，就是因?yàn)樗鼈兘档土私灰壮杀?，促進(jìn)了合作。⑤第三，參與網(wǎng)絡(luò)。公民參與網(wǎng)絡(luò)增加了人們在任何單獨(dú)交易中進(jìn)行欺騙的潛在成本，培育強(qiáng)大的社會(huì)規(guī)范，公民參與網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)交往，促進(jìn)了有關(guān)個(gè)人品行的信息之流通.

四、建構(gòu)社會(huì)資本，促進(jìn)公共危機(jī)合作治理的實(shí)現(xiàn)

ド緇嶙時(shí)鏡牡某浞址⒂是公共危機(jī)合作治理實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。提高社會(huì)資本的存量，有利于提升公共危機(jī)合作治理的水平。

1．社會(huì)資本的集聚，是再造公共危機(jī)合作治理能力的基礎(chǔ)

ッ攔著名管理學(xué)家諾曼R奧古斯丁所說的“一次危機(jī)既包含了導(dǎo)致失敗的根源，又蘊(yùn)含著成功的種子；發(fā)育、進(jìn)而收獲潛在的成功機(jī)會(huì)就是危機(jī)處理的精髓；而錯(cuò)誤地估計(jì)，并令事態(tài)進(jìn)一步惡化則是不良危機(jī)處理的典型特征。”⑥公共危機(jī)必然會(huì)導(dǎo)致很大的損失，但它同樣也是機(jī)會(huì)和轉(zhuǎn)機(jī)，如果能成功的應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，一方面會(huì)將危機(jī)所造成的損害降低到最低限，另一方面會(huì)贏得公眾對(duì)政府和其他社會(huì)自治力量的信任感和歸屬感，獲得更多的支持，從而集聚更多更高層次的社會(huì)資本。

2.制定和完善公共危機(jī)合作治理的法律法規(guī)體系，是強(qiáng)化社會(huì)資本作用的重要保障

ネ晟乒共危機(jī)合作治理的立法，確認(rèn)公民和社會(huì)組織公平參與公共危機(jī)治理的主體地位，明確其參與危機(jī)治理的權(quán)力和義務(wù)，促進(jìn)危機(jī)治理中多元主體依法、高效、有序參與。在公共危機(jī)合作治理中，建立人與人之間的相互信任更為重要，而法治可以起到維護(hù)社會(huì)資本的作用。

3.建立暢通的公共危機(jī)合作治理的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，是培育合作治理社會(huì)資本的前提

ヅ嚶成熟的公民社會(huì)，為公民和其他社會(huì)自治力量有效參與公共危機(jī)合作治理提供基本支持，政府和社會(huì)自治力量的良性互動(dòng)也依賴于公民精神的健全、社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)的發(fā)達(dá)，積極培育民間組織，為公共危機(jī)合作治理提供健全的社會(huì)組織機(jī)制，社會(huì)資本的產(chǎn)生和更新與民間組織密切聯(lián)系在一起，通過發(fā)揮社會(huì)組織在危機(jī)預(yù)防、危機(jī)處理和災(zāi)后恢復(fù)過程中的自我救助能力，促進(jìn)公眾參與政府公共危機(jī)治理的有序化拓展。

結(jié)束語

ト死嘣詼院推膠頭⒄溝奈尷奩諗沃薪入了21世紀(jì)，隨著全球化的不斷發(fā)展，不同地區(qū)不同國家之間的相互依存度不斷提高，面對(duì)各種層出不窮的公共危機(jī)，過去那種傳統(tǒng)的單一社會(huì)治理模式已經(jīng)無法適應(yīng)新時(shí)展的要求，有效的公共危機(jī)合作治理需要多元化的參與和合作，需要發(fā)揮基于信任、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)、合作和公共利益的社會(huì)資本的作用。

おげ慰嘉南祝

[1]布迪厄訪談錄:文化資本與社會(huì)煉金術(shù)[M].包亞明譯.上海人民出版社,1997：202.

[2]James ColemanSocial. Capital in the Creation of Human Capital ．American Journal of S ociology , 1988:94.

[3]張康之.論參與治理、社會(huì)自治與合作治理［J]．行政論壇，2008:6.

[4]張康之.《行政倫理的觀念和視野》[M].北京：人民大學(xué)出版社，2008:350.

篇3

[關(guān)鍵詞] 新農(nóng)村建設(shè)；公共危機(jī)；穩(wěn)定發(fā)展

改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，農(nóng)村建設(shè)也進(jìn)入到新的階段，提高的一個(gè)新的水平。但是隨著新農(nóng)村的建設(shè)進(jìn)程的深入以及時(shí)間的慢慢積累，一些潛伏在新農(nóng)村建設(shè)光環(huán)下的公共安全問題也凸現(xiàn)出來，尤其是在2008年之后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展出接連出現(xiàn)了多起重大突發(fā)事件。農(nóng)村公用危機(jī)影響著農(nóng)村的政治穩(wěn)定、社會(huì)安全以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多方面，如何采取適當(dāng)有效的預(yù)防和處理措施來提高處理公共危機(jī)的能力，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)又好又快的發(fā)展是當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)所需要關(guān)注和解決的一類重點(diǎn)問題。

一、公共危機(jī)的概念分析

所謂公共危機(jī)是指會(huì)對(duì)社會(huì)造成嚴(yán)重危害的出發(fā)事件，這種事件可能來自自然也可能來自社會(huì)。一旦出現(xiàn)這類公共危機(jī)，則需要進(jìn)行及時(shí)妥善處理，以減少或者消除其對(duì)社會(huì)發(fā)展、人民生命財(cái)產(chǎn)安全、自然環(huán)境等造成的破壞，避免造成更大的損失。

二、農(nóng)村公共危機(jī)的特征分析

在新農(nóng)村的建設(shè)過程中出現(xiàn)的公共危機(jī)具有如下幾點(diǎn)特征：

1.突發(fā)性。公共危機(jī)的發(fā)生時(shí)間、發(fā)生地點(diǎn)、發(fā)生形式通常不具有規(guī)律性，且較難進(jìn)行預(yù)測，危機(jī)事件一旦爆發(fā)則很容易在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到峰值。如自然災(zāi)害、安全事故等。

2.緊急性。公共危機(jī)發(fā)生后會(huì)產(chǎn)生一系列的連鎖反應(yīng)，如果不能夠及時(shí)制定對(duì)策控制或減少危機(jī)事態(tài)的進(jìn)一步擴(kuò)大，則很容易因危機(jī)產(chǎn)生重大危害或者經(jīng)濟(jì)損失。如自然災(zāi)害發(fā)生、假冒偽劣產(chǎn)品進(jìn)入人民生活的必需領(lǐng)域時(shí)，如果不能夠及時(shí)處理則非常容易為農(nóng)民帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，影響社會(huì)的安定。

3.范圍危害性。公共危機(jī)通常是區(qū)域性事件，一旦發(fā)生則會(huì)對(duì)公眾造成危害。具體到農(nóng)村建設(shè)中，一些危機(jī)的發(fā)生雖然不會(huì)影響到很多人，但是會(huì)造成民眾的恐慌，對(duì)多個(gè)地區(qū)造成影響。如2003年的SARS病毒事件，該事件在農(nóng)村中所涉及的人數(shù)并不是很多，但是卻嚴(yán)重影響了新農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)程，威脅了廣大民眾的人身安全。

4.擴(kuò)散性。發(fā)生在農(nóng)村的公共危機(jī)事件通常具有很強(qiáng)的擴(kuò)散性，這是由農(nóng)村所具有的特性所決定的。同時(shí)，由于新農(nóng)村的建設(shè)具有一定的相似性，故一旦在某一部分出現(xiàn)危機(jī)，則該危機(jī)很容易擴(kuò)散到其他領(lǐng)域或者人群，形成連鎖反應(yīng)。如2004年的禽流感事件的發(fā)生和擴(kuò)散為農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入帶來了巨大的損失。

5.隱蔽性和復(fù)雜性。隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入，農(nóng)村建設(shè)中的公共危機(jī)還有具有了一些新的特征，其中之一就是隱蔽性?？茖W(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以幫助我們獲得一定的危機(jī)預(yù)測，但是，一些新形式的公共危機(jī)則具有了更強(qiáng)的隱蔽性，很難被察覺，一旦發(fā)生則會(huì)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，且不易被處理。

三、提升農(nóng)村公共危機(jī)處理能力的途徑分析

公共危機(jī)發(fā)生以及出現(xiàn)的新特性歸根結(jié)底都是新農(nóng)村建設(shè)片面追求速度和規(guī)模所引起的。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)不符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律，對(duì)自然資源進(jìn)行掠奪性破壞，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人文關(guān)懷不適應(yīng)等因素都導(dǎo)致了這些公共危機(jī)的出現(xiàn)。為應(yīng)對(duì)這些已出現(xiàn)和潛在的危機(jī)，必須建立一套完善的危機(jī)管理體系，加強(qiáng)和發(fā)展應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力。

1.為減少公共危機(jī)對(duì)新農(nóng)村發(fā)展的影響，必須將農(nóng)村危機(jī)管理納入到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，形成實(shí)時(shí)性、動(dòng)態(tài)性的管理機(jī)制。具體來說就是將農(nóng)村危機(jī)管理同農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然資源、環(huán)境保護(hù)、民眾文化水平、民眾個(gè)人發(fā)展前景、法制法規(guī)等結(jié)合起來，形成一套完善有效的管理機(jī)制，使之與農(nóng)村發(fā)展的各個(gè)方面進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，動(dòng)態(tài)規(guī)劃，預(yù)防和減少危機(jī)對(duì)農(nóng)村發(fā)展的影響。

2.要保證充足的物資儲(chǔ)備和財(cái)政資源支持。公共危機(jī)的發(fā)生和擴(kuò)散除了與危機(jī)本身有關(guān)外還與該危機(jī)是否得到了有效地處理有關(guān)。政府應(yīng)該加大應(yīng)對(duì)農(nóng)村危機(jī)的物質(zhì)儲(chǔ)備和財(cái)政支持，以保證危機(jī)發(fā)生后維護(hù)市場和社會(huì)的穩(wěn)定，減少農(nóng)民的焦躁情緒。

