時間：2023-01-30 22:08:42
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關(guān)鍵詞：工程咨詢機構(gòu);政府投資項目;作用
Abstract: engineering consulting institutions and main work contents is project evaluation in government investment projects. Project evaluation is the important content of the project preparatory work, project evaluation is very important to improve the quality of the project preparatory work. In this paper, from the characteristics of the study of government projects, discusses the consultancy work focus. And introduces the role of engineering consulting organization in government investment projects.
Keywords: engineering consulting institutions; government investment projects; effect
中圖分類號：C932.6文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）
項目審批制是我國基本建設(shè)程序的重要環(huán)節(jié)。在工程建設(shè)前期階段，我國政府投資項目的審批程序的基本內(nèi)容包括項目建議書審批、可行性研究報告審批、初步設(shè)計審批等。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號），要求完善政府投資體制，規(guī)范政府投資行為，政府投資項目一般都要經(jīng)過符合資質(zhì)要求的咨詢中介機構(gòu)的評估論證。
1、政府投資項目的特點
由于政府投資項目是以政府財政基本建設(shè)資金為投資主體的項目，所以它具有與一般投資項目不同的特點。政府投資項目應(yīng)該大多數(shù)是為社會提供公共產(chǎn)品，即主要提供非盈利的為社會大眾所需的項目。但也可能會包括一些雖盈利，卻難以收回投資或投資回收期較長的基礎(chǔ)設(shè)施項目。具有為社會發(fā)展服務(wù)、非盈利、公益性，超大型、比一般項目投資大、風(fēng)險大、影響面大和比一般項目更嚴格的管理程序等特點。
2、咨詢機構(gòu)的工作重點
政府部門在批復(fù)項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計前都應(yīng)組織進行咨詢評估，咨詢機構(gòu)在政府投資項目中的工作重點主要是項目建議書的評估、可行性研究報告的評估和初步設(shè)計審查。項目評審依據(jù)國家和地方制定的政府投資相關(guān)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的建設(shè)標準及政府投資項目評審的相關(guān)建設(shè)、建筑規(guī)范、標準，結(jié)合本地區(qū)實際和發(fā)展需要，嚴格執(zhí)行規(guī)定的建設(shè)及工程規(guī)范、標準，合理確定工程建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標準。對各種建設(shè)方案進行比選、分析、論證，審查工程、工程技術(shù)方案，確定建設(shè)規(guī)模是否合理，建設(shè)標準是否適宜，提出工藝技術(shù)的選擇和引進、主要設(shè)備選型和引進、施工技術(shù)方案、投資及資金籌措方案等優(yōu)化方案。通過資源、市場的供需分析預(yù)測，確定對工程建設(shè)選址、工程規(guī)劃建設(shè)條件、資源環(huán)境條件等進行充分的分析、論證，真正控制好項目的投資。通過評估審查，對項目的建設(shè)規(guī)模、工藝、投資等主要內(nèi)容進行了優(yōu)化，使項目規(guī)模更合理，投資更準確，用地更節(jié)省，環(huán)保更得力，更節(jié)能。
2.1注重把握建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標準
按照科學(xué)發(fā)展觀、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、建設(shè)節(jié)約型社會和構(gòu)建和諧社會的要求，依據(jù)國家和地方制定的政府投資相關(guān)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的建設(shè)標準及政府投資項目評審的相關(guān)建設(shè)、建筑規(guī)范、標準，結(jié)合本地區(qū)實際和發(fā)展需要，嚴格執(zhí)行規(guī)定的建設(shè)及工程規(guī)范、標準，合理確定工程建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標準。
通過論證、評審項目產(chǎn)業(yè)與地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的關(guān)聯(lián)性，通過資源、市場的供需分析預(yù)測，確定項目規(guī)模(產(chǎn)品和工程規(guī)模)、建設(shè)內(nèi)容的合理性，通過產(chǎn)品、技術(shù)、工藝、生產(chǎn)、原料、設(shè)備、工程、建筑等建設(shè)方案的比選、優(yōu)化，確定項目建設(shè)方案的可行性，結(jié)合前期各個階段工程建設(shè)的外部條件(國家宏觀政策及其項目實施建設(shè)條件)的不斷落實，真正控制好項目的投資。
2.2注重把握工程建設(shè)方案
對各種建設(shè)方案進行比選、分析、論證，審查工程(含建筑)或技術(shù)(含工藝)、生產(chǎn)方案(有的是資源或原料、有的是產(chǎn)品、設(shè)備等)，確定建設(shè)規(guī)模是否合理，確定工藝技術(shù)的選擇和引進、主要設(shè)備選型和引進、施工技術(shù)方案、投資及資金籌措方案實施是否可行。
對工程建設(shè)選址、工程規(guī)劃建設(shè)條件、資源環(huán)境條件等進行充分的分析、論證，對外部因素可能對項目的影響和影響程度進行認真的分析、確定。
通過對項目工程建設(shè)方案的能耗、水耗指標分析評價，評審工程建設(shè)方案是否符合節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材政策及有關(guān)專項規(guī)劃的有關(guān)要求，并在提高資源利用效率、降低資源消耗等方面提出相應(yīng)的對策。
2.3、注重把握規(guī)劃的符合性
項目的規(guī)劃符合性是評估的重要前提和依據(jù)，無論什么性質(zhì)的項目，首先要符合規(guī)劃，即符合城市總體規(guī)劃，土地利用規(guī)劃，專項規(guī)劃，以及上一級規(guī)劃等。不符合規(guī)劃的項目，首先就不能成立。
2.4、注重統(tǒng)籌項目布局、優(yōu)化資源配置
使用財政資金的政府投資項目，應(yīng)該體現(xiàn)政府的公共管理職能，特別是在統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化資源配置方面的作用。因此，對政府投資項目進行評估時，除了評估項目要符合國家、省和市有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定以及相關(guān)規(guī)劃以外，必須將項目放在區(qū)域范圍內(nèi)進行評估，統(tǒng)籌評估區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的合理布局，區(qū)域內(nèi)設(shè)施的共建共享， 以更好地優(yōu)化資源配置。
2.5、注重維護公眾利益
對于對公眾生活影響較大、容易引起社會矛盾和風(fēng)險的基礎(chǔ)設(shè)施項目，特別是污水處理廠、垃圾處理廠、危險廢物處置項目，由于其環(huán)境影響、社會影響復(fù)雜，評估中應(yīng)在堅持科學(xué)客觀公正的基礎(chǔ)上，遵循和諧社會的理念，充分考慮公眾利益、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境和自然文化遺產(chǎn)保護等，提出優(yōu)化方案，降低各種負面影響，提高項目實施的社會效果。
3、咨詢機構(gòu)的作用
咨詢機構(gòu)評估所采用的方法先進，評估的內(nèi)容全面，評估的形式多樣，能對政府投資項目更加獨立、科學(xué)、客觀、公正的進行評估。咨詢機構(gòu)具有相應(yīng)資質(zhì)，評估人員必須由相關(guān)專業(yè)的、具有相應(yīng)執(zhí)業(yè)資格的人員組成，出具的咨詢評估報告的格式、內(nèi)容和深度都可滿足規(guī)范要求。評估人員以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，評估過程和評估結(jié)論不受項目決策者、項目投資者、地方政府等各方面的干擾，堅持獨立、科學(xué)、公正的原則，對不符合科學(xué)發(fā)展觀的項目敢于提出不同意見，甚至堅決予以否定。運用科學(xué)的評審方法和規(guī)范的評審程序，把握項目的規(guī)律性和特殊性，嚴格按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范評價項目的工程方案等內(nèi)容，在評估程序上，現(xiàn)場踏勘、調(diào)研、召開專家和部門咨詢會一般是必要的環(huán)節(jié)。在評估過程中，要廣泛聽取各方面的反映和不同意見，廣泛收集相關(guān)數(shù)據(jù)和資料，對項目進行客觀分析。既充分發(fā)揮評估人員的專業(yè)優(yōu)勢，又注重專家和部門的作用。專家的選擇不應(yīng)局限于項目本專業(yè)領(lǐng)域，對于有重大影響和社會廣泛關(guān)注項目，需要聘請行業(yè)外專家特別是有不同意見的專家，對于重大分歧意見要在咨詢評估報告中全面反映，以提高項目評估的客觀性和公正性。
咨詢機構(gòu)的項目評估是全面分析項目的微觀效益、宏觀效益、經(jīng)濟效益、社會效益以及項目進度、管理的合理性等，是對項目投資進行的綜合評價，主要目的是評價項目的總體效益，分析項目投資的價值到底有多大，該不該投資，進而總結(jié)經(jīng)驗，研究問題，提高項目決策的水平。嚴把項目建設(shè)規(guī)模、標準和投資關(guān)，關(guān)注項目建設(shè)對生態(tài)環(huán)境、公共安全、資源利用、可持續(xù)發(fā)展等方面產(chǎn)生的影響，對各種建設(shè)方案進行比選、分析、論證，優(yōu)化和完善工程建設(shè)方案。嚴防“釣魚工程”、“三超工程”，提高土地使用率，對“提高投資項目的效益水平，保證建設(shè)項目做到科學(xué)決策和科學(xué)施工。
【關(guān)鍵詞】土地整理；項目評估；方法體系；科學(xué)合理；綜合效益；可持續(xù)發(fā)展；和諧社會
0 引言
土地開發(fā)整理是土地管理的一項重要工作，是提高耕地質(zhì)量、增加有效耕地面積、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的重要措施，是促進土地資源集約與持續(xù)利用的主要手段。土地開發(fā)整理作為促進土地資源重新配置、增加土地利用效益和提高土地供給能力的重要途徑，對實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用發(fā)揮了重要作用。
1 土地開發(fā)整理項目評估應(yīng)遵循的原則
1.1 信息準全原則
土地的特性及項目背景條件等各種信息是土地開發(fā)整理項目評估的基礎(chǔ)，沒有準確、全面、及時、適用的信息，評估便沒有基礎(chǔ)，易發(fā)生主觀臆斷，陷入盲目性，導(dǎo)致評估的失誤，給土地開發(fā)整理項目管理帶來嚴重的后果。
1.2 未來預(yù)測原則
在進行土地開發(fā)整理項目評估時，根據(jù)土地開發(fā)整理的當(dāng)前態(tài)勢以及資源的各方面條件，采用一定的方法對土地開發(fā)整理項目實施后可能產(chǎn)生的各種后果進行全面準確的預(yù)測，把握土地開發(fā)整理項目的脈搏，為土地開發(fā)整理項目的決策提供必要的參考。
1.3 對比優(yōu)選原則
土地開發(fā)整理項目評估必須提供當(dāng)?shù)赝恋亻_發(fā)整理規(guī)劃項目庫中的若干項目，然后對確定的各個項目從多方面進行對比，通過嚴格的評估，從中選擇出相對最優(yōu)的項目作為實施項目。
1.4 效益原則
土地開發(fā)整理項目實施的最終目的是通過開發(fā)充分發(fā)揮土地的效益，即包括土地開發(fā)整理的經(jīng)濟效益，同時也應(yīng)包括生態(tài)和社會效益。
2 土地開發(fā)整理項目評估的現(xiàn)狀分析
與一般的項目評估不同，土地開發(fā)整理項目評估還不成熟，在還沒有一套完整、科學(xué)、實用性較強的評估模式，難以適應(yīng)科學(xué)、合理、高效的土地開發(fā)整理要求，因此影響了有計劃、有目標地進行土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理專項規(guī)劃。目前土地開發(fā)整理項目是否立項主要是由能否通過專家評審來決定，而忽略了評估的環(huán)節(jié)。雖然專家評審有一定的評審標準，采用會議評價的形式，有水利、土地、計委、財政、規(guī)劃等相關(guān)部門的專家和行政官員參加，并最終形成評審意見，但是專家評審包括較多的非專業(yè)性行政官員，因此會或多或少帶有行政或官方色彩，受行政干預(yù)較大；另外，專家評審只采取會議的形式，所需的時間較短，不進行項目評估的所有內(nèi)容。因此，專家評審不能與評估相等同，它只是評估的一種工具，也就不能成為土地開發(fā)整理項目立項的真正意義上的科學(xué)依據(jù)。
而真正的土地開發(fā)整理項目評估則應(yīng)該由專家學(xué)者進行，很少包括行政官員，需要完成項目評估的所有內(nèi)容，包括社會需求、基本條件、技術(shù)、設(shè)計、效益、管理等，最終形成評估報告，因而需要較長的時間，它更側(cè)重于專家的專業(yè)性意見，一般不具有行政或官方色彩。
土地開發(fā)整理項目評估包含的內(nèi)容較多，但目前主要是對土地開發(fā)整理項目的效益進行評估，尤其是對經(jīng)濟效益采用定量分析方法進行重點評估，而對生態(tài)和社會效益多采用簡單的定性描述。國內(nèi)外一些專家學(xué)者也對土地開發(fā)整理項目的效益評估方法進行探討，分析了目前土地開發(fā)整理項目效益評估工作主要以經(jīng)濟效益評估為主的現(xiàn)狀，提出應(yīng)進行綜合效益評估的建議。
3 項目評估方法與體系
3.1 可拓決策方法的選擇
由于土地開發(fā)整理項目具有綜合性強、涉及面廣、對資源依賴性強、不穩(wěn)定、長效性和公益性等特點，因此在建立土地開發(fā)整理項目評估指標體系時，就要盡可能全面、完整，不僅包括效益實現(xiàn)程度指標，還要包括社會需求程度指標、基本條件滿足程度指標、土地開發(fā)整理潛力指標、項目方案設(shè)計的可行性指標、項目規(guī)模合理性指標、項目管理制度可行性指標和可行性研究報告的可靠性和合理性指標，但是其中有些指標，例如項目方案設(shè)計中的道路系統(tǒng)、土地利用布局、工程項目布局、田塊方向布置等指標，一般情況下只能對其做定性描述而無法進行定量分析。
為了用統(tǒng)一量度來衡量各個指標，必須借助一定的數(shù)學(xué)方法將定性的指標定量化，才能進行研究。定性指標與定量指標成為一組不相容的問題，即矛盾問題，而可拓學(xué)可以為解決矛盾問題提供依據(jù)和方法。一般的數(shù)學(xué)方法著重研究事物的數(shù)量關(guān)系和空間形式，而完全舍去了事物質(zhì)的方面。但是如果只考慮數(shù)量關(guān)系，僅僅只用數(shù)學(xué)模型描述矛盾問題，就會出現(xiàn)矛盾方程、矛盾不等式，無解的線性規(guī)劃等數(shù)學(xué)模型。因此，在解決矛盾問題時，除了考慮數(shù)量關(guān)系以外，還要考慮事物本身和事物的特征?？赏貨Q策法則把事物的名稱（一定質(zhì)）、事物的特征名稱（一定質(zhì)的反映）和事物的特征（一定質(zhì)的量的表現(xiàn)）全部都反映出來，這就更有利于解決矛盾問題。根據(jù)進行土地開發(fā)整理項目評估應(yīng)遵循的原則，所以本文在進行土地開發(fā)整理項目評估模式研究時，選用可拓決策法中的優(yōu)度評價法進行評估，把各指標、各指標的特征和量值作為一個整體來考慮，將物元變換作為解決定性指標向定量指標轉(zhuǎn)換的工具。通過最終的現(xiàn)實分析，發(fā)現(xiàn)將可拓決策方法運用于土地開發(fā)整理項目的評估中是可行的。
3.2 改進的層次分析方法的選擇
土地開發(fā)整理項目的效益評估作為土地開發(fā)整理項目評估的核心部分，內(nèi)容包括經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的評估。為了統(tǒng)一衡量標準，本文在進行經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益評估時，采取定量分析為主，定性分析為輔的方法，將各指標定量化，同時做相應(yīng)的定性描述。層次分析法可用于分析定量問題或定性與定量相結(jié)合的問題，但是，傳統(tǒng)的層次分析法存在著諸多的缺陷。如對于1～9標度法，專家往往難以準確給出兩個對象的重要程度之比，特別是難以適應(yīng)決策層次中單層含有較多對象的決策問題；另外，一致性指標應(yīng)小于0.1的規(guī)定缺乏理論依據(jù)，而且實踐表明，對于高階判斷矩陣，這一要求往往難以滿足；其次，專家們的資歷、經(jīng)驗和智慧都各不相同，各人所獲得的信息也不相同，因此，在打分時會產(chǎn)生不同的理解，表現(xiàn)出不同的偏好，有的抱樂觀態(tài)度，有的則持悲觀看法。如果判斷有誤，決策極可能不準確。處于避嫌或認識不足等原因，有些專家對判斷矩陣中的某些因素?zé)o法打分或不愿打分，提供的是某些因素沒有打分的殘缺矩陣，此時要求利用殘缺判斷矩陣這種不完全信息給出合理的評價結(jié)果，是有一定難度的。
鑒于傳統(tǒng)的層次分析法存在以上諸多缺點，本文采用改進的層次分析法對土地開發(fā)整理項目的效益進行分析。改進的層次分析法采用3標度法，它是對傳統(tǒng)的層次分析法進行了改進，采用自調(diào)節(jié)的方式建立比較矩陣，計算出最優(yōu)傳遞矩陣，再將其轉(zhuǎn)化成一致性矩陣。該法自然滿足一致性要求，不需再進行一致性檢驗。通過最終的現(xiàn)實分析，發(fā)現(xiàn)改進的層次分析法運用于土地開發(fā)整理項目的效益評估中是可行的。
4 結(jié)束語
總之，由于土地開發(fā)整理項目也屬于在時間和資金的約束下，具有專門組織和特定目標的一次性任務(wù)，項目實施后，若要再修改方案，將花費更多的人力、物力、財力，因此，在項目實施前就必須作好充分的準備工作，以防止施工后出現(xiàn)無法挽回的損失，而土地開發(fā)整理項目評估則是土地開發(fā)整理項目前期準備的核心工作。
【參考文獻】
[1]范金梅.土地整理效益評價研究[J].中國土地，2003，10：14-15.
