時(shí)間：2022-02-06 20:55:51
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關(guān)鍵詞：農(nóng)村最低生活保障；問題；對策；研究綜述
國外學(xué)術(shù)界關(guān)于最低生活保障制度的研究已相對成熟，但是由于主要發(fā)達(dá)國家社會保障制度安排不因城鄉(xiāng)地域差異而設(shè)定，研究對象并不明確將低保劃分為城市低保與農(nóng)村低保。因此，農(nóng)村低保制度是一個(gè)有中國特色的現(xiàn)實(shí)課題，是中國“三農(nóng)”問題的焦點(diǎn)。從制度安排視角尋求完善農(nóng)村低保制度的有效路徑，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社會，逐步消除貧困、全面建設(shè)小康社會，加強(qiáng)“三農(nóng)”工作、推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。
然而長期以來，我國社會保障體系的構(gòu)建呈現(xiàn)出明顯的“路徑依賴”特征，農(nóng)村社會保障缺位的現(xiàn)象幾乎達(dá)到了靜止的均衡狀態(tài)。受其影響，學(xué)者們對我國農(nóng)村低保制度的研究一直處于薄弱的狀態(tài)，直到1996年民政部在山東煙臺、河北平泉、四川彭州和甘肅永昌進(jìn)行農(nóng)村低保制度的試點(diǎn)，學(xué)術(shù)界對農(nóng)村低保制度才逐步重視。隨著十幾年來農(nóng)村低保由試點(diǎn)到推廣的運(yùn)行，國內(nèi)對該項(xiàng)制度的研究取得了長足進(jìn)步，著述日益增多，這些研究視角多樣、方法綜合，并且緊密結(jié)合我國宏觀經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境和農(nóng)村低保運(yùn)行狀況的變化。本文主要從農(nóng)村低保制度實(shí)施中存在的問題和完善農(nóng)村低保制度的思路對策兩個(gè)方面對已有的研究成果進(jìn)行歸納梳理，以期為相關(guān)問題的未來研究提供借鑒。
一、關(guān)于農(nóng)村低保制度存在問題的研究
學(xué)術(shù)界對農(nóng)村低保制度的研究是隨著該項(xiàng)制度在全國各地農(nóng)村陸續(xù)建立而逐漸展開的。歸納起來，農(nóng)村低保制度目前還存在以下亟待解決的問題。
（一）農(nóng)村低保資金落實(shí)難
1、農(nóng)村低?；I資責(zé)任主要由地方政府承擔(dān)是導(dǎo)致大多數(shù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)救助資金落實(shí)難的主要原因。郭海清認(rèn)為，我國城市低保制度之所以能夠普遍建立起來，關(guān)鍵在于政府資金上的保證，但是這種主要靠下級財(cái)政籌措資金的辦法，在經(jīng)濟(jì)條件好的地方可以維持，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)維持難度很大，這直接影響到了農(nóng)村低保制度的建立。范利祥指出，縣、鄉(xiāng)財(cái)政緊張，村級財(cái)政沒有穩(wěn)定的來源，因此農(nóng)村低保大面積推廣還存在不少難題。
2、為保證農(nóng)村低保制度的運(yùn)行具有穩(wěn)定和可靠的資金來源，中央和省級政府必須扮演更加積極的角色。賀大姣指出，迄今為止中央財(cái)政并沒有對農(nóng)村低保資金做出具體的安排，這顯然是不合理、不公正的。鐘曉敏指出，低保資金應(yīng)由中央或省一級政府通過一般性稅收來籌措，并且通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來補(bǔ)償。
（二）農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的保障力度不足
張時(shí)飛從農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)、月人均救助額、農(nóng)村和城市的低保標(biāo)準(zhǔn)差距三個(gè)方面對遼寧、河北兩省的農(nóng)村低保制度的救助水平進(jìn)行了考察和比較，他們認(rèn)為，如果低保標(biāo)準(zhǔn)絕對水平太低或相對水平（城鄉(xiāng)）相差太大，則不能達(dá)到保障農(nóng)村低保對象最起碼的生活水平從而穩(wěn)定社會的政策目標(biāo)。