3.要設(shè)立危機(jī)信息來源渠道，建立有效的信息溝通機(jī)制。良好的溝通對(duì)危機(jī)的發(fā)生和危機(jī)發(fā)生后的處理都具有積極的意義。多數(shù)非自然類公共危機(jī)的發(fā)生都與溝通不暢有關(guān)。一旦民眾的訴求得到相應(yīng)，則多數(shù)危機(jī)是可以避免的。對(duì)于那些已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)，有效的溝通機(jī)制可以幫助民眾在最快時(shí)間內(nèi)獲知事情的進(jìn)展程度，消除謠言的傳播，穩(wěn)定民眾情緒，阻止事態(tài)擴(kuò)散，保證危機(jī)的處理過程有序進(jìn)行。

4.如果僅僅依靠政府對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)進(jìn)行處理，則很有可能收到事半功倍的效果。特別是當(dāng)一些潛在性、突發(fā)性、不可抗拒性危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府部門的工作能力有限，無法完全消除危機(jī)所帶來的影響，因此，為妥善處理公共危機(jī)，應(yīng)該促進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共危機(jī)管理的廣泛合作。這種合作以政府工作為主，其他主體為輔，在處理危機(jī)的方向沒有錯(cuò)誤的前提下充分發(fā)揮非政府組織的作用，妥善處理危機(jī)造成的災(zāi)害。

5.提高農(nóng)民素質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)民的新農(nóng)村建設(shè)參與度，消除因認(rèn)識(shí)局限性所帶來的危機(jī)發(fā)生的可能性。農(nóng)民是農(nóng)村所有活動(dòng)的主體力量，也是各種事件發(fā)生后的最直接受害對(duì)象，因此農(nóng)民是公共危機(jī)事件的處理主體之一。提高農(nóng)民的文化素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)民參與到新農(nóng)村的建設(shè)中來可以有效消除和化解因思想認(rèn)識(shí)不同步，經(jīng)濟(jì)水平不同步所發(fā)生的公共危機(jī)事件，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的和諧發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]黃海林.社會(huì)主義新農(nóng)村視閾下的農(nóng)村公共危機(jī)治理[J].大連大學(xué)學(xué)報(bào).2007.28（5）

[2]范呂臣.努力提升領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力[J].新農(nóng)村（黑龍江）.2010（10）

[3]吳新建.新農(nóng)村建設(shè)視閥下農(nóng)村公共危機(jī)的特征分析[J].華章.2012（18）

篇4

關(guān)鍵字：大數(shù)據(jù)；公共危機(jī)；公共危機(jī)管理

1公共危機(jī)管理概述

十六屆五中全會(huì)中明確提出要“建立健全社會(huì)預(yù)警體系和應(yīng)急救援、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，提高處置突發(fā)性時(shí)間能力”。黨的十七大報(bào)告中進(jìn)一步明確要求“完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制”?，F(xiàn)在對(duì)公共危機(jī)管理的研究更加深入，學(xué)界中研究公共危機(jī)管理主要有兩種思想：一是認(rèn)為對(duì)突發(fā)事件直接救援的應(yīng)急管理思想；二是認(rèn)為公共危機(jī)管理是一個(gè)全過程的管理，在危機(jī)發(fā)生前后都具有重大意義，只是在危機(jī)發(fā)生之時(shí)的意義相比之下尤為重要。張小明認(rèn)為，“公共危機(jī)管理”是指對(duì)公共危機(jī)的管理，其主體不僅包括政府部門、非政府公共部門（NGO），也包括企業(yè)，甚至將公民涵蓋在內(nèi)。我國是一個(gè)社會(huì)危機(jī)和自然災(zāi)害多發(fā)的國家。一方面，我國改革開放以來，社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致不同社會(huì)主體之間的權(quán)利和利益重新分配，不同地區(qū)不同階層之間的貧富差距不斷拉大，那些受益不足的群體會(huì)產(chǎn)生心態(tài)上的失衡，這樣就會(huì)造成行為上的變異，諸多不穩(wěn)定因素隨之而來，例如火災(zāi)、投毒、爆炸、殺害青少年兒童等極端事件不斷發(fā)生，公共危機(jī)管理將會(huì)面臨巨大的挑戰(zhàn)；另一方面，我國疆土遼闊，常發(fā)生自然災(zāi)害，地震、洪水、干旱等。這些自然災(zāi)害的發(fā)生也會(huì)給中國帶來巨大的損失，這些自然災(zāi)害的發(fā)生是防不勝防，加強(qiáng)公共危機(jī)管理則先需要清楚其本質(zhì)和存在的問題。因此，對(duì)公共危機(jī)管理的研究是時(shí)代趨勢所需。

2大數(shù)據(jù)特征及大數(shù)據(jù)時(shí)代下的公共危機(jī)管理

大數(shù)據(jù)時(shí)代下的信息傳播迅速，涵蓋的信息量大，影響范圍廣，公共危機(jī)事件會(huì)在短時(shí)間內(nèi)被大數(shù)據(jù)時(shí)代的新聞媒體等工具快速剖析。公共危機(jī)信息是多角度多層次的傳播，信息超鏈接，公共危機(jī)信息被強(qiáng)化。大數(shù)據(jù)，單從字面來看，它表示數(shù)據(jù)規(guī)模的龐大，但是僅僅數(shù)量上的龐大顯然無法看出大數(shù)據(jù)這一概念和以往的“海量數(shù)據(jù)”（massivedata）、“超大規(guī)模數(shù)據(jù)”（verylargedata）等概念之間有何區(qū)別。對(duì)于大數(shù)據(jù)尚未有一個(gè)公認(rèn)的定義，不同的定義基本是從大數(shù)據(jù)的特征出發(fā)，通過這些特征的闡述和歸納試圖給出其定義。在這些定義中，比較有代表性的是3V定義，即認(rèn)為大數(shù)據(jù)需滿足3個(gè)特點(diǎn)：規(guī)模性（volume）、多樣性（variety）和高速性（velocity）。除此之外，還有提出4V定義的，即嘗試在3V的基礎(chǔ)上增加一個(gè)新的特性。大數(shù)據(jù)的定義很難達(dá)成一個(gè)完全的共識(shí)，但事實(shí)上，在面對(duì)實(shí)際問題時(shí)，只要把握好3V定義，然后適當(dāng)?shù)乜紤]4V特性即可。大數(shù)據(jù)時(shí)代下我國公共危機(jī)管理更是遇上了新的挑戰(zhàn)，與傳統(tǒng)媒體相比，大數(shù)據(jù)時(shí)代下公共危機(jī)傳播之規(guī)模大，形式多樣化，速度快，把內(nèi)容變得豐富多彩。大數(shù)據(jù)也解決了反應(yīng)時(shí)間短，“事中反應(yīng)”困難等問題。一方面，大數(shù)據(jù)時(shí)代下，對(duì)公共危機(jī)發(fā)生之前有相應(yīng)的管理和設(shè)施準(zhǔn)備，大數(shù)據(jù)運(yùn)用軟件和硬件設(shè)施相結(jié)合，采集數(shù)據(jù)。另一方面，管理層面大數(shù)據(jù)扮演著重要的角色，如系統(tǒng)互聯(lián)互通、信息共享，確保信息安全和隱私等，大數(shù)據(jù)的運(yùn)用對(duì)我國解決公共危機(jī)問題提供了新的的思路。

3公共危機(jī)的類型

現(xiàn)在，我國已經(jīng)開始重視公共危機(jī)管理，在新時(shí)代的背景下，我國不但要增強(qiáng)憂患意識(shí)，還要對(duì)危機(jī)管理開展更加廣泛的研究，在國內(nèi)學(xué)界,胡寧生(1998)在其主編的《中國政府形象戰(zhàn)略》一書中對(duì)危機(jī)進(jìn)行了非常細(xì)致的分類:按動(dòng)因性質(zhì)分為自然危機(jī)和人為危機(jī);按影響時(shí)空范圍分為國際危機(jī)、國內(nèi)危機(jī)、組織危機(jī);按主要成因及涉及范圍分為政治危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)、價(jià)值危機(jī)等;按所采取的手段分為和平方式的沖突方式和暴力性的方式;另外還分為特殊狀態(tài)的危機(jī),如核危機(jī)與非核危機(jī)等。危機(jī)管理專家薛瀾在《危機(jī)管理》一書中，從危機(jī)產(chǎn)生的原因上將國內(nèi)危機(jī)事件的類型做了以下的歸納，如表1所示。基于公共危機(jī)種類的各種劃分標(biāo)準(zhǔn)的討論，可以作如下評(píng)述:其一，國外學(xué)者對(duì)危機(jī)類型的學(xué)術(shù)解讀走在前端，且大多被納為危機(jī)涵義的研究視角；其二，國內(nèi)學(xué)界對(duì)公共危機(jī)的學(xué)術(shù)分類大多在2003年，這一年因“非典”爆發(fā)而被視為我國危機(jī)管理研究“系統(tǒng)化學(xué)術(shù)話語構(gòu)建的起始之年”；其三，關(guān)于公共危機(jī)與非公共危機(jī)的區(qū)別和聯(lián)系的并沒有得到完全的界定；其四，自然危機(jī)的界定十分清楚，但是對(duì)于人為危機(jī)并不是十分清楚；其五，公共危機(jī)的生成誘因與其基本類型息息相關(guān)，只有將公共危機(jī)的基本類別分析得很透徹才能參透公共危機(jī)的本質(zhì)，為公共危機(jī)管理工作指導(dǎo)思路、指明方向。