關(guān)鍵詞：科技項目；評估體系；創(chuàng)新
中圖分類號：F124.3 文獻編碼：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2017.03.001
Abstract：With the rapid development of economy and the shift of government work， the government's funding for science and technology research is increasing year by year. However， the evaluation system of science and technology projects has not yet been fully established， and the current systems needs further innovation. The author believes that we should learn from international cases to establish legislation and provide the system and legal guarantee for the science and technology assessment system to improve the restraint system for project evaluation experts to ensure the quality of the evaluation. Moreover， it is an urgent matter to accelerate the improvement process of third party assessment mechanism and strengthens the scientific and technological project tracking assessment in terms of its independence and accuracy.
Keywords：Scientific and Technological Project；Evaluation System；Innovation
1 我國科技項目評估的發(fā)展
所謂科技項目評價是指按照一定的程序和一定的標準對科技項目進行的專業(yè)化咨詢和評價活動。一般認為，科技項目具有整體性、一次性、生命周期、約束性和沖突性的特征。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和政府工作重心的轉(zhuǎn)移，我國政府對科技的發(fā)展越來越重視，用于科技研發(fā)的資助經(jīng)費也在逐年增加，科技項目在我國科技資源配置中占較大的份額，因而，對由政府資助的科技項目從立項到驗收的質(zhì)量把關(guān)均逐步走向正規(guī)。但對科技項目評價的體系尚未完全建立，現(xiàn)有的各級各類評價體系有待進一步創(chuàng)新（見表1）。
2014年，我國科研經(jīng)費占世界比例提升至14.4%。2015年，全社會研發(fā)支出達1.42萬億元，居世界第二；研發(fā)人員總量達395萬人，居世界第一。
科技項目評估活動起源于20世紀初的美國，隨后日本、法國、德國以及瑞士等國家也開始進行科技項目評估工作。我國的科技評估起步于20世紀90年代初，當(dāng)時，最初由原國家科委開始將科技評估手段引入科技宏觀管理環(huán)節(jié)，1995年開始評估試點。1996年，我國廣東、遼寧、山東、云南、天津、武漢等省市相繼成立了科技評估機構(gòu)。1997年，國家科技部正式成立了“國家科技評估中心”，并開展了科技評估試點工作。1998年以后，以科技部科技評估中心引領(lǐng)，全國各地相繼成立了科技評估機構(gòu)并開展了科技評估工作。之后幾年，又相繼出臺一系列科技項目評估的主文件和配套文件，進一步推動了我國科技項目評估工作的規(guī)范化。2005年11月22日，科技部下發(fā)《關(guān)于評估中心內(nèi)設(shè)機構(gòu)、編制、中層管理人員職數(shù)等有關(guān)事項的通知》，2007年～2008年，《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006年～2020年）》配套政策制定與落實情況年度跟蹤調(diào)研與評價；2010年，公益科研財政專項經(jīng)費管理政策評估；2010年-2011年，國家自然科學(xué)基金25年資助與管理績效國際評估；2010年～2011年，《科技進步法》有關(guān)制度立法后評估；2012年～2013年，參與國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略評估；2013年始，科技體制改革重點任務(wù)實施情況年度監(jiān)測與評價；2014年，農(nóng)村領(lǐng)域科技管理改革情況評估；2016年，國家科技評估中心在原有7個業(yè)務(wù)部基礎(chǔ)上，籌建軍民融合科技創(chuàng)新、科技成果與知識產(chǎn)權(quán)價值、戰(zhàn)略與規(guī)劃研究3個新部門，標志著科技評估范圍進一步拓寬與升華。
截止到2015年，我國已有7個中央部委、27個省市自治區(qū)建立了科技評估機構(gòu)，組建的省級科技評估機構(gòu)已近80余家，專職評估人員近3000人，已形成以國家科技評估中心為主體，由地方、行業(yè)科技評估機構(gòu)組成的國家評估體系?？萍荚u估的內(nèi)容已從開始階段的項目評估，發(fā)展到群體項目評估、科技政策評估、科技計劃評估、科技發(fā)展領(lǐng)域評估、驗收評估、科研成果及專有技術(shù)評估、科技機構(gòu)及科技人員評估等。評估內(nèi)容越碓椒岣唬涉及的領(lǐng)域越來越寬泛，明顯表現(xiàn)出評估機構(gòu)多層次、評估范圍多角度、評估標準多維度、評估方法多種類、評估指標多樣化、專家選擇多渠道、評估程序多元化等特點。
2 我國科技項目評估體系的缺陷
一般認為，科技項目評估體系包括：評估總則、評估內(nèi)容、評估分類（包括不同類型的評估指標體系）、評估組織、質(zhì)量監(jiān)控、評估結(jié)果與運用、能力建設(shè)和行為準則等等。體系可以理解為總體系和子（類）體系，總體系和子體系既有區(qū)別又有聯(lián)系，大的框架相同，具體內(nèi)容和側(cè)重面不同，尤其是評估指標體系，會有較大的區(qū)別。也有學(xué)者認為，科技評估應(yīng)當(dāng)具備幾大基本要素：即評估方與被評估方、評估內(nèi)容（科技評估活動的客體，具有多元化的特質(zhì)，其包括科技項目評估、科技機構(gòu)評估、科技政策評估、科技成果評估等）、評估類別（包括事前評估、事中評估和事后評估）、評估的原則依據(jù)及評估程序及方法等等。
我國現(xiàn)有的科技評估管理系統(tǒng)是由國家和各省市自治區(qū)科技行政管理部門組成，以國家為主，實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則。國家科學(xué)技術(shù)部是我國科技評估活動的行業(yè)主管部門，負責(zé)對全國的科技評估活動進行總的組織、管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督；評估機構(gòu)主要是在科技管理部門所屬的有關(guān)單位，如軟科學(xué)研究機構(gòu)、科技咨詢機構(gòu)、科技情報機構(gòu)等部門的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。從實際運行方面，存在以下缺陷。
2.1 我國科技評估主體仍以政府為主導(dǎo)，獨立的第三方科技評估機構(gòu)尚不健全
目前，我國大部分科技評估活動仍然是以政府為主導(dǎo)，主要體現(xiàn)在，科技項目大多來源于國家政府部門和地方政府部門，項目評估系統(tǒng)主體也是國家科技評估中心和地方科技評估中心?？萍荚u估辦法和評估指標體系由政府制訂，評估專家的征集和評估委員會的建立由政府來組織，所有的科技項目評估活動均由政府來推動，服務(wù)對象也主要是政府，經(jīng)費也主要來源于政府。在這樣的背景下，科技項目評價活動往往會受到一定的行政干擾，有時候甚至與政府部門的利益相沖突。相關(guān)政府部門是否愿意執(zhí)行科技項目評價制度，是否可以找到與之相適應(yīng)的評價方式，評價結(jié)果能夠在多大程度上得到采納，都受到行政文化的影響。
2.2 科技目評估活動缺乏相關(guān)制度安排和法律意義上的監(jiān)管
我國開展科技項目評估幾十年，至今尚沒有一部明確法律規(guī)章制度來規(guī)范科技管理部門，科技評估主體缺乏有效的制度安排，缺乏對信用的經(jīng)濟制裁、法律約束等強制性的外在約束。具體體現(xiàn)在：①科技評估的規(guī)劃和明確的任務(wù)導(dǎo)向缺失，尤其是地方科技主管部門，在科技項目評估管理中普遍存在“重立項、輕過程、不問結(jié)果”的傾向；②評估經(jīng)費來源沒有適當(dāng)和穩(wěn)定的渠道，常規(guī)的做法就是從計劃管理費、項目費中安排，這樣很容易造成“誰給錢，為誰服務(wù)”的評估思維；③評估程序變動隨意，評估程序缺乏規(guī)范；④評估活動透明度低，評估標準、評估方法和評估結(jié)果等有關(guān)評估信息不能及時公布于眾，不能受到來自評估對象、社會公眾的有效監(jiān)督，很容易導(dǎo)致“人情風(fēng)”盛行，使評估工作的信度和效度都大打折扣；⑤評估報告制度不完備，評估報告水分大，嚴重與實際不相符合。
2016年12月11日，雖然科技部、財政部和發(fā)改委三部委聯(lián)合頒布了新的《科技評估工作規(guī)定（試行）》，該《規(guī)定》分總則、評估內(nèi)容及分類、組織實施、質(zhì)量控制、評估結(jié)果及運用、能力建設(shè)和行為準則、附則7章35條，但在操作層面上一時也難以從根本上解決這些問題。
2.3 科技項目評估活動參與者單一
科技項目評估工作在我國提出的時間還很短，參加的單位和人員數(shù)量還不夠多，目前的科技評價活動多以政府或單位行政部門為主導(dǎo)，多元化評價主體尚未形成，評價活動還不能全面反映與之相關(guān)的社會組織及利益群體的訴求，難以發(fā)揮市場在公共資源配置中的基礎(chǔ)性作用。在政府組織的科技評價中，專家大都以個人身份出現(xiàn)，不能充分發(fā)揮科學(xué)共同體的優(yōu)勢。少數(shù)大企業(yè)開展的科技評價活動，只限于為本企業(yè)內(nèi)部服務(wù)。行業(yè)組織在科技評價中還沒有承擔(dān)起相應(yīng)的職能和作用。社會公眾參與科技評價的范圍小、機會少，對公共研發(fā)活動的知情權(quán)和監(jiān)督作用還十分有限。
2.4 科技項目評估行業(yè)管理組織缺乏
由于我國在科技項目評估中沒有行業(yè)協(xié)會的統(tǒng)一管理，科技項目評估機構(gòu)的資質(zhì)認定問題懸而未決。各評估機構(gòu)在評估的技術(shù)規(guī)程上缺乏相應(yīng)的指導(dǎo)和規(guī)范，難免在科技項目評估中出現(xiàn)科技評估概念上的異化、評估行為規(guī)范失準的現(xiàn)象。早在2000年，國家科技部就在的《科技評估管理暫行辦法》中提出了建立評估行業(yè)協(xié)會的問題，相隔三年后，科技部又在的《科技部落實科技中介機構(gòu)建設(shè)年工作要點》中再次提出要積極籌建“中國科技評估協(xié)會”。十幾年過去了，至今中國科技評估協(xié)會仍未籌建。2016年04月27日，全國科技評估機構(gòu)協(xié)作網(wǎng)成立再次將籌建中國科技評估協(xié)會工作列入議事日程。
3 國外科技項目評估體系的特點及借鑒
隨著世界科學(xué)技術(shù)日新月異的發(fā)展，從20世紀80年代開始，世界科技體制普遍開始變革，一些先進國家為保持和推進綜合國力的增長，不僅培養(yǎng)了一大批專業(yè)高科技人才，而且還制定了相對完善的科技管理體制。與此同時，這些國家對科技評估體系的建設(shè)也十分重視，尤其是美國、英國、法國、德國、日本等發(fā)達國家，都有包括科技評估機構(gòu)的建設(shè)、評估結(jié)果的認定等在內(nèi)的比較完備的科技評估體系，表現(xiàn)出明顯的特點。
3.1 美國：典型的多元分散型
美國的科技研究開發(fā)工作通常分散在聯(lián)邦政府實驗室、私人工業(yè)公司、高等院校和其他非贏利機構(gòu)四大類研究機構(gòu)中獨立進行的。聯(lián)邦政府對政府以外的科研機構(gòu)的管理是通過研究合同影響的。美國政府重視計劃管理和自由研究的協(xié)調(diào)，使全國科技工作成為一個整體。美國是使科技評估活動制度化最早的一個國家，美國的科技評估機構(gòu)一般都采用有限公司形式，分為3大類：① 綜合性公司，為所有的科技評估業(yè)務(wù)提供服務(wù)；② 專業(yè)性公司，有的只為某一科技評估提供服務(wù)； ③ 兼營性公司，對科技評估信息進行保護的同時，又確保了評估的透明度。[3]
3.2 新西蘭：市場機制型
新西蘭建立起由政府科技決策機構(gòu)、科研經(jīng)費撥款機構(gòu)和公司化運作的科研執(zhí)行機構(gòu)組成的科研體系，其中的三個機構(gòu)職責(zé)分明、績效可測。既體現(xiàn)了政府對科技組織進行間接管理的職能轉(zhuǎn)變，又體現(xiàn)了市場經(jīng)濟下的法人制度和有限責(zé)任制度。[4]
3.3 韓國：集中型研發(fā)體制
總統(tǒng)親自擔(dān)任國家科委委員長，集中管轄由政府部門中分離出來研究院所，如基礎(chǔ)研究會、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究會和公共技術(shù)研究會等。并且建立了“韓國科學(xué)技術(shù)企劃評價院”，對重點科研項目進行評價和管理，對國家科研計劃實施調(diào)查、分析、評估和評價，充分保證項目的科學(xué)性與完成質(zhì)量。
3.4 日本：民間主導(dǎo)型
日本的科技評價機構(gòu)較多，大致分為四個層次。一是由國家直接管理的綜合性科技評價機構(gòu)，如科學(xué)技術(shù)會議政策委員會；二是專業(yè)性評價機構(gòu)，如文部省的學(xué)術(shù)審議會（主要評價大學(xué)類的研究機構(gòu)負責(zé)的課題），經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省的科技評價處（主要評價省廳負責(zé)的國立經(jīng)費資助的項目）；三是企業(yè)性評價機構(gòu)，這些機構(gòu)由公司主辦或單獨設(shè)立為評價公司；四是各個研究機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立的評價機構(gòu)，如日本理化研究所設(shè)立的“顧問委員會”等，主要目的是對本所的科研課題進行評價。事實上，早在1986年，日本的科學(xué)技術(shù)會議政策委員會就編制了“研究評價指南”，為國立研究機構(gòu)的科技評價規(guī)定了具體的標準，日本對科技項目的評價把重點放在事前評價和事中評價方面，評價機構(gòu)以第三方為主，對評價結(jié)果通過網(wǎng)絡(luò)或召開記者招待會的形式。
3.5 德國：集中協(xié)調(diào)型
其特征是以聯(lián)邦和州政府的財政支持為手段，既考慮保護自由競爭，又利用國家重點干預(yù)優(yōu)勢，實現(xiàn)國家重點科技發(fā)展戰(zhàn)略目標。德國對重大的國家科技項目評估，一般也由政府部門做決定，但德國政府和科學(xué)界達成科學(xué)研究的評估只能由科學(xué)界通過同行評議來承擔(dān)的共識。
此外，法國政府也十分重視科技項目評估工作，規(guī)定，無論任何國家科技計劃項目在沒有經(jīng)過評估之前，都不予以啟動，并且科技評估采用的標準、評價程序和評估辦法均要透明。英國的科技評估活動的社會化趨勢也日益明顯，評估活動具有比較明確的分工，政府負責(zé)國家科技政策和科技發(fā)展計劃的評估，而研究機構(gòu)和中介機構(gòu)則負責(zé)涉及具體科學(xué)研究項目、科研機構(gòu)和科研人員的評估。
政府在國家科技發(fā)展中的定位是由各個國家不同的政治、經(jīng)濟體制和不同的經(jīng)濟發(fā)展階段決定的。我國的科技管理機構(gòu)是一種由上而下的政府科技管理機構(gòu)，因此，科技體制改革的重心在于“發(fā)揮重要的引導(dǎo)作用”上。與此同時，由于各國的科技體制不同，對科技評估的要求也不同，在進行項目評估的時間段方面，其側(cè)重點和采用的模式也不盡相同。美國、法國、日本、韓國、英國、瑞士等國都進行事前、事中和事后的連續(xù)評估；澳大利亞、加拿大側(cè)重計劃的中期評估、項目的后評估；瑞典比較重視計劃的事中評估；馬來西亞側(cè)重項目執(zhí)行中的跟蹤評估，項目的后評估則有選擇地進行。[5]我國在科技評估方面發(fā)展較快，雖然也取得了較大的成績，但與西方一些發(fā)達國家相比，無論是在科技評估體系、評估立法，評估機構(gòu)及評估專業(yè)人員隊伍的建設(shè)，還是在評估程序、評估各個環(huán)節(jié)的管理以及評估理論和方法的研究等方面都相對滯后。因此，中國科技項目評估體系的建設(shè)已迫在眉睫。
我國科技項目評估工作的主要發(fā)展方向應(yīng)該是加大評估過程和結(jié)論的透明和公開。同時，加大科技項目評估能力建設(shè)，制定評估規(guī)范，加強人力資源建設(shè)管理和科技項目評估的理論研究。在評估規(guī)范方面，主要涉及規(guī)范評估人員的資格和能力，評估活動的設(shè)計和實施，評估方法的選取以及對結(jié)果數(shù)據(jù)的使用等方面。
4 推進我國科技項目評估體系創(chuàng)新改革的建議
4.1 對科技評估制度給以立法，提供制度和法律保障
要做到兩個方面工作：一是要加強對科技項目評估的立法工作，包括規(guī)范與相關(guān)規(guī)章制度之間的兼容性問題，通過法律解決評估權(quán)的缺位問題，在相關(guān)法律中要明確科技項目評估的作用與地位，為科技評估創(chuàng)造良好的法律環(huán)境；二是要建立科技項目評估信息反饋機制，將評估數(shù)據(jù)反饋給被評估對象和相應(yīng)范圍的政府部門及公眾，可以保證評估結(jié)果的準確性。
4.2 嚴格項目評估專家審查約束制度，確保評估質(zhì)量
一方面是要建立健全評估專家的資格審查制度，健全評價專家?guī)?，完善專家選擇機制，必要時，可以邀請一定比例的境外專家和外省市專家參與，隨機遴選專家。抽選專家堅持回避和更換原則，以提高評估結(jié)果的公正性。另一方面，要加強評估專家的信譽制度建設(shè)和問責(zé)制度，對于信譽度差的專家，在適當(dāng)范圍內(nèi)公布，以起警示作用。對于在評估過程中舞弊造假，造成不良后果的，⒂讕萌∠該其專家資格，直至追究法律責(zé)任，從而確保評估質(zhì)量。
4.3 加速完善“第三方”評估機制，保證評估過程的獨立性
擴大第三方機構(gòu)參與科技項目評估，并且確保第三方獨立機構(gòu)評價的獨立性、專業(yè)性，是實現(xiàn)科技項目客觀評估發(fā)展的需要。按照承擔(dān)評估領(lǐng)域的不同，借鑒國外一些國家的經(jīng)驗，積極探索適合中國特色的第三方評估機構(gòu)參與科技評估的模式。經(jīng)驗表明，評估的獨立程度越高，評估結(jié)果的可信度也越大。在評估時讓評估負責(zé)者有充分的權(quán)力，讓評估執(zhí)行者獨立于接受評估的研究單位和獨立于實施評估的機構(gòu)，以避免干擾，達到最佳評估效果。
4.4 健全科技項目評估體系，提高評估的科學(xué)性
從項目的性質(zhì)、研究目的及項目等級對科技項目進行分類評估意義重大。在科技項目分類方面，國外及國內(nèi)各省市均有不同的劃分，如，聯(lián)合國教科文組織及世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織從科技活動的性質(zhì)特征出發(fā)，將項目分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗開發(fā)三種類型；按照我國科技部頒發(fā)的《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》，我國將中央各部門管理的科技計劃（專項、基金等）整合形成國家自然科學(xué)基金、國家科技重大專項、國家重點研發(fā)計劃、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項（基金）、基地和人才專項五類科技計劃（專項、基金等）。無論何種類型的項目，從時間上都存在從立項到過程再到項目驗收三個階段，項目的不同階段有不同的特點，應(yīng)采取不同的評估目的和檢驗標準，建立不同的評估體系和模式，更有助于體現(xiàn)科技項目評估的客觀、公正、科學(xué)和公平的原則。以應(yīng)用研究項目評價為例，立項評價的重點是考察研究目的、技術(shù)的創(chuàng)新性與實用性、研究方案的可行性、技術(shù)實力與研究基礎(chǔ)、預(yù)期應(yīng)用前景等；中期評估主要側(cè)重于項目的進展和后續(xù)工作建議；后期評估是對應(yīng)用研究的績效評價，評價標準主要考慮知識產(chǎn)權(quán)、專利及技術(shù)應(yīng)用等方而以及潛在的社會和經(jīng)濟效益。[6]此外，還應(yīng)注重后評估指標體系的完善，端正評估目標價值取向，提升評估方法的適用性。根據(jù)評估對象開發(fā)特定的評估方法，綜合使用多種評估方法，不斷改進評估方法等都是應(yīng)該引起注意的問題。
4.5 加強科技項目跟蹤評估
建議從兩方面入手：一是要建立有關(guān)科技項目評價信息公示、公開制度。二是要建立信息反饋機制。在適當(dāng)?shù)膱龊?，以適當(dāng)?shù)姆绞剑瑢⒃u估標準、評估指標、評估方法及評估結(jié)果對外公布，既能使評估主體及時獲取外界的建議和意見，接受社會的監(jiān)督，又能使被評對象及公眾更多地了解評估的目的和導(dǎo)向。同時，如果被評對象認為評估反饋數(shù)據(jù)有誤，可按照相關(guān)制度程序進行申訴，既通過對評估數(shù)據(jù)的二次核查提高了評估數(shù)據(jù)的準確性，又可以防止評估者由于某種原因造成的疏漏。
注釋：
1 本表數(shù)據(jù)來自于國家統(tǒng)計局、科學(xué)技術(shù)部、財政部《2015年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》。2016年7月國家統(tǒng)計局實施了研發(fā)支出核算方法改革，對2015年國內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑作了調(diào)整，并修訂了1952年以來的國內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)。根據(jù)國內(nèi)生產(chǎn)總值歷史數(shù)據(jù)修訂結(jié)果，相應(yīng)修訂了1995-2014年研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費投入強度數(shù)據(jù).
