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關(guān)鍵詞：土地管理法修改；土地資源；市場(chǎng)配置；機(jī)制完善
中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章編號(hào)：1672-3309（2013）04-130-02
2012年11月28日，國(guó)務(wù)院總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中討論通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改。作為土地管理的基本法律，《土地管理法》在保護(hù)耕地、促進(jìn)城市化等方面一直發(fā)揮著重要作用。但是該法在立法之初所堅(jiān)持的國(guó)家主義立法思維及重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念使這部法律嚴(yán)重滯后。
一、土地資源配置與《土地管理法》
土地資源是一種不可再生資源，作為人類賴以生存和繁衍的基礎(chǔ)性資源，關(guān)系著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至國(guó)家社會(huì)安全。提高土地資源的配置效率關(guān)鍵是要依靠有效的土地資源配置方式。目前，我國(guó)土地資源配置方式主要有行政配置和市場(chǎng)配置兩種。所謂行政配置是指土地資源由政府根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要安排各種用地類型的比例以及以何種代價(jià)提供給用地者。市場(chǎng)配置則是各類用地主體（政府、企業(yè)和個(gè)人）通過(guò)市場(chǎng)方式獲得相關(guān)土地資源，以市場(chǎng)價(jià)格為指針，供求關(guān)系相調(diào)節(jié)，各類用地主體根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格的變化以及相應(yīng)的成本和收益狀況確定用地區(qū)位和面積。
確立完善市場(chǎng)配置方式，必須通過(guò)健全相關(guān)的法律來(lái)保障。作為我國(guó)重要的土地資源保護(hù)和開發(fā)的法律，《土地管理法》的重要內(nèi)容就是進(jìn)行土地資源的配置。要通過(guò)市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用來(lái)合理配置土地資源就要修改《土地管理法》中的相關(guān)內(nèi)容，建立健全相關(guān)制度。
二、現(xiàn)行《土地管理法》中土地資源市場(chǎng)配置存在的問(wèn)題
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地作為特殊商品，必然趨向市場(chǎng)化。目前，我國(guó)土地市場(chǎng)不健全、國(guó)家干預(yù)不適當(dāng)以及由此帶來(lái)的土地利用不高效等諸多問(wèn)題，都與相關(guān)政策法規(guī)的不完善有關(guān)。
（一）不健全的土地市場(chǎng)
首先，中國(guó)現(xiàn)行的土地市場(chǎng)為城市與農(nóng)村的“二元土地市場(chǎng)”。城市土地市場(chǎng)包括一級(jí)土地市場(chǎng)和二級(jí)土地市場(chǎng)，國(guó)家壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)，而集體所有土地進(jìn)入城市市場(chǎng)必須首先由城市政府進(jìn)行強(qiáng)制征用。二元土地市場(chǎng)的存在根源于國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)嚴(yán)重的不平等，這種不平等是集體土地使用權(quán)的殘缺和不平等對(duì)待造成的。這種城鄉(xiāng)分裂的二元市場(chǎng)，使政府成為土地市場(chǎng)的壟斷經(jīng)營(yíng)者，一方面造成了地方政府對(duì)土地轉(zhuǎn)讓收入及土地融資的過(guò)度依賴，另一方面政府對(duì)土地儲(chǔ)備制度鮮有關(guān)注。
其次，土地市場(chǎng)不健全的交易制度。《土地管理法》第43條確立了國(guó)家對(duì)建設(shè)用地的壟斷制度。排除極少個(gè)例，在我國(guó)建設(shè)用地必須屬于國(guó)有土地。實(shí)踐中的弊端體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是各級(jí)政府的用地審批制度，容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，影響社會(huì)穩(wěn)定；二是國(guó)家壟斷建設(shè)用地供給，集體土地?zé)o法進(jìn)入土地市場(chǎng)，就產(chǎn)權(quán)而言，形成了國(guó)家所有制與集體所有制不平等。
（二）不完善土地收益分配制度
同樣作為市場(chǎng)主體，政府和被征地的農(nóng)民本應(yīng)該平等地享有利益分配的權(quán)利。但集體所有土地不能直接入市，這使得土地增值收益被開發(fā)企業(yè)、中央政府和地方政府獲得，被征地的農(nóng)民只能獲得征地補(bǔ)償，土地出讓金純收益則分配較少。《土地管理法》第47條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)”，但是實(shí)踐當(dāng)中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻與實(shí)際市場(chǎng)交易可獲得的利益相距甚遠(yuǎn)。而且土地補(bǔ)償無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，“同地不同價(jià)”也屢見不鮮。現(xiàn)實(shí)中這種不平等的主體、不合理的利益分配以及不統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)造成了嚴(yán)重的社會(huì)矛盾。
（三）國(guó)家干預(yù)的濫用
在土地資源的配置中，國(guó)家“濫用”市場(chǎng)干預(yù)情況凸顯為以下三個(gè)問(wèn)題：第一，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，各級(jí)政府是土地一級(jí)市場(chǎng)的開發(fā)主體，土地市場(chǎng)的壟斷經(jīng)營(yíng)者和管理者的雙重身份使其權(quán)力過(guò)于集中又缺少監(jiān)督；第二，地方政府依賴出賣土地獲得財(cái)政收入導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)、城建無(wú)序等現(xiàn)象；第三，征地范圍的不明確，“公共利益”界定不清。
三、土地資源市場(chǎng)配置的完善與《土地管理法》的修改建議
目前土地資源的市場(chǎng)配置機(jī)制不完善，要解決這一問(wèn)題就要建立一套完善法律法規(guī)，特別是完善《土地管理法》中不適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式。要建立統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的土地市場(chǎng)，至關(guān)重要的一點(diǎn)就是通過(guò)法律法規(guī)來(lái)規(guī)制和協(xié)調(diào)好市場(chǎng)機(jī)制與國(guó)家干預(yù)的關(guān)系。
（一） 健全土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制
首先，改革土地收益分配制度。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其主要存在三點(diǎn)缺陷：第一，土地原用途補(bǔ)償制度，即政府對(duì)被征土地的補(bǔ)償未將增值部分計(jì)入其中；第二，限額補(bǔ)償制度，即補(bǔ)償額最高不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被征地農(nóng)民的實(shí)際收益；第三，地方政府定價(jià)制度，即國(guó)家授權(quán)地方政府規(guī)定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而非土地市場(chǎng)調(diào)控價(jià)格機(jī)制。以上補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重?fù)p害了被征地人利益，實(shí)際上是把土地收益交由政府和開發(fā)商共同分享，實(shí)踐當(dāng)中屢釀 “征地悲劇”的惡果。
筆者認(rèn)為，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由供地和需地雙方通過(guò)自愿協(xié)商來(lái)決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；如協(xié)商不成時(shí)，由雙方都能接受的資產(chǎn)評(píng)估公司作為第三方，按照當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)格決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此次《土地管理法（草案）》明確了公平補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，規(guī)定征收農(nóng)民集體所有的土地應(yīng)當(dāng)給予公平補(bǔ)償，而且補(bǔ)償資金不落實(shí)的，不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地。同時(shí)草案中還涉及授權(quán)國(guó)務(wù)院制定征收農(nóng)民集體所有土地補(bǔ)償安置的具體辦法。這實(shí)際上是為《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》的出臺(tái)鋪平道路。
其次，健全農(nóng)村土地入市制度。《土地管理法》在土地市場(chǎng)交易主體上應(yīng)當(dāng)改革，轉(zhuǎn)變政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)的現(xiàn)狀，使農(nóng)民在未來(lái)成為農(nóng)村集體土地交易的主體，再通過(guò)調(diào)節(jié)稅收的方式，使部分土地收益成為地方財(cái)政收入。土地市場(chǎng)適度引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使土地交易流程制度化，減少人為操作空間，減少腐敗發(fā)生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，從民法角度講，改革土地權(quán)利制度勢(shì)在必行。根據(jù)《物權(quán)法》中相關(guān)規(guī)定，完善集體所有土地的用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，改變目前《土地管理法》中集體所有土地不能進(jìn)入市場(chǎng)的規(guī)定，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)。
（二） 完善國(guó)家干預(yù)土地資源配置機(jī)制
國(guó)家對(duì)土地資源配置進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)是必要的，但是這并不代表政府可以替代市場(chǎng)，國(guó)家和市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)在土地資源配置中相互補(bǔ)充共同推進(jìn)的作用。
第一，縮小土地劃撥范圍?！锻恋毓芾矸ā返?條中“公共利益”的邊界難以確定，導(dǎo)致政府征地幾乎不受任何實(shí)質(zhì)性制度的制約而擁有過(guò)于強(qiáng)大的土地征收權(quán)力?！皩?shí)現(xiàn)公共利益”成為地方政府強(qiáng)制征收土地常用借口。因此，筆者建議首先政府征地的權(quán)力應(yīng)當(dāng)符合比例原則，以此限制其權(quán)力的濫用；其次必須依法明確 “公共利益”含義和范圍提高其可操作性。
第二，改革《土地管理法》中土地利用規(guī)劃和儲(chǔ)備制度。因地制宜的制定土地規(guī)劃制度，根據(jù)市場(chǎng)需求建立規(guī)劃?rùn)C(jī)制，來(lái)保障規(guī)劃?rùn)C(jī)制的科學(xué)、有效實(shí)施，充分發(fā)揮規(guī)劃的整體控制作用。同時(shí)，制定科學(xué)的土地儲(chǔ)備規(guī)劃，擴(kuò)大公益性用地的收購(gòu)與儲(chǔ)備，建立土地儲(chǔ)備金制度。
第三，強(qiáng)化耕地保護(hù)制度和改革土地用途管制模式。嚴(yán)格耕地保護(hù)將是《土地管理法》修訂的主要目的之一。實(shí)際上，耕地保護(hù)制度涉及的內(nèi)容比較繁雜，但基本內(nèi)涵應(yīng)圍繞責(zé)任及其操作體系展開?，F(xiàn)行《土地管理法》第四章“耕地保護(hù)”及第七章“法律責(zé)任”，各種耕地保護(hù)制度都缺乏法律后果的規(guī)定，致使立法的預(yù)期目的難以實(shí)現(xiàn)，而且削弱了法律的威懾力，影響了法律的權(quán)威性?！锻恋毓芾矸ā沸抻啎r(shí)理應(yīng)增加耕地保護(hù)制度法律責(zé)任的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ǎú莅福穼?duì)此已有改觀，增設(shè)了各級(jí)政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制及耕地保護(hù)考核制，對(duì)強(qiáng)化耕地保護(hù)無(wú)疑具有促進(jìn)作用。不過(guò)，如何落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制及考核制，以及考核不合格需要承擔(dān)何種法律后果，仍有待進(jìn)一步細(xì)化。
四、結(jié)語(yǔ)
完善土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制僅靠《土地管理法》是不夠的，必須依靠《憲法》及《城市房地產(chǎn)管理法》《土地承包法》等其他法律法規(guī)體系的健全。法律規(guī)范與政府干預(yù)相互協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。下一個(gè)五年規(guī)劃推進(jìn)中，城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴(kuò)張，土地利用數(shù)量不斷攀升，進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)穩(wěn)定有序的發(fā)展具有巨大的現(xiàn)實(shí)意義。
參考文獻(xiàn)：
[1] 楊世建.土地征收與農(nóng)民權(quán)利的憲法保障[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（04）：116-119.