4公共危機(jī)管理研究現(xiàn)狀分析

公共危機(jī)管理的基礎(chǔ)是制度的建設(shè)，但是只單純地依靠構(gòu)建政府危機(jī)管理的機(jī)制是不能夠完全保證讓社會(huì)處于無憂無難，公共危機(jī)管理體系的構(gòu)建是一項(xiàng)綜合系統(tǒng)工程。全社會(huì)應(yīng)該參與進(jìn)來共同治理公共危機(jī)，但是根據(jù)社會(huì)的相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，很多群眾是不愿意參與到公共危機(jī)管理處理工作之中的，我國歷史上就推崇“舍小家為大家”的理念，但是現(xiàn)在人民對(duì)公共危機(jī)的關(guān)注度和參與度并不樂觀，顯然沒有人民群眾的支持，工作很難展開。在這種壓力之下，我國也在盡快完善危機(jī)管理的體系，規(guī)范危機(jī)管理的行為，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的力量，集中社會(huì)、管理部門的力量形成合力來提高我國公共危機(jī)管理的能力。近年來我國公共危機(jī)管理研究受到廣大學(xué)者們的青睞，尤其是大數(shù)據(jù)時(shí)代下公共危機(jī)管理是更是倍受關(guān)注，現(xiàn)以表2，圖1來說明公共危機(jī)管理研究的發(fā)展趨勢。結(jié)論分析：從1995～2000年，公共危機(jī)管理研究只占總體的30.8%，主要研究在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；從2000年開始注重公共危機(jī)管理，研究比例比上一個(gè)五年增長了30.9%，2010～2015年增長到44.7%；從縱向上看，期刊文章的數(shù)量呈明顯上升的趨勢。除此之外，緊急事件和應(yīng)急機(jī)制這一類文章的數(shù)量也隨著國家的需求而增加，這表明雖然我國對(duì)公共危機(jī)管理的研究逐漸增多，但我國還仍然需要對(duì)公共危機(jī)管理理論進(jìn)行更加正規(guī)化、系統(tǒng)化的深入研究。相比國外公共危機(jī)管理而言，我國存在的問題是多方面的：其一是我國預(yù)防公共危機(jī)體系不健全，相關(guān)部門對(duì)方案的精髓都不能全部掌握，換句話說，預(yù)案的設(shè)計(jì)沒有與實(shí)際情況相結(jié)合，更加談不上及時(shí)采取相關(guān)措施解決公共危機(jī)的突然發(fā)生；其二是我國沒有全面的法律條文，沒有法律條文的約束就會(huì)造成在管理執(zhí)行過程中產(chǎn)生諸多不確定因素；其三是公共危機(jī)管理也被稱為政府危機(jī)管理，那么政府作為主體，有職責(zé)規(guī)范其行為，減少負(fù)面信息和誤導(dǎo)公民信息的傳播，但是現(xiàn)在大數(shù)據(jù)時(shí)代下，各種媒體新聞傳播迅速，很多消息的傳播給人們帶來的惶恐不安是相關(guān)部門的措施做的不到位，才會(huì)導(dǎo)致人心不穩(wěn)；其四是面對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)，大家是一個(gè)不可分割的一個(gè)整體，社會(huì)秩序的穩(wěn)定是廣大群眾關(guān)注的要點(diǎn)之一，安撫好受危機(jī)影響群眾的心情，保障涉及危機(jī)事件人民的利益。

5公共危機(jī)管理存在問題的對(duì)策

（1）完善預(yù)案體系。我國各地地區(qū)都編寫、制定了應(yīng)急預(yù)案和專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，預(yù)案上應(yīng)該寫入?yún)⒖嫉膶?shí)際情況，提高預(yù)案的可操作性，健全預(yù)案的策劃、安排、監(jiān)督、管理和評(píng)價(jià)機(jī)制。如針對(duì)社會(huì)出現(xiàn)的危機(jī)，有公共危機(jī)事件也有非公共危機(jī)事件，我們公共部門則需要針對(duì)公共危機(jī)事件做出特別的措施，明確各部門的工作責(zé)任，提高工作人員對(duì)公共危機(jī)事件的專業(yè)素養(yǎng)，能夠有效地向上級(jí)反應(yīng)情況，報(bào)告數(shù)據(jù)。（2）健全危機(jī)管理的法律法規(guī)。我國關(guān)于公共危機(jī)管理法律并不完整，法律的重點(diǎn)要放在公共危機(jī)處理事件中政府和有關(guān)部門人員職責(zé)上。國外在公共危機(jī)管理方面的法律有很多值得我們借鑒的地方，如美國為了提高人民對(duì)危機(jī)的認(rèn)識(shí)，美國紐約危機(jī)管理辦公室建立了危機(jī)管理在線定位系統(tǒng)，日本建立了信息管理一體化的評(píng)測小組，而我國首先要做到的就是根據(jù)我國自身具有的特點(diǎn)制定有利于我國國情下的法律條文，有了法律的保障，才有了危機(jī)管理的前提。（3）強(qiáng)化政府對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代下公共危機(jī)管理的規(guī)范?，F(xiàn)在許多危機(jī)事件的發(fā)生是防不勝防的，但是公共危機(jī)的惡意傳播，造成人們的恐慌是可以避免的。政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代媒體的管理，約束其行為，盡量防止媒體歪曲事實(shí)誤導(dǎo)社會(huì)公眾的公共危機(jī)意識(shí)。對(duì)不法分子的典范應(yīng)該嚴(yán)懲不貸，顯示出政府在人們心中的威信，讓人們相信政府，在大數(shù)據(jù)時(shí)代下具有明辨是非的判斷力。（4）運(yùn)用多元治理手段處理好社會(huì)的秩序和共勉權(quán)利保障?，F(xiàn)代政府的本質(zhì)在于社會(huì)的秩序和共勉權(quán)利保障的問題，不管是在正常社會(huì)的狀態(tài)下，還是在非常社會(huì)的狀態(tài)下都應(yīng)該充分發(fā)揮其作用。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和和諧社會(huì)中的“風(fēng)險(xiǎn)”和“和諧”不僅是一種社會(huì)存在，而且是一種公眾的心里暗示。公共危機(jī)的頻發(fā)打破了社會(huì)的秩序，引起了社會(huì)的矛盾，給人民的心里帶來了不和諧、不安全的暗示，現(xiàn)代公共危機(jī)管理就是要實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公眾不安心理的疏導(dǎo)，恢復(fù)和維持社會(huì)的有序與和諧。

篇5

一、地方政府是公共危機(jī)管理的“預(yù)防員”

公共危機(jī)管理重在“防”，這樣可以花少量的錢做大量的事。預(yù)防公共危機(jī)就是要及早善于發(fā)現(xiàn)和查找可能引起公共危機(jī)事件的誘因、征兆和隱患，防止其蔓延擴(kuò)散。地方政府要重視公共危機(jī)的預(yù)防，做好公共危機(jī)的“預(yù)防員”。

構(gòu)建危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，防患于未然。2003年一場突如其來的SARS疫情充分暴露了我國政府在公共危機(jī)管理機(jī)制上的漏洞和能力的欠缺：被動(dòng)式、回應(yīng)式的管理，停留在亡羊補(bǔ)牢的層面，缺乏對(duì)危機(jī)的事前防范意識(shí)。由于公共危機(jī)具有破壞性、突發(fā)性、不確定性、擴(kuò)散性等特征，因此能否及早發(fā)現(xiàn)與控制公共危機(jī)成為政府能否及早采取行動(dòng)、消除危機(jī)的關(guān)鍵。處于公共危機(jī)前沿的地方政府應(yīng)建立一套能夠感應(yīng)危機(jī)來臨的預(yù)警系統(tǒng)，提前發(fā)出危機(jī)警報(bào)，盡可能地把損失減少到最低限度。

培養(yǎng)公民的危機(jī)意識(shí)與抗危機(jī)能力，形成全民防御的文化。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，公民的危機(jī)意識(shí)與抗危機(jī)能力是危機(jī)預(yù)警和防控的基礎(chǔ)。長期穩(wěn)定的社會(huì)氛圍使得人們?nèi)狈ξC(jī)意識(shí)，對(duì)能夠引起公共危機(jī)事件的誘因、征兆和隱患缺乏敏感性，以致漠視星星之火可能導(dǎo)致燎原之災(zāi)的公共危機(jī)的發(fā)生。地方政府要做好公共危機(jī)的“預(yù)防員”，就要把應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的基本知識(shí)和技能作為公民素質(zhì)教育的重要內(nèi)容，組織社會(huì)成員模擬危機(jī)情景反復(fù)演練，通過全民的危機(jī)教育、災(zāi)難自救培訓(xùn)、實(shí)地演習(xí)，增強(qiáng)政府與全民的危機(jī)意識(shí)和抗危機(jī)能力。

制定和完善地方性法規(guī)、規(guī)章，做到有章可循。完備的法律法規(guī)和計(jì)劃安排是公共危機(jī)管理的保障。地方政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際，加強(qiáng)地方性法規(guī)、制度的制定和完善工作，為全國構(gòu)建完善的公共危機(jī)管理法律框架提供實(shí)踐依據(jù)。

二、地方政府是公共危機(jī)管理的“信息員”

信息化社會(huì)中的客觀信息非常重要，它是社會(huì)及其成員生存與發(fā)展的重要資源。地方政府應(yīng)該建立公共危機(jī)信息管理系統(tǒng)，使危機(jī)信息管理貫穿于危機(jī)管理全過程。

加強(qiáng)公共危機(jī)信息的過程管理。公共危機(jī)爆發(fā)前，盡可能多地收集信息，加強(qiáng)信息處理，以用于危機(jī)預(yù)警和危機(jī)防范。公共危機(jī)一旦爆發(fā)，地方政府必須對(duì)危機(jī)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行全面的信息收集，掌握具體的地點(diǎn)、危害程度、擴(kuò)散狀況、所需資源等，以增強(qiáng)危機(jī)管理的針對(duì)性。建立具有知識(shí)庫和邏輯推理能力的決策支持系統(tǒng)，利用計(jì)算機(jī)的模擬和分析能力對(duì)危機(jī)管理決策進(jìn)行支持，并集中專家資源，制定最有效的應(yīng)急方案。提供監(jiān)督和評(píng)估方案的執(zhí)行情況，確立調(diào)整方案的流程。為避免謠言，贏得社會(huì)公眾的支持與信任，及時(shí)公共危機(jī)信息。在公共危機(jī)結(jié)束后，信息管理工作進(jìn)入到善后處理階段，加強(qiáng)信息跟蹤反饋，收集危機(jī)破壞方面的信息，做好危機(jī)損失評(píng)估工作，得出全面而準(zhǔn)確的損失匯總信息，以提交上級(jí)部門和向社會(huì)公布。制定災(zāi)后重建計(jì)劃，完善危機(jī)治理預(yù)案，全面總結(jié)公共危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，加強(qiáng)地方危機(jī)預(yù)警工作。

與此同時(shí)，構(gòu)建全面整合的公共危機(jī)信息管理系統(tǒng)，包括地方政府應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心、地理信息系統(tǒng)、財(cái)政管理信息系統(tǒng)、資產(chǎn)和后勤信息管理系統(tǒng)、人力資源信息系統(tǒng)、知識(shí)系統(tǒng)等，為戰(zhàn)勝公共危機(jī)管理提供全方位的支持。

三、地方政府是公共危機(jī)管理的“消防員”