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關(guān)鍵詞 非營利組織；績效評估；述評
改革開放以來。我國非營利組織得到了快速的發(fā)展。截至2006年底，全國各類民間組織總數(shù)已達到35.4萬，其中社會團體19.2萬，民辦非企業(yè)單位16.1萬家，基金會1千多家。但總體而言，我國非營利組織總體上處于發(fā)展的初級階段，與發(fā)達國家相比，在數(shù)量和規(guī)模上仍有較大差距；在組織和管理方面，整體素質(zhì)偏低。因此，為了提高非營利組織的運營效率，使政府、公眾能有效地對非營利組織行為進行監(jiān)督，這就迫切需要盡快建立對非營利組織建設(shè)的一套科學(xué)的評估體系，開展非營利組織績效評估。本文對非營利組織績效評估研究做一綜述，去粗取精，以利于非營利組織的健康發(fā)展。
一、開展非營利組織績效評估的意義
目前學(xué)術(shù)界的研究認為，開展非營利組織績效評估具有重要的理論和現(xiàn)實意義。從廣義的角度講，中國非營利組織之所以要致力于效率目標的一個理由是中國存在著嚴重的公益資源匱乏、資源配置不合理甚至浪費的現(xiàn)象。公益制度也是一種配給制度，而非營利組織引入效率意識的目的在于實現(xiàn)公益資源配置的合理化。開展非營利組織績效評估，有利于管理部門公平公正地評價非營利組織，有利于優(yōu)化政府監(jiān)管部門的監(jiān)督管理；從狹義的角度講，非營利組織的績效評估對于非營利組織自身良好健康發(fā)展也是非常必要的。一是績效評估有助于為非營利組織承擔(dān)公共責(zé)任建立一種約束機制；二是績效評估有助于改善非營利組織的服務(wù)質(zhì)量，提高管理績效，可以為組織自身人力資源管理提供客觀依據(jù)；三是績效評估有助于非營利組織對外樹立形象，提高組織的公信度。
二、非營利組織績效評估遵循的基本原則
開展績效評估的前提是應(yīng)遵循評估的一些基本原則，不同學(xué)者提出了自己的看法。仲偉周、曹永利認為開展績效評估應(yīng)把握以下原則：一要把握客觀性原則；二要遵循可操作性原則；三要遵循公開化、明確化原則；四要遵守反饋原則。而高雷、張婷則認為非營利組織績效評估應(yīng)堅持八條原則：第一，相關(guān)性原則；第二，科學(xué)性原則；第三，重要性原則；第四，系統(tǒng)性原則；第五，可比性原則；第六，定量和定性相結(jié)合的原則目標；第七，導(dǎo)向性原則；第八，經(jīng)濟性原則。
三、非營利組織績效評估的主體
開展績效評估必須首先解決由誰評估的問題?？冃гu估主體指的是對評估對象作出評估的組織和個人。從實踐的角度來看，目前我國非營利績效評估主體主要有以下四個方面：第一，以政府為主導(dǎo)。如2006年民政部在部分省市開展的民間組織績效評估試點工作。第二，非營利組織聘請外部專家對本組織的績效進行評估。如，1996年中國青少年發(fā)展基金會委托中國科技發(fā)展促進會對“希望工程”進行的績效評估；1997年楊團等人對天津鶴童老人院進行的績效評估；1999年中國社會科學(xué)院社會政策研究中心等機構(gòu)對上海羅山會館進行的績效評估等。第三，非營利組織的自我績效評估。目前，這類績效評估在國內(nèi)非營利組織中最為常見，評估所需的資料多通過訪談得來。由于這種類型的評估是非營利組織對自身所進行的評估，對組織本身的背景和特點都較熟悉，評估的費用較低，但受主客觀影響，評估的結(jié)果可能缺乏公正性。第四，國外的資助機構(gòu)、國際非營利組織、國際金融組織(如世界銀行)、聯(lián)合國體系(如聯(lián)合國開發(fā)計劃署)對所資助的非營利組織進行的評估。這種評估應(yīng)用國際上較為流行的參與式評估方法，評估方式十分靈活，但由于評估主體對被評估組織當(dāng)?shù)匚幕尘叭狈ι钊肓私?，評估結(jié)果也不是十分理想。由于這類評估與國內(nèi)非營利組織接受國外的資金、項目聯(lián)系在一起，因此較為多見，也合乎非營利組織績效評估的國際慣例。
四、非營利組織績效評估的客體
評估的客體是指績效評估的對象；明確評估客體是績效評估的先決條件。由于非營利組織績效評估過程的復(fù)雜性，非營利組織的評估客體在學(xué)術(shù)界尚無定論，研究論述頗多。鄧國勝構(gòu)建了非營利組織評估模型，該模型有四個子模塊。第一個子模塊是非營利性評估，即對非營利組織是否違背了非營利組織的行為規(guī)范進行評估。該模塊的目的在于通過評估來促進非營利組織的責(zé)任與社會公信度的提高；它解決的主要問題之一是非營利組織的籌款難題。第二個子模塊是使命與戰(zhàn)略的評估。該模塊的目的在于通過評估明確組織的發(fā)展方向和發(fā)展戰(zhàn)略；它解決的主要問題是非營利組織如何制定長遠的發(fā)展規(guī)劃，如何增強組織的凝聚、吸引人才等問題。通常，使命與戰(zhàn)略評估屬于組織的自我評估，由組織內(nèi)部員工實施。當(dāng)然，有時也可以請外部專家參與。第三個子模塊是項目評估。該模塊的目的在于通過評估促進非營利組織的效率與服務(wù)質(zhì)量，它試圖解決的是因缺乏競爭導(dǎo)致的效率低下、服務(wù)質(zhì)量不高的問題。通常，項目評估屬于外部評估主體評估。第四個子模塊是組織能力評估。該模塊的目的在于通過組織能力評估增強非營利組織達成使命的能力；它試圖解決的是長期以來非營利組織能力欠發(fā)達的問題。通常，組織的能力評估屬于自我評估，由組織內(nèi)部人員完成。其后，鄧國勝又針對傳統(tǒng)的“三E”(所謂“三E”即指經(jīng)濟(Economy)、效率(Efficiency)與效果(Effec－tiveness)、“三D”(所謂“三D”是指診斷(Diagno－sis)、設(shè)計(Design)與發(fā)展(Development)和“顧客滿意度”評估理論的不足，提出更有針對性、更適合中國非營利組織的“APC”評估理論。唐躍軍等則構(gòu)建了基本狀況、組織治理、公共責(zé)任、資金使用、信息披露、籌資活動等6個一級指標、28個二級指標、21個三級指標的非營利組織績效評估指標體系，并用層次分析法提出了權(quán)重設(shè)計的思路。劉宇從非營利組織提供公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量，自身擁有的有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的數(shù)量、公益性、信譽、融資能力、抵抗風(fēng)險能力、評估主體等方面研究非營利組織績效評估。文宏認為，一個有效的非營利組織績效評估體系應(yīng)該包括兩層次：一個層次是針對非營利管理組織成員個體在工作任務(wù)中的數(shù)量、質(zhì)量、效率和效益等方面情況；另一個是針對整個非營利組織基于政府、社會及其自身一定的人力、設(shè)施、資金、信息、技術(shù)和政策而產(chǎn)生的有形或無形的產(chǎn)品、業(yè)績和作為的情況。劉春香等強調(diào)要建立一套系統(tǒng)的評估機制，它是非營利組織運作和發(fā)展的重要手段。這是因為評估機制不但能對受評機構(gòu)產(chǎn)生積極影響，而且有可能通過探討某個領(lǐng)域內(nèi)的一個典型或一種模式，為政府制定宏觀政策提供直接或間接的參考依據(jù)。比
如，能幫助受評機構(gòu)調(diào)整目標、完善組織、健全制度、檢查進度、溝通社會等。當(dāng)然，這一評估機制所包含的內(nèi)容應(yīng)是全面的。其中最重要的有：目的評估，它包括投入指標、產(chǎn)出指標、結(jié)果指標、效率和效果指標以及服務(wù)質(zhì)量指標等等；管理力評估，它應(yīng)包括管理模式、管理技能以及人力資源的開發(fā)程度和自我評估、籌款能力等等；組織成員評估，如共同的價值觀、工作人員與志愿者的工作水平、領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)等等；使命與戰(zhàn)略規(guī)劃的評估，主要包括需求評估、創(chuàng)新評估以及靈活性評估等。林閩剛提出非營利組織績效評估應(yīng)以通過有效的組織治理結(jié)構(gòu)，提升組織績效，實現(xiàn)公共利益，獲得公共信任。在這一目標基礎(chǔ)上，提出以組織治理結(jié)構(gòu)、組織績效、公共利益為基礎(chǔ)的一套社會問責(zé)體系。徐君、王冠、曾旗等根據(jù)我國非營利組織的目前情況，遵循指標體系的建立原則，借鑒國內(nèi)外非營利組織和企業(yè)績效評價已經(jīng)取得的成果，綜合考慮非營利組織的特點，構(gòu)建了三層遞階次結(jié)構(gòu)的評價指標體系。該評價體系由內(nèi)部治理與運作、效益、效率和發(fā)展創(chuàng)新能力四大類指標組成；每大類指標又包括若干個具體的指標，共17個。
五、非營利組織績效評估的方法
由于公共數(shù)據(jù)平臺缺乏、統(tǒng)計口徑的多樣化，我國目前非營利組織的定量化評價研究相對較少。目前，我國對非營利組織績效評估方法主要有三：一是對非營利組織績效之相關(guān)要素的定性描述，采取諸如平衡記分卡之類的方法。朱小平、楊妍針對非營利組織服務(wù)內(nèi)涵和模式提出了一個分析框架，主要從四個維度來衡量，包括使命達成度與社會接受度(效果性)；運作有效度(效率性)；資源投放度(經(jīng)濟性)；團體滿意度(效果性)。羅文標、吳沖以平衡計分卡方法為基礎(chǔ)，提出六維棱柱績效評估模型(SDP)，即財務(wù)維、客戶維、內(nèi)部運營維、學(xué)習(xí)與成長維、政府維、競爭維。二是對非營利組織運作效率、效益與成本的定量測度與評估。如徐君、王冠、曾旗等運用層次分析法計算非營利組織企業(yè)化管理績效評價指標的權(quán)重。這方面可以有數(shù)量的計算，但這種計算只有相對意義。有時候，一些非營利組織在投入了一定的人力和財力以后，其“產(chǎn)出”效率不一定能夠在短時間內(nèi)被認定。人們很難對此作出關(guān)于效益的評估。而且，量化方法也并非像某些人所聲稱的那樣，具有價值中立，沒有意識形態(tài)的傾向。如果一味追求定量分析，只會把非營利組織績效評價研究引入庸俗化境地或是誤入歧途。三是綜合評估方法，也就是對非營利組織績效的定性定量綜合評價。這是非營利組織績效評估有別于營利組織的亮點之處。因為非營利組織的績效如何，并不是組織自身的主觀認定和判斷，而是相關(guān)利益者對其所作的各種客觀評價的總和。當(dāng)前，許多非營利組織由于自身規(guī)模、評估能力、外部環(huán)境等因素制約了綜合評估方法的實際運用。
六、非營利組織績效評估的基本程序
對于非營利組織績效評估的程序探討，盛明科認為非營利組織績效評估是一個動態(tài)過程。非營利組織績效評估包括：明確評估目的、構(gòu)建指標體系、制定評估方案、收集評估數(shù)據(jù)、計算數(shù)據(jù)信息、撰寫評估報告等基本環(huán)節(jié)。整個過程的各個環(huán)節(jié)相互聯(lián)系、環(huán)環(huán)相扣，構(gòu)成一個完整的、動態(tài)的管理過程。而李薇、姜明錫認為非營利組織績效評估的考評程序有以下幾個步驟：(1)確定考評規(guī)劃；(2)確定考評對象；(3)確定考評方式；(4)確定考評目標；(5)建立考評指標體系；(6)收集相關(guān)信息；(7)選擇考評方法；(8)執(zhí)行考評。實踐方面，2006年，湖北省作為全國開展公益性社團評估工作試點省(市)之一，在開展公益型社團績效評估時，建立了“政府指導(dǎo)、社會參與、獨立運作”的評估機制。整個評估機制分為六個階段：第一階段為調(diào)研階段；第二階段為評估辦法和標準制定階段；第三階段為動員和培訓(xùn)階段；第四階段為評估階段；第五階段為結(jié)果審定和公示階段；第六階段為總結(jié)階段。
七、簡要評論
我國非營利組織績效評估的出現(xiàn)還是新興事物，其理論和方法尚處于起步階段，系統(tǒng)、深入的研究還比較少，因此，學(xué)術(shù)界的研究呈現(xiàn)出這樣一些特點：
第一，初期研究局限于寬泛的必要性和意義闡述。對非營利組織績效評估的必要性基本形成共識，主要有：開展非營利組織績效評估，可以優(yōu)化政府監(jiān)管部門的監(jiān)管方式；開展非營利組織績效評估，有利于完善非營利組織的法人治理結(jié)構(gòu)，有利于加強非營利組織的能力建設(shè)，有利于提高非營利組織的社會公信力。
第二，績效評估指標體系不科學(xué)、考核標準不統(tǒng)一。目前，國內(nèi)關(guān)于非營利組織績效評估的客體，即非營利組織績效評估體系的研究很多。很多學(xué)者都提出了自己的看法，構(gòu)建了一套指標體系。但指標體系設(shè)計主觀性強，不夠科學(xué)；主要是定性的描述而沒有進一步指標化和定量化；主要側(cè)重經(jīng)濟指標，非貨幣性指標缺乏；其實際操作性和系統(tǒng)性不足。
第三，評估方法單一。目前，我國非營利組織績效評估所采用的評估手段、方法基本上沒有超出經(jīng)濟學(xué)的范圍。如成本一效益分析方法是采用最廣泛的方法，關(guān)心的是非營利組織的直接投入和產(chǎn)出，但很少深入到社會效果與影響的推定。非營利組織的定量化、模型化研究，缺少關(guān)注和推廣。針對中國非營利組織的實際情況，采用綜合評估方法，以促進非營利組織的績效改善，是值得深入研究的一個課題。