保障力度不足的根源在于現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)的制定方法存在著重大缺陷。洪凱指出，現(xiàn)行農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)是典型的“生存保障”，一般由縣或縣級以上地方政府按維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)民基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和群眾生活水平的提高，綜合考慮物價(jià)水平變化等情況進(jìn)行調(diào)整?，F(xiàn)行農(nóng)村低保并不是包括教育救助、技能培訓(xùn)、醫(yī)療救助等改善人力資本、提高自身發(fā)展能力所需的“發(fā)展保障”。
（三）農(nóng)村低保對象難以識別
和城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民收入有其自身特點(diǎn)，使得在收入界定上存在困難。呂學(xué)靜認(rèn)為，困難主要表現(xiàn)在以下方面：收入的不穩(wěn)定性，除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加也增大了收入的不穩(wěn)定性；由于農(nóng)村養(yǎng)老金制度遠(yuǎn)未普及，那些喪失勞動能力和經(jīng)濟(jì)來源的老年人口其生活、就醫(yī)、子女求學(xué)等方面的困難加大。王增文進(jìn)一步指出，由于我國農(nóng)村主要采用人工手段進(jìn)行收入審核，反映在審查、審核低保對象時(shí)，對困難家庭的收入計(jì)算雖有統(tǒng)計(jì)部門提供的計(jì)算農(nóng)村家庭收入辦法，但實(shí)際計(jì)算時(shí)還比較困難。
（四）農(nóng)村低保管理體制不完善
規(guī)范化的管理是農(nóng)村低保工作質(zhì)量不斷提高的重要保障。李文新認(rèn)為，在戶籍制度放開、人口流動頻繁的新形勢下，農(nóng)村低保工作管理難度進(jìn)一步加大。由于農(nóng)村居民居住地相對分散，而基層民政部門人員較少，由鄉(xiāng)村兩級逐一調(diào)查核實(shí)的工作量較大。洪凱經(jīng)過調(diào)查后指出，目前由于地方財(cái)力所限，許多地方都沒有將低保工作經(jīng)費(fèi)打入低保預(yù)算，也缺乏有效監(jiān)督農(nóng)村基層干部在低保物資和服務(wù)分配行為的保障措施，這難以避免基層干部在實(shí)際操作中照顧親朋好友或有意多報(bào)低保對象數(shù)量及瞞報(bào)低保對象收入水平等問題。
二、關(guān)于完善農(nóng)村低保制度思路對策的研究
針對農(nóng)村低保制度設(shè)計(jì)及其在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，學(xué)者們從不同層面提出了完善的思路對策，主要集中在以下幾個(gè)方面。
（一）建立穩(wěn)定的資金籌措機(jī)制
穩(wěn)定的資金來源是建設(shè)農(nóng)村低保制度、建立對農(nóng)村特困群體長效救助機(jī)制的關(guān)鍵因素。學(xué)者們對完善農(nóng)村低保的資金籌集渠道進(jìn)行了較為深入的探討，概括起來主要有以下觀點(diǎn)。呂學(xué)靜認(rèn)為，省以上財(cái)政尤其是中央財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付力度，中央財(cái)政盡早安排農(nóng)村低保資金，重點(diǎn)支持中西部地區(qū)，適當(dāng)兼顧東部部分困難地區(qū)，省財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步提高農(nóng)村低保專項(xiàng)補(bǔ)助資金比例，主要投向區(qū)域內(nèi)財(cái)政困難的市、縣。他參考國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步提出，省以上財(cái)政投入以不低于資金總量的70%為宜。劉玉森等學(xué)者提出將部分個(gè)人收入所得稅納入農(nóng)村低保資金的建議。他們認(rèn)為，與其用開征社會保障稅的措施來確保低保資金供給，不如直接明確目前征收的個(gè)人所得稅的用途，目前我國的個(gè)人收入所得稅已達(dá)上千億元，從中拿出一部分用于農(nóng)村低保是可行的。他們還提出將部分福利彩票銷售收入納入農(nóng)村低保資金的設(shè)想。