公共危機(jī)的突發(fā)性、破壞性以及與此相連的緊急性要求地方政府迅速履行公共危機(jī)管理的消防員角色，即一旦危機(jī)事件形成或者爆發(fā)，政府應(yīng)該快捷、準(zhǔn)確、有效地控制危機(jī)。

快速反應(yīng)，展現(xiàn)地方政府處理公共危機(jī)的應(yīng)急能力。公共危機(jī)具有突發(fā)性、破壞性，如不及時(shí)加以控制，將造成不可估量的損失。所以，管理學(xué)家福斯特將快速反應(yīng)作為公共危機(jī)管理的首要特征。這就要求地方政府必須在第一時(shí)間作出快速反應(yīng)，立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，主要領(lǐng)導(dǎo)親臨現(xiàn)場進(jìn)行指揮，控制局面：同時(shí)快速開展緊急救援，實(shí)施控制隔離，緊急疏散居民，評(píng)估災(zāi)難程度，進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，向公眾及時(shí)報(bào)告危機(jī)狀況和政府采取的應(yīng)對(duì)措施，提供基本的公共設(shè)施和安全保障等，將危機(jī)造成的損失和沖擊降至最低點(diǎn)。在此過程中要特別注意：一是堅(jiān)持寧快勿慢原則，切忌拖拉敷衍，必須在第一時(shí)間內(nèi)向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告，并通知同級(jí)機(jī)關(guān)，切忌因?yàn)槭录?duì)本部門或本地區(qū)不利就采取相應(yīng)的隱瞞和遮掩措施；二是進(jìn)行本地區(qū)全民社會(huì)動(dòng)員，力戒全能政府思維和政府單打獨(dú)斗，要充分發(fā)揮企業(yè)、非政府組織、公民等在處理公共危機(jī)中的作用；三是要依法進(jìn)行緊急處置，避免。

四、地方政府是公共危機(jī)管理的善后處理者

危機(jī)的結(jié)束不等于危機(jī)處理的結(jié)束，當(dāng)公共危機(jī)被有效控制而趨于穩(wěn)定并逐漸消除后，地方政府公共危機(jī)管理的重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)向?qū)参C(jī)的善后處理?；謴?fù)民眾的生產(chǎn)生活秩序，使社會(huì)組織及其成員盡早地從危機(jī)狀態(tài)恢復(fù)到正常狀態(tài)。

第一，有步驟地恢復(fù)重建與危機(jī)后果評(píng)估并行。公共危機(jī)逐漸消除后，為了減少恢復(fù)時(shí)間，減輕人們的緊張心理，地方政府應(yīng)該科學(xué)規(guī)劃，合理配置資源，使危機(jī)反應(yīng)和恢復(fù)行為更加切實(shí)可行，有步驟地開展恢復(fù)重建工作。從現(xiàn)實(shí)的角度出發(fā)，對(duì)于恐怖危機(jī)、騷亂危機(jī)及主要由于人為因素引發(fā)的災(zāi)害危機(jī)造成的損失，由于與政府的監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)防措施不到位直接相關(guān)，政府有必要為此而承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任：有關(guān)社會(huì)或商業(yè)保險(xiǎn)理賠也應(yīng)及時(shí)跟上，這樣有利于維護(hù)地方穩(wěn)定，提升地方政府公信力。

篇6

關(guān)鍵詞：地方政府；協(xié)作管理；公共危機(jī)

1　政府危機(jī)管理的概念界定

隨著社會(huì)問題的日益增多，政府作為公共權(quán)力的行使主體，時(shí)刻都要面對(duì)不同程度的危機(jī)，而政府處理的危機(jī)是屬于公共范疇的，被稱為公共危機(jī)。所謂的公共危機(jī)是指“由于內(nèi)部和外部的高度不確定的變化因素，對(duì)社會(huì)公共利益和安全生產(chǎn)嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)情況和緊急狀態(tài)，那么能夠引起這種危機(jī)情況的緊急狀態(tài)的事件就是公共危機(jī)事件”。學(xué)界通常對(duì)“政府危機(jī)管理”和“公共危機(jī)管理”作為等同的概念，不做嚴(yán)格的區(qū)分。但是以張小明為代表的一些學(xué)者認(rèn)為政府危機(jī)管理具有雙重意義。政府作為一般的社會(huì)組織和其他的組織一樣也會(huì)面臨自身體系內(nèi)外的一些危機(jī)狀況，比如財(cái)政危機(jī)、生存危機(jī)或人力資源危機(jī)等，關(guān)于應(yīng)對(duì)這些危機(jī)的管理活動(dòng)是政府危機(jī)管理的第一層含義。政府作為社會(huì)的管理者這個(gè)身份行使社會(huì)管理職能時(shí)，政府應(yīng)對(duì)的危機(jī)是屬于公共范圍的，是對(duì)公共危機(jī)的管理，這屬于政府危機(jī)管理的第二層含義。文中使用的“政府公共危機(jī)管理”與“政府危機(jī)管理”不做區(qū)分，且是從政府危機(jī)管理的第二個(gè)層面出發(fā)研究政府的公共危機(jī)管理。由于公共危機(jī)普遍是由地方開始引發(fā)和蔓延的，地方政府在預(yù)防、遏制公共危機(jī)中處于主導(dǎo)地位，本文強(qiáng)調(diào)從地方政府的角度分析協(xié)作式公共管理在政府危機(jī)管理中的存在狀況。

2　地方政府協(xié)作式管理普遍存在的原因分析

協(xié)作性公共管理“描述了在多組織安排中的促進(jìn)和運(yùn)行過程，以解決單個(gè)組織不能解決或不易解決的問題”。協(xié)作性公共管理從方向上可以分為縱向協(xié)作和橫向協(xié)作?？v向協(xié)作強(qiáng)調(diào)政府組織內(nèi)部層級(jí)間的協(xié)作活動(dòng)，政府部門直接，政府與政府之間的合作；橫向合作強(qiáng)調(diào)政府和非政府直接的聯(lián)絡(luò)和合作，通過伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)、契約關(guān)系、結(jié)盟、委員會(huì)、聯(lián)盟、公會(huì)和理事會(huì)，公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的管理者代表其組織共同制定戰(zhàn)略，提供公共物品和公共服務(wù)。本文側(cè)重于研究地方政府的橫向協(xié)作管理。

奧圖爾早在1997年就提出了為何跨越組織(例如組織間網(wǎng)絡(luò)的管理)，普遍存在且有可能增加的五個(gè)重要原因。協(xié)作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公眾的需求多樣化和政府失靈的矛盾以及協(xié)作主體的成長造成的。

處理艱巨或者復(fù)雜問題的政策可能需要這樣的結(jié)構(gòu)來執(zhí)行。政府面臨的公共危機(jī)和問題越來越復(fù)雜。問題的環(huán)境更加惡劣，單個(gè)部門已經(jīng)不可能獨(dú)立解決這些復(fù)雜的問題，更不用說嚴(yán)重的公共危機(jī)，協(xié)作成為了政府管理的必然選擇。

基于政府直接干預(yù)范圍上的局限性鼓勵(lì)而不是抑制了基于網(wǎng)絡(luò)的解決方法。隨著社會(huì)和市場的發(fā)展，公眾偏好政府提供更多的服務(wù)和產(chǎn)品而同時(shí)要求政府減少干預(yù)。此外。政府失靈一個(gè)重要的體現(xiàn)就在于不能為公眾提供個(gè)性話的公共產(chǎn)品，為了滿足公眾的這些需求，政府只有與非政府組織和公民協(xié)作才能做到。

政治驅(qū)動(dòng)力誘導(dǎo)出需超越因政策目標(biāo)而可能必要的聯(lián)網(wǎng)；行政管理者經(jīng)常必須平衡清晰集中的項(xiàng)目權(quán)威的技術(shù)需要與要求包容和更寬廣影響的政治要求。

非政府組織的發(fā)展，公民參與社會(huì)事務(wù)管理意識(shí)的增強(qiáng)和途徑的增多，為政府橫向協(xié)作管理提供了可能性；組織網(wǎng)絡(luò)的建立和信息技術(shù)的現(xiàn)代化為政府間縱向協(xié)作提供了平臺(tái)。

3　政府公共危機(jī)管理協(xié)作主體分析

3.1　非政府組織

非政府組織有狹義和廣義之分，廣義的非政府組織是指除了政府和企業(yè)之外的所有社會(huì)組織；狹義的非政府組織是指地方、國家或國際級(jí)別上組織起來的非營利性的、自愿公民組織。文中采用的是狹義的非政府組織的概念。非政府組織從產(chǎn)生開始就與政府有著息息相關(guān)的聯(lián)系，由于非政府組織非營利性的特征，在我國政府成為非營利組織獲得經(jīng)費(fèi)的來源之一。政府與非政府組織的協(xié)作形式主要是采取合作和賦權(quán)的方式，關(guān)鍵是利用非政府組織在專業(yè)技術(shù)方面的優(yōu)勢，取得在危機(jī)管理中的更好效果。非政府組織在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)起到了很好的社會(huì)整合作用，由于非政府組織提供的是公共物品和準(zhǔn)公共物品，以公共利益為所有活動(dòng)的最后依歸，能夠得到公眾的信任，以最快的速度和號(hào)召力整合社會(huì)閑置資源為地方政府解決危機(jī)提供協(xié)助。此外，非政府組織具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，在社區(qū)中的活動(dòng)頻繁，為地方政府解決公共危機(jī)創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。國家誠信機(jī)制的缺陷和公民志愿精神的缺失成為非政府組織走不出的困境。公共危機(jī)的管理中，政府仍然處于主導(dǎo)和支配地位，對(duì)公共危機(jī)管理的參與主體起監(jiān)督和指導(dǎo)作用。然而政府在危機(jī)管理中甚至不能避免組織內(nèi)部的尋租行為，更不用說能很好地監(jiān)督和避免非政府組織在危機(jī)管理中謀取私利。