關(guān)鍵詞：開發(fā)；模式；管理
Abstract: due to the need of rapid urbanization, the land level of the country to develop more and more business in the past mainly government leading to develop completely, but under the new environment changes, the land level development diversified development pattern. In view of the above background, combined with practical work experience, this paper analyses the current the land level development mode under the new situation and risk prevention and control countermeasures.
Key words: development; Model; management
中圖分類號(hào)：F279.23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-2104(2013)
一、基本情況
受到世界金融危機(jī)以來(lái)的影響，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展受到約束，在對(duì)外出口量不斷下降情況下，只能通過(guò)內(nèi)部消費(fèi)和投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近期國(guó)家有關(guān)部門公布，全國(guó)地方政府約有11萬(wàn)億元的地方債務(wù)，地方政府目前已無(wú)力繼續(xù)進(jìn)行內(nèi)部政府投資，也就直接導(dǎo)致地方城市土地一級(jí)開發(fā)無(wú)法推進(jìn)。鑒于目前形勢(shì)為突破一級(jí)土地開發(fā)停滯情況，政府必須轉(zhuǎn)變以往的土地一級(jí)開發(fā)運(yùn)作模式，嘗試新的方法利用社會(huì)資本通過(guò)社會(huì)化合作解決土地一級(jí)市場(chǎng)的持續(xù)開發(fā)。逐步使政府從原先的單一完全主導(dǎo)土地一級(jí)開發(fā)模式，逐漸轉(zhuǎn)變由政府主導(dǎo)下提供土地資源，企業(yè)參與提供開發(fā)資金，到時(shí)分享土地轉(zhuǎn)讓收益的市場(chǎng)化運(yùn)作新模式。
二、土地一級(jí)開發(fā)的典型模式
（一）完全政府控制模式：該模式是由政府通過(guò)嚴(yán)格的計(jì)劃和規(guī)劃管理，完全控制熟地開發(fā)及供應(yīng)市場(chǎng)，形成“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理”的“五統(tǒng)一”格局。該模式完全由政府組織實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)，僅以招標(biāo)方式確定施工企業(yè)。這種模式可以保證政府完全控制地價(jià)，土地開發(fā)為熟地后的增值收益不流失，且土地一級(jí)開發(fā)法律關(guān)系單純，便于政府實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)的各項(xiàng)事務(wù)。其主要缺陷是政府的土地開發(fā)資金壓力較大，融資渠道窄。
（二）政府授權(quán)機(jī)構(gòu)模式：該模式是指由政府投資成立的開發(fā)企業(yè)完全壟斷土地一級(jí)開發(fā)，如同“一個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)水池蓄水、一個(gè)龍頭出水”，仍而達(dá)到調(diào)控土地市場(chǎng)、配置土地資源、實(shí)現(xiàn)土地增值歸國(guó)家所有的目的。
（三）由政府主導(dǎo)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)模式：在當(dāng)前的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、建筑施工企業(yè)與土地二級(jí)開發(fā)緊密相關(guān)，因此這兩類企業(yè)往往將一級(jí)土地整理和二級(jí)開發(fā)相結(jié)合，以獲取整體收益最大化。這種模式由企業(yè)主導(dǎo)，所以在開發(fā)初期就確定運(yùn)行土地一級(jí)和二級(jí)聯(lián)勱開發(fā)。 兩類企業(yè)通過(guò)土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)，在獲得一級(jí)開發(fā)階段收益的同時(shí)，也可以滿足經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)發(fā)展的市場(chǎng)，保證了企業(yè)未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，也保證了可獲取土地在未來(lái)升值和建筑施工利潤(rùn)給企業(yè)帶來(lái)的二級(jí)開發(fā)的優(yōu)厚收益。
由政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化運(yùn)作模式在保證政府主導(dǎo)土地一級(jí)開發(fā)的基礎(chǔ)上能有效利用市場(chǎng)資源，減輕政府開發(fā)資金壓力。
但該模式也存在一定的問(wèn)題，如不利于政府控制市場(chǎng)地價(jià)，政府宏觀調(diào)控土地市場(chǎng)的能力降低等。政府享有的土地收益也將減少。
三、政企合作下的盈利模式
在土地一級(jí)開發(fā)過(guò)程中，市場(chǎng)化開發(fā)主體通過(guò)與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商，創(chuàng)造了多種盈利模式，盈利模式的選擇主要由開發(fā)主體和當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商，不同的模式開發(fā)主體的盈利能力不同。
（一）從一級(jí)土地開發(fā)本身獲利
土地一級(jí)開發(fā)商通過(guò)一級(jí)土地開發(fā)本身獲利的關(guān)鍵，在于嚴(yán)格控制住各項(xiàng)成本費(fèi)用。在各項(xiàng)成本費(fèi)用中，比重不控制難度最大的是征地拆遷費(fèi)用，雖然政府有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，但在實(shí)際執(zhí)行中有難度。這就要求開發(fā)商具備較強(qiáng)的與當(dāng)?shù)卣⒕用?、企事業(yè)單位進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)的能力，在轉(zhuǎn)居安置等方面妥善解決當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民的后顧之憂，同時(shí)能夠最大限度地降低成本，實(shí)現(xiàn)多贏。
整體成本費(fèi)用的控制在于系統(tǒng)周密的安排。對(duì)與大面積的土地一級(jí)開發(fā)，需要分批次批地、征地和拆遷，因此應(yīng)嚴(yán)格控制整合各步驟的節(jié)奏。例如，先蓋安置房，原居民再搬遷，減少安置過(guò)渡費(fèi)用，企業(yè)再征地拆遷，再安置勞動(dòng)力，資金安排則貫穿始終。通過(guò)各步驟的無(wú)縫銜接，使企業(yè)的人員和資金效率達(dá)到最高，政府和農(nóng)民的滿意度也達(dá)到最高。
（二）分享土地增值收益
某些城市實(shí)行了在政府、企業(yè)之間按照一定比例分享增值收益的機(jī)制。這樣，開發(fā)商企業(yè)可以通過(guò)創(chuàng)新性的一級(jí)開發(fā)節(jié)奏，最大限度地提升土地價(jià)值，仍而獲得最大利益。該盈利模式的前提在于當(dāng)?shù)卣姆窒頇C(jī)制、一級(jí)開發(fā)中的授權(quán)范圍，以及分批出讓計(jì)劃的安排。在土地一級(jí)開發(fā)中，能夠盡快實(shí)現(xiàn)土地增值的措施有：
（1）標(biāo)志性工程建設(shè)。盡量爭(zhēng)取政府的辦公場(chǎng)所進(jìn)駐，可以快速的提升周邊土地增值效應(yīng)。
（2）投資環(huán)境景觀。本質(zhì)是通過(guò)提高生態(tài)效益來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。其方式包括改造舊河道、變廢為寶，加強(qiáng)景觀和園林的規(guī)劃建設(shè)、美化環(huán)境等。
（3）投資公共配套設(shè)施。本質(zhì)是通過(guò)提高社會(huì)效益來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。其方式包括配套制冷及熱力供應(yīng)，地下綜合商城、停車場(chǎng)，等等。
（4）引入大型服務(wù)性企業(yè)。前期出讓引入大品牌商業(yè)設(shè)施與酒店，帶動(dòng)周邊地塊升值。實(shí)現(xiàn)一級(jí)和二級(jí)開發(fā)互動(dòng)。
（三）持有部分公共建筑
政府授權(quán)土地一級(jí)開發(fā)主體可以投資公共配套設(shè)施，如醫(yī)院和教育機(jī)構(gòu)等。開發(fā)主體則可以通過(guò)提供公共配套設(shè)施服務(wù)而獲得長(zhǎng)期現(xiàn)金流。
該盈利模式的前提在于是政府允許土地一級(jí)開發(fā)主體進(jìn)行部分配套的二級(jí)開發(fā)建設(shè)。對(duì)開發(fā)商而言，該盈利模式的最大挑戰(zhàn)在于對(duì)公共配套設(shè)施的投資決策，以及后期的運(yùn)營(yíng)管理能力。
（四）為二級(jí)市場(chǎng)開發(fā)鋪墊
土地一級(jí)開發(fā)主體通過(guò)與政府協(xié)商，出于主觀意愿及客觀原因，總是能夠創(chuàng)造一些條件讓一級(jí)開發(fā)主體取得二級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的。該盈利模式的前提是政府愿意讓一級(jí)開發(fā)商取得一部分二級(jí)開發(fā)權(quán)。
該模式要求一級(jí)開發(fā)主體具有相應(yīng)的二級(jí)開發(fā)能力，通過(guò)二級(jí)開發(fā)彌補(bǔ)一級(jí)開發(fā)收益的不足，實(shí)現(xiàn)一級(jí)開發(fā)和二級(jí)開發(fā)的聯(lián)勱。
四、面臨的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)策略
鑒于土地一級(jí)開發(fā)市場(chǎng)受到諸多政策性因素影響，因此土地一級(jí)開發(fā)面臨更大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性。 綜合來(lái)看主要來(lái)源于以下幾項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)：
（一）對(duì)外出售地價(jià)預(yù)估價(jià)格較大波動(dòng)。隨著相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)和物價(jià)的上漲，可能導(dǎo)致拆遷成本不斷上升。另外隨著房地產(chǎn)調(diào)控政策的不斷深入，未來(lái)地價(jià)可能不及當(dāng)初預(yù)估的價(jià)格。勢(shì)必造成收入減少，而成本卻增加，形成開發(fā)虧損的狀態(tài)。
（二）長(zhǎng)期占用大量資金。對(duì)于只是用于儲(chǔ)備的土地，經(jīng)土地儲(chǔ)備中心驗(yàn)收后，由其用自有資金償付給開發(fā)商，欠款風(fēng)險(xiǎn)加大。如果拆遷工作不順利，也會(huì)推遲整個(gè)項(xiàng)目的完工時(shí)間。
（三）政府違約行為的風(fēng)險(xiǎn)。在土地一級(jí)開發(fā)過(guò)程中，地方政府的強(qiáng)勢(shì)地位是絕對(duì)的。雖然企業(yè)可以通過(guò)多種法律文件進(jìn)行約束，從而與政府方面的利益緊密捆綁，但仍不能消除地方政府違約發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。
（四）政策風(fēng)險(xiǎn)。目前全國(guó)性的政策規(guī)定比較原則，操作性不強(qiáng)，同時(shí)對(duì)于政企合作進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)行為未明確進(jìn)行制止。在地方政府層面，其政策風(fēng)險(xiǎn)因素主要為省、市根據(jù)地方情況而改變有關(guān)土地利用政策。