一、農(nóng)業(yè)投資項目經(jīng)濟評價中生物資產(chǎn)處理存在的問題
1.尚未將生物資產(chǎn)準確地進行區(qū)分。農(nóng)業(yè)投資項目涉及的生物資產(chǎn)既包括類似果樹、奶牛、種畜等可供多年使用的資產(chǎn)，又包括大田作物、生豬等在一個生產(chǎn)周期結(jié)束時銷售的資產(chǎn)，還包括防風(fēng)固沙林、水土保持和水源涵養(yǎng)林等。CAS5第三條規(guī)定：生物資產(chǎn)分為消耗性生物資產(chǎn)、生產(chǎn)性生物資產(chǎn)和公益性生物資產(chǎn)。消耗性生物資產(chǎn)，是指為出售而持有的、或在將來收獲為農(nóng)產(chǎn)品的生物資產(chǎn)；生產(chǎn)性生物資產(chǎn)，是指為產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品、提供勞務(wù)或出租等目的而持有的生物資產(chǎn)；公益性生物資產(chǎn)，是指以防護、環(huán)境保護為主要目的的生物資產(chǎn)?？梢?，CAS5對于不同類型生物資產(chǎn)的概念和處理方法都有明確的規(guī)范。消耗性生物資產(chǎn)的處理方法類似于流動資產(chǎn)的處理方法，而生產(chǎn)性生物資產(chǎn)的處理方法類似于固定資產(chǎn)的處理方法。但是目前在農(nóng)業(yè)投資項目的經(jīng)濟評價中，對消耗性生物資產(chǎn)和生產(chǎn)性生物資產(chǎn)的區(qū)分及其處理均不規(guī)范：一種情況是，將消耗性生物資產(chǎn)當(dāng)作生產(chǎn)性生物資產(chǎn)的固定資產(chǎn)處理，列入建設(shè)投資，采取與建筑物、機器設(shè)備等相同的方法來進行確認、計價和核算，按類似固定資產(chǎn)的會計處理方法計提折舊。例如，在綠化苗木培育項目中，一些本應(yīng)作為消耗性生物資產(chǎn)的苗木，需要經(jīng)過較長時間栽培才能達到出售條件，但將其作為投資項目，因其生長時間較長而被當(dāng)作生產(chǎn)性生物資產(chǎn)處理。在這種處理方式下，消耗性生物資產(chǎn)的成本被計入投資額，導(dǎo)致投資額增加。而按照固定資產(chǎn)逐年計提折舊的方法處理，又會影響成本效益的估算。另一種情況則是，將生產(chǎn)性生物資產(chǎn)當(dāng)作流動資產(chǎn)處理，如將購進種畜的費用等計入經(jīng)營期間的成本，這種費用化的處理，既減少了投資額，又增加了當(dāng)期成本。上述兩種情況都違背了CAS5關(guān)于生物資產(chǎn)的會計核算原則，導(dǎo)致投資項目現(xiàn)金流量在時間序列上的分布發(fā)生變動，影響投資項目決策指標計算的準確性。
2.缺乏自制生物資產(chǎn)的成本估算。自制生物資產(chǎn)是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自行栽培、營造、繁殖或養(yǎng)殖的生物資產(chǎn)。目前在農(nóng)業(yè)投資項目的經(jīng)濟評價中，為減少工作量，多數(shù)農(nóng)業(yè)投資項目可行性研究報告對自制生物資產(chǎn)的成本不做明細測算，而是直接用同類生物資產(chǎn)的市場價格來代替。在自制生物資產(chǎn)種類較多的情況下，為避免在不同生物資產(chǎn)之間分攤期間費用的繁瑣，一些項目評估報告直接將自制生物資產(chǎn)的生產(chǎn)成本計入項目的總成本，完全省去了對單位產(chǎn)品生產(chǎn)成本的估算。例如，在蔬菜種植與加工項目中，對于作為加工環(huán)節(jié)原材料的蔬菜直接按市場價值估價，省略了對蔬菜種植成本的估算；或?qū)⑹卟松a(chǎn)所投入的物質(zhì)資料和人工費等直接納入項目的總成本集中測算。這種一攬子測算出來的成本顯然是不準確的，不利于項目方案的設(shè)計和比較選擇，如在上述蔬菜種植與加工項目中，投資者可以選擇“公司+農(nóng)戶”的組織形式收購農(nóng)戶種植的蔬菜，也可以自建生產(chǎn)基地解決原料問題，而成本高低是對兩者作出選擇的重要參考因素。沒有自制生物資產(chǎn)成本的正確估算，也就無法與外購生物資產(chǎn)成本進行比較，這樣，對于投資項目是否應(yīng)當(dāng)建立生產(chǎn)基地、應(yīng)該采取何種產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的組織形式等問題，都難以解決，從而影響到投資項目方案的設(shè)計和選擇。
3.對生產(chǎn)性生物資產(chǎn)的折舊計算過于簡單。生物資產(chǎn)與其他資產(chǎn)的一個顯著不同特點就是它有生命，而生產(chǎn)性生物資產(chǎn)更具有動植物的自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟再生產(chǎn)相互交織的生命周期特點，其價值轉(zhuǎn)化機理也不一樣，一般資產(chǎn)計提折舊的方法對于生產(chǎn)性生物資產(chǎn)并不完全適合。目前，在農(nóng)業(yè)投資項目的經(jīng)濟評價中，對于生產(chǎn)性生物資產(chǎn)的折舊一般都采用年限平均法，然而不同生物資產(chǎn)折舊殘值率和折舊年限是不相同的，對它們采用統(tǒng)一的殘值率和年限不利于保證投資項目評價的準確性和項目之間的可比性。例如奶牛，從實際情況來看，其折舊年限3~8年不等，殘值率5%~30%不等。這種差異本身是出于對不同品種奶牛生產(chǎn)性能的考慮，但客觀上也給評價者提供了廣闊的操作空間，使其能夠?qū)ν顿Y項目各年的折舊額隨意調(diào)整。普遍使用年限平均法，雖然操作簡便，但其計提的折舊與生產(chǎn)性生物資產(chǎn)的價值變動并不完全一致。生產(chǎn)性生物資產(chǎn)的價值與其生產(chǎn)能力密切相關(guān)，而生產(chǎn)性生物資產(chǎn)的生產(chǎn)能力具有壽命期內(nèi)中間高、兩頭低的規(guī)律，也就是說，生產(chǎn)性生物資產(chǎn)壽命中期價值損耗快，壽命初期和晚期損耗慢。在年限平均法下，各期計提的折舊金額相等，價值損耗自始至終保持相同的速率，這并不能反映生產(chǎn)性生物資產(chǎn)價值變動的實際情況，導(dǎo)致資產(chǎn)的賬面價值與實際價值產(chǎn)生差異。同時，不恰當(dāng)?shù)恼叟f金額也會通過影響成本進而影響所得稅的金額，最終作用于項目的現(xiàn)金流量，導(dǎo)致現(xiàn)金流量發(fā)生改變。
二、改進生物資產(chǎn)處理方法建議
生物資產(chǎn)會計處理的準確性對農(nóng)業(yè)投資項目的準確評價意義重大。為了科學(xué)地評價農(nóng)業(yè)投資項目中生物資產(chǎn)的價值，本文對生物資產(chǎn)的會計處理提出以下改進建議：
1.準確區(qū)分生物資產(chǎn)的類型。生物資產(chǎn)類型能否準確地區(qū)分，對于估算農(nóng)業(yè)投資項目投資額及經(jīng)營成本等指標具有非常重要的影響。而如何區(qū)分消耗性生物資產(chǎn)和生產(chǎn)性生物資產(chǎn)，應(yīng)根據(jù)CAS5的相關(guān)規(guī)定，以該資產(chǎn)在項目中的使用方式和項目本身的經(jīng)營目的作為判斷標準。
（1）根據(jù)生物資產(chǎn)在項目中是否可以反復(fù)使用區(qū)分消耗性生物資產(chǎn)和生產(chǎn)性生物資產(chǎn)。消耗性生物資產(chǎn)只有一個生產(chǎn)周期，農(nóng)產(chǎn)品收獲之后就不復(fù)存在。而生產(chǎn)性生物資產(chǎn)能夠在生產(chǎn)經(jīng)營中長期、反復(fù)產(chǎn)生價值，不斷產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品或者是長期役用，且其本身并不因使用而消失。消耗性生物資產(chǎn)通常是一次性消耗并終止其服務(wù)能力或不再產(chǎn)生未來經(jīng)濟利益，從而在一定程度上表現(xiàn)出存貨的特征，屬于勞動對象。生產(chǎn)性生物資產(chǎn)具備自我生長性，能夠在持續(xù)的基礎(chǔ)上予以消耗并在未來的一段時間內(nèi)保持其服務(wù)能力或繼續(xù)產(chǎn)生未來經(jīng)濟利益，屬于勞動手段。例如肉畜、蔬菜、大田作物、用材林等，它們一旦收獲或出售，都不能在項目中繼續(xù)存在，因而屬于消耗性生物資產(chǎn)。而種畜、果樹等，在其提品的過程中本身長期存在，可以在多個生產(chǎn)周期內(nèi)保持生產(chǎn)能力，不斷提品，因而屬于生產(chǎn)性生物資產(chǎn)。
（2）根據(jù)項目本身的經(jīng)營目的區(qū)分消耗性生物資產(chǎn)和生產(chǎn)性生物資產(chǎn)。例如果樹、種畜，在專門銷售果樹種苗、種畜的項目中，它們屬于消耗性生物資產(chǎn)；但在生產(chǎn)水果、育肥畜的項目中，它們屬于生產(chǎn)性生物資產(chǎn)。另外，需要特別注意的是，有些生物資產(chǎn)可能同時具有消耗性生物資產(chǎn)和生產(chǎn)性生物資產(chǎn)的特征。例如，中藥材厚樸一般需要15年左右方能采伐取皮，而在達到采伐條件之前，其樹葉和種子也可以產(chǎn)生經(jīng)濟效益。這樣，相對于樹葉和種子，厚樸樹是生產(chǎn)性生物資產(chǎn)，而相對于厚樸皮，厚樸樹則是消耗性生物資產(chǎn)?？紤]到厚樸種植以取皮為目的，筆者認為將之按消耗性生物資產(chǎn)處理較為適宜。
2.加強自制生物資產(chǎn)的成本估算。CAS5第二章對自行栽培、營造、繁殖或養(yǎng)殖的消耗性生物資產(chǎn)和自行營造或繁殖的生產(chǎn)性生物資產(chǎn)成本的確認和計量作出了規(guī)定，對這類項目進行經(jīng)濟評價時，可以結(jié)合項目方案設(shè)計，依照CAS5的相關(guān)規(guī)定對自制生物資產(chǎn)的成本進行估算，與外購生物資產(chǎn)的成本進行比較分析，以作為投資項目的決策依據(jù)。
3.合理確定生產(chǎn)性生物資產(chǎn)折舊方法。CAS5規(guī)定，生產(chǎn)性生物資產(chǎn)的折舊方法包括年限平均法、工作量法、產(chǎn)量法等。年限平均法直接按照生物資產(chǎn)的使用年限平均計算折舊；工作量法一般按照成熟生產(chǎn)性生物資產(chǎn)所能提供的工作量平均計算折舊額；產(chǎn)量法則按照生物資產(chǎn)提供的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量或新的生物資產(chǎn)的數(shù)量來提取折舊。由于農(nóng)業(yè)投資項目涉及的生產(chǎn)性生物資產(chǎn)各年的產(chǎn)量水平通常都能從技術(shù)專家處得到資料，因而可以根據(jù)生物資產(chǎn)提供的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量或新的生物資產(chǎn)的數(shù)量來提取折舊，相對于年限平均法和工作量法而言，產(chǎn)量更能體現(xiàn)生物資產(chǎn)自身的生長發(fā)育規(guī)律。一般來看，生物資產(chǎn)成熟期提供的產(chǎn)量多，其提取的折舊相應(yīng)較多，這也符合成本收益配比原則?？梢姰a(chǎn)量法更適合用于生物資產(chǎn)計提折舊。但對于某些生物資產(chǎn)使用壽命較長的項目，例如果樹栽培，通常進入盛果期后各年產(chǎn)量相對穩(wěn)定，而果樹壽命期又遠大于項目經(jīng)濟評價的計算期，所以在評價中使用年限平均法也是可行的。
關(guān)鍵詞：水利工程;問題;對策
Abstract: The high quality water conservancy project of China's national economy and social development play a great role in promoting and engineering management directly affect the quality of the construction, so in construction process should consider above all the management of the project. This article through to the water conservancy construction management content of simple understanding, combined with the author's own experience of work, put forward the current water conservancy project the problems existing in the management, and gives the corresponding countermeasures.