3.2　營利性組織

營利組織主要是指以營利為目的的企業(yè)組織，在地方治理理論中，企業(yè)作為政府協(xié)作的對(duì)象，主要以外包和委托的形式納入地方政府管理的領(lǐng)域。營利性組織活動(dòng)的最終目的是利潤最大化，提供的是多樣化的私人物品。營利組織的高效性和對(duì)環(huán)境變化的高度適應(yīng)性是區(qū)別于政府低效、反應(yīng)遲鈍的特點(diǎn)。現(xiàn)代政府面臨的是更多復(fù)雜多變的社會(huì)問題，不僅要對(duì)公共危機(jī)事件作出快速的反應(yīng)還要解決手段陳舊的問題。營利組織在這方面的優(yōu)勢彌補(bǔ)了政府的不足。公共危機(jī)管理是有一個(gè)發(fā)展的階段性特征，在危機(jī)發(fā)生前和發(fā)生中更多的是依靠政府和社會(huì)的力量，但在危機(jī)發(fā)生后的重建階段，政府需要營利組織通過契約和合同的形式將政府的部分工作外包給企業(yè)去完成。政府將危機(jī)管理的部分職能轉(zhuǎn)移給企業(yè)，并不意味著放棄所有的監(jiān)督管理權(quán)。與政府的協(xié)作關(guān)系并不能改變營利組織追求私利的特性，為避免營利組織的外部不經(jīng)濟(jì)行為，政府應(yīng)該建立起完善的協(xié)作模式，以達(dá)到社會(huì)利益最大化的目標(biāo)。我國政府在管理中往往重結(jié)果不重投入，就會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益不對(duì)等的結(jié)果。

篇7

【關(guān)鍵詞】財(cái)政保障 公共危機(jī)管理 國外經(jīng)驗(yàn) 策略

【中圖分類號(hào)】F812.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

進(jìn)入新世紀(jì)后，我國經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展的同時(shí)，公共危機(jī)事件也屢見不鮮，成為嚴(yán)重威脅到整個(gè)社會(huì)的生態(tài)秩序的危機(jī)性事件。由于公共危機(jī)事件具有突發(fā)性、緊迫性、資源短缺、破壞性、不確定性等特征，一旦發(fā)生便會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)影響，政府對(duì)此類事件必須及時(shí)做出應(yīng)對(duì)。我國社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期后，各種社會(huì)矛盾凸顯，公共危機(jī)事件增多，這對(duì)政府的公共危機(jī)管理能力提出挑戰(zhàn)。公共財(cái)政的支持對(duì)于政府化解公共危機(jī)事件十分重要，為此，本文試圖從政府財(cái)政保障角度來探討我國公共危機(jī)管理的發(fā)展與不足，并分析國外的公共危機(jī)財(cái)政保障機(jī)制，以期對(duì)我國的公共危機(jī)管理有所啟示。

我國應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制概況

首先，面對(duì)公共危機(jī)事件，我國已經(jīng)建立起基本的公共財(cái)政保障體系。財(cái)政部門在財(cái)政預(yù)算中已經(jīng)編制專門的用于公共危機(jī)的預(yù)備費(fèi)，用于保障公共危機(jī)時(shí)期國家的安全、人民的生存權(quán)以及社會(huì)的穩(wěn)定。我國在2004年出臺(tái)了《突發(fā)事件財(cái)政應(yīng)急保障預(yù)案》，對(duì)財(cái)政部門在突發(fā)公共危機(jī)事件中的職責(zé)做出具體規(guī)定，同時(shí)督促各級(jí)財(cái)政部門盡快制定應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的財(cái)政預(yù)案。為了更好地落實(shí)公共危機(jī)財(cái)政保障機(jī)制，我國在法律、制度等方面也出臺(tái)相關(guān)配合政策。國家還加大了對(duì)應(yīng)對(duì)危機(jī)的財(cái)政投入力度；加大投入健全公共危機(jī)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)；建立專業(yè)的應(yīng)對(duì)危機(jī)機(jī)構(gòu)。2007年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》更是為我國應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)提供了法律依據(jù)。

其次，我國用于公共危機(jī)的財(cái)政資金來源途徑多樣化。在不斷的公共危機(jī)實(shí)踐中，財(cái)政部門也不斷積累了更多的應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)，不斷創(chuàng)新財(cái)政管理方式，以更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)事件，減少它所帶來的負(fù)面影響。目前，我國應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的資金主要來自公共財(cái)政資金、商業(yè)保險(xiǎn)賠付金、社會(huì)捐助金。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，將有更多的民間力量投入到公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)中，并成為解決公共危機(jī)的資金來源之一。

最后，為了完善應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制，我國還建立起相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制，確保在危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，公共危機(jī)保障資金能夠快速到位。此外，財(cái)政部門也有責(zé)任創(chuàng)新自身管理體制來與應(yīng)急管理部門配合，破除部門間在公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)中的溝通壁壘，提升處理公共危機(jī)事件的效率。

2008年的汶川地震是對(duì)我國應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)的一次考驗(yàn)。在汶川地震中，財(cái)政部門為地震撥款開通“綠色通道”，第一次便撥付5.612億人民幣投入搶險(xiǎn)救災(zāi)，之后又根據(jù)災(zāi)情追加6000多萬元。四川省各級(jí)財(cái)政部門相互配合，共計(jì)向?yàn)?zāi)區(qū)調(diào)撥25億資金，除此之外，還有大量帳篷、食品、飲用水、棉被等物資被迅速運(yùn)往災(zāi)區(qū)，及時(shí)而充足的財(cái)政保障為汶川地震救援的迅速開展提供了物質(zhì)支持。這也證明了我國在公共危機(jī)事件中的財(cái)政保障能力。

我國公共危機(jī)財(cái)政保障機(jī)制存在的不足

在汶川地震等公共危機(jī)事件處理實(shí)踐中，公共財(cái)政保障機(jī)制對(duì)危機(jī)的處理和解決起到極其重要的作用。但在危機(jī)事件處理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和反思中，也可以看出我國應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制還存在不足之處。

一是資金投入總量不足，這削弱了財(cái)政保障能力。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，財(cái)政收入也大大增加，但目前很大一部分公共財(cái)政都投入到地方基礎(chǔ)建設(shè)之中，用于民生的財(cái)政資金相對(duì)不足，而這其中用于公共危機(jī)事件的財(cái)政保障資金所占比例更少。我國在《預(yù)算法》中規(guī)定，要求提取1%～3%的財(cái)政預(yù)算作為公共危機(jī)管理的預(yù)備費(fèi)，而在實(shí)際預(yù)備費(fèi)預(yù)算中，各級(jí)政府都在規(guī)定范圍內(nèi)按較低比例提取，如2005年中央本級(jí)提取的預(yù)備費(fèi)占總預(yù)算的1.23%，2006年為1.05%。近幾年，國家愈加重視突發(fā)公共危機(jī)事件的處理，預(yù)備費(fèi)的提取比例有所提高，2008年為2.65%，2010年為2.49%，盡管如此，在具體的公共危機(jī)事件處理中，財(cái)政經(jīng)費(fèi)需求與預(yù)算差距還較大。

二是公共財(cái)政支出的不合理削弱了保障效果。進(jìn)入轉(zhuǎn)型期所帶來的各方利益矛盾沖突導(dǎo)致我國公共危機(jī)事件頻發(fā)，財(cái)政保障資金也因此大幅增長，各級(jí)政府的財(cái)政壓力陡增。在公共危機(jī)事件處理過程中，政府發(fā)現(xiàn)可以通過建立社會(huì)基本防御體系來緩解公共危機(jī)事件發(fā)生后的財(cái)政壓力。但從目前的財(cái)政體制來看，我國要求各級(jí)財(cái)政部門在預(yù)算支出中編制防御性財(cái)政支出，導(dǎo)致這部分預(yù)算資金與實(shí)際支出額度都偏低，不能真正滿足公共危機(jī)事件處理中的財(cái)政資金需求。加之我國的行政程序繁瑣，在具體的資金撥付過程中還存在截留擠占現(xiàn)象，這使得用于公共危機(jī)事件事前預(yù)防的資金投入嚴(yán)重不足，待危機(jī)事件發(fā)生后，政府的財(cái)政壓力凸顯。

三是財(cái)政保障金的監(jiān)督制度不完善。我國在公共危機(jī)處理方面是分災(zāi)種處理，各個(gè)部門各自為政，這種多頭管理的方式導(dǎo)致管理混亂，資金分配散亂，資金的使用效率在各種程序中被拖慢降低，行政成本增加，財(cái)政保障金在解決公共危機(jī)事件中的作用大大降低。而且由于缺乏有力的監(jiān)督，在公共危機(jī)事件中，當(dāng)財(cái)政進(jìn)行資金撥付后常常出現(xiàn)亂花錢現(xiàn)象，在資金層層下?lián)苓^程中，出現(xiàn)資金截留挪用、違規(guī)使用行為，嚴(yán)重阻礙公共危機(jī)事件處理。

國外應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制模式分析

發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，也較早意識(shí)到公共危機(jī)管理的重要性。因此，他們在危機(jī)管理機(jī)制上有著較為完善的體系，其中用于公共危機(jī)事件管理的資金投入也十分充足，這得益于其較為完善的財(cái)政保障機(jī)制。

美國公共危機(jī)管理中的財(cái)政保障機(jī)制?！??11”事件為美國的公共危機(jī)管理敲響警鐘，之后美國進(jìn)行了一系列改革力阻此類事件的發(fā)展。在這一過程中，美國不僅重視財(cái)政資金的投入，還進(jìn)行了一系列組織架構(gòu)上的改革，形成了完善的公共危機(jī)管理體系，提升了美國政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的處理能力。

首先，美國將國土安全辦公室升級(jí)為美國國土安全部，并賦予其統(tǒng)一指揮的權(quán)力，美國國土安全部能夠調(diào)動(dòng)美國情報(bào)局、警備隊(duì)、海關(guān)署、移民局等資源，突出其在公共危機(jī)管理中的指揮地位。美國國土安全部負(fù)責(zé)公共危機(jī)事件中的預(yù)警、指揮、響應(yīng)和救援四類工作，這有利于統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門統(tǒng)一開展救援，減少危機(jī)事件帶來的損失。在國土安全部內(nèi)部又設(shè)有獨(dú)立的20個(gè)機(jī)構(gòu)，這讓國土安全部內(nèi)部分工明確，同時(shí)又能夠相互協(xié)調(diào)聯(lián)系。這一部門為美國公共危機(jī)事件管理工作的開展奠定了基礎(chǔ)。