為規(guī)避經(jīng)營(yíng)和運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，可以采取以下應(yīng)對(duì)策略：
（一）優(yōu)化運(yùn)作流程，提升管理能力，有效控制成本
開發(fā)主體在土地整治和儲(chǔ)備過(guò)程中，涉及到征地、拆遷、安置、基建、土地出讓等諸多環(huán)節(jié)，同時(shí)，一級(jí)開發(fā)又是一個(gè)綜合性系統(tǒng)性工程，涉及眾多和政府對(duì)口以及和外部合作單位談判的環(huán)節(jié)，因此，優(yōu)化運(yùn)作流程、提升管理能力對(duì)一級(jí)開發(fā)企業(yè)的成本控制有著重要作用。
（二）加強(qiáng)規(guī)劃能力、挖掘區(qū)域潛在的價(jià)值
土地一級(jí)開發(fā)的價(jià)值要素中最重要是規(guī)劃。土地的特征使其一旦開發(fā)，短期內(nèi)不可能復(fù)原，而規(guī)劃的優(yōu)劣對(duì)區(qū)域功能的實(shí)現(xiàn)具有決定性的作用，區(qū)域功能又對(duì)區(qū)域價(jià)值有根本性的影響。
（三）把握行業(yè)波動(dòng)周期，控制開發(fā)節(jié)奏
在把握行業(yè)波動(dòng)周期方面，既要充分考慮整體宏觀經(jīng)濟(jì)、行業(yè)形勢(shì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)等因素，也要充分考慮政策因素。這就需要企業(yè)有敏銳的市場(chǎng)觸覺(jué)，并且能夠與政府需求保持較高程度的一致性， 做到根據(jù)市場(chǎng)需求來(lái)控制開發(fā)節(jié)奏，仍而提升區(qū)域土地價(jià)值。
【關(guān)鍵詞】土地開發(fā)；管理；經(jīng)濟(jì)；影響
1、城市的土地開發(fā)模式
1.1 政府統(tǒng)包
正通報(bào)其實(shí)并非是說(shuō)土地開始腐蝕有政府進(jìn)行的，這種開發(fā)的模式是指，開發(fā)土地的一級(jí)土地開發(fā)商主要是政府型企業(yè)。這樣的模式具有三個(gè)明顯的優(yōu)點(diǎn)：
首先，在規(guī)劃意圖以及調(diào)控目的上政府型的企業(yè)可以真正受到政府的控制而對(duì)意圖以及控制和規(guī)劃進(jìn)行徹底的貫徹實(shí)施，由于政府是行政管理機(jī)關(guān)，因此在一些領(lǐng)域中政府不能夠去完成相應(yīng)的業(yè)務(wù)，而政府企業(yè)就在此時(shí)排上用場(chǎng)，去有效的完成政府的規(guī)劃，有效的達(dá)到政府的調(diào)控目的，有效地體現(xiàn)政府的意圖。
第二，在財(cái)政的利用以及保障工作上對(duì)政府有力。作為開發(fā)商，在土地開發(fā)工作中，政府企業(yè)必然會(huì)有經(jīng)濟(jì)收入，而在對(duì)土地開發(fā)的過(guò)程中，土地會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的增值收益，這部分就會(huì)被收留入政府中，這種留存其實(shí)也是對(duì)土地的一種合理的價(jià)值回收，當(dāng)然，這種回收是在對(duì)土地利用的集約保證之上的。這樣政府就可以在開發(fā)中去支持新的開發(fā)，將留存的資金再次去投入新的建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目，從而使得城市發(fā)展中的土地開發(fā)活動(dòng)進(jìn)入到一個(gè)很好的良性循環(huán)體系中去。
第三，政府企業(yè)可以在土地的開發(fā)品質(zhì)上進(jìn)行有利的保障。這也是由于政府企業(yè)由于其在資金以及技術(shù)和實(shí)力上較之于一般的民營(yíng)企業(yè)而言要更為的雄厚一些，一般的民營(yíng)企業(yè)由于在技術(shù)以及資金上都是依賴于自身的活動(dòng)增加減少因此在實(shí)力上要弱一些，并且不能像政府企業(yè)一樣可以很好的在價(jià)值觀上同政府同步，所以在對(duì)開發(fā)土地的整體品質(zhì)的確保上要稍遜色于政府企業(yè)。政府型的企業(yè)能有力的保證土地開發(fā)品質(zhì)。相對(duì)于大部分民營(yíng)企業(yè)而言，一般具有雄厚的資金和技術(shù)實(shí)力，同時(shí)與政府的價(jià)值觀同步，能確保土地開發(fā)的整體品質(zhì)。
1.2 用地單位自行開發(fā)的土地利用
這種模式下的土地開發(fā)主要的開發(fā)主體就是用地單位，用地單位在開發(fā)利用之前向政府申請(qǐng)，對(duì)于用地的供應(yīng)則是通過(guò)了相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)之后再向用地單位供應(yīng)的，而開發(fā)項(xiàng)目以及具體的實(shí)施則全部是由用地單位去規(guī)劃解決和實(shí)施。這種模式相對(duì)于政府性質(zhì)的開發(fā)靈活性要大一些，對(duì)于城市進(jìn)行的加速作用較為明顯，這也是由于其在融資渠道上的廣泛性特點(diǎn)造成的，通過(guò)大量的利用民間資金去更好的對(duì)城市的土地開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行促進(jìn)。在這樣的項(xiàng)目下，民間的單位通過(guò)自身的發(fā)展、融資、規(guī)劃開發(fā)以及利用將土地開發(fā)項(xiàng)目的資金收益或是營(yíng)利或是作為新的開發(fā)資金，無(wú)論是哪一種都對(duì)城市的開發(fā)以及建設(shè)進(jìn)程有所促進(jìn)。當(dāng)然問(wèn)題都是存在其有利和有弊的一面，其在靈活性充足的優(yōu)勢(shì)下帶來(lái)的問(wèn)題主要是在價(jià)值觀上和政府的觀點(diǎn)體現(xiàn)有些不一致，這也是由于其自身的發(fā)展以及靈活多變導(dǎo)致的政府無(wú)法進(jìn)行有效的規(guī)劃和統(tǒng)一的引導(dǎo)，在統(tǒng)籌兼顧的工作上無(wú)法做到很好的引領(lǐng)。并且由于在資金以及技術(shù)或者說(shuō)是民營(yíng)企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益上的追求心理，都會(huì)導(dǎo)致在土地開發(fā)的過(guò)程中，項(xiàng)目的整體品質(zhì)無(wú)法得到很好的保證，這就是由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及技術(shù)實(shí)力差的緣故造成的。
1.3 綜合開發(fā)的土地開發(fā)
所謂的綜合開發(fā)其實(shí)就是一種由政府進(jìn)行監(jiān)督管理由民營(yíng)企業(yè)的開發(fā)商進(jìn)行實(shí)際的開發(fā)項(xiàng)目的開發(fā)模式，這種模式下政府通過(guò)對(duì)土地進(jìn)行招拍掛出等方式，將土地的開發(fā)項(xiàng)目出讓給開發(fā)商，而政府則是在整個(gè)的開發(fā)過(guò)程退居到幕后對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管以及統(tǒng)籌工作。而城市土地開發(fā)模式的合理化發(fā)展將對(duì)城市經(jīng)濟(jì)效益的提高起到至關(guān)重要的作用。在現(xiàn)階段，城市的土地開發(fā)主要是以綜合開發(fā)模式為主，相比其他開發(fā)模式，由于其在開發(fā)過(guò)程中的靈活性、高效率，極大的繁榮了土地市場(chǎng)，并帶動(dòng)了建筑、材料、工程機(jī)械等多個(gè)相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，并且提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，有效的緩解了城市就業(yè)壓力，穩(wěn)定了城市社會(huì)秩序，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了一個(gè)良好的內(nèi)部及外部環(huán)境。因此這種模式可以對(duì)土地的集聚以及集約的利用進(jìn)行良好的表達(dá)，并且對(duì)于環(huán)境以及生態(tài)的保護(hù)更完善，能夠有效的和政府的價(jià)值觀相一致，以持續(xù)發(fā)展、相互協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧等政府性原則為開發(fā)項(xiàng)目的項(xiàng)目基礎(chǔ)進(jìn)行開發(fā)。因此這樣的模式不但是有著廣泛的融資來(lái)源很好的調(diào)動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)還能夠在一定程度上對(duì)政府的價(jià)值觀以及發(fā)展的規(guī)劃和統(tǒng)一工作進(jìn)行表達(dá)。
政府企業(yè)承包模式的有點(diǎn)就在于在市政建設(shè)上能夠很好的完成政府的規(guī)劃目標(biāo)，能夠統(tǒng)籌兼顧，能夠在觀念理念上和政府保持一致；單位的自行開發(fā)的土地開發(fā)則是可以保證資金的融資范圍，由于其本身就置身與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)這么一個(gè)大環(huán)境，因此在靈活性以及適應(yīng)性上要更強(qiáng)一些；而土地綜合的開發(fā)模式，則是最大程度的去結(jié)合和發(fā)揮這兩種開發(fā)模式的優(yōu)點(diǎn)，在市政建設(shè)中，將生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益最大程度的去平衡和發(fā)揮。對(duì)融資渠道進(jìn)行了拓寬，將民間的一些限制的資金有效的利用和吸納，并在整個(gè)開發(fā)過(guò)程匯總，對(duì)于政府的有些觀點(diǎn)和要求去注意表達(dá)，比如可持續(xù)發(fā)展的觀念，集約以及集聚的開發(fā)理念等等，政府作為一個(gè)國(guó)家的行政控制機(jī)關(guān)，其對(duì)于城市的發(fā)展尤其是土地的開發(fā)這一基本項(xiàng)目需要進(jìn)行有效的控制，這也是對(duì)土地上由開發(fā)項(xiàng)目所得到的增值收益的保證，使得在市政建設(shè)的資金循環(huán)上更加的良性暢通。
2、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地開發(fā)的關(guān)系
2.1 基礎(chǔ)條件供應(yīng)
城市的發(fā)展是以人為基礎(chǔ)的集約式的活動(dòng)空間，這種活動(dòng)其實(shí)就是人的活動(dòng)的集合，而土地作為這些活動(dòng)的載體，其開發(fā)和利用是基本的，這里的基本就是一種基礎(chǔ)條件的供應(yīng)，這也是土地利用的特點(diǎn)，所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的根本目的都是經(jīng)濟(jì)效益的獲取，而土地利用也不例外，其利用以及開發(fā)其實(shí)也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的表達(dá)過(guò)程，獲取經(jīng)濟(jì)效益是根本目標(biāo)。城市的發(fā)展是以此為前提的，因此目前我國(guó)的城市發(fā)展的進(jìn)程的加速實(shí)則也是由于土地利用開發(fā)的速度以及效率的體現(xiàn)。城市的發(fā)展以土地利用為前提，土地作為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及建設(shè)體現(xiàn)的載體在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位日漸突出，單從這方面的發(fā)展看，城市的基礎(chǔ)是發(fā)展是土地利用的發(fā)展。