Keywords: water conservancy projects; Problem; countermeasures
中圖分類號：TV文獻標識碼： A 文章編號：
1水利工程施工管理的內(nèi)容
水利工程施工管理不僅包括對施工期間的管理，而且包括項目完成后竣工驗收的管理，其內(nèi)容如下所示：
（1）建立合理的管理模式，加強施工管理工作。在該模式中，項目法人（業(yè)主）、監(jiān)理工程師和承包方相互制約，其中監(jiān)理工程師為核心，這樣既可以降低工程成本，保證進度，又可以提高施工的質(zhì)量。工程合同管理是工程施工管理的主要組成部分，要求工程建設(shè)的投資、工期和質(zhì)量都按照合同進行，并協(xié)調(diào)有關(guān)各方包括施工過程中施工方案的編制及管理的關(guān)系。
（2）施工期間，工程施工管理的主要任務(wù)是協(xié)同項目法人做好準備工作；對各項目進行審查并確定具體的分包單位；設(shè)計交底和圖紙審查；提出施工進度計劃、施工技術(shù)措施以及物資、設(shè)備、資金計劃等嚴格按照工程承包合同、國家和行業(yè)技 術(shù)標準以及批準的工程施工設(shè)計文件進行施工;對工程進度和質(zhì)量進行監(jiān)督并對安全防護設(shè)施進行檢查;對完成的工程量進行核實并領(lǐng)取工程款，整理技術(shù)檔案資料和合同文件；處理違約事件并對相關(guān)項目進行索賠；協(xié)助項目法人對各階段工程進行驗收。
（3）工程完工后，接受主管部門的檢查，通過后還應(yīng)組織并配合相關(guān)管理部門進行整個項目的竣工驗收。
2水利工程施工管理中存在的問題
(1)安全問題
目前，部分水利工程施工項目中仍存在一些安全問題，特別是低效脫節(jié)的管理模式更容易給生產(chǎn)帶來一定的安全隱患。在管理工作中，建筑施工企業(yè)未能將安全管理工作擺在應(yīng)有的位置，沒能真正認識到安全生產(chǎn)對建筑施工的重大責(zé)任；工程施工安全生產(chǎn)體系與安全生產(chǎn)責(zé)任制還不夠完善；安全費用投入不足，安全設(shè)備、設(shè)施、用具等配備不夠；施工現(xiàn)場的安全措施和技術(shù)等方面都還存在缺陷，這主要表現(xiàn)在施工安全資料造假，建檔不規(guī)范等，這些都是造成事故的重要因素。
(2)質(zhì)量問題
質(zhì)量問題乃工程之根本，是工程的本質(zhì)性問題，質(zhì)量問題主要有：①施工企業(yè)內(nèi)部管理制度不夠健全。②政府監(jiān)管力度不夠，竣工驗收也不夠嚴格。有些工程為了獲取更多利益，在沒有辦理相關(guān)手續(xù)的情況下就盲目開工，從而造成了很多質(zhì)量隱患?？⒐を炇兆鳛閲腊压こ藤|(zhì)量的最后一道關(guān)卡，由于一些質(zhì)量監(jiān)督部門監(jiān)督不到位，這最后一道關(guān)卡也沒能發(fā)揮其應(yīng)有功效。③建材材料的質(zhì)量對工程質(zhì)量也有直接影響。水利工程的質(zhì)量問題與水利工程本身的安全和壽命密切相關(guān)，管理人員必須對這一問題引起足夠重視。
(3)成本問題
成本問題在施工項目中一直是比較敏感的問題。水利工程項目在追求高質(zhì)量的同時也要求能夠降低成本，具體來說也就是以最小的成本投入獲得最大的經(jīng)濟回報。目前，成本控制上主要存在下面幾點問題：建筑市場之間的投標競爭日趨激烈，這也就造成了投標風(fēng)險加劇，投標費用難以控制等問題；項目評估思想與方法隨意，評估依據(jù)不統(tǒng)一;成本管理流于形式;工作人員的成本觀念差等。
(4)運營機制和內(nèi)部管理問題
我國的大中型水利工程或灌區(qū)，大多數(shù)是在上世紀五十至七十年代建成的，由于水利工程遠離社區(qū)，偏離鄉(xiāng)鎮(zhèn)，職工構(gòu)成有相當(dāng)部分是當(dāng)年會戰(zhàn)后留下的民工，或就地安排子女，或憑關(guān)系隨意安插人員，隊伍不斷膨脹，整體年齡偏大，文化素質(zhì)偏低，低效人力資本過剩， 工程技術(shù)人員嚴重短缺，無法滿足工程管理和安全運行的基本需求相當(dāng)部分的水管單位受計劃經(jīng)濟體制地理環(huán)境等條件制約，長期以來等靠要思想嚴重，看攤守業(yè)安居現(xiàn)狀的惰性較強，市場觀念淡薄，守著一大筆水利資產(chǎn)吃老本，財務(wù)管理薄弱，制度不健全，管理成本高，嚴重影響了工程的正常運行。
(5)建設(shè)程序執(zhí)行不嚴格
水利水電工程大多數(shù)為公益性項目一般沒有直接的經(jīng)濟效益回報，投資形式以國家投資為主一些地方和建設(shè)單位往往把主要工作精力放在爭取國家投資上。爭取到建設(shè)資金后，存在著不執(zhí)行基本建設(shè)程序甚至小辦理立項審批手續(xù)的現(xiàn)象，以致完工后無法驗收，對整體工程質(zhì)量無法評價。
3加強水利工程施工管理的對策
水利工程施工管理是一項艱巨的任務(wù)，這也就顯現(xiàn)出工程 施工管理工作任務(wù)的重要性。我們要對相關(guān)項目進行有效地調(diào)整，采取積極的措施來適應(yīng)管理工作的需要，以此來加強施工管理。
（1）要加強工程施工安全的管理。①建立安全管理體系：建 立施工現(xiàn)場的安全監(jiān)督體制及安全管理體系，堅持施工現(xiàn)場安全管理，并以項目經(jīng)理作為工作核心，建立并健全相應(yīng)的安全 生產(chǎn)責(zé)任制，將責(zé)任分攤到各級管理人員，使項目的各級管理人員都能夠明確自己的定位與責(zé)任，做到依靠完善的制度來管 理施工的責(zé)任制管理體系；②安全教育培訓(xùn)：有關(guān)安全生產(chǎn)的 教育培訓(xùn)應(yīng)貫穿整個施工過程，所有的項目人員都應(yīng)參加，尤其應(yīng)重點教育培訓(xùn)新員工，因為他們的安全觀念相對薄弱，安全知識也相對貧乏;③場地安全檢查：一般情況下，場地安全檢 查可分為專項安全檢查和綜合性安全檢查兩方面，它是水利工程現(xiàn)場施工安全管理的重要手段。
南通經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會，市各有關(guān)部門：
現(xiàn)將《南通經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)房屋拆遷管理辦法》印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。
二三年四月八日
南通經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)房屋拆遷管理辦法
第一章 總 則
第一條 為加強對南通經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡稱開發(fā)區(qū)）房屋拆遷的管理，維護拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項目順利進行，依據(jù)《江蘇省城市房屋拆遷管理條例》第二十七條規(guī)定，結(jié)合開發(fā)區(qū)實際，制定本辦法。
第二條 在開發(fā)區(qū)內(nèi)的集體土地、國有農(nóng)用土地以及其他國有土地上，因規(guī)劃建設(shè)需要拆遷房屋及其附屬物，并需對被拆遷人補償、安置的，適用本辦法。
因長江大橋建設(shè)、高速公路建設(shè)等項目進行拆遷，江蘇省人民政府另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
第三條 開發(fā)區(qū)房屋拆遷必須符合城市規(guī)劃。
第四條 拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本辦法的規(guī)定，對被拆遷人給予補償、安置；被拆遷人應(yīng)當(dāng)服從建設(shè)項目的需要，在拆遷補償安置協(xié)議約定或者開發(fā)區(qū)管委會裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷，搬遷期限不得超出規(guī)定的拆遷期限。
本辦法所稱拆遷人，是指取得房屋拆遷許可證的單位。
本辦法所稱被拆遷人，是指被拆遷房屋的所有人。
第五條 開發(fā)區(qū)管委會負責(zé)對開發(fā)區(qū)房屋拆遷工作實施管理監(jiān)督。
第二章 拆遷管理
第六條 開發(fā)區(qū)房屋拆遷應(yīng)當(dāng)遵循下列程序：
（一）對拆遷項目進行評估提供概算；
（二）拆遷人向開發(fā)區(qū)管委會申領(lǐng)房屋拆遷許可證；
（三）開發(fā)區(qū)管委會拆遷公告；
（四）評估機構(gòu)對被拆遷房屋進行價格評估并公布評估結(jié)果；
（五）拆遷人與被拆遷人訂立書面拆遷補償安置協(xié)議；
（六）拆遷人按照拆遷補償安置協(xié)議進行補償安置并實施房屋拆除。
第七條 拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證后，方可實施拆遷。
申領(lǐng)房屋拆遷許可證的，應(yīng)當(dāng)向開發(fā)區(qū)管委會提交下列材料：
（一）房屋拆遷申請書；
（二）建設(shè)項目批準文件；
（三）建設(shè)用地規(guī)劃許可證或經(jīng)有關(guān)部門批準的拆遷范圍紅線圖；
（四）國有土地使用證或者建設(shè)用地批準書、征用土地批準文件；
（五）拆遷計劃和拆遷方案，包括拆遷范圍、拆遷對象、房屋的用途、面積、權(quán)屬、拆遷實施步驟、安全防護、環(huán)保措施、各項補償補助費用預(yù)算、安置用房、周轉(zhuǎn)用房或者其他臨時過渡措施的落實情況、拆遷的方式與時限、拆遷及評估委托合同等；
（六）辦理專項存款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)出具的足額拆遷補償安置資金的存款證明。
開發(fā)區(qū)管委會應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起30日內(nèi)，對申請事項進行審查，符合條件的，頒發(fā)房屋拆遷許可證。
第八條 開發(fā)區(qū)管委會在發(fā)放房屋拆遷許可證的同時，應(yīng)當(dāng)將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限、拆遷實施單位等事項，以房屋拆遷公告的形式予以公布。房屋拆遷公告應(yīng)當(dāng)在拆遷范圍內(nèi)張貼并通過本地媒體向社會公布。
實施房屋拆遷施工的時間，應(yīng)當(dāng)自拆遷公告公布之日起不少于30日。對華僑和其他居住在國（境）外的人員，拆遷人應(yīng)當(dāng)書面告知實施房屋拆遷的時間，拆遷時間應(yīng)當(dāng)相應(yīng)延長。
第九條 開發(fā)區(qū)管委會、拆遷人、拆遷實施單位和評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時向被拆遷人做好宣傳、解釋工作。被拆遷人所屬單位、組織和街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及居（村）民委員會應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助，并如實提供有關(guān)房屋、土地權(quán)屬的資料。
前款所稱拆遷實施單位是指依法取得城市房屋拆遷資格證書，接受拆遷人委托，對被拆遷人進行拆遷動員、組織簽訂拆遷補償安置協(xié)議的單位。
第十條 拆遷人應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷許可證確定的拆遷范圍和拆遷期限內(nèi)實施房屋拆遷。
拆遷人需要延長拆遷期限的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定提前向開發(fā)區(qū)管委會提出申請，開發(fā)區(qū)管委會應(yīng)當(dāng)自收到延期拆遷申請之日起10日內(nèi)給予答復(fù)。
第十一條 拆遷人可以自行拆遷，也可以委托拆遷實施單位拆遷。
開發(fā)區(qū)管委會不得作為拆遷人，不得接受拆遷委托。
第十二條 從事房屋拆遷及拆遷評估業(yè)務(wù)的人員，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)和考核，取得上崗證后，方可從事拆遷工作。
被拆遷人有權(quán)要求從事房屋拆遷及拆遷評估業(yè)務(wù)的人員出示上崗證。
第十三條 拆遷人委托拆遷，在確定被委托的拆遷單位時，可以采用招標方式，也可以采用協(xié)議方式。
拆遷人應(yīng)當(dāng)向被委托的拆遷單位出具委托書，并訂立書面拆遷委托合同。
被委托的拆遷單位不得轉(zhuǎn)讓拆遷業(yè)務(wù)。
第十四條 拆遷范圍確定后，拆遷范圍內(nèi)的單位和個人不得進行下列活動：
（一）新建、擴建、改建房屋；
（二）改變房屋和土地用途、辦理工商營業(yè)執(zhí)照；
（三）租賃房屋；
（四）遷入戶口。
開發(fā)區(qū)管委會應(yīng)當(dāng)就前款所列事項，書面通知有關(guān)部門和街道辦事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、農(nóng)場暫停辦理相關(guān)手續(xù)。暫停辦理的書面通知應(yīng)當(dāng)載明暫停期限。拆遷人需要延長暫停期限的，必須經(jīng)開發(fā)區(qū)管委會批準，延長暫停期限不得超過1年。
第十五條 拆遷人與被拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本辦法的規(guī)定，簽訂拆遷補償安置協(xié)議。拆遷補償安置協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限、違約責(zé)任、解決爭議的辦法等內(nèi)容。
拆遷人委托拆遷實施單位拆遷的，拆遷人和拆遷實施單位應(yīng)當(dāng)在拆遷補償安置協(xié)議上加蓋印章，并明確違約責(zé)任。
第十六條 產(chǎn)權(quán)不明或有產(chǎn)權(quán)糾紛的房屋需要拆遷的，拆遷補償安置協(xié)議必須經(jīng)公證機關(guān)公證，并辦理證據(jù)保全。
第十七條 拆遷補償安置協(xié)議訂立后，被拆遷人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可以依法申請人民法院先予執(zhí)行。
第十八條 拆遷人與被拆遷人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由開發(fā)區(qū)管委會裁決。裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起30日內(nèi)作出。
當(dāng)事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內(nèi)向人民法院起訴。拆遷人依照本辦法規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。
第十九條 被拆遷人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由開發(fā)區(qū)管委會依法申請人民法院強制拆遷。
實施強制拆遷前，拆遷人應(yīng)當(dāng)就被拆遷房屋的有關(guān)事項，向公證機關(guān)辦理證據(jù)保全。
第二十條 拆遷中涉及軍事設(shè)施、教堂、寺廟、文物古跡的，依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理。
第二十一條 拆遷人實施房屋拆遷的補償安置資金應(yīng)當(dāng)足額存入辦理專項存款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)，全部用于房屋拆遷的補償安置，不得挪作他用。拆遷補償安置資金不足的，開發(fā)區(qū)管委會不予發(fā)放房屋拆遷許可證。
開發(fā)區(qū)管委會應(yīng)當(dāng)加強對拆遷補償安置資金使用的監(jiān)督，與拆遷人或者拆遷實施單位、出具拆遷補償安置資金證明的金融機構(gòu)訂立拆遷補償安置資金使用監(jiān)管協(xié)議，明確資金使用條件、程序和違約責(zé)任等內(nèi)容。
第二十二條 房屋拆除應(yīng)當(dāng)由具備保證安全條件，具有建筑施工企業(yè)資質(zhì)證書的企業(yè)承擔(dān)；施工企業(yè)必須編制房屋拆除方案，接受建設(shè)行政主管部門的安全監(jiān)督，施工企業(yè)負責(zé)人對安全負責(zé)。
第二十三條 拆遷人和拆遷實施單位，在拆遷范圍內(nèi)的房屋拆除結(jié)束后5日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)報開發(fā)區(qū)管委會驗收。
第二十四條 開發(fā)區(qū)管委會應(yīng)當(dāng)建立、健全拆遷檔案管理制度，加強對拆遷檔案資料的管理。拆遷人應(yīng)當(dāng)按照齊全、準確、規(guī)范的要求，及時整理、妥善保管好拆遷資料，并在拆遷項目驗收后1個月內(nèi)交開發(fā)區(qū)管委會存檔。
第三章 拆遷補償與安置
第二十五條 拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本辦法規(guī)定，對被拆遷人給予補償。
拆除違章建筑和超過批準期限的臨時建筑，不予補償；拆除未超過批準期限的臨時建筑，按剩余使用期限分攤的建造成本給予補償。
第二十六條 被拆遷范圍內(nèi)的房屋權(quán)屬按房屋權(quán)屬證書確定。被拆遷人不能提供房屋權(quán)屬證據(jù)的，由開發(fā)區(qū)管委會審核確認。
第二十七條 拆遷補償?shù)姆绞娇梢詫嵭胸泿叛a償，也可以實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，被拆遷人有權(quán)選擇補償方式。
第二十八條 工業(yè)用地項目、市政建設(shè)項目、政府土地儲備項目拆遷的房屋原則上實行貨幣補償。被拆遷人要求實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，由拆遷人異地提供房源供被拆遷人選擇。
前款市政建設(shè)項目是指開發(fā)區(qū)管委會批準的道路、橋梁、河道整治、防洪、排水、排污、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、公共綠地、廣場、道路照明、綠化等建設(shè)項目。
第二十九條 貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積、成新程度等因素評估確定。