其次，美國對(duì)聯(lián)邦調(diào)查局進(jìn)行改革，將工作重心轉(zhuǎn)移到預(yù)防和解決大規(guī)模犯罪活動(dòng)和恐怖活動(dòng)上，它的主要任務(wù)便是保護(hù)美國國家及其公民的安全。為了更好的開展工作，聯(lián)邦調(diào)查局還與中情局等部門進(jìn)行合作，提升自身預(yù)防和打擊恐怖活動(dòng)的能力。美國政府還賦予聯(lián)邦調(diào)查局國外調(diào)查權(quán)，成立反間諜組織，保障國家安全，預(yù)防公共危機(jī)事件發(fā)生。

再次，美國還對(duì)移民局和社保局進(jìn)行整改。在“9?11”事件后，美國對(duì)移民局和社保局進(jìn)行整改，對(duì)駕照領(lǐng)取、信用卡申請(qǐng)等進(jìn)行了更加嚴(yán)格的審查，主要是為了防止國外進(jìn)入美國，并利用各種手段騙領(lǐng)社會(huì)保障號(hào)，偽造身份進(jìn)行恐怖襲擊活動(dòng)。

最后美國還成立了美軍北方司令部，提升國家的國防能力。這一全國性軍事部門除了負(fù)責(zé)美國國內(nèi)安全外，還將負(fù)責(zé)范圍擴(kuò)大到南至墨西哥，北至北極地區(qū)，既負(fù)責(zé)恐怖活動(dòng)，也負(fù)責(zé)自然災(zāi)害事件。除了建立完善的政府應(yīng)對(duì)部門外，美國公共危機(jī)事件的快速處理還得益于民間組織、志愿者的援助。

日本公共危機(jī)管理中的財(cái)政保障機(jī)制。為了應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件，日本早期便出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，如《災(zāi)害對(duì)策基本法》、《大規(guī)模地震對(duì)策特別措施法》等，這些法律有著明確的具體實(shí)施措施，尤其是在應(yīng)對(duì)地震等自然災(zāi)害方面，日本在立法過程中力求措施的可操作性，如日本為了應(yīng)對(duì)多發(fā)的地震災(zāi)害，便在法律中具體規(guī)定了民居建設(shè)流程圖，以此減少地震對(duì)人員和房屋的損害。近幾年，面對(duì)新的局勢變化，日本進(jìn)一步提升了公共危機(jī)管理應(yīng)對(duì)級(jí)別，相繼出臺(tái)了《在發(fā)生大規(guī)?？植阑顒?dòng)危險(xiǎn)時(shí)政府的應(yīng)對(duì)措施》、《武力攻擊事態(tài)對(duì)應(yīng)法案》、《安全保障會(huì)議設(shè)置法修正案》等法律法規(guī)，為日本的公共危機(jī)管理奠定了法律基礎(chǔ)。

與完善的法律法規(guī)相對(duì)應(yīng)的，日本建立了多層次的危機(jī)管理組織體系。其中內(nèi)閣首相是公共危機(jī)事件處理的最高負(fù)責(zé)人。日本將自然災(zāi)害、國家領(lǐng)土安全、社會(huì)綜合治安等事項(xiàng)都納入到公共危機(jī)管理之中。日本建立了危機(jī)管理中心作為統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其他政府部門也常設(shè)危機(jī)管理組織，下設(shè)危機(jī)分級(jí)、分類管理處，當(dāng)相應(yīng)的公共危機(jī)事件發(fā)生后，立馬啟動(dòng)相應(yīng)部門進(jìn)行處理。

完備的法律和部門設(shè)置讓日本在公共危機(jī)事件中反應(yīng)迅速，如2003年5月日本宮城縣發(fā)生的7.0級(jí)大地震后，造成人員傷亡100多萬，多條鐵路干線停運(yùn)，但第二天這些受災(zāi)地區(qū)的供水供電等基礎(chǔ)設(shè)施便得到恢復(fù)。

國外公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。盡管國情有所不同，但美日兩國在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行財(cái)政保障方面的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。

一是美日兩國為了確保公共危機(jī)管理中財(cái)政資金保障的到位而建立了相應(yīng)的法律體系。美國日本都從法律上確認(rèn)為公共危機(jī)事件提供財(cái)政保障的重要性，而隨著公共危機(jī)事件新情況的出現(xiàn)，美國和日本都及時(shí)補(bǔ)充和完善法律法規(guī)。此外，兩國在立法過程中都十分注重法律實(shí)施細(xì)則的擬定，確保法律具有可執(zhí)行性。

二是在公共危機(jī)管理中，注重財(cái)政部門與其他部門的協(xié)同合作。日本在2003年非典疫情應(yīng)對(duì)中，就極為重視各個(gè)部門的合作應(yīng)對(duì)，首先是加強(qiáng)機(jī)場檢查，培訓(xùn)機(jī)場人員進(jìn)行模擬救治演習(xí)，確定收治非典病人的特定醫(yī)院，各級(jí)政府都加大對(duì)醫(yī)院的財(cái)力、物力投入，確保醫(yī)院能夠進(jìn)行救治，社會(huì)民間組織也在政府號(hào)召下編寫非典宣傳冊等。這些部門的協(xié)同配合讓日本順利渡過了非典疫情時(shí)期。在這一過程中，不難看出各個(gè)部門的協(xié)作需要財(cái)政部門的支持。

三是形成以公共財(cái)政為主、社會(huì)力量為輔的共同應(yīng)對(duì)危機(jī)模式。公共危機(jī)具有突發(fā)性、不確定性等特征，政府的預(yù)防體系不可能面面俱到，這就需要號(hào)召社會(huì)力量積極參與，這樣的應(yīng)對(duì)體系更加有效，以便在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)迅速組織起來發(fā)揮作用。如美國針對(duì)性的制定了一系列稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)工商業(yè)界、民間團(tuán)體等社會(huì)力量參與到公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)中，日本還給民間團(tuán)體撥款補(bǔ)貼資助其進(jìn)行應(yīng)急演練。

加強(qiáng)我國應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制的策略

完善公共危機(jī)財(cái)政保障體制的法律體系。在立法方面，政府應(yīng)該明確建立應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政保障法律的最終目的，是為了能夠有效的預(yù)防、控制和解決突發(fā)公共事件，并最大程度上降低它所帶來的社會(huì)危害，保障國家和人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。在這一目標(biāo)指導(dǎo)下，我國應(yīng)該在憲法層面上來確立公共危機(jī)財(cái)政保障法律的基本原則，如在公共危機(jī)中，公民有權(quán)在受到損害時(shí)獲得國家公共財(cái)政的救助，同時(shí)公民也有義務(wù)參與公共危機(jī)事件的解決；憲法還可以就應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政預(yù)算做出規(guī)定，明確財(cái)政分擔(dān)的比例。憲法的有關(guān)規(guī)定對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)具有總領(lǐng)性和指導(dǎo)性的作用，要想它得到貫徹實(shí)施，還必須制定具體的法律法規(guī)，在具體的財(cái)政保障性法律制定中，應(yīng)該明確財(cái)政保障金來源、預(yù)算制度、保障資金監(jiān)督制度等幾個(gè)方面的問題，確保政策的貫徹落實(shí)。

建立我國公共財(cái)政保障機(jī)制。公共危機(jī)管理的財(cái)政保障機(jī)制應(yīng)該包括預(yù)警、運(yùn)行、應(yīng)急、監(jiān)督、跟蹤五大系統(tǒng)。在預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)方面，財(cái)政部門應(yīng)該對(duì)預(yù)警的范圍、等級(jí)差別、危機(jī)預(yù)判、緊迫性程度等有所明確，這樣財(cái)政部門才能夠根據(jù)情況做出相應(yīng)的財(cái)政計(jì)劃，使得撥付資金及時(shí)用于解決公共危機(jī)事件。在公共危機(jī)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制建設(shè)中，需要根據(jù)危機(jī)事件的種類組建不同的管理系統(tǒng)。公共危機(jī)的突發(fā)性和不確定性，要求運(yùn)行機(jī)制必須建立一個(gè)應(yīng)急指揮系統(tǒng)，使之在短時(shí)期內(nèi)就公共危機(jī)管理做出安排和統(tǒng)籌。公共財(cái)政的善后追蹤機(jī)制主要包括災(zāi)后重建、資金補(bǔ)償?shù)轿灰约柏?zé)任追查幾個(gè)方面的內(nèi)容。各個(gè)機(jī)制的相互配合和協(xié)調(diào)，才能夠讓財(cái)政保障在公共危機(jī)管理中發(fā)揮更大的作用。

建設(shè)公共危機(jī)救濟(jì)物資保障機(jī)制。完善的救濟(jì)物資保障機(jī)制能夠大大減輕公共危機(jī)事件中政府的財(cái)政壓力，但若每一地區(qū)都進(jìn)行救濟(jì)物資保障機(jī)制建設(shè)，又必然會(huì)給地方政府帶來財(cái)政負(fù)擔(dān)，且有重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)的問題。因此，在公共危機(jī)救濟(jì)物資保障機(jī)制建設(shè)上，可以采取地區(qū)協(xié)同合作的策略。首先，中央政府可以對(duì)救濟(jì)物資建設(shè)做全面規(guī)劃，防止地方政府出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象；其次，地方政府要對(duì)專項(xiàng)救援物資和地區(qū)性物資儲(chǔ)備進(jìn)行管理；最后，國家應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)力量參與到救濟(jì)物資保障機(jī)制建設(shè)中來，發(fā)揮民間力量，讓物資迅速到達(dá)公共危機(jī)事件影響地區(qū)。

加強(qiáng)對(duì)財(cái)政保障金的監(jiān)管。在我國的公共危機(jī)事件管理中，政府撥付的財(cái)政保障金被截留、挪用、貪污的新聞屢見不鮮，這讓公共危機(jī)管理雪上加霜，為此我國應(yīng)該建立一套財(cái)政保障金監(jiān)管機(jī)制，確保資金的使用效率。首先可以建立起財(cái)政保障金的績效評(píng)估體系，這主要是為了規(guī)范財(cái)政保障金的預(yù)算、撥付、使用程序的規(guī)范，并據(jù)此評(píng)估結(jié)果，確保保證資金使用的合法、合理，政府還可以鼓勵(lì)外部力量，如媒體等對(duì)用于解決公共危機(jī)的保障金使用進(jìn)行監(jiān)督。其次，政府也應(yīng)重視財(cái)政資金審計(jì)工作的開展，審查保障資金的去向、使用額度等，對(duì)于多余的撥付金額應(yīng)回收，對(duì)于現(xiàn)象要及時(shí)處理，追究責(zé)任。為了保障審計(jì)的公正性和透明性，可以邀請(qǐng)第三方獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政保障金的使用進(jìn)行審查。最后，政府可以建立“危機(jī)―保障”預(yù)算制度，加強(qiáng)對(duì)保障金使用過程的管理。政府應(yīng)該根據(jù)不同的公共危機(jī)事件制定不同的財(cái)政保障方案，如對(duì)那些影響范圍大、持續(xù)時(shí)間長的公共危機(jī)事件，應(yīng)由高一級(jí)政府來對(duì)財(cái)政保障金進(jìn)行調(diào)配和統(tǒng)籌規(guī)劃；對(duì)于那些小范圍內(nèi)的危機(jī)事件，可由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門提供財(cái)政保障支持。在危機(jī)事件爆發(fā)后，政府部門應(yīng)該立即啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，根據(jù)事件特征來制定多種方案，權(quán)衡利弊，選擇最優(yōu)方案，這不僅能夠?qū)⑽C(jī)事件的負(fù)面影響降到最低，還能夠提高財(cái)政保障金的利用效率。