所以對(duì)于城市的土地利用不僅僅是關(guān)系到了一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，同時(shí)在整個(gè)的發(fā)展過(guò)程中，土地的開發(fā)利用實(shí)則是一個(gè)基礎(chǔ)性的合理方向的發(fā)展依托，所以，這個(gè)方面將來(lái)，城市的集約式發(fā)展的合理性前提就是土地建設(shè)的合理性，這種基礎(chǔ)性的作用使得土地開發(fā)的地位日漸提高，只有有了一個(gè)良好的健康的土地發(fā)展才能保證著整個(gè)城市的建設(shè)發(fā)展方向的正確性。目前我國(guó)的城市建設(shè)還處在一個(gè)初期的建設(shè)階段，在對(duì)于城市的土地開發(fā)模式下，對(duì)于土地的利用以及建設(shè)的靈活性要求的需要要更高一些，所以，很多城市的建設(shè)中都采用了這種綜合性的開發(fā)方式，這也是主要的原因，不但是在資金的汲取上范圍要更廣一些，同時(shí)還能夠給予相關(guān)的行業(yè)更多的機(jī)會(huì)，給予人們更多的活動(dòng)機(jī)會(huì)。資金的集中以及涉及范圍的廣闊使得城市的發(fā)展更為的活躍，效率的提高的同時(shí)帶動(dòng)了相關(guān)的市場(chǎng)，這種模式才是目前社會(huì)發(fā)展需要的。因此在這方面說(shuō)，城市的土地的利用合理性以及開發(fā)的合理性在整個(gè)城市建設(shè)以及城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展中起到了基礎(chǔ)性的重要作用，對(duì)于城市的集約化發(fā)展有著促進(jìn)和承托的作用。目前的城市發(fā)展階段，主要是建設(shè)階段，綜合的開發(fā)土地，這種模式下的開發(fā)利用，相對(duì)于其他的模式，在開發(fā)活動(dòng)上的靈活性要更高一些，這也是為什么大多數(shù)的城市土地開發(fā)利用都采取了類似的模式的原因，同時(shí)由于資金的集中和集資范圍的廣泛，其開發(fā)的效率也更好，對(duì)于整個(gè)土地開發(fā)的市場(chǎng)而言能夠更好的帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不但在效率上提高了同時(shí)還能繁榮相關(guān)市場(chǎng)。諸如，建筑、工程機(jī)械以及材料等等，相關(guān)行業(yè)的發(fā)展同時(shí)也是整個(gè)社會(huì)的的發(fā)展，并且在很大程度上創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)，對(duì)于城市目前的就業(yè)環(huán)境來(lái)說(shuō)也提供了很多的緩解契機(jī)，對(duì)于整個(gè)城市的發(fā)展而言不但是經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，同時(shí)也是對(duì)社會(huì)秩序的一種穩(wěn)定，不但在外部環(huán)境上進(jìn)行了發(fā)展同時(shí)也在內(nèi)部形成了一個(gè)很好的循環(huán)以及發(fā)展的結(jié)構(gòu)。
2.2 房地產(chǎn)行業(yè)的繁榮促進(jìn)
房地產(chǎn)的繁榮需外部環(huán)境以及內(nèi)部技術(shù)條件的支持，開發(fā)模式的發(fā)展恰好提供了這兩方面的支持。城市土地開發(fā)模式發(fā)展到現(xiàn)在的綜合開發(fā)模式，其開發(fā)過(guò)程中的科學(xué)、可持續(xù)性解決了城市發(fā)展與自然環(huán)境之間存在的矛盾，使得其與環(huán)境更相容，這給房地產(chǎn)繁榮創(chuàng)造了外部條件。目前土地開發(fā)模式主要向社會(huì)化方向發(fā)展，即結(jié)合更加廣泛的社會(huì)力量﹙主要是經(jīng)濟(jì)和技術(shù)方面﹚，進(jìn)行共同開發(fā)，極大的優(yōu)化了房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為房地產(chǎn)的繁榮創(chuàng)造了內(nèi)部條件。
具體說(shuō)來(lái)：
房地產(chǎn)其實(shí)就是土地開發(fā)利用的主要活動(dòng)的外部表現(xiàn)，其吭也的繁榮不僅僅是依托于外部環(huán)境的促進(jìn)，同時(shí)對(duì)于內(nèi)部的技術(shù)條件也有著較高的要求，開發(fā)的模式在這方面的影響較為的大，因此市場(chǎng)良好的模式的合理性發(fā)展給房地產(chǎn)的發(fā)展提供了很大的支持。城市土地在發(fā)展以及開發(fā)模式上的綜合模式的體現(xiàn)，使得房地產(chǎn)的開發(fā)以及發(fā)展過(guò)程更加的科學(xué)，對(duì)于政府所倡導(dǎo)的可持續(xù)性的發(fā)展戰(zhàn)略具有很好的響應(yīng)，能夠最大程度上去解決城市的發(fā)展對(duì)于自然環(huán)境的影響，或者是自然環(huán)境的不同對(duì)于城市發(fā)展中房地產(chǎn)的開發(fā)影響，合理的解決雙方的矛盾，在相容性上更高，這就是房地產(chǎn)的發(fā)展對(duì)于社會(huì)發(fā)展的外部反作用。目前在房地產(chǎn)的發(fā)展中土地的開發(fā)模式更加的重視經(jīng)濟(jì)和技術(shù)這兩個(gè)方面的社會(huì)力量的廣泛加入，這就是所謂的社會(huì)發(fā)展方向，共同發(fā)展的發(fā)展模式使得房地產(chǎn)的結(jié)構(gòu)在產(chǎn)業(yè)上得到了最大的優(yōu)化，這就是其行業(yè)的繁榮所提供和創(chuàng)造的內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)。
六、加強(qiáng)礦山開采管理
積極整合小礦，減少小礦數(shù)量，優(yōu)化礦區(qū)開采布局，嚴(yán)禁非法采礦，以減少對(duì)耕地的破壞。加大農(nóng)村地區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理力度，加強(qiáng)對(duì)礦山企業(yè)的監(jiān)管，落實(shí)好礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，做好對(duì)采礦引發(fā)的地面塌陷、地面沉降、地下水干枯、廢渣泥石流等礦山次生地質(zhì)災(zāi)害的防治工作，保護(hù)農(nóng)民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。
（一）旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)和土地開發(fā)的關(guān)聯(lián)
應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為導(dǎo)向來(lái)開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)和土地產(chǎn)業(yè)。開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)，其實(shí)是土地開發(fā)的一個(gè)分支，換句話說(shuō)，就是開發(fā)利用土地及其地上的景觀文化資源。旅游產(chǎn)業(yè)其實(shí)就是在一定的自然環(huán)境區(qū)域范圍內(nèi)，依附于既定的生態(tài)和民俗資源，以少投入來(lái)帶動(dòng)快速發(fā)展，因其輻射性強(qiáng)，已日益發(fā)展為步步高升的新興產(chǎn)業(yè)。
（二）生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地資源供給的基本形勢(shì)樹立科學(xué)發(fā)展觀，生態(tài)旅游地開發(fā)的基本目標(biāo)是對(duì)環(huán)境、資源的保護(hù)
生態(tài)旅游地的發(fā)展依賴于高品位的、良好的生態(tài)環(huán)境，規(guī)劃要確保旅游資源利用的永續(xù)性。第二個(gè)目標(biāo)是旅游地當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。力爭(zhēng)促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)旅游資源的良性循環(huán)。
（三）旅游產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展中涉及土地方面的問(wèn)題
1、旅游項(xiàng)目用地的供需矛盾。旅游項(xiàng)目一般而言，都會(huì)涉及到大數(shù)量規(guī)模的土地，所以做好項(xiàng)目的整體規(guī)劃是必須的。這就會(huì)跟地方建設(shè)用地規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃及行政機(jī)關(guān)審批權(quán)現(xiàn)等有所聯(lián)系。
2、土地政策的調(diào)整變化，阻止了變通處理用地矛盾途徑。為了適應(yīng)全國(guó)土地資源管理的變化要求，嚴(yán)格政策規(guī)定，國(guó)務(wù)院于2004年10月頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，批評(píng)了各地出現(xiàn)的越權(quán)處置土地的變相違反土地法的現(xiàn)象。
3、土地歸屬和地類的錯(cuò)綜復(fù)雜，造成了征地的負(fù)面影響。關(guān)于旅游規(guī)劃的土地權(quán)屬和地類不是那么容易區(qū)分的，土地按權(quán)屬分，有國(guó)有土地和集體土地兩大類。因?yàn)檫@些問(wèn)題的復(fù)雜性，我們?cè)谶M(jìn)行征地工作時(shí)，就必須做到實(shí)事求是、謹(jǐn)慎嚴(yán)格，否則，損國(guó)害民，誘發(fā)矛盾，帶來(lái)?yè)p失的情況就會(huì)極容易出現(xiàn)。
4、不合法的濫用土地現(xiàn)象嚴(yán)重制約了旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。人均耕地量少、項(xiàng)目建設(shè)用地供需引發(fā)矛盾、國(guó)家逐漸變化的土地政策是造成區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)問(wèn)題的主要因素。
（四）找出解決問(wèn)題的途徑
防止不作為或亂作為，樹立科學(xué)發(fā)展觀，按照規(guī)劃生態(tài)旅游開發(fā)需轉(zhuǎn)、征、占用土地，涉及農(nóng)民的征地拆遷補(bǔ)償安置，針對(duì)旅游開發(fā)中存在的建設(shè)用地報(bào)批困難和問(wèn)題進(jìn)行了技術(shù)指導(dǎo)，并就用地報(bào)批中旅游規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，移民搬遷方案的制定，轉(zhuǎn)、征、占用土地的辦理程序，土地收購(gòu)儲(chǔ)備供應(yīng)政策，報(bào)件材料的準(zhǔn)備等工作進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，并實(shí)地踏勘擬建項(xiàng)目的用地地點(diǎn)，使建設(shè)單位能超前考慮和合理安排建設(shè)用地報(bào)批工作，確保依法用地，進(jìn)一步推動(dòng)旅游精品建設(shè)的進(jìn)程。推動(dòng)人與自然的和諧發(fā)展，需要我們將物質(zhì)文明、政治文明與精神文明和生態(tài)文明有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，以新的生態(tài)觀踐行“天人合一”的觀念，倡導(dǎo)生態(tài)文明發(fā)展觀，推進(jìn)生態(tài)文化的可持續(xù)發(fā)展，切實(shí)提高人們的生態(tài)文明素養(yǎng)，幫助人們認(rèn)識(shí)到人類生存資料和地球的有限和唯一性，將綠色科技轉(zhuǎn)變?yōu)橄冗M(jìn)生產(chǎn)力，爭(zhēng)取在全社會(huì)范圍內(nèi)形成科學(xué)、健康、安全、合理的生活方式，以資源節(jié)約型、質(zhì)量效益型、科技先導(dǎo)型為基礎(chǔ)的可持續(xù)發(fā)展觀為向?qū)?，為發(fā)展生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供強(qiáng)有力的的精神動(dòng)力和智力支持，完善生態(tài)平衡，將人類唯一的家園—地球，建設(shè)的更好。
關(guān)鍵詞:土地管理制度;存在問(wèn)題;現(xiàn)狀反思;重構(gòu)措施
1．當(dāng)前階段現(xiàn)行土地管理制度的概述
1．1現(xiàn)行土地管理制度的目標(biāo)
《土地管理法》以及《刑法》作為我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度依據(jù)的主要標(biāo)準(zhǔn)，明確了我國(guó)土地管理制度的目標(biāo)，即保護(hù)耕地以及推進(jìn)國(guó)有土地使用權(quán)制度改革。在保護(hù)耕地目標(biāo)具體實(shí)施過(guò)程中，主要參考《土地管理法》中土地利用總體規(guī)劃以及土地利用年度計(jì)劃制度，從而進(jìn)行一系列的保護(hù)措施，例如，加強(qiáng)土地管理制度的專業(yè)化，建立完善的土地管理體系;對(duì)于基本農(nóng)田的保護(hù)制度，防止在農(nóng)田使用過(guò)程中對(duì)農(nóng)田造成損害;關(guān)于農(nóng)田的占用，應(yīng)按照相應(yīng)農(nóng)田占用管理制度，依據(jù)對(duì)農(nóng)田進(jìn)行占用補(bǔ)償;就區(qū)域性范圍內(nèi)，應(yīng)保證耕地面積與其他地域面積達(dá)到一定的平衡，具體到每個(gè)農(nóng)村時(shí)，應(yīng)保證每戶一宅的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)有土地使用權(quán)制度改革目標(biāo)實(shí)施階段，主要通過(guò)《土地管理法》的國(guó)有土地有償出讓制度對(duì)土地進(jìn)行管理。即在管理農(nóng)村集體所有土地的過(guò)程中，可根據(jù)管理法進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)工程，同時(shí)農(nóng)村居民也可進(jìn)行居民住宅的建造，并且可以建設(shè)農(nóng)村公共設(shè)施或者公共事業(yè)。但是對(duì)于一些非農(nóng)的建設(shè)工程，或者企業(yè)單位以及個(gè)人對(duì)土地進(jìn)行建設(shè)，需要向有關(guān)部分依法申請(qǐng)土地的使用權(quán)。