第三十條 實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，拆遷人與被拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本辦法第二十九條的規(guī)定，計算被拆遷房屋的補償金額和所調(diào)換房屋的價格，結(jié)清產(chǎn)權(quán)調(diào)換的差價。
拆遷非公益事業(yè)房屋的附屬物不作產(chǎn)權(quán)調(diào)換，由拆遷人給予貨幣補償。
對實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換或者被拆遷人以貨幣補償款購買的房屋，與被拆遷房屋等值的部分，被拆遷人免繳房屋契稅。
第三十一條 開發(fā)區(qū)管委會應(yīng)當(dāng)根據(jù)拆遷規(guī)模，向市場投放相應(yīng)的房地產(chǎn)用地，確保提供足夠的符合國家質(zhì)量安全標準的房源，供被拆遷人選購。
第三十二條 拆遷產(chǎn)權(quán)不明確或者有產(chǎn)權(quán)糾紛的房屋，拆遷人應(yīng)當(dāng)提出補償安置方案，報開發(fā)區(qū)管委會審核同意后實施拆遷。拆遷前，拆遷人應(yīng)當(dāng)就被拆遷房屋的有關(guān)事項向公證機關(guān)辦理證據(jù)保全。
第三十三條 拆遷設(shè)有典權(quán)、抵押權(quán)的房屋，依照國家有關(guān)法律規(guī)定辦理。
第三十四條 被拆遷人安裝使用的管道煤氣（含液化氣）、有線廣播等設(shè)施，對房屋的裝飾裝修項目，及被砍伐或者移栽的樹木，由拆遷人進行補償。
對被拆遷人因拆遷產(chǎn)生的電話移機費、有線電視安裝費、搬家費等費用應(yīng)當(dāng)按規(guī)定給予足額補償。
第三十五條 拆遷人應(yīng)當(dāng)對被拆遷人支付搬遷費、臨時安置補助費。
拆遷住宅房屋實行貨幣補償?shù)?，拆遷人應(yīng)當(dāng)一次性支付被拆遷人6個月的臨時安置補助費。
被拆遷人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，拆遷過渡期限自被拆遷人騰空房屋之日起，一般不超過18個月，臨時安置補助費按實際過渡期限結(jié)算。
因拆遷人的責(zé)任延長過渡期限的，從逾期之月起，除當(dāng)事人另有約定的，拆遷人應(yīng)當(dāng)按照下列規(guī)定給被拆遷人增付臨時安置補助費：
（一）對被拆遷人自行解決過渡用房的，延長時間在12個月以內(nèi)的，增付1倍臨時安置補助費；延長時間超過12個月的，自超過之月起增付2倍臨時安置補助費。
（二）對由拆遷人提供過渡用房的，延長時間在12個月以內(nèi)的，按標準付給臨時安置補助費；延長時間超過12個月的，自超過之月起增付1倍臨時安置補助費。
拆遷人應(yīng)當(dāng)在協(xié)議約定或者規(guī)定的時間內(nèi)結(jié)清補償安置費、臨時安置補助費。
房屋拆遷搬遷費和臨時安置補助費的標準為：
（一）被拆遷住宅房屋搬遷費的標準為：被拆遷房屋建筑面積在30平方米（含30平方米）以下的，一次性支付300元；被拆遷房屋建筑面積在30平方米以上的，按每平方米8元的標準一次性支付，對按房屋面積計算低于300元的按300元支付。
（二）被拆遷人自行解決過渡居住用房的，臨時安置補助費的標準為：被拆遷房屋建筑面積在30平方米（含30平方米）以下的，月支付120元；被拆遷房屋建筑面積在30平方米以上的，每平方米月支付3元，對按房屋面積計算低于120元的按120元支付。
（三）搬遷費和臨時安置補助費按戶計算。對在拆遷中析產(chǎn)因素造成少于30平方米的不單列分戶計算。
被拆遷人應(yīng)當(dāng)自行承擔(dān)其在過渡期限內(nèi)所發(fā)生的水、電、氣費。
第三十六條 拆遷人和被拆遷人應(yīng)當(dāng)遵守拆遷過渡期限的協(xié)議，拆遷人不得擅自延長過渡期限，周轉(zhuǎn)房的使用人應(yīng)當(dāng)按時騰退周轉(zhuǎn)房。
第三十七條 被拆遷人搬遷時，可憑拆遷人或者拆遷實施單位的證明向所在單位申請搬遷事假兩次（含過渡搬遷），所在單位每次應(yīng)當(dāng)準假3天。
第四章 拆遷評估
第三十八條 本辦法所稱的拆遷評估，是指對被拆遷房屋進行估價，評定其經(jīng)濟價值和價格的活動。
第三十九條 從事城市房屋拆遷補償評估的機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)具有省級以上建設(shè)行政主管部門核發(fā)的三級以上房地產(chǎn)評估資質(zhì)。
未取得《房地產(chǎn)估價師執(zhí)業(yè)資格證書》與《房地產(chǎn)估價注冊證》的人員，不得以房地產(chǎn)估價師的名義從事城市房屋拆遷補償評估業(yè)務(wù)；未取得《房地產(chǎn)估價員崗位合格證》的人員，不得從事城市房屋拆遷補償評估業(yè)務(wù)。
開發(fā)區(qū)管委會應(yīng)當(dāng)對從事城市房屋拆遷評估的機構(gòu)及專業(yè)人員進行年檢，并每年向社會公布評估機構(gòu)名錄，供拆遷人、被拆遷人選擇。評估機構(gòu)年檢不合格的，不得從事拆遷評估業(yè)務(wù)。
第四十條 拆遷人應(yīng)當(dāng)與評估機構(gòu)簽訂委托評估合同，并在簽訂后3日內(nèi)提交開發(fā)區(qū)管委會。受托的評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)做好評估報告匯總工作，并在拆遷工程結(jié)束后10日內(nèi)提交開發(fā)區(qū)管委會。
評估機構(gòu)不得擅自轉(zhuǎn)讓受托的評估業(yè)務(wù)，不得借用無評估資格或者非本評估機構(gòu)的人員從事拆遷評估業(yè)務(wù)。
第四十一條 拆遷評估應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正、誠實信用的原則，依法接受開發(fā)區(qū)管委會及其他相關(guān)部門的指導(dǎo)監(jiān)督和檢查。
第四十二條 在同一拆遷項目評估中，評估機構(gòu)不得與開發(fā)區(qū)管委會、拆遷人和被拆遷人有利害關(guān)系。評估機構(gòu)不得串通一方當(dāng)事人，損害另一方當(dāng)事人的利益。
第四十三條 拆遷評估應(yīng)當(dāng)綜合考慮與被拆遷房屋相關(guān)的下列因素：
（一）區(qū)位：被拆遷房屋區(qū)位基準價以及房屋的周邊環(huán)境、交通和商業(yè)服務(wù)便利程度、公共事業(yè)設(shè)施配套狀況等區(qū)位調(diào)節(jié)因素。開發(fā)區(qū)區(qū)位補償基價為500元/平方米。
（二）用途：以房屋所有權(quán)證和土地使用證上標明的用途為準，所有權(quán)證未標明用途的，以產(chǎn)權(quán)檔案中記錄的用途為準。
（三）建筑面積和土地使用面積：合法建筑面積按新建、翻建時鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和區(qū)土地、建設(shè)主管部門審批或《宅基地登記表》核準的面積確定；合法土地使用面積按被拆遷人持有的土地使用證載明的面積確定。建筑面積按重置價結(jié)合成新評估補償。對被拆遷房屋的建筑結(jié)構(gòu)、等級、成新，按《南通開發(fā)區(qū)被拆遷房屋建筑結(jié)構(gòu)、等級補償標準》（附表一）、《南通開發(fā)區(qū)被拆遷房屋成新評定標準》（附表二）和《南通開發(fā)區(qū)被拆遷房屋成新折舊率》（附表三）補償。
（四）裝飾裝修：裝飾裝修補償應(yīng)當(dāng)結(jié)合裝潢材料的檔次、價格、折舊年限等因素評估補償。對超出被評估房屋本身結(jié)構(gòu)等級條件以外的設(shè)施設(shè)備和裝潢、裝修項目，按《南通開發(fā)區(qū)房屋拆遷附屬設(shè)施設(shè)備和裝潢、裝修補償標準》（附表四）進行補償。
（五）其他因素：房屋建筑結(jié)構(gòu)形式、成新程度、樓層、層高、朝向等。
第四十四條 拆遷人和被拆遷人對評估機構(gòu)不能達成一致的，由開發(fā)區(qū)管委會抽簽確定，開發(fā)區(qū)管委會應(yīng)當(dāng)提前3日在拆遷范圍內(nèi)公告抽簽的時間和地點。
評估機構(gòu)按照前款規(guī)定對被拆遷房屋進行房地產(chǎn)市場價評估的費用，由拆遷人承擔(dān)。
被拆遷人無正當(dāng)理由不到場，或者拒絕評估，影響拆遷正常進行的，評估機構(gòu)可以依據(jù)被拆遷房屋的權(quán)屬資料，可確權(quán)書證及房屋區(qū)位、朝向、結(jié)構(gòu)狀況等因素進行評估。評估時，評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)通知公證機關(guān)現(xiàn)場公證，開發(fā)區(qū)管委會可依據(jù)評估結(jié)果進行裁決。
第四十五條 拆遷人或者被拆遷人對評估結(jié)果有異議的，可以在評估報告送達之日起5個工作日內(nèi)要求評估機構(gòu)作出解釋說明。評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在5個工作日內(nèi)作出書面解釋說明。經(jīng)解釋說明仍有異議的，持有異議的拆遷人或者被拆遷人可以委托符合規(guī)定的其他評估機構(gòu)重新評估。
重新評估結(jié)果與原評估結(jié)果在±2％的誤差范圍之內(nèi)的，原評估結(jié)果有效，重新評估費用由委托人承擔(dān)。重新評估結(jié)果與原評估結(jié)果超出±2％的誤差范圍的，由開發(fā)區(qū)管委會在專家?guī)熘谐楹炦x定有關(guān)專家進行鑒定。鑒定采用原評估結(jié)果的，重新評估和鑒定的費用由重新評估的委托人和重新評估的機構(gòu)共同承擔(dān)；鑒定采用重新評估結(jié)果的，重新評估和鑒定的費用由委托人的相對人和原評估機構(gòu)共同承擔(dān)。
第四十六條 拆遷人應(yīng)當(dāng)在評估結(jié)束后5日內(nèi)在拆遷地點公布評估結(jié)果。
第四十七條 被拆遷住宅房屋為平房的，區(qū)位補償按合法建筑面積計算。被拆遷住宅房屋為樓房的，底樓區(qū)位補償按底樓合法建筑面積計算；樓上區(qū)位補償按樓上合法建筑面積的60％計算，但區(qū)位補償面積總數(shù)不得大于合法土地使用面積。
被拆遷住宅房屋合法土地使用面積大于房屋合法建筑占地面積的，其超出部分按每平方米70元的標準給予土地補償。
第四十八條 新建住宅房屋自批準建房之日起6個月至拆遷許可證頒發(fā)之日不滿5年被拆遷的，按其房屋重置價的15％增加補償。
第四十九條 開發(fā)區(qū)拆遷以被拆遷人的產(chǎn)權(quán)戶為單位。拆遷范圍內(nèi)計劃內(nèi)出生、婚嫁、長期居住的人員列入被拆遷人產(chǎn)權(quán)戶成員范圍。拆遷范圍內(nèi)非計劃內(nèi)出生、婚嫁、長期居住的人員，具有下列情形之一的，經(jīng)被拆遷人申請，可以列入被拆遷人產(chǎn)權(quán)戶成員范圍：
（一）原戶口在拆遷范圍內(nèi)的現(xiàn)役軍人（包括義務(wù)兵和未在異地安家落戶的志愿兵）。原戶口在拆遷范圍內(nèi)的現(xiàn)役軍官，如其配偶是被拆遷人產(chǎn)權(quán)戶成員，可以列為被拆遷人產(chǎn)權(quán)戶成員，但配偶已隨軍的除外。
（二）戶口報在大、中專院校的在校學(xué)生或畢業(yè)后待業(yè)在家的人員。
（三）在外地工作的配偶，不包括全家戶口均在外地的人員。
（四）產(chǎn)權(quán)戶僅此一處住房，不包括同一產(chǎn)權(quán)戶在不同村、組、隊有兩處或兩處以上住房的。
（五）符合法定結(jié)婚年齡，無子一女招婿的，列入被拆遷人產(chǎn)權(quán)戶成員范圍。
（六）拆遷公告期間計劃內(nèi)出生、死亡的人員。
（七）產(chǎn)權(quán)戶中有未婚獨生子女的，增加1人標準計算。
已出嫁的人員，掛靠戶口的人員，租住、借住、寄住的人員，拆遷公告規(guī)定期限以后出生的人員，在另一地已列為被拆遷人產(chǎn)權(quán)戶成員，以及其他原因非正常遷入的人員，不列入被拆遷人產(chǎn)權(quán)戶成員范圍。
第五十條 符合本辦法第四十九條規(guī)定的人員，給予補償區(qū)位基價補貼、未建房價差補貼和宅基地補貼。
（一）區(qū)位基價補貼。含樓房二層0.6系數(shù)已補償?shù)拿娣e在內(nèi)，核定產(chǎn)權(quán)戶實際人口建筑面積達不到下列標準的，按下列標準補足：
1. 戶人數(shù)3人以下（含3人）區(qū)位補償人均面積不足24平方米的，補足到人均24平方米；
2. 戶人數(shù)4人區(qū)位補償面積不足93平方米的，補足到93平方米；
3. 戶人數(shù)5人（含5人）以上的，每增加1人，區(qū)位補償面積增加17.5平方米；
4. 對列入被拆遷人產(chǎn)權(quán)戶成員范圍的非農(nóng)業(yè)人口，其區(qū)位補償人均面積按農(nóng)業(yè)人口標準的90%計算。
（二）未建房價差補貼。實際合法建筑面積（含二層合法建筑面積）低于第（一）項規(guī)定標準的部分，每平方米補貼150元。
（三）宅基地補貼。按實際區(qū)位補償面積×0.43×70元計算。
第五十一條 被拆遷人獲得的住宅房屋拆遷補償額人均低于17000元的，按人均17000元給予補償。
第五十二條 開發(fā)區(qū)管委會決定移地遷建的，根據(jù)被拆遷房屋合法建筑面積，按遷建費用給予被拆遷人補償。被拆遷房屋的遷建成本補償價，按《南通開發(fā)區(qū)被拆遷房屋遷建補償費標準》（見附表五）評估。
第五十三條 對被征用集體土地范圍內(nèi)的鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟組織的房屋實施拆遷的，房屋的合法建筑面積按重置價評估補償。
第五十四條 對拆遷范圍內(nèi)屬于被拆遷人的樹木（含果樹）、竹園、祖墳等，需要砍伐或遷移的，按附表六給予一次性補償。
第五十五條 被拆遷人從事養(yǎng)殖等家庭副業(yè)，或者取得工商營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營，因房屋拆遷終止的，按其直接經(jīng)濟損失評估補償。具體補償標準見附表七。
第五章 企業(yè)拆遷的其他規(guī)定
第五十六條 對被拆遷鎮(zhèn)村工業(yè)企業(yè)屬于國有劃撥性質(zhì)建設(shè)用地或集體性質(zhì)建設(shè)用地的土地，按其持有的《國有土地使用權(quán)證》或《集體土地建設(shè)用地使用權(quán)證》載明的合法用地面積，以拆遷時取得《國有土地使用權(quán)證》或《集體土地建設(shè)用地使用權(quán)證》所需支付的費用標準（2.5萬元/畝）給予土地補償。
[關(guān)鍵詞]水資源；水資源安全危機；預(yù)警機制；法律制度
[中圖分類號]DF466 [文獻標識碼]A [文章編號]1672―2728(2011)09―0079―08
水資源是一種既具有經(jīng)濟價值又具有生態(tài)環(huán)境價值的極為寶貴的基礎(chǔ)性自然資源，同時又是戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源，對人類的生存和發(fā)展具有基礎(chǔ)性的不可替代的地位和作用。水資源及其安全問題嚴重制約著21世紀全球的經(jīng)濟社會發(fā)展，并可能導(dǎo)致國家間的沖突與戰(zhàn)爭。水資源的開發(fā)和利用已關(guān)系到一個國家或地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的安全與可持續(xù)發(fā)展。水資源是否能滿足經(jīng)濟社會與環(huán)境和諧可持續(xù)發(fā)展要求，必須采取經(jīng)濟、法律、行政、管理、科學(xué)與技術(shù)的多種方式手段，合理科學(xué)安排水資源的開發(fā)利用與全面治理保護，這是人類理性與智慧的必然選擇。事實上，中國近幾十年經(jīng)濟社會高速發(fā)展和人口劇增，已形成日益嚴重的“水資源安全危機”。水資源安全預(yù)警機制建設(shè)是應(yīng)對日益嚴重的水資源安全危機的重要舉措之一。水資源安全預(yù)警法律制度是水資源安全預(yù)警機制不可或缺的一個重要方面?！端Y源安全預(yù)警法》的制定是法律制度構(gòu)建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。主要內(nèi)容框架包括總則、技術(shù)規(guī)范與保障措施、主要法律制度、法律責(zé)任等。
一、總則
一般情況下，人們通常認為水資源安全的內(nèi)涵包括水質(zhì)的安全和水量的安全兩個方面。一般指人類社會生存環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展過程中發(fā)生的與水有關(guān)的危害問題，例如洪澇、潰壩、水量短缺、水質(zhì)污染等并給人類社會生產(chǎn)生活造成的損害。主要表現(xiàn)為：人類財產(chǎn)損失、人口死亡、健康惡化、生存環(huán)境的舒適度降低、經(jīng)濟社會發(fā)展受到嚴重制約等。由于人類活動的影響，使得水資源減少，污染加劇，改變了水文循環(huán)平衡，并且降低了水質(zhì)。人類不可持續(xù)的經(jīng)濟社會活動使得水體弱化，或喪失正常功能，不能滿足其社會與經(jīng)濟發(fā)展對水資源的基本要求，進而引發(fā)一系列的經(jīng)濟社會和環(huán)境安全問題。實質(zhì)上水資源安全問題的內(nèi)涵主要包括兩個方面：第一，水資源安全的自然屬性方面。即干旱、洪澇、河流改道、氣候變化等自然屬性的水資源安全。第二，水資源安全的社會屬性方面。由于人類對自然水循環(huán)的大量干預(yù)影響所形成的水資源循環(huán)模式導(dǎo)致了水資源安全在具有自然屬性的同時，還具有社會屬性。例如水量短缺、水質(zhì)污染、水環(huán)境破環(huán)、水生態(tài)系統(tǒng)功能喪失、水分配不公、水資源浪費、水管理混亂等。水資源安全的外延指的是由水資源安全引發(fā)的其他安全問題，例如糧食安全、經(jīng)濟安全和社會政治及國家安全等。當(dāng)前全球和中國面臨的水資源安全狀況不容樂觀，形勢非常嚴峻，制定《水資源安全預(yù)警法》正是形勢所迫。
(一)立法目的
為有效應(yīng)對水資源安全危機，緩解水資源供求矛盾，規(guī)范水資源開發(fā)利用行為，確立科學(xué)的經(jīng)濟增長方式和合理生活方式，保證水資源可持續(xù)利用，促進生態(tài)、經(jīng)濟和社會的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，制定本法。