篇8

【關(guān)鍵詞】突發(fā)公共衛(wèi)生事件；地方政府；應(yīng)急管理體系

危機(jī)事件是社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的必然產(chǎn)物。突發(fā)公共衛(wèi)生事件作為危機(jī)事件的一種，其對(duì)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全造成的危害是直接的、重大的，甚至是無法消除的。近年來，三鹿奶粉事件、H7N9高致病性禽流感疫情爆發(fā)等突發(fā)事件，均屬于公共衛(wèi)生事件的范疇，其造成的后果有目共睹。對(duì)于如何應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅應(yīng)該成為政府亟待解決的實(shí)際問題，也應(yīng)該成為政府治理領(lǐng)域的一大學(xué)術(shù)研究課題。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的理論闡釋

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于政府應(yīng)機(jī)管理的相關(guān)研究大致是從2003年“非典”疫情之后才開始，雖然起步相對(duì)于國外來說比較晚，但是發(fā)展速度也比較快，十年來，在這方面也取得了相當(dāng)多的理論成果，對(duì)我國政府危機(jī)管理的實(shí)踐也起到了很好的指導(dǎo)作用。

美國學(xué)者羅森塔爾認(rèn)為，危機(jī)是指對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則構(gòu)架產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須對(duì)其做出關(guān)鍵決策的事件。C.F.赫爾曼（Hermann，1972）基于危機(jī)所處的情境狀態(tài)這一維度來下的定義，“危機(jī)是威脅決策集團(tuán)優(yōu)先目標(biāo)的一種形勢，是一種情景狀態(tài)，決策改變所獲得的反應(yīng)時(shí)間非常有限，其形勢改變也往往出乎意料”。國內(nèi)學(xué)者薛蘭、張強(qiáng)、鐘開斌從危機(jī)的諸多構(gòu)成要素的角度來分析，認(rèn)為危機(jī)通常是在決策者的核心價(jià)值觀念受到嚴(yán)重威脅或挑戰(zhàn)，有關(guān)信息很不充分，事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要迅捷決策等不利情景的匯聚。綜合以上國內(nèi)外學(xué)者的研究成果，危機(jī)事件具備內(nèi)外兩方面的特征：內(nèi)在面是指危機(jī)的發(fā)生會(huì)破壞社會(huì)系統(tǒng)的正常運(yùn)行秩序，導(dǎo)致社會(huì)運(yùn)行的停滯甚至倒退；外在面是指危機(jī)的發(fā)生具有突然性、破壞性。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生的，嚴(yán)重?fù)p害公眾健康的危機(jī)事件。我國于2003年5月公布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)條例》，其中第二條明確規(guī)定：突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。作為危機(jī)事件中的一種，突發(fā)公共衛(wèi)生事件也具有危機(jī)事件的一般性特征，一是時(shí)間上的突然性和偶發(fā)性；二是空間上的波及面廣和破壞性大。共性之外，突發(fā)公共衛(wèi)生事件也有某些個(gè)性特征：一是公眾健康成為主要的影響對(duì)象。二是政府聯(lián)動(dòng)成為主要的應(yīng)對(duì)方式。

二、地方政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的實(shí)證研究

之所以選擇地方政府作為實(shí)證研究的對(duì)象，是因?yàn)榈胤秸湎噍^于中央政府而言與民眾聯(lián)系聯(lián)系更加密切，且制定的決策更加具有微觀上的可操作性，因此，地方政府應(yīng)該成為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主體。

（一）我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)狀分析

資料顯示，20世紀(jì)以來，國際上影響范圍較廣、后果較嚴(yán)重的200多起突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中，核輻射10起、食品中毒32起、藥物中毒7起、化學(xué)品泄漏造成污染42起、毒氣泄漏和煤礦爆炸60起、有毒生物引發(fā)的29起、利用毒物制造的恐怖事件8起、利用毒物自殺或釋放毒氣傷害他人的8起。建國以來，我國地方政府在危機(jī)管理體系建設(shè)上作出了很多應(yīng)有的工作，雖然迄今為止仍然存在諸多問題，但也取得了相應(yīng)的成就。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，非典、豬流感、禽流感、霍亂等，一次次地威脅著社會(huì)公眾的身體健康，考驗(yàn)著政府的危機(jī)管理能力。

1.流行性疾病爆發(fā)成為主要類型。突發(fā)公共衛(wèi)生事件按照類型來劃分，可分為重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒和職業(yè)中毒、重大環(huán)境污染事故、自然災(zāi)害導(dǎo)致的傷亡等等。重大傳染病疫情被列在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的首位。根據(jù)國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：2011年我國甲乙類法定報(bào)告?zhèn)魅静“l(fā)病數(shù)及死亡數(shù)為3237558例，報(bào)告死亡病例為15246例。傳染病發(fā)病數(shù)位居前五位的是病毒性肝炎、肺結(jié)核、梅毒、細(xì)菌性和阿米巴性痢疾和淋病，占總發(fā)病數(shù)的94.41%。位列死亡病例前五位的是艾滋病、肺結(jié)核、狂犬病、病毒性肝炎、流行性出血熱，占總死亡病例的97.68%。

2.粗放型經(jīng)濟(jì)增長成為根本原因。經(jīng)濟(jì)的粗放型增長方式是導(dǎo)致突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)的根本原因。改革開放以來，特別是確立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為我國的主要經(jīng)濟(jì)體制后，我國進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車道。但是，這種經(jīng)濟(jì)的增長卻是以資源環(huán)境的過度消耗為代價(jià)，經(jīng)濟(jì)高速增長的背后是資源的過度開采和環(huán)境狀況的極度惡化，工業(yè)生產(chǎn)排放的廢水、廢氣和廢渣等污染物，嚴(yán)重破壞了居民的生活環(huán)境，影響了人民的身體健康。

3.地方政府成為應(yīng)對(duì)的唯一主體。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)上，地方政府始終處于主體的地位。這客觀上是由突發(fā)事件的緊急性所致，若是應(yīng)對(duì)主體多元，會(huì)造成協(xié)調(diào)上的困難和決策上的遲緩，不利于突發(fā)事件的及時(shí)解決；但是，應(yīng)對(duì)主體的單一也存在一定的弊端，如政府和群眾之間的信息不完全和政府自身的自利傾向會(huì)使得政府憑借自身的公權(quán)力過濾和歪曲一些重要信息，以此來維護(hù)社會(huì)的“剛性穩(wěn)定”，如事件發(fā)生的原因和實(shí)際傷亡人數(shù)。

（二）我國地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件取得的主要成就

1.應(yīng)急管理體系基本形成。我國目前已經(jīng)形成了“一案三制”的應(yīng)急管理體系?！耙话浮笔侵竾彝话l(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系，“三制”為應(yīng)急管理體制、運(yùn)行機(jī)制和法制。應(yīng)急管理體制主要指建立健全集中統(tǒng)一、堅(jiān)強(qiáng)有力、政令暢通的指揮機(jī)構(gòu)；運(yùn)行機(jī)制主要指建立健全監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急信息報(bào)告機(jī)制、應(yīng)急決策和協(xié)調(diào)機(jī)制；而法制建設(shè)方面，主要通過依法行政，努力使突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置逐步走上規(guī)范化、制度化和法制化軌道。

2.相關(guān)法律法規(guī)逐漸完善。我國的政府危機(jī)管理法律法規(guī)體系屬于條塊結(jié)合、上下統(tǒng)一型。中央政府與各級(jí)地方政府（省、市、縣、鄉(xiāng)）形成的縱向管理體系和中央各部、委、司、局與地方各管理局形成的橫向管理縱橫結(jié)合形成的法律法規(guī)網(wǎng)絡(luò)治理體系。

3.公民應(yīng)急能力明顯提高。危機(jī)事件的管理向來就不是政府一方的事，政府應(yīng)該成為主導(dǎo)，但是仍需要公眾掌握相關(guān)的應(yīng)急技能和知識(shí)，公眾能第一時(shí)間展開自救往往比政府救援更加及時(shí)和有效。在經(jīng)歷了非典疫情、汶川強(qiáng)震等重大突發(fā)事件后，國家加大了對(duì)公眾的危機(jī)事件應(yīng)急教育和培訓(xùn)，安全教育也已經(jīng)進(jìn)入學(xué)校課堂和街道社區(qū)，我國公民的應(yīng)急能力有了很大程度的提高。

4.社會(huì)參與程度持續(xù)加深。危機(jī)管理中的社會(huì)力量不僅包括作為個(gè)體的社會(huì)大眾的參與，還，需要有組織的公眾參與，因?yàn)閭€(gè)體之間自身能力和素質(zhì)存在較大差異，組織化程度也不高，盲目地參與應(yīng)急救援容易出現(xiàn)“幫倒忙”的情況，因此，一支組織化程度高、訓(xùn)練有素的志愿者隊(duì)伍就可以彌補(bǔ)個(gè)體救援的劣勢，另外，民間組織也成為了危機(jī)管理的重要力量。

（三）我國地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件存在主要問題

一是政府內(nèi)部管理不善。政府的內(nèi)部管理主要是針對(duì)橫向各職能部門和縱向各層級(jí)政府之間的管理，目的是使政府組織的日常運(yùn)行能做到條塊結(jié)合、形成合力。目前我國地方政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，主要采取的方式是成立臨時(shí)的專門工作小組，協(xié)調(diào)各個(gè)職能部門的運(yùn)作，這種方式有助于整合各方面資源，比較靈動(dòng)，節(jié)省經(jīng)費(fèi)開支，有一定的積極作用。