1．2現(xiàn)行土地管理制度存在的問(wèn)題
首先，隨著時(shí)間的不斷推移，我國(guó)每年耕地面積的減少數(shù)量在逐年上升。造成這種現(xiàn)象的主要原因是地方政府將土地使用的計(jì)劃指標(biāo)提前完成。導(dǎo)致中央政府迫于土地使用的形勢(shì)修訂了《1997－2010全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》。其次，雖然中央政府在進(jìn)行國(guó)有土地的管理時(shí)，對(duì)土地的供應(yīng)量進(jìn)行嚴(yán)格的控制。但是在實(shí)際運(yùn)用中，常常出現(xiàn)以下情形。例如，在占用土地的階段，占用的土地面積遠(yuǎn)超于實(shí)際所使用的土地面積，并且存在將較好的耕地作為劣質(zhì)土地征用，甚至出現(xiàn)亂戰(zhàn)濫用的問(wèn)題。最后，根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)進(jìn)行依法制止。但是從另一角度來(lái)說(shuō)，農(nóng)民也失去了對(duì)自家農(nóng)地進(jìn)行自主開發(fā)的權(quán)利。部分農(nóng)民為了達(dá)到自己的目標(biāo)，只能進(jìn)行違法出租或者使用其他用地。而對(duì)于大部分的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，只能通過(guò)外出務(wù)工來(lái)解決發(fā)展的問(wèn)題。這就造成城市的人口在逐年增加，城市的各種資源的使用頻率越來(lái)越高，城市的就業(yè)壓力不斷增大并且房?jī)r(jià)也越來(lái)越高。而相對(duì)于城市，農(nóng)村則逐漸敗落，農(nóng)民的生活水平也在不斷降低。加大了城市與農(nóng)村之間的經(jīng)濟(jì)差距。
2．現(xiàn)行土地管理制度失效的原因
2．1政府土地管理制度的內(nèi)容存在沖突
盡管在建立國(guó)家土地管理制度的初始階段，政府的主要目標(biāo)是確保國(guó)家耕地面積的數(shù)量區(qū)域穩(wěn)定，從而保證國(guó)家能夠生產(chǎn)出滿足全國(guó)人口生存的糧食。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)城市化建設(shè)的步伐，增強(qiáng)地域性經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，提高我國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的地位。同時(shí)建立嚴(yán)格的土地有償出讓管理體系，增加國(guó)有土地的經(jīng)濟(jì)效益，并且在一定程度上保護(hù)土地所有者的權(quán)利，防止地方政府剝奪土地所有者使用的土地的權(quán)利。然而在具體實(shí)際執(zhí)行階段，通常會(huì)由于各種外界因素而對(duì)制度進(jìn)行各種調(diào)整。例如，在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)下滑階段，地方政府要保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的用地需求，從而穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而對(duì)于加快城市化進(jìn)程的發(fā)展階段，則需要不斷加強(qiáng)農(nóng)耕土地的占用情況。整體來(lái)說(shuō)，隨著我國(guó)的不斷發(fā)展，土地管理制度的內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)的發(fā)展存在一定的沖突。
2．2地方官員過(guò)分提升自身利益
地方官員為提升自身的發(fā)展機(jī)會(huì)，省級(jí)以下的地方政府官員通常在進(jìn)行土地占用的招標(biāo)階段，會(huì)盡最大程度的保護(hù)本區(qū)域的耕地保護(hù)指標(biāo)，同時(shí)從各種途徑獲得建設(shè)用地的指標(biāo)。而對(duì)于省級(jí)官員來(lái)說(shuō)，只是相對(duì)的作為耕地保護(hù)責(zé)任人，定期對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)進(jìn)行考核。但是只要地方政府能夠達(dá)到地域耕地保護(hù)目標(biāo)，省級(jí)人員沒(méi)有直接的動(dòng)力去檢測(cè)地域耕地保護(hù)目標(biāo)的具置。
3．中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度的重構(gòu)
3．1確定國(guó)有和集體土地的產(chǎn)權(quán)
通過(guò)研究表明，只有將耕地的使用權(quán)利具體到每個(gè)農(nóng)民，才能避免各種外界權(quán)利的侵犯。作為國(guó)家的主人，公民只有保證擁有并且能夠切實(shí)的使用土地所有者的權(quán)利，土地管理者以及地方政府執(zhí)行者才不會(huì)隨意占用自身的財(cái)產(chǎn)。
3．2通過(guò)比例原則提高土地管理的轉(zhuǎn)變效率
在轉(zhuǎn)變中央政府土地管理職能的過(guò)程中，應(yīng)按照具體的比例原則進(jìn)行具體轉(zhuǎn)變改革。例如，必要性原則。即政府所實(shí)行的土地管理制度作用到具體的實(shí)施目標(biāo)這一過(guò)程是必要的。同時(shí)不允許存在其他各種形式的措施方案進(jìn)行替代。相稱性原則。即政府在保護(hù)糧食安全的前提下，對(duì)其他公民或者組織使用土地的權(quán)利進(jìn)行制約，同時(shí)應(yīng)保證糧食安全與城市化建設(shè)之間的相對(duì)平衡。
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關(guān)鍵詞：土地管理法；小產(chǎn)權(quán)房；集體建設(shè)用地；宅基地
人們對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的關(guān)注并沒(méi)有因金融危機(jī)和政府不斷抑制房?jī)r(jià)上漲的舉措而有所降溫，近年來(lái)修改《土地管理法》的工作又時(shí)刻牽動(dòng)社會(huì)各界關(guān)注小產(chǎn)權(quán)房的神經(jīng)。長(zhǎng)期以來(lái)小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)和交易屢禁不止，帶來(lái)的各種糾紛已經(jīng)成為一大社會(huì)隱患，現(xiàn)行制度障礙致使相關(guān)部門無(wú)法有效治理小產(chǎn)權(quán)房，目前《土地管理法》的修改不僅關(guān)系中國(guó)未來(lái)土地使用制度改革的方向和力度，也關(guān)系小產(chǎn)權(quán)房未來(lái)可能的治理機(jī)制和命運(yùn)。應(yīng)以《土地管理法》修改為契機(jī)，治理小產(chǎn)權(quán)房，以實(shí)現(xiàn)各方利益的平衡，構(gòu)建和諧社會(huì)。
1 小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)行法律地位
“小產(chǎn)權(quán)房”是指建設(shè)在農(nóng)村集體土地上并向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員銷售的住宅房屋。依據(jù)占地性質(zhì)不同，小產(chǎn)權(quán)房分為三種類型：建設(shè)在農(nóng)用地上的住宅房屋；建設(shè)在宅基地之外其他集體建設(shè)用地上的住宅房屋；建設(shè)在農(nóng)村宅基地上并出售給非本集體成員的住宅房屋，既包括農(nóng)民對(duì)外轉(zhuǎn)讓的自住住宅，也包括投資方在宅基地上建設(shè)并對(duì)外銷售的商品住宅。小產(chǎn)權(quán)房的典型形態(tài)是以銷售為目的在集體土地上開發(fā)的商品住宅，不同類型小產(chǎn)權(quán)房的法律性質(zhì)有所不同。建設(shè)在農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，明顯違反《土地管理法》規(guī)定的土地用途管制制度，也嚴(yán)重威脅耕地保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，有關(guān)部門往往采取嚴(yán)厲的制裁措施。宅基地上小產(chǎn)權(quán)房的法律性質(zhì)則較為復(fù)雜。涉及小產(chǎn)權(quán)房的法律規(guī)定有《憲法》第10條第4款，《物權(quán)法》第151～153條，以及《土地管理法》第43條、第59～63條。從這些規(guī)定來(lái)看，既未禁止農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地上的住房，亦未對(duì)受讓對(duì)象做出限制。但自1999年以來(lái)，以國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》為代表的一系列政策性規(guī)定，則對(duì)宅基地使用權(quán)及其上住房的轉(zhuǎn)讓做出超出法律范圍的限制，從不同角度將宅基地使用權(quán)和宅基地上房屋的取得和使用對(duì)象限定為本集體成員之內(nèi)的農(nóng)民，禁止將宅基地上房屋出售給非本集體成員尤其是城鎮(zhèn)居民。應(yīng)如何看待這些政策性規(guī)定呢？首先，關(guān)于宅基地使用權(quán)部分?！段餀?quán)法》第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！比绻麑⒃摋l理解為授權(quán)性規(guī)定，則這里的“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”使得宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)受到了包括上述國(guó)家政策性規(guī)定在內(nèi)的其他規(guī)范性文件的限制，那么，上述政策性規(guī)定雖然不是法律，但其對(duì)宅基地使用權(quán)這一基本民事權(quán)利部分進(jìn)行的規(guī)定具有法律效力。其次，關(guān)于農(nóng)民所享有的宅基地上房屋的所有權(quán)?！段餀?quán)法》對(duì)此并未做出特別限制，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為農(nóng)民享有包括占有、使用、收益、處分4項(xiàng)權(quán)能在內(nèi)的完整所有權(quán)，農(nóng)民可以對(duì)其享有合法所有權(quán)的宅基地上的房屋進(jìn)行自由處分。但由于房屋和宅基地的使用具有不可分性，房屋的可流轉(zhuǎn)性與宅基地使用權(quán)的不可流轉(zhuǎn)性就產(chǎn)生矛盾。在這種情形下，是遷就并維護(hù)農(nóng)民對(duì)房屋的所有權(quán)而犧牲國(guó)家在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理上的利益？還是相反的價(jià)值取向？法律并未明確規(guī)定。上述政策性規(guī)定選擇了后者。但農(nóng)民的房屋所有權(quán)無(wú)疑是公民享有的非常重要的基本民事權(quán)利，上述政策性規(guī)定對(duì)農(nóng)民的房屋所有權(quán)做出限制顯然是不合適的。盡管如此，這些規(guī)定卻在實(shí)際生活中發(fā)揮作用：房屋和土地管理部門不為轉(zhuǎn)讓給非本集體成員的農(nóng)民宅基地和房屋發(fā)放產(chǎn)權(quán)證。司法實(shí)踐中，法院也對(duì)此種轉(zhuǎn)讓行為持否定態(tài)度。由此可見，取得合法審批手續(xù)的宅基地上房屋，農(nóng)民用于自住可以取得合法產(chǎn)權(quán)證，但一旦轉(zhuǎn)讓給本集體以外的成員，則成為不受國(guó)家保護(hù)的小產(chǎn)權(quán)房，轉(zhuǎn)讓合同不被法律認(rèn)可，受讓者也無(wú)法辦理產(chǎn)權(quán)登記取得產(chǎn)權(quán)證，從而無(wú)法取得受讓房地產(chǎn)的物權(quán)。