1 有效應(yīng)對水資源安全危機，緩解水資源供求矛盾。這是本法的首要目的。水資源安全是一個由水量和水質(zhì)相互聯(lián)系與作用而形成的涉及水資源開發(fā)、利用、治理、管理與保護各環(huán)節(jié)的范疇，既包括自然因素，也包括社會因素，是一個關(guān)系人類生存發(fā)展與國家長治久安的根本性問題。建立科學(xué)的水資源安全預(yù)警機制是應(yīng)對與緩解水資源安全危機的有效措施。水資源安全預(yù)警機制是對水資源安全預(yù)先設(shè)置不同警示級別(標準)與防范應(yīng)對保障措施系統(tǒng)，是現(xiàn)代社會運行與管理預(yù)警機制的重要組成部分。水資源安全預(yù)警法律制度是水資源安全預(yù)警機制不可缺少的重要組成部分。
1992年聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會上通過的《二十一世紀議程》中提到，“淡水是一種有限資源，不僅為維持地球上一切生命的必需，且對一切社會經(jīng)濟部門都具有生死攸關(guān)的重要意義”。這表明水資源是人類生存與發(fā)展和維系生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)的不可或缺的重要物質(zhì)資源。我國近幾十年經(jīng)濟社會發(fā)展和人口劇增，現(xiàn)實已形成水資源危機的事實，主要表現(xiàn)在水資源的日益短缺和匱乏、水污染加劇、水生態(tài)環(huán)境的不斷惡化、水資源開發(fā)利用日益困難和費用日益昂貴等。為有效緩解這一系列的水資源安全問題，不斷提高全社會的水資源安全意識，有效防范和應(yīng)對的重要舉措之一就是構(gòu)建合理科學(xué)的水資源安全預(yù)警機制(水資源安全預(yù)警法律制度)。
2 規(guī)范水資源開發(fā)利用行為，確立科學(xué)的經(jīng)濟發(fā)展方式和合理生活方式。中國過去幾十年的傳統(tǒng)社會生產(chǎn)方式是不合理、不科學(xué)和不可持續(xù)的。人類必須“確定一種可以長期保持生態(tài)穩(wěn)定和經(jīng)濟穩(wěn)定的條件”的發(fā)展道路。建立綠色GDP的國民經(jīng)濟核算體系，將水資源開發(fā)利用狀況列入其中?，F(xiàn)在各國通行的做法是用綠色GDP的方法取代傳統(tǒng)GDP，以衡量國民經(jīng)濟與社會的發(fā)展。與傳統(tǒng)GDP的計算方法相比較，綠色GDP的計算方法是在傳統(tǒng)GDP的基礎(chǔ)上減去自然部分的虛數(shù)和人文部分的虛數(shù)，這樣才能真正反映發(fā)展的內(nèi)在質(zhì)量和水平。“對GDP的改革，簡而易之就是要充分考慮自然資本的損耗，為經(jīng)濟發(fā)展提供‘更綠色’的衡量方法，在這個‘綠色核算’的衡量框架中反饋出自然資本的相關(guān)信息?！标P(guān)鍵是，規(guī)范全社會水資源開發(fā)利用行為，包括管理、治理、保護與使用行為，確立經(jīng)濟社會可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展方式和科學(xué)文明的現(xiàn)代生活方式。
3 保證水資源可持續(xù)利用，促進生態(tài)、經(jīng)濟和社會的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國水資源國情一方面是水資源短缺，人均占有量只有世界平均水平的1／4，北方地區(qū)只有9％，不到世界人均值的1／8；另一方面是水資源利用方式粗放，在生產(chǎn)和生活領(lǐng)域存在嚴重的結(jié)構(gòu)型、生產(chǎn)型和消費型浪費，用水效率不高，節(jié)水潛力巨大。可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展是指為了實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，必須在各類發(fā)展決策中將經(jīng)濟社會與環(huán)境、人口的共同發(fā)展相協(xié)調(diào)一致。它是“協(xié)調(diào)發(fā)展”只側(cè)重于當(dāng)代人發(fā)展的修正。它是從縱向關(guān)系上將經(jīng)濟、社會與人口、環(huán)境發(fā)展關(guān)系角度，主張為了確保人類的持續(xù)生存和發(fā)展，必須把經(jīng)濟社會活動與水資源利用和水資源環(huán)境保護有機結(jié)合起來，并按照生態(tài)持續(xù)性、經(jīng)濟持續(xù)性、資源持續(xù)性和社會持續(xù)性的要求來組織和規(guī)范人類的一切活動，顯然它們側(cè)重的是當(dāng)代人及其子孫后代可永續(xù)發(fā)展。毫無疑問，這是本法立法的根本目的和宗旨。
我國已形成了以憲法為核心，以《環(huán)境資源保護法》為平臺，以《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》為基本內(nèi)容，以《取水許可制度實施辦法》《取水許可水質(zhì)管理規(guī)定》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》等行政法規(guī)為配套措施，以《地面
水環(huán)境質(zhì)量標準》《污水綜合排放標準》《生活飲用水衛(wèi)生標準》《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準》等為實施依據(jù)的水資源法律體系。在這一體系中，顯而易見缺乏一部有效預(yù)防和應(yīng)對水資源安全危機的法律，制定《水資源安全預(yù)警法》也就成為必要，同時也是符合我國水資源安全危機的實際情況。中國當(dāng)前水資源安全問題非常嚴重，不但關(guān)系到經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，更關(guān)系到21世紀中華民族的繁榮昌盛和偉大復(fù)興，必須引起全社會高度關(guān)注和重視。突出表現(xiàn)在這樣幾方面：第一，水資源供需矛盾非常尖銳；第二，水質(zhì)危機所導(dǎo)致的水資源危機大于水量的危機；第三，水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”日益嚴重，水權(quán)沖突成為重大社會問題；第四，水資源開發(fā)利用引起的生態(tài)環(huán)境狀況更加嚴重。毫無疑問，制定《水資源安全預(yù)警法》有其必要性和正當(dāng)合理性。
(二)管理體制
縣級以上人民政府承擔(dān)水資源安全預(yù)警工作，制定應(yīng)對水資源安全危機的預(yù)警標準和方案，采取預(yù)防和響應(yīng)水資源安全的預(yù)警對策和措施，對本行政區(qū)域的水資源安全預(yù)警工作負責(zé)。
1 我國水資源管理體制是“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的模式。水資源安全預(yù)警管理體制也應(yīng)當(dāng)遵從這一模式。國務(wù)院是全國水資源行政管理機關(guān)，省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣(區(qū))人民政府是本區(qū)域的水資源行政管理機關(guān)。同理，水資源安全預(yù)警管理體制也遵從以上。
國務(wù)院水利部(主要歸口至水政水資源司)負責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理，組織制定全國性的水資源保護法律法規(guī)并監(jiān)督實施；編制全國水資源保護長遠規(guī)劃及年度計劃；組織全國性的水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)并實施管理；編制全國性的水資源質(zhì)量年報及組織與水資源保護相關(guān)的科研等。由此可知，在過去水資源管理中沒有涉及水資源安全的預(yù)警管理，這是與當(dāng)今中國水資源現(xiàn)狀不相匹配的。當(dāng)然，為了應(yīng)對中國水災(zāi)旱災(zāi)頻發(fā)的特殊情況，國務(wù)院和各級人民政府設(shè)立了準軍事化機構(gòu)“防汛抗旱指揮部(下設(shè)辦公室)”，由同級人民政府的副行政首長負責(zé)，動員全社會力量應(yīng)對突發(fā)的水災(zāi)旱災(zāi)，現(xiàn)在已由過去臨時性的非常設(shè)機構(gòu)事實上成為長期存在的常設(shè)性機構(gòu)。由于中國當(dāng)今的水資源安全危機已不僅僅表現(xiàn)為水災(zāi)旱災(zāi)，還包括其他許多方面，顯而易見，這一準軍事機構(gòu)也難擔(dān)此任。
2 現(xiàn)有《水法》確立了水資源流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制。由于流域管理委員會處理跨行政區(qū)域水資源糾紛的權(quán)限不清晰和受領(lǐng)導(dǎo)層級的限制，省邊界水資源管理糾紛難以提交流域管理委員會解決，從而在事實上形成條塊分割矛盾，這種管理體制存在明顯的缺陷。第一，不能充分地實施政府的宏觀調(diào)控和嚴格統(tǒng)一監(jiān)管；第二，區(qū)域管理機構(gòu)與流域管理機構(gòu)責(zé)、權(quán)、利相互很難界定，相互關(guān)系很難協(xié)調(diào)；第三，水資源監(jiān)管力度弱與執(zhí)法很難到位。水資源安全預(yù)警管理必須避免類似問題的產(chǎn)生。
由此可見，水資源管理體制必須改革，由現(xiàn)有“條塊分割”、“九龍治水”的分散性管理改革為統(tǒng)一集中的管理，整合(撤并)各水資源管理機構(gòu)，成立國務(wù)院水資源監(jiān)督管理委員會(水監(jiān)會)，全面統(tǒng)一行使對全國水資源的監(jiān)督管理。在國務(wù)院水監(jiān)會直接領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)水資源水文自然規(guī)律，結(jié)合國家經(jīng)濟社會與人口布局規(guī)劃，建立七大流域(水系)水資源監(jiān)督管理局，全面統(tǒng)一行使對流域(水系)的水資源的監(jiān)督管理。在流域水資源監(jiān)督管理局直接領(lǐng)導(dǎo)下，建立各江河、湖泊水資源監(jiān)督管理處，實行水資源的國家統(tǒng)一垂直管理體制。毫無疑問，水資源安全預(yù)警管理也歸屬于此管理體制之內(nèi)。
(三)基本原則
1 預(yù)防原則。預(yù)防原則是指針對可能發(fā)生的水資源安全危機，應(yīng)當(dāng)采取積極的事前防止措施以避免水資源安全危機的事件發(fā)生，或?qū)⒉豢杀苊夂鸵呀?jīng)產(chǎn)生的水資源安全危機的危害控制在法律允許的范圍內(nèi)。預(yù)防原則是一種積極防止應(yīng)對的基本原則。第一，其對象是可能產(chǎn)生水資源安全危機的危害或事件，包括不合理與不科學(xué)的經(jīng)濟發(fā)展方式和生活方式；第二，其首要目標是避免水資源安全危機的事件發(fā)生，在已經(jīng)發(fā)生或不可避免的情況下，其目標是防止危害的擴大，并將其控制在法律允許的范圍內(nèi)；第三，其具體措施應(yīng)當(dāng)是積極的、預(yù)期性的事前措施，而不是消極的、反應(yīng)性的事后補救。
2 可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展原則。可持續(xù)發(fā)展是指既滿足當(dāng)代人的需要，又不對滿足后代人需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展?？沙掷m(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)在于協(xié)調(diào)，目的是可持續(xù)發(fā)展。關(guān)鍵是協(xié)調(diào)處理好資源的開發(fā)、投資的方向、技術(shù)開發(fā)方向以及國家機構(gòu)的變化關(guān)系等，以增強目前和將來滿足人類的需要和愿望的潛力；將經(jīng)濟社會、人口、環(huán)境與資源(水資源)的關(guān)系全面協(xié)調(diào)處理好。第一，將水資源(水環(huán)境)保護納入經(jīng)濟社會發(fā)展計劃與決策之中；第二，建立循環(huán)經(jīng)濟型社會，提高水的循環(huán)利用率；第三，建立綠色GDP的國民經(jīng)濟核算體系，將水資源利用狀況列入其中，全面考察經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源安全危機的關(guān)系。
3 公眾參與及全過程監(jiān)督原則。在法律意義上的公眾特指對決策所涉及的特定利益作出反應(yīng)的，或與決策的結(jié)果有法律上的利害關(guān)系的一定數(shù)量的人群或團體。它不僅包括不特定的公民個人，也包括與特定利益相關(guān)的政府機構(gòu)、事業(yè)單位、社會團體或其他組織。此原則是指公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與公眾水資源(水環(huán)境)權(quán)益相關(guān)的開發(fā)、利用、治理、保護、管理與節(jié)約的一切決策與運行監(jiān)督，并有權(quán)受到相應(yīng)的法律保護和救濟，以防止決策與運行的盲目性，使決策符合廣大公眾的切身利益和需要，同時更好更有效地保護水資源(水環(huán)境)，盡可能避免水資源安全危機事件發(fā)生。第一，建立水資源決策信息公開的披露制度；第二，建立非政府專業(yè)團體(民間組織)代表公眾參與決策監(jiān)督的機制；第三，建立公眾參與全過程監(jiān)督的司法保障制度。
4 政府主導(dǎo)社會(公眾、企業(yè))參與原則。水資源作為一種公共資源，它具有公共資源的一般屬性。為避免水資源公共產(chǎn)品發(fā)生“公共用地”悲劇，必須充分發(fā)揮政府與市場“有形之手與無形之手”的共同作用。水資源安全預(yù)警是一項投入大、社會效益明顯的社會公共管理工作。毫無疑問，由政府財政投入建立履蓋全社會的水資源安全預(yù)警體系(網(wǎng)絡(luò))是現(xiàn)代社會管理的要求。第一，每年財政預(yù)算必須列入水資源安全預(yù)警經(jīng)費；第二，建立水資源安全預(yù)警設(shè)備、技術(shù)、人員等網(wǎng)絡(luò)體系；第三，建立統(tǒng)一決策調(diào)度、全面監(jiān)管、全社會參與的水資源安全預(yù)警機制。
當(dāng)然，水資源安全預(yù)警法的基本原則還應(yīng)包括謹慎行事原則、公平與效率兼顧原則、全過程控制原則、協(xié)同(國際)合作原則等。
二、技術(shù)規(guī)范與保障措施
水資源安全預(yù)警法是為水資源安全預(yù)警機制提供有效的法律制度保障。為起到應(yīng)有的制度支撐作用，必須涵蓋水資源安全預(yù)警的一系列技術(shù)性規(guī)范要求和保障措施方法，具有一定的可操作性。
(一)水資源安全預(yù)警監(jiān)測評估體系
水資源安全涉及的方面很多，要設(shè)計一套合理
科學(xué)的可操作的水資源安全預(yù)警監(jiān)測評估體系非常不容易?？筛鶕?jù)我國水資源狀況、經(jīng)濟社會發(fā)展與城市發(fā)展趨勢、人口增長等實際，以《農(nóng)村飲用水安全衛(wèi)生評估指標體系》《生活飲用水衛(wèi)生標準》《城市供水水質(zhì)標準》《地面水環(huán)境質(zhì)量標準》等為核心，建立包括農(nóng)村供水系統(tǒng)指標及風(fēng)險評價體系、城市供水系統(tǒng)指標及風(fēng)險評價體系、環(huán)境生態(tài)供水系統(tǒng)指標及風(fēng)險評價體系、江河湖泊水質(zhì)監(jiān)測指標及風(fēng)險評價體系等。
1 水資源儲備標準建設(shè)。全國城鄉(xiāng)以一定區(qū)域(市、縣)及流域為單位采取工程技術(shù)(水庫建設(shè))、疏導(dǎo)河道、退田還湖、植樹造林、生態(tài)修復(fù)與保護等多種手段建設(shè)水資源儲備源(水源)。水資源儲備量的多少決定抗風(fēng)險能力的大小。應(yīng)根據(jù)水資源一定時間干枯變化和各地的需求實際，制定相應(yīng)的水資源安全預(yù)警標準，但原則上水資源儲備不應(yīng)小于最低限值。在來水嚴重減少和地下水持續(xù)下降，或現(xiàn)有水資源被嚴重污染等情況下，各地要能夠維持不少于6個月的生產(chǎn)生活所需的供水。在突破低限值或水資源被嚴重污染的情況下，應(yīng)啟動供水應(yīng)急預(yù)案，采取一定措施緩解水資源危機。
2 水資源儲備途徑與供水能力建設(shè)。要根據(jù)各種供水系統(tǒng)的不同特點或全國各地不同實際狀況，建設(shè)不同的水資源儲備方式和工程方案(包括汛期儲水、平原水庫、調(diào)水能力儲備、地下水回灌等)。除水資源的應(yīng)急戰(zhàn)略儲備外，要規(guī)劃建設(shè)備用水源地和相應(yīng)的供水工程設(shè)施，包括備用應(yīng)急水庫或地下水水源地、中水回用、污水處理能力、深水或咸水淡化能力、社區(qū)(農(nóng)村)自備井、市場凈化水應(yīng)急調(diào)配等。
3 水資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。根據(jù)城鄉(xiāng)不同區(qū)域的供水水源地水量水質(zhì)狀況，建設(shè)全履蓋的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提高飲用水水源的自動監(jiān)測和實時監(jiān)測能力。根據(jù)城鄉(xiāng)不同區(qū)域降水、降雪等氣候變化，分析預(yù)報未來區(qū)域水資源和用水的變化趨勢，做到早預(yù)報、早準備，爭取積極主動，為城鄉(xiāng)水資源儲備和應(yīng)急措施提供具體豐富的技術(shù)參數(shù)。特別是全面監(jiān)測全國江河湖泊水量水質(zhì)變化，實時掌控全國水資源數(shù)據(jù)及安全狀況。包括全面評價城鄉(xiāng)供水和水資源不同區(qū)域的風(fēng)險及潛在隱患，分析存在的問題，提出應(yīng)對的建議和方案。
(二)水資源安全應(yīng)急預(yù)案
應(yīng)急預(yù)案原則上分三級編制，即基本應(yīng)急(一級：黃色)、緊急應(yīng)急(二級：橙色)和極端應(yīng)急(三級：紅色)，分別對應(yīng)一般干旱、特殊干旱或一般事故、極端干旱或重大事故三種情況。應(yīng)急預(yù)案編制內(nèi)容主要包括一定區(qū)域城鄉(xiāng)供水系統(tǒng)(水資源、水工程、用水)現(xiàn)狀分析，供水應(yīng)急分類和警報級別劃分、預(yù)測預(yù)報和應(yīng)急儲備、應(yīng)急措施、預(yù)案可行性和影響評價、投資估算等。一般可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r特點，按照應(yīng)急級別和應(yīng)急類型編制幾種預(yù)案。