二是政府預(yù)警能力不足。危機(jī)預(yù)警是指通過對(duì)收集到的相關(guān)情報(bào)信息、疫情監(jiān)測等進(jìn)行綜合分析，目的是對(duì)未來短期內(nèi)或中長期可能發(fā)生的危機(jī)或?yàn)?zāi)害的地域空間、程度大小、后果輕重等做出研判和預(yù)測，采取相應(yīng)的預(yù)防和減災(zāi)措施，最大程度降低災(zāi)害發(fā)生對(duì)社會(huì)的影響程度。我國地方政府大多是在突發(fā)事件發(fā)生之后才進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案制定的，事前并未有相關(guān)工作的開展。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有較強(qiáng)的傳播性特征，若不及時(shí)預(yù)防處置，傳染病病毒會(huì)隨著人員的流動(dòng)而發(fā)生大面積的擴(kuò)散。

三是政府信息溝通不暢。順暢的信息溝通渠道是政府應(yīng)急管理工作順利開展的重要保障。政府的信息流通主要有兩個(gè)方面：一是政府內(nèi)部的信息交流，二是政府與外界社會(huì)之間的信息溝通。目前我國地方政府在應(yīng)急信息處理上存在三個(gè)問題：首先是政府內(nèi)部橫向和縱向之間的條塊分割的現(xiàn)狀導(dǎo)致信息流通不暢；其次是應(yīng)急工作缺乏專家智囊的專業(yè)信息作為指導(dǎo)；三是政府對(duì)外界的信息披露工作不到位。

三、構(gòu)建應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理體系的價(jià)值分析

在以“制度真空”和“道德失范”為主要特征的歷史轉(zhuǎn)型時(shí)期，構(gòu)建起應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理體系，科學(xué)有效地處理好突發(fā)事件，對(duì)于我國的政府、市場和社會(huì)發(fā)展都將起到重大而深刻的作用。

首先，消弭危機(jī)影響，維持社會(huì)正常發(fā)展秩序。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有發(fā)生時(shí)間的突然性、影響范圍的廣泛性和造成后果的嚴(yán)重性等基本特征，它的出現(xiàn)會(huì)給社會(huì)正常發(fā)展帶來沉重的打擊，同時(shí)也會(huì)造成民眾情緒的極度恐慌。過渡時(shí)期，社會(huì)穩(wěn)定是壓倒一切的工作重點(diǎn)。另外，從危機(jī)發(fā)生的周期上看，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件有其事前、事中和事后三個(gè)階段。因此，構(gòu)建起應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理體系可以有效地從源頭上降低危機(jī)事件發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，危機(jī)事件發(fā)生后，又能在第一時(shí)間在最大限度上消弭其所帶來的社會(huì)危害，減少民眾心中的恐慌，同時(shí)也能在危機(jī)后調(diào)動(dòng)一切社會(huì)資源來開展善后恢復(fù)工作。

其次，完善政府職能，推動(dòng)構(gòu)建服務(wù)型政府。服務(wù)型政府不僅要存在于常態(tài)社會(huì)下，同時(shí)，在非常態(tài)型社會(huì)――即出現(xiàn)突發(fā)事件導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展的正常模式被打破這樣一種社會(huì)狀態(tài)――中也需要服務(wù)型政府。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理體系的建構(gòu)是對(duì)政府職能的進(jìn)一步完善，同時(shí)也是對(duì)非常態(tài)社會(huì)下如何構(gòu)建服務(wù)型政府的積極探索。

最后，減少經(jīng)濟(jì)損失，確保經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。突發(fā)公共事件的發(fā)生通常會(huì)造成一系列惡性連鎖反應(yīng)，如禽流感發(fā)生后，有些地方政府大規(guī)模撲殺家禽，造成雞鴨類供需失衡，同時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致部分商品物價(jià)上漲，比如，由于受到年初禽流感疫情的影響，造成2013年底羽絨服價(jià)格普遍上漲。構(gòu)建起應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理體系可以有效地降低危機(jī)事件對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響。

四、突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理體系建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)路徑探索

（一）完善政府應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的全過程管理系統(tǒng)

1.建立公共衛(wèi)生突發(fā)事件預(yù)警子系統(tǒng)。地方政府必須要強(qiáng)化對(duì)危機(jī)事件的預(yù)防和警示意識(shí)。預(yù)警子系統(tǒng)的建立需要先進(jìn)的信息技術(shù)作為支撐。一方面，地方政府要依靠先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)建立起預(yù)警子系統(tǒng)的硬件設(shè)施；另一方面，要建立一支能熟練操作和利用這一系統(tǒng)的人才隊(duì)伍。

2.建立公共衛(wèi)生突發(fā)事件決策子系統(tǒng)。決策是管理活動(dòng)的核心環(huán)節(jié)，決策活動(dòng)貫穿于整個(gè)管理工作的始終。一方面，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，地方政府要建立常態(tài)化的危機(jī)決策機(jī)構(gòu)。橫向上，該機(jī)構(gòu)行政級(jí)別應(yīng)高于政府各職能部門，賦予其充分的調(diào)動(dòng)各個(gè)部門的行政權(quán)威；縱向上，不僅要在省一級(jí)設(shè)立該機(jī)構(gòu)，市、縣、鄉(xiāng)等基層政府也要相應(yīng)地設(shè)置，因?yàn)槲C(jī)事件大多發(fā)生在基層，基層政府對(duì)事件的信息掌握更加充分，要賦予基層政府更大的決策自來應(yīng)對(duì)危機(jī)事件。另一方面，從人員配置上看，危機(jī)決策機(jī)構(gòu)的人員編制應(yīng)該要擴(kuò)大專家學(xué)者的比例，因?yàn)槲C(jī)應(yīng)對(duì)工作的專業(yè)性較強(qiáng)，特別是公共衛(wèi)生事件，涉及到的專業(yè)知識(shí)較多。讓更多的專家學(xué)者參與到危機(jī)應(yīng)對(duì)的決策工作中來，可以使危機(jī)決策更加科學(xué)、合理。

3.建立公共衛(wèi)生突發(fā)事件善后子系統(tǒng)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的善后工作，即在危機(jī)事件發(fā)生后，對(duì)受影響的公眾進(jìn)行及時(shí)救治，對(duì)未受影響的群體及時(shí)保護(hù)，同時(shí)，盡可能消弭危機(jī)帶來的影響，使中斷了的社會(huì)生產(chǎn)和生活得以繼續(xù)。善后子系統(tǒng)是以充足的資源儲(chǔ)備為基礎(chǔ)的，資源包括資金、物資、技術(shù)等諸多方面，地方政府應(yīng)針對(duì)該地區(qū)可能發(fā)生的各種突發(fā)事件做好相應(yīng)的資源儲(chǔ)備。

（二）建立社會(huì)組織參與子系統(tǒng)

1.推進(jìn)醫(yī)療體制改革進(jìn)程。我國醫(yī)療體制改革的一大目標(biāo)，就是健全基層醫(yī)療體系。對(duì)于基層的醫(yī)療機(jī)構(gòu)要予以一定的財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)建立醫(yī)生的多點(diǎn)執(zhí)業(yè)制度，鼓勵(lì)優(yōu)秀的醫(yī)療人才跨區(qū)域流動(dòng)，支援基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展。醫(yī)療機(jī)構(gòu)市場化改革的重點(diǎn)在城市，在農(nóng)村則需要政府構(gòu)建起公共衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)。只有基層的醫(yī)療體系完善了，才能增強(qiáng)抵御突發(fā)公共事件的能力。

2.發(fā)揮非政府組織的優(yōu)勢。非政府組織是介于政府與市場、政府與社會(huì)之間的非盈利機(jī)構(gòu)，是政府、市場和社會(huì)三者之間的橋梁和紐帶。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的過程中，雖然要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，但是，來自社會(huì)的力量同樣不容忽視。非政府組織一方面可以起到發(fā)動(dòng)、號(hào)召社會(huì)大眾參與到事件應(yīng)對(duì)中來，另一方面，通過培養(yǎng)一支訓(xùn)練有素的志愿者隊(duì)伍，可以分擔(dān)政府的救援處置工作，另外，還能增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)的凝聚力、向心力，在無形之中也增加了社會(huì)財(cái)富。

3.運(yùn)用新媒體完善溝通渠道。以社交媒體和移動(dòng)終端為主的新媒體正在迅速發(fā)展，并一點(diǎn)一滴地改變著人們的生活。在政府危機(jī)管理工作中，新媒體的作用也不容小覷。政府要順應(yīng)新媒體的發(fā)展趨勢，利用新媒體及時(shí)向社會(huì)突發(fā)事件的救援進(jìn)展情況，以消除社會(huì)大眾的恐慌心理，并遏制謠言的傳播；另外，由于新媒體在社會(huì)中的受眾面較廣，地方政府可以將此作為宣傳、教育大眾的手段加以利用，對(duì)其宣傳疾病預(yù)防、控制的相關(guān)知識(shí)，提升民眾的自救能力。

（三）建立公民公共衛(wèi)生知識(shí)普及教育子系統(tǒng)

社會(huì)大眾是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系建設(shè)的最終受益者，是這一體系建設(shè)的根本之所在。因此，要想打牢這一防線，最重要的是依靠群眾的力量。第一是地方政府要加大對(duì)群眾宣傳相關(guān)法律法規(guī)的力度，如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理?xiàng)l例》等；二是衛(wèi)生部門、疾控部門、醫(yī)院等要加強(qiáng)對(duì)公眾健康方面的教育，讓他們掌握基本的急救常識(shí)，因?yàn)榘l(fā)生突發(fā)事件后，如果掌握了一定的急救技能，第一時(shí)間展開救援是最快速、最有效的辦法；三是發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，對(duì)政府和有關(guān)部門的日常工作，或是在突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)對(duì)工作展開全面而深入的監(jiān)督，督促政府更好地完成工作。

參考文獻(xiàn)

[1] Rosenthal Uriel， Charles Michael T. ， ed. Coping with Crises： the Management of Disasters， Riots and Terrorism. Springfield： Charles C. Thomas Publisher Ltd， 1989：10.

[2] 萬國民，王成昌.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2009：11.

[3] 薛蘭，張強(qiáng)，鐘開斌.危機(jī)管理：轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2003：25.