2 小產(chǎn)權(quán)房治理與土地使用制度改革
治理小產(chǎn)權(quán)房要雙管齊下，一方面從源頭上遏制小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)銷售，另一方面要妥善處理已有小產(chǎn)權(quán)房，這均以從根本上改變目前城鄉(xiāng)土地使用不平等和城市房地產(chǎn)市場(chǎng)扭曲的狀況為前提。
2.1 推行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。構(gòu)建城鄉(xiāng)平等的土地使用制度
傳統(tǒng)的征地供給模式已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的需要，改革征地模式已經(jīng)迫在眉睫。從政治上看，近些年來(lái)因征地引發(fā)的大量甚至是激烈的社會(huì)矛盾已經(jīng)成為影響社會(huì)和諧的重要因素，地方政府在征地過(guò)程中扮演的“土地投機(jī)商”的角色極大地?fù)p害了政府的公信力。從經(jīng)濟(jì)上看，目前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)嚴(yán)重制約了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，通過(guò)征地模式為城市發(fā)展提供廉價(jià)土地和資金的發(fā)展模式必須得到扭轉(zhuǎn)。
2.2 允許集體土地上的商品住宅建設(shè)，打破城鎮(zhèn)居民住宅用地的政府壟斷
從立法上禁止集體土地上的商品住宅開發(fā)完全沒(méi)有必要，明智之舉是承認(rèn)其合法性并予以法律規(guī)制。此外，應(yīng)當(dāng)將集體建設(shè)用地上的商品房開發(fā)納入城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)管理的軌道，從開發(fā)到銷售到物業(yè)管理都實(shí)行與國(guó)有土地上商品房開發(fā)一樣的管理，最終打破城鄉(xiāng)住房二元化態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的商品房市場(chǎng)。
國(guó)土資源；執(zhí)法監(jiān)察體制；優(yōu)化；完善
【中圖分類號(hào)】D691.49 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B文章編號(hào)：1673-8500（2012）12-0054-02
執(zhí)法監(jiān)察總隊(duì)的設(shè)立的目的在于有效增強(qiáng)對(duì)國(guó)土資源的執(zhí)法監(jiān)察力量，彌補(bǔ)執(zhí)法人員不足之缺陷。
1土地執(zhí)法監(jiān)察過(guò)程中的主要問(wèn)題分析
實(shí)踐中我們可以看到，雖然當(dāng)前我國(guó)土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍已經(jīng)有所健全，但具體執(zhí)法過(guò)程依然存在著一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，當(dāng)前國(guó)內(nèi)土地執(zhí)法方面的法律法規(guī)有待進(jìn)一步完善。法律責(zé)任落實(shí)不明確，根據(jù)《土地管理法》第16條之規(guī)定，土地所有權(quán)與使用權(quán)爭(zhēng)議問(wèn)題解決之前，方式人任何一方均不得擅自改變土地的利用現(xiàn)狀。但實(shí)踐中即便當(dāng)事人沒(méi)有按照規(guī)定堅(jiān)守土地利用現(xiàn)狀，土地執(zhí)法部門也沒(méi)有處罰當(dāng)事人的具體法律依據(jù)。根據(jù)現(xiàn)行的《土地管理法》第12條之規(guī)定，如果依法改變了土地的權(quán)屬及其具體用途，則應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理土地變更登記手續(xù)。尤其是法律責(zé)任第四條也對(duì)此作出了規(guī)定，即不本法規(guī)定對(duì)土地變更情況進(jìn)行登記的，縣級(jí)以上人民政府及相關(guān)土地主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期主動(dòng)辦理。但當(dāng)事人仍不去相關(guān)部門去辦理，因法律上沒(méi)有對(duì)此作出具體的處理規(guī)定，所以土地管理部門對(duì)此也無(wú)計(jì)可施。根據(jù)《土地管理法》第73條之規(guī)定，通過(guò)買賣或其他形式對(duì)土地進(jìn)行非法轉(zhuǎn)讓的，縣級(jí)以上人民政府土及相關(guān)地行主管理部門可沒(méi)收其違法所得，并對(duì)擅自改變用途的農(nóng)用地限期進(jìn)行拆除其上的非建建筑物，及時(shí)恢復(fù)土地的原始狀態(tài)；對(duì)當(dāng)事人可并處罰款?！皼](méi)收違法所得”中的物品是否包含著土地。如果非法轉(zhuǎn)讓土地之上的新建建筑結(jié)構(gòu)被沒(méi)收了，土地則不能隨之沒(méi)收；雖然新建的建筑結(jié)構(gòu)與地上部分都收歸國(guó)有了，但是土地仍在當(dāng)事人之手。在此過(guò)程中，假設(shè)“以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”設(shè)定為贈(zèng)與，則此時(shí)便不能依法沒(méi)收土地，也不會(huì)產(chǎn)生所謂的“非法所得”，罰款也難以落實(shí)。究其原因，按照《土地管理法實(shí)施條例》第38條之規(guī)定，非法轉(zhuǎn)讓中的處罰對(duì)象是轉(zhuǎn)讓方，還是雙方都要受到處罰，不明確。
第二，土地執(zhí)法監(jiān)察體制有待進(jìn)一步完善。在土地利用過(guò)程中，不僅要考慮地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且還要兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，但實(shí)踐中我們看到地方政府與中央在保護(hù)土地資源的認(rèn)知上存在著較大的差異，國(guó)家要求嚴(yán)而又嚴(yán)，地方政府則希望適當(dāng)放寬。在此情況下，地方政府的有些決策可能存在著違法現(xiàn)象。對(duì)于土地主管部門而言，不僅要對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)，而且還要對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，因此利益上經(jīng)常會(huì)發(fā)生沖突，這主要是現(xiàn)行的土地執(zhí)法監(jiān)察體制不健全造成的。
第三，執(zhí)法力度不夠大。據(jù)調(diào)查顯示，當(dāng)前國(guó)內(nèi)存在著一些隱形土地交易問(wèn)題，尤其是一些邊遠(yuǎn)的地區(qū)，土地經(jīng)常被作為一種資本實(shí)施聯(lián)營(yíng)、出租或者投資入股，更有甚至未經(jīng)相關(guān)部門審核便賣于房地產(chǎn)開發(fā)商，圈占集體土地的現(xiàn)象并非鮮見。從現(xiàn)行的新《土地管理法》內(nèi)容來(lái)看，雖然較之于原來(lái)的《土地管理法》，監(jiān)督檢查內(nèi)容有所增加，但從近年來(lái)的運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，執(zhí)法手段仍顯軟弱，執(zhí)法力度不大。對(duì)于土地執(zhí)法監(jiān)察部分而已，與交管部門的吊銷駕駛執(zhí)照和扣押車輛有所不同，當(dāng)前國(guó)內(nèi)土地執(zhí)法監(jiān)察過(guò)程中做出的處罰決定均需要法院強(qiáng)制執(zhí)行，其自身沒(méi)有執(zhí)法機(jī)關(guān)，導(dǎo)致土地執(zhí)法監(jiān)察工作難以落實(shí)到實(shí)處。對(duì)于實(shí)踐中存在著的土地違法案件，雖然對(duì)此進(jìn)行了嚴(yán)厲的制止，但因缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，很難起到震懾效果。
2國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察體制優(yōu)化與完善策略
基于以上對(duì)當(dāng)前我國(guó)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察過(guò)程中存在的問(wèn)題分析，筆者認(rèn)為要想對(duì)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察體制優(yōu)化與完善，就必須認(rèn)真做好以下幾個(gè)方面的工作：
首先，對(duì)當(dāng)前的監(jiān)察體制進(jìn)行改革和創(chuàng)新，不斷完善國(guó)土資源執(zhí)法方面的法律法規(guī)。加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察體制的創(chuàng)新與改革，建議對(duì)此實(shí)行執(zhí)法監(jiān)察垂直管理機(jī)制。實(shí)踐中我們可以看到，土地行政主管部門通常會(huì)對(duì)對(duì)本級(jí)人民政府做出的土地違法行為進(jìn)行查處，這在行政體制上顯得非常的尷尬，因此只有對(duì)現(xiàn)象的土地執(zhí)法監(jiān)察體制進(jìn)行改革，才能避免同類問(wèn)題的發(fā)生。同時(shí)，還要對(duì)當(dāng)前的土地法律法規(guī)進(jìn)行不斷的完善，尤其要對(duì)一些處罰規(guī)定進(jìn)一步明確，增加其可操作性，以保證土地執(zhí)法部門有能力對(duì)抗違法行為。在此，近年來(lái)隨著《土地管理法》的不斷修訂，筆者建議對(duì)《土地監(jiān)察暫行規(guī)定》進(jìn)行修改，以適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)的執(zhí)法監(jiān)察工作現(xiàn)狀，并將其以法律法規(guī)的形予以明確，以加大其執(zhí)法監(jiān)察力度。
其次，要不斷加強(qiáng)保障，實(shí)施動(dòng)態(tài)巡查管理機(jī)制。第一，要加強(qiáng)基層土地資源管理部門建設(shè)，且執(zhí)法大隊(duì)的執(zhí)法活動(dòng)配備齊全的硬件和軟件設(shè)施，同時(shí)還要為其準(zhǔn)備充足的辦案經(jīng)費(fèi)。第二，加強(qiáng)日常巡查監(jiān)督，必要時(shí)建立巡查賬目管理制度。通過(guò)以上活動(dòng)，可有效制止違法用地的苗頭，并將這種勢(shì)頭消滅于萌芽狀態(tài)。國(guó)土資源管理部門，應(yīng)當(dāng)與法院、監(jiān)察局等部門，建立良好的合作工作關(guān)系，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議和聯(lián)合辦案等方式，實(shí)現(xiàn)信息資源的共享和彼此之間的有效協(xié)作，從而對(duì)于發(fā)生的違法用地行為予以及時(shí)的處理。
最后，加大輪崗、考核以及交流力度，對(duì)執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)的負(fù)責(zé)人采取垂直管理。市局可根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)考核優(yōu)秀、不合格以及連續(xù)兩年考核處于末位的工作人員，建議給予提拔、降職或者免職的決定。首先可進(jìn)行若干科級(jí)干部輪崗交流試點(diǎn)，轄區(qū)的大隊(duì)負(fù)責(zé)人也應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和能力較強(qiáng)的工作人員可是當(dāng)?shù)爻鋵?shí)到國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍之中；每一個(gè)人都要持有國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察證以及行政執(zhí)法證，只有雙證齊全，方可上崗。通過(guò)以上改進(jìn)，可有效確保國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察工作的合法性與嚴(yán)肅性。