1 編制應(yīng)急預(yù)警技術(shù)標準。主要包括預(yù)警條件、渠道、程度、水資源數(shù)量與質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)、未來變化趨勢。同時包括城鄉(xiāng)一定區(qū)域的可供水量，各種水資源工程項目狀況、城鄉(xiāng)供水系統(tǒng)風(fēng)險評價等。
2 工程應(yīng)急措施。工程措施是提高城鄉(xiāng)供水應(yīng)急能力的基礎(chǔ)，要因地制宜，有針對性地制定工程措施預(yù)案。工程措施主要包括跨流域或跨區(qū)域應(yīng)急調(diào)水、備用水源工程啟動、污染治理工程、中水回用應(yīng)急工程(深度處理)、運水工具和儲水設(shè)施、社區(qū)自備井、其他水源工程(如海水淡化)等。
3 非工程應(yīng)急供水管理與緊急救援。用(供)水管理是應(yīng)急狀態(tài)下的主要應(yīng)對措施之一。為保障城鄉(xiāng)正常社會程序，要根據(jù)應(yīng)急等級，進行相應(yīng)的用(供)水管制。原則上城鄉(xiāng)居民生活用水及保障正常秩序部門單位要優(yōu)先保證。實施水價臨時干預(yù)調(diào)整，調(diào)整應(yīng)急期的用水量。建立用水計量與監(jiān)控機制，保障用(供)水管制措施的有效性。要建立履蓋全社會的緊急救援機制(機構(gòu)、人員、技術(shù)條件等)，包括緊急救援狀況下的儲、運水設(shè)施工具的儲備，信息舉報(通報)系統(tǒng)等。
(三)城鄉(xiāng)供水安全保障措施
國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域、城市總體規(guī)劃必須充分考慮當(dāng)?shù)厮Y源條件及其承載能力，使經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局與水資源條件相適應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，每個地方(區(qū)域)要制定水資源開發(fā)利用規(guī)劃，建立符合當(dāng)?shù)貙嶋H的水資源安全預(yù)警評估體系。合理配置地表水、地下水和其他多種水源，特別是加大各種污水處理工程設(shè)施的建設(shè)，建立覆蓋城鄉(xiāng)全社會的工程措施和非工程措施相結(jié)合的供水安全保障體系。
1 加強城鄉(xiāng)水資源一體化統(tǒng)一管理。建立健全城鄉(xiāng)水資源一體化統(tǒng)一管理體制，實行地表水與地下水統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度，雨水、洪水、再生水與地下水回灌統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃，海水、微咸水及其他水源統(tǒng)一規(guī)劃、合理配置，水量與水質(zhì)統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一管理，水資源費、排污費、污水處理處理費統(tǒng)一征收、統(tǒng)一管理，構(gòu)建水庫聯(lián)調(diào)、水系聯(lián)網(wǎng)、多種水資源優(yōu)化配置的網(wǎng)絡(luò)體系。
2 加大投入，加強水資源工程項目建設(shè)與管理。為解決防洪、干旱缺水，必須修建大批水庫，蓄水、引水、集雨、提水、調(diào)水工程和地下水工程等。建立“政府投入為主、準市場運作、社會公眾參與”的水資源工程項目投入體制和運行機制。關(guān)鍵是在工程項目規(guī)劃建設(shè)的同時，必須明確工程產(chǎn)權(quán)，建立合理科學(xué)的管理制度和管理模式。大量引入社會民間資本參與各種水資源工程項目投入。改變以往“大鍋水”、“福利水”完全由政府投入的做法。制定合理水價，實行有償供水，按比例提取折舊和維修費用，準許其有合理的利潤回報?？蛇\用各種投融資方式，多渠道、多方面籌集建設(shè)資金，建立水資源工程項目投資、運行與管理的良性體制機制。
3 統(tǒng)籌防洪、干旱、治污與水資源保護，保障供水安全。合理規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)河流湖泊水系，擴大水源涵養(yǎng)地和城市綠地、透水地面面積，增加一定區(qū)域的雨洪滯蓄和地下水體蓄積空間。城鎮(zhèn)加大推廣雨水、污水分排管網(wǎng)，建設(shè)雨水集蓄利用設(shè)施，加大雨洪資源利用力度，加快污水處理設(shè)施和中水回用設(shè)施建設(shè)，提高污水集中處理率和中水回用率。農(nóng)村主要是加大植樹造林，保護植被，涵養(yǎng)水源地建設(shè)，包括加大退田還湖、退牧還草、退耕還林、封育保護等生態(tài)保護措施力度，涵養(yǎng)水源，防止農(nóng)業(yè)(生活)污染，提高供水保證率。加大水土保持和生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，建立健全水土保持與水資源生態(tài)保護的建設(shè)管理體制機制，包括水資源生態(tài)保護補償機制。
三、主要法律制度
法律制度是立法精神、原則和措施的具體化，更是一部法律的主要規(guī)制力(約束力)部分。毫無疑問，水資源安全預(yù)警法的主要法律制度也是其立法目的、主要原則和保障措施的具體法制(法律)生命力的表現(xiàn)。
(一)水資源安全風(fēng)險評價制度
“風(fēng)險”是一個表達與危險相關(guān)事物的詞匯?！帮L(fēng)險可定義為對人的生命、經(jīng)濟活動不利狀態(tài)發(fā)生的不確定性程度及其結(jié)果大小程度。”“風(fēng)險本身是一個至少包含了三個要素的復(fù)雜概念：概率、嚴重性和可靠性。”水資源安全風(fēng)險評價制度是指在水資源規(guī)劃、開發(fā)利用和配置活動以及經(jīng)濟
社會建設(shè)項目評估中，對可能造成的水資源影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良影響水資源安全的對策和措施，并進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度，也包括一定時間對一定區(qū)域范圍水資源安全危機的監(jiān)測評估所作出報告(結(jié)論)的制度。
1 水資源安全風(fēng)險評價制度是一項具有預(yù)測性、專業(yè)性和強制性等特征的法律制度。它是環(huán)境影響評價制度在水資源領(lǐng)域的具體運用。第一，它是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，促進經(jīng)濟社會和水資源、人口與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展的有效措施；第二，它是預(yù)防原則的貫徹和具體實施保障；第三，它是應(yīng)對和防范水資源安全危機的強有力的法律制度。
2 水資源安全風(fēng)險評價制度運用范圍比較廣，包括一切與水資源相關(guān)的重大經(jīng)濟社會活動。第一，水資源開發(fā)利用，配置與管理的一切活動要進行安全風(fēng)險評估；第二，重大涉水經(jīng)濟建設(shè)項目要進行水資源利用與影響的風(fēng)險評估；第三，在一定時間對一定區(qū)域、流域的水資源狀況要進行水資源水量與水質(zhì)的監(jiān)測與風(fēng)險評估。
3 水資源安全風(fēng)險評價制度的主要內(nèi)容(程序)涵蓋比較廣：第一，在規(guī)劃、建設(shè)等活動前的可行性研究和報批階段，由進行規(guī)劃的機關(guān)、建設(shè)單位或其他主管部門委托評價單位進行調(diào)查和評價工作。第二，評價單位通過全面調(diào)查和評價出具《水資源安全風(fēng)險評估報告書(表)》，對可能造成水資源安全不良后果并直接涉及公眾利益的規(guī)劃建設(shè)項目等，在《水資源安全風(fēng)險評估報告書(表)》報送審批前，通過論證會、聽證會，或者采取其他形式征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。第三，將《水資源安全風(fēng)險評估報告書(表)》提交有審批權(quán)的國家水資源監(jiān)管行政主管部門審批；重大的影響深遠項目(例如三峽工程、南水北調(diào)工程)還需得到立法機關(guān)的批準。第四，對水資源安全有重大影響的規(guī)劃、建設(shè)項目實施后，規(guī)劃編制部門、建設(shè)項目負責(zé)單位應(yīng)當(dāng)及時組織水資源安全風(fēng)險的跟蹤評價，并將評價結(jié)果報告審批機關(guān)；發(fā)現(xiàn)有重大隱患的，應(yīng)及時提出并采取改進措施。河流湖泊水資源安全風(fēng)險的監(jiān)測與評估主要是上下級或不同政府部門的協(xié)調(diào)問題。
(二)水資源安全預(yù)警公眾參與制度
公眾參與制度是以上公眾參與及全過程監(jiān)督原則的具體規(guī)則化。主要指在水資源開發(fā)、利用、治理、管理與保護領(lǐng)域，公民有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與水資源安全有關(guān)的決策。這種參與，應(yīng)包括決策參與(指公眾在經(jīng)濟活動、水資源政策、規(guī)劃和計劃制定中和開發(fā)建設(shè)項目實施之前的參與)、過程參與(指公眾對水資源法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃、計劃及開發(fā)建設(shè)項目實施過程中的參與)及末端參與(指公眾對水資源污染、生態(tài)破壞等水資源安全危機出現(xiàn)之后的參與)。
1 要充分認識公眾參與應(yīng)對水資源安全危機的重要性。發(fā)揮社會團體、民間組織(非政府組織)和學(xué)術(shù)組織、個人等作用。立法為公眾參與提供暢通的渠道，并使之具體化、法律條文化，具有可操作性。
2 公眾參與方式可以有許多種類。主要有：公告；非正式小型聚會；一般公開說明會；社區(qū)組織說明會；咨詢委員會；公眾審查委員會；聽證會；發(fā)行手冊簡訊；小組(專家)研究；民意調(diào)查；全民表決；設(shè)立公眾通訊站；網(wǎng)絡(luò)論壇；記者會邀請意見；發(fā)信邀請意見；同意公眾提問；座談會等。公眾參與方法可以根據(jù)擬議的內(nèi)容與性質(zhì)、范圍加以組織運用，同時應(yīng)當(dāng)為公眾選擇參與方式留下些空間(參與方式應(yīng)當(dāng)具有很大的彈性，隨著程序的進行隨時進行調(diào)整，而不能固定地規(guī)定某種確定的方式而不能根據(jù)情況的變化作靈活變通)。適用何種參與方式，并設(shè)有一套固定的標準。參與擬議行為的復(fù)雜程度決定了參與方式的不同。
3 建立信息公開和公益訴訟制度。信息公開，不僅是公眾參與政府決策的前提條件，更是公眾參與水資源安全事務(wù)的前提。公眾知情權(quán)是參與權(quán)的前提。要實現(xiàn)公眾的知情權(quán)，相關(guān)機構(gòu)(部門)就必須履行信息公開的義務(wù)。有效的參與者應(yīng)當(dāng)是對項目有充分的了解，并對可能與決策者進行的交流做了充分準備的參與者。只有公眾對于國家政策法規(guī)有了充分的了解，對于項目的相關(guān)情況有了充分的知曉，才能有效地參與到水資源安全規(guī)劃及決策中去，對項目提出相關(guān)的意見或發(fā)表相關(guān)的評論。立法中必須對此加以明確規(guī)定，包括信息公開的機構(gòu)、程序、范圍、內(nèi)容及方法、責(zé)任等。(環(huán)境)公益訴訟是指由于行政機關(guān)或者其他公共權(quán)力機構(gòu)、公司(企業(yè))或其他組織及個人的違法行為或不作為，使(環(huán)境)公共利益遭受侵害或有害之虞時，法律允許公民或團體為維護(環(huán)境)公共利益而提訟的制度。我國目前的法律還沒有真正建立起(環(huán)境)公益訴訟制度。為保護社會公共利益和水資源(環(huán)境)，調(diào)動社會公眾的廣泛參與，立法中必須建立水資源安全公益訴訟制度。對有關(guān)主體危害水資源行為必須有人擁有訴訟的權(quán)利，對案件的訴訟主體、受理條件、訴訟范圍、審判程序等作出具體規(guī)定。通過適度放寬原告資格、合理配置舉證責(zé)任、拓展訴訟途徑、對訴訟費用確定有利于原告分擔(dān)辦法、采取獎勵勝訴原告制度等相關(guān)規(guī)則的創(chuàng)新，建立切實可行的水資源安全公益訴訟制度。
(三)水資源安全責(zé)任制度
水資源安全責(zé)任制度是關(guān)于相關(guān)主體因違反水資源保護法律(水資源安全預(yù)警法)或其他相關(guān)法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系而承擔(dān)法定的強制的不良后果的法律制度。水資源安全責(zé)任制度是一個綜合性的法律責(zé)任制度，外延非常廣泛。從承擔(dān)不利后果的類型來看，可以劃分為“行政責(zé)任制度、民事責(zé)任制度和刑事責(zé)任制度”；從違法主體為標準，可以劃分為“個人(公民)的水資源安全責(zé)任制度、企業(yè)(組織)的水資源安全責(zé)任制度和政府的水資源安全責(zé)任制度”。水資源安全責(zé)任制度的構(gòu)建，既可以有效制裁水資源領(lǐng)域違法行為，又可以對各種主體產(chǎn)生警示和教育作用，從而把事后懲處與事前預(yù)防結(jié)合起來，將水資源保護與安全預(yù)警落到實處，是水資源安全預(yù)警法不可缺少的重要法律制度。
水資源安全責(zé)任制度的重要問題是責(zé)任認定問題。根據(jù)相關(guān)主體所承擔(dān)的責(zé)任類型不同，各種水資源安全責(zé)任的認定也有所區(qū)別。一般來說，在判斷某一主體的行為是否應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任時，一般要求該主體具有違法的故意或過失。水資源安全責(zé)任制度對此有所區(qū)別。在環(huán)境侵權(quán)法領(lǐng)域，當(dāng)今世界上大多數(shù)國家都采用了無過錯責(zé)任主義歸責(zé)原則。
1 水資源安全刑事責(zé)任。環(huán)境刑事責(zé)任是指故意或過失實施了嚴重危害環(huán)境的行為，并造成了人身傷亡或公私財產(chǎn)的嚴重損失，已經(jīng)構(gòu)成了犯罪所要受到的刑事制裁。我國《刑法》在分則第六章第六節(jié)專門規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護”的罪名。水資源安全刑事法律責(zé)任是環(huán)境刑事責(zé)任在水資源與水環(huán)境保護中的具體體現(xiàn)，是行為人實施了嚴重危害水資源或水環(huán)境的行為，并造成或可能造成人身傷亡或公私財產(chǎn)損失或水資源安全危機的嚴重后果，已經(jīng)構(gòu)成了犯罪所要受到的刑事處罰。犯罪主體不僅包括自然人，還應(yīng)包括法人或組
織；犯罪客體不僅包括人身或財產(chǎn)損失，而且還應(yīng)包括水資源與水環(huán)境的安全。犯罪主觀方面不僅包括故意或過失還包括無過錯；犯罪客觀方面是實施了嚴重危害水資源或水環(huán)境的行為并造成了水資源安全危機后果。
2 水資源安全行政法律責(zé)任。是指行為人違反《水資源安全預(yù)警法》等水事法律法規(guī)應(yīng)承擔(dān)行政方面的法律責(zé)任，是國家機關(guān)或承擔(dān)公共事務(wù)管理的事業(yè)單位及其工作人員在水資源安全預(yù)警事務(wù)中違反其法定職責(zé)應(yīng)承擔(dān)的主要責(zé)任形式。一般要具備下列條件：第一，行為違法；表現(xiàn)為作為或不作為，主要違反《水資源安全預(yù)警法》等水事法律法規(guī)。第二，行為具有危害性；產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的危害結(jié)果是由行為人的違法行為引起的。第三，行為人行為有過錯或元過錯。隨著水資源安全危機日益嚴重，有必要作擴大解釋即不管行為人有無主觀過錯，只要在客觀上造成了水資源安全后果就要承擔(dān)責(zé)任，這有利于保護水資源和受害者。第四，違法行為與危害后果之間存在因果關(guān)系(包括必然性因果關(guān)系和偶然性因果關(guān)系)。
3 水資源安全民事法律責(zé)任。指行為人的違法行為(過錯或無過錯)已造成或可能造成水資源安全事故(污染或破壞等)，繼而造成人體健康損害或公私財產(chǎn)損失以及水資源安全后果，應(yīng)承擔(dān)民事方面的相應(yīng)賠償與其他相關(guān)責(zé)任。這是民事責(zé)任的一種特殊形式。在適用法律上，水資源安全民事法律責(zé)任依水資源安全預(yù)警法等水事法律法規(guī)而存在；在責(zé)任的功能實現(xiàn)上，又秉承了民事責(zé)任的精神和理念，承擔(dān)著與一般民事責(zé)任類似的功能和效能預(yù)期，即具有民事責(zé)任的本質(zhì)屬性。水資源安全民事法律責(zé)任歸責(zé)原則實行“過錯責(zé)任原則”和“無過錯責(zé)任原則”相結(jié)合的二元規(guī)劃體系。過錯責(zé)任原則即加害人對其有過錯的行為承擔(dān)責(zé)任，無過錯即無責(zé)任。無過錯責(zé)任原則，也稱無過失責(zé)任原則，是指沒有過錯造成他人損害的，依法律規(guī)定由與造成損害原因有關(guān)的人承擔(dān)民事責(zé)任的歸責(zé)原則。水資源安全民事法律責(zé)任的構(gòu)成要件也應(yīng)該包括兩類：過錯責(zé)任構(gòu)成要件和無過錯責(zé)任構(gòu)成要件。這是針對水資源安全(預(yù)警)重要的民事法律救濟制度。
當(dāng)然，水資源安全預(yù)警法的主要法律制度除此之外，還應(yīng)包括水資源統(tǒng)一管理制度、節(jié)水用水激勵制度、水資源安全預(yù)警信息通報與會商制度等。
同時，《水資源安全預(yù)警法》的立法一個重要方面是《水法》及相關(guān)與配套法律(《水污染防治法》《水土保護法》《防洪法》及《物權(quán)法》《環(huán)境資源的護法》《環(huán)境影響評價法》等)必須修改完善，涵蓋與充實水資源安全預(yù)警的相關(guān)法律規(guī)范與制度。第一，補充完善水資源安全、水資源安全危機、水資源安全風(fēng)險、水資源安全預(yù)警、水資源安全應(yīng)急預(yù)案等概念及規(guī)范。第二，補充完善水資源安全風(fēng)險評價制度、水資源安全(預(yù)警)公眾參與制度、水資源安全危機防范制度等。第三，已有法律規(guī)范和制度與水資源安全預(yù)警法的法律規(guī)范制度的相互銜接協(xié)調(diào)，不產(chǎn)生法律上的矛盾與沖突。
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