結(jié)語(yǔ)：總而言之，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察體制關(guān)系正我國(guó)土地資源的有效利用，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有非常重要的作用，因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)重視，不斷提高執(zhí)法監(jiān)察力度，建立和完善監(jiān)察體制，只有這樣才能保證我國(guó)土地資源利用的合理性、有效性。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房 流轉(zhuǎn) 法律完善
從本質(zhì)上講，小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)制度的關(guān)鍵問(wèn)題是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度問(wèn)題，必須改革土地制度才可以從根本上解決。在我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村集體土地要擺脫目前的狀況，必然要更多權(quán)能才能去符合現(xiàn)在的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，才能適應(yīng)時(shí)勢(shì)。對(duì)此，國(guó)家應(yīng)對(duì)集體土地所有權(quán)的權(quán)能重新進(jìn)行范疇指定并實(shí)行保護(hù)。
（一）完善集體土地所有權(quán)制度
二元土地制度的最根本原因就是集體土地和國(guó)有土地所有制的不平等。因此，只能通過(guò)完善集體土地所有權(quán)制度，兩者不平等的格局才能被打破，國(guó)家對(duì)土地交易市場(chǎng)的壟斷才能被打破。規(guī)范主體是集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提。我國(guó)《物權(quán)法》第十條和《土地管理法》第六十條把農(nóng)村農(nóng)民集體組織分為三類：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組或村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織。雖然明確了農(nóng)民集體土地權(quán)屬問(wèn)題，但理論與實(shí)踐常常是脫節(jié)的，實(shí)踐中我們很難具體確定三種農(nóng)民集體組織的主次地位，很難理清其各自與內(nèi)部成員之間的法律關(guān)系。法律法規(guī)也沒(méi)有明確組織與其成員之間如何分配土地經(jīng)濟(jì)利益。因此，我國(guó)需要重新規(guī)范。主體范圍。我國(guó)法律把農(nóng)民集體土地所有權(quán)客體的范圍定義的過(guò)于寬泛了，僅僅規(guī)定了除了國(guó)有土地以外，農(nóng)村的廣大土地和城市郊區(qū)的土地都屬于集體所有。法律沒(méi)有做詳細(xì)的區(qū)分界定，這造成實(shí)踐中所有權(quán)的客體混亂，不斷產(chǎn)生客體混亂產(chǎn) 生的經(jīng)濟(jì)摩擦。對(duì)此，我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)應(yīng)該增加確定土地范圍的條款?！段餀?quán)法》第三十九條規(guī)定，所有權(quán)包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等四大全能，但我國(guó)現(xiàn)行法律明確規(guī)定農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)不用于各種形式的流轉(zhuǎn)或者非農(nóng)建設(shè)。以前的規(guī)定集體土地被征收變成國(guó)有才能流轉(zhuǎn)和交易已經(jīng)不合時(shí)宜，法律法規(guī)應(yīng)給予集體土地更多權(quán)能。
（二）明確集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件
為保護(hù)護(hù)國(guó)家耕地，保障人民權(quán)利以，順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，集體土必須符合一定的要求和條件才能夠流轉(zhuǎn)。所有的集體土地都進(jìn)入交易市場(chǎng)肯定是不可取的，要進(jìn)入交易市場(chǎng)的前提是得到國(guó)家政策和法律的保護(hù)。我國(guó)人多地少，人均耕地十分有限，必須實(shí)行嚴(yán)格的農(nóng)民集體土地用途管理制度，嚴(yán)格控制農(nóng)耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地的條件，這是農(nóng)民集體土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的前提條件。我國(guó)嚴(yán)格地控制著農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地的規(guī)模，在《土地管理法實(shí)行條例》和土地管理法中非常詳細(xì)地規(guī)定了我國(guó)土地利用的格局和規(guī)劃，還有各種國(guó)務(wù)院的行政規(guī)章，地方各級(jí)規(guī)章制度保障我國(guó)的“18億畝”耕地紅線。無(wú)論什么條件要利用集體土地進(jìn)行建設(shè)，都必須一樣不少的執(zhí)行各項(xiàng)審批手續(xù)，以保證土地的利用符合國(guó)家土地利用總體規(guī)劃。物權(quán)法規(guī)定了我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行的是登記對(duì)抗制度，有點(diǎn)像日本的婚姻登記制度，簡(jiǎn)單講就是：無(wú)登記，無(wú)效力。因?yàn)榧w土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格審查，我們應(yīng)該秉承最重要的就是：無(wú)登記，無(wú)效力。使用權(quán)人必須到有關(guān)土地管理部門辦理有關(guān)登記手續(xù)，取得權(quán)屬證明。
（三）修改和完善相關(guān)法律、法規(guī)
小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生充分地反映出了法律的穩(wěn)定性及滯后性與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的迅速性之間的矛盾。《物權(quán)法》未明確禁止集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而是采取了授權(quán)性的規(guī)定。而《土地管理法》第四十三條除規(guī)定幾種特殊情形之外，任何單位和個(gè)人需要使用土地進(jìn)行建設(shè)的，必須依法申請(qǐng)國(guó)有土地，該規(guī)定奠定了國(guó)家壟斷土地交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)。該法第六十三條對(duì)集體土地使用權(quán)進(jìn)一步做出了限制。我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》對(duì)農(nóng)民集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行的種種的限制，復(fù)雜和繁瑣的流轉(zhuǎn)程序也不合時(shí)代進(jìn)步的要求，已經(jīng)不適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)。為了使集體土地使用權(quán)能夠自由流轉(zhuǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。修訂《土地管理法》已迫在眉睫。我國(guó)實(shí)行的是不動(dòng)產(chǎn)登記對(duì)抗主義，但是由于房屋登記制度的不完善，小產(chǎn)權(quán)房的變動(dòng)難以有效登記，購(gòu)買者在維護(hù)權(quán)益是一般是處于不利地位。2008 年由建設(shè)部討論并通過(guò)的《中華人民共和國(guó)房屋登記辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）公布以后，農(nóng)民集體土地登記和房屋登記因此而得到了很大的改善。但該《辦法》第八十七條對(duì)城鎮(zhèn)居民購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行了不當(dāng)?shù)南拗?。損害了人們對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬變更登記的自由。我認(rèn)為，可以對(duì)《土地管理法》和《辦法》的不合時(shí)宜的條款進(jìn)行修正和詮釋。
（四）建立和完善相關(guān)配套制度
集體建設(shè)用地使用權(quán)得以自由流轉(zhuǎn)后，國(guó)家還需建立健全相關(guān)配套制度，這樣，小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)問(wèn)題才能從根本上被徹底解決。在集體建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)過(guò)程中，涉及多方主體的經(jīng)濟(jì)利益，只有建立合理的土地利益分配制度才能促進(jìn)小產(chǎn)權(quán)房自由流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。因此，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)集體土地利益的分配管理作出具體規(guī)定。土地利益的分配應(yīng)遵循公平與效率的原則。我認(rèn)為可從以下三個(gè)方面入手對(duì)土地利益分配制度進(jìn)行優(yōu)化：第一，對(duì)管理方案實(shí)行民主投票制，參照選舉方案，對(duì)管理方案全體公投。第二，收益資金?？顚Ｓ?，管理人員實(shí)行聘任制或者輪崗制，定期向全體成員公布財(cái)產(chǎn)收支情況，并實(shí)行一票否決制度。第三，收益資金對(duì)民生的投入必須占用百分之三十以上，對(duì)教育投入百分之十以上。我認(rèn)為，完善農(nóng)村社保障制度可作如下安排：第一，提高低保水平。低保制度關(guān)系著社會(huì)的和諧和穩(wěn)定，在經(jīng)濟(jì)能力可以的條件下，應(yīng)該適當(dāng)提高低保水平；第二，對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)加大投入資金。我國(guó)雖然已經(jīng)大概普及了醫(yī)療保險(xiǎn)，但是和西方國(guó)家相比，差距是很大的，要爭(zhēng)取做到有病包醫(yī)的普及水平。第三，加大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入力度。中國(guó)已經(jīng)成為人口老齡化國(guó)家，而大多數(shù)老年人居住在農(nóng)村。因此，加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入是我們歷史的使命。
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論文關(guān)鍵詞 集體土地 征收 征收程序 征地補(bǔ)償安置
一、集體土地征收制度概述
（一）概念與背景
在我國(guó)，土地所有權(quán)的主體只有國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)組織。依照現(xiàn)行的法律制度，土地所有權(quán)不能自由地在流通市場(chǎng)買賣，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也受到了較大的限制。因此，當(dāng)國(guó)有土地難以滿足公共利益的需求時(shí)，國(guó)家就只能依靠征收和征用兩種強(qiáng)制手段取得其他主體的土地，以滿足其用地需求。征收和征用雖均以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，但二者存在明顯的區(qū)別。具體而言，土地征收的法律后果是將原土地的農(nóng)民集體所有權(quán)變?yōu)榱藝?guó)家所有權(quán)，即土地所有權(quán)的主體發(fā)生了變化，而征用僅僅是臨時(shí)性地改變了土地使用權(quán)的主體。
所謂集體土地征收，指的是國(guó)家為公共利益的需要，由縣級(jí)以上地方人民政府及其土地行政主管部門組織實(shí)施，依法將屬于集體所有的土地變?yōu)閲?guó)有，確定給建設(shè)單位使用，并對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織及有關(guān)農(nóng)民給予補(bǔ)償和安置的一種具體行政行為。
集體土地征收包含三層法律關(guān)系，其一，國(guó)家作為征收主體與被征收主體集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民之間的征收與被征收的關(guān)系，其二，國(guó)家作為征收主體與用地主體建設(shè)單位之間供地與用地的關(guān)系，其三，建設(shè)單位與集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民之間補(bǔ)償與被補(bǔ)償?shù)年P(guān)系。目前，這三層法律關(guān)系沒(méi)有理順。集體土地征收作為一項(xiàng)具體的行政行為，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為政府與集體組織、農(nóng)民兩者之間的直接而簡(jiǎn)單的關(guān)系。對(duì)集體組織、農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償不應(yīng)由用地主體建設(shè)單位進(jìn)行，在實(shí)踐層面上，這種做法容易導(dǎo)致被征收主體的合法權(quán)益得不到切實(shí)的保障。不牽涉到建設(shè)單位，單純的政府與集體的征收補(bǔ)償關(guān)系才是制度未來(lái)發(fā)展的方向。
（二）集體土地征收的基本程序
《土地征收管理法》規(guī)定了集體土地征收的法定程序。依據(jù)該法規(guī)定，集體土地征收包括如下基本程序：征地審批、征地公告、補(bǔ)償?shù)怯?、確定補(bǔ)償安置方案、事實(shí)補(bǔ)償安置。
征地公告是指縣級(jí)以上政府告知集體土地所有人其所有的土地，經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)已被國(guó)家征收?！锻恋毓芾矸ā返谒氖鶙l第一款作出了原則性規(guī)定：“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?！薄锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第二十五條則對(duì)公告程序的具體內(nèi)容進(jìn)行了明確說(shuō)明：第一，公告主體是被征用土地所在地的市縣人民政府；第二，公告內(nèi)容是批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、人員安置辦法以及辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?；第三，公告地點(diǎn)是被征用土地所在地的鄉(xiāng)、村。
補(bǔ)償?shù)怯洺绦蛟凇锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》中規(guī)定存在差異。根據(jù)《土地管理法》，被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)持權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)卣恋匦姓鞴懿块T辦理登記。但《土地管理法實(shí)施條例》則將登記機(jī)關(guān)規(guī)定為公告中指定的政府土地行政主管部門。實(shí)施條例將辦理補(bǔ)償?shù)怯浀臋C(jī)構(gòu)規(guī)定為公告指定的相關(guān)部門，相比《土地管理法》之規(guī)定在實(shí)際操作上更具靈活性，因而更有利于征收主體在進(jìn)行征收公告時(shí)從高效便民的角度出發(fā)，選擇更便利被征收主體辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀恼恋匦姓鞴軝C(jī)關(guān)進(jìn)行登記。征地補(bǔ)償?shù)怯涍@一程序的內(nèi)容主要分為兩個(gè)方面：第一，辦理登記的期限為公告規(guī)定的期限。在相關(guān)法律上，由于征用土地涉及面積、人數(shù)等多種因素，登記期限并沒(méi)有給出一個(gè)具體的時(shí)間限制，而是交由公告主體依據(jù)不同的實(shí)際情形進(jìn)行確定；第二，登記機(jī)關(guān)為公告指定的機(jī)關(guān)。
確定補(bǔ)償安置方案，包括以下幾個(gè)步驟：第一，補(bǔ)償安置方案的確定。法律規(guī)定只對(duì)補(bǔ)償安置方案的主體進(jìn)行了限定，并未涉及安置方案確定程序的具體內(nèi)容。依此規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序，被征收人無(wú)權(quán)參與方案的確定過(guò)程。因此，補(bǔ)償安置方案系屬行政機(jī)關(guān)作出的單方面決定；第二，公告補(bǔ)償安置方案；第三，聽取意見；第四，上報(bào)批準(zhǔn)。補(bǔ)償安置方案應(yīng)報(bào)“市、縣人民政府批準(zhǔn)”。
（三）集體土地征收補(bǔ)償制度
農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度在土地征收體系中處于核心位置。它既是一種權(quán)力約束機(jī)制，更是一種利益協(xié)調(diào)、權(quán)利保障機(jī)制。就其對(duì)權(quán)力約束的功能而言，征收補(bǔ)償費(fèi)的支出能夠有效限制政府過(guò)于草率地采用征地權(quán)這一行政權(quán)力，集體土地征收補(bǔ)償制度是對(duì)公權(quán)力的實(shí)質(zhì)性約束。就其作為權(quán)利保障機(jī)制的一點(diǎn)而言，被征收對(duì)象依據(jù)公平原則應(yīng)當(dāng)獲得適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，在公共利益和私人利益相沖突時(shí)，補(bǔ)償制度提供了一條救濟(jì)途徑。
除憲法之外，集體土地征收補(bǔ)償制度的法律依據(jù)還集中體現(xiàn)在《土地管理法》與《物權(quán)法》等法律文件之中?！锻恋毓芾矸ā芳皩?shí)施條例對(duì)集體土地征收補(bǔ)償制度的規(guī)定較之于《物權(quán)法》更為詳實(shí)具體，是該制度的主要法律依據(jù)。
從征收土地的補(bǔ)償范圍來(lái)看，我國(guó)法律規(guī)定只對(duì)直接損失予以補(bǔ)償，被征收主體的間接損失和其他相關(guān)損失一般不予補(bǔ)償；從征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，被征收主體獲得補(bǔ)償?shù)臄?shù)額根據(jù)被征收土地原有用途的不同基本采平均年產(chǎn)值的倍數(shù)方法計(jì)算；從補(bǔ)償爭(zhēng)議處理程序來(lái)看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，由縣級(jí)以上政府處理，如果協(xié)調(diào)不成，則交由批準(zhǔn)征地的政府通過(guò)裁決的方式予以解決。
此外，國(guó)務(wù)院于2006年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》、國(guó)土資源部分別于2010年、2014年下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于落實(shí)中國(guó)中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見有關(guān)政策措施分工的通知》三個(gè)法律文件均對(duì)集體土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行了不同程度、不同方面的完善。
二、集體土地征收制度的主要缺陷
（一）征收目的界定不清
國(guó)家行使征收權(quán)的正當(dāng)性之前提在于征收土地是為公共利益之必要。換言之，國(guó)家只有為了公共目的，才能夠?qū)竦幕矩?cái)產(chǎn)權(quán)利給予一定的限制，否則，將可能導(dǎo)致政府行政權(quán)力的濫用。我國(guó)立法對(duì)“公共利益”作出了規(guī)定，但對(duì)于其概念并沒(méi)有進(jìn)行明確的限定。公共利益這一概念本身具有模糊性，包涵相當(dāng)廣泛的外延，對(duì)其若不進(jìn)行明確的界定，有可能造成政府征收權(quán)的濫用，征收土地行為的擴(kuò)大化，進(jìn)而損害集體組織及廣大農(nóng)民的切身利益。
由于立法對(duì)公共利益界定不清，直接導(dǎo)致在實(shí)踐中我國(guó)公共利益認(rèn)定的行政主導(dǎo)性與征收泛化。按照《土地管理法》的規(guī)定，公共利益的認(rèn)定完全由行政機(jī)關(guān)單方面決定。立法層面授予了行政機(jī)關(guān)最大化的自由裁量權(quán)，而缺乏被征地者等相關(guān)利益主體的監(jiān)督約束。在國(guó)土資源部對(duì)北京、上海等十六個(gè)省市征地項(xiàng)目的一次調(diào)查中，數(shù)據(jù)顯示東部城市近十年來(lái)的所有征地項(xiàng)目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于經(jīng)營(yíng)性目的。
（二）征地補(bǔ)償?shù)姆鞘袌?chǎng)化
2005年國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》，通知規(guī)定“必須按照征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償”，這在本質(zhì)上是政府主導(dǎo)定價(jià)，由政府利用所處的優(yōu)勢(shì)地位單方面決定被征收土地價(jià)值。多年來(lái)，集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)用過(guò)低已成為引發(fā)征地矛盾的最突出原因。征地補(bǔ)償?shù)姆鞘袌?chǎng)化在一定程度上體現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，長(zhǎng)期以來(lái)過(guò)低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地的真實(shí)價(jià)值，因此農(nóng)民的合法權(quán)益也無(wú)法得到公平受償。
（三）征地程序不完善
前文已對(duì)集體土地的征收程序進(jìn)行過(guò)討論，在此不再贅述。我國(guó)征地程序的一個(gè)非常明顯的特征是程序設(shè)置更傾向于保證政府的行政效率，被征收人則處于相對(duì)被動(dòng)的地位。涉及被征收人的利益保護(hù)的程序如聽證、申訴等缺乏應(yīng)有的具體的制度保障。盡管2004年《國(guó)土資源聽證規(guī)定》中賦予了相對(duì)人對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案要求聽證的權(quán)利，但難以解決根本上的問(wèn)題，整個(gè)征地過(guò)程群眾參與度低、透明度不高是普遍現(xiàn)象。目前關(guān)于保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)的程序性規(guī)定大多過(guò)于原則化，在實(shí)踐中缺乏可操作性，因此此類程序性權(quán)利難以得到真正落實(shí)。
三、完善集體土地征收制度的建議
（一）引入市場(chǎng)機(jī)制，建立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍
目前，在我國(guó)，集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)用過(guò)低無(wú)疑是引發(fā)征地矛盾的最突出原因。雖然各地在原有基礎(chǔ)上不斷提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這種非由市場(chǎng)機(jī)制確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅存在嚴(yán)重的滯后性，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能體現(xiàn)土地的實(shí)際價(jià)值，從而對(duì)農(nóng)民的損失做到公平補(bǔ)償。
合理的集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)在公平市場(chǎng)價(jià)值的基礎(chǔ)之上，充分考慮到集體土地的市場(chǎng)價(jià)格，對(duì)征收土地的實(shí)際價(jià)值與原所有人的交易成本給予完全的補(bǔ)償。這在一定程度上也要求擴(kuò)大征收補(bǔ)償范圍。
（二）具體完善集體土地征收程序
首先，法律應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格、明確地界定“公共利益”的范疇。界定公共利益時(shí)，可以采用列舉加概括的立法方式，在進(jìn)行概括時(shí)，還應(yīng)當(dāng)運(yùn)用比例原則，進(jìn)一步縮小公共利益的范圍。按照法律明確列舉和比例原則概括的雙重限制方法能夠有效的防止因公共利益不明確導(dǎo)致的行政權(quán)力濫用，加強(qiáng)對(duì)公共利益審查的力度。