（二）準(zhǔn)確界定農(nóng)村低保對象
學(xué)者們對如何準(zhǔn)確界定農(nóng)村低保對象的研究主要包括兩方面內(nèi)容。一是對低保對象涵蓋面的研究。例如，戴衛(wèi)東具體地提出，低保對象的確定標(biāo)準(zhǔn)分為四類：家庭成員均無勞動能力或基本喪失勞動能力的無勞戶；家庭勞動力嚴(yán)重殘疾生活確有困難者；家庭勞動力因常年疾病確有困難者；家庭主要成員因病、災(zāi)死亡而子女均不到勞動年齡生活特別困難者。二是對低保對象識別方法的研究。上文提到，農(nóng)民收入具有其自身的特點(diǎn)，因此，農(nóng)村低保對象的識別并非易事。對此，洪凱提出，要建立簡便有效的農(nóng)民實(shí)物收入、勞務(wù)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和贈予性收入申報(bào)評估制度和相關(guān)評估標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要建立農(nóng)民財(cái)產(chǎn)和農(nóng)民消費(fèi)評估制度及評估標(biāo)準(zhǔn)；對財(cái)產(chǎn)數(shù)量及消費(fèi)水平超過標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民，即使收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)也不能納入低保范圍。王萍認(rèn)為，要探索和完善農(nóng)村貧困家庭收入的計(jì)算辦法，增強(qiáng)政策的可操作性；針對家庭收入難核定問題，要積極開展專題調(diào)研。她同時(shí)提出，要明確年度中因?yàn)?zāi)致貧的救助與低保工作關(guān)系，對于遇到突發(fā)性自然災(zāi)害造成生活困難的群眾，在當(dāng)年將按照現(xiàn)行的救災(zāi)救濟(jì)制度，通過救災(zāi)資金給予臨時(shí)救助，次年在低保滾動管理中，按既定政策統(tǒng)一評定低保對象。
（三）科學(xué)確定農(nóng)村低保線
低保制度能否發(fā)揮其應(yīng)有的作用，關(guān)鍵在于能否科學(xué)地確定低保標(biāo)準(zhǔn)。針對目前低保標(biāo)準(zhǔn)偏低的原
因，學(xué)者們對如何確定農(nóng)村低保線進(jìn)行了不少的探索，較有代表性的觀點(diǎn)有：
在保障標(biāo)準(zhǔn)的制定原則上，洪凱認(rèn)為，應(yīng)變生存保障為發(fā)展保障，逐步將低保對象的就業(yè)培訓(xùn)、子女基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保障和基本住房保障等支出列入農(nóng)村低保范圍。對財(cái)力暫時(shí)不足的地區(qū)，可根據(jù)財(cái)力和其他條件先易后難、突出重點(diǎn)、分階段提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。但李文新卻認(rèn)為，低保制度的功能是滿足困難群眾最基本的生活需要，其保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)刈罨镜纳钕M(fèi)水平確定，不宜包括其他諸如醫(yī)療、教育等消費(fèi)的需要。
在保障標(biāo)準(zhǔn)的制定方法上，張平平、尹潔認(rèn)為，首先以省為單位測算全省的農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)，乘以區(qū)縣的平衡系數(shù)，再考慮適當(dāng)?shù)恼{(diào)整數(shù)，最后所得即為區(qū)縣的低保標(biāo)準(zhǔn)。在如何具體計(jì)算各地農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)方面，呂學(xué)靜提出，較為科學(xué)可行的最低生活保障線應(yīng)為農(nóng)民人均收入的28%左右，由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，參照系數(shù)亦有差異。
（四）規(guī)范和細(xì)化農(nóng)村低保管理工作機(jī)制
良好的制度與有效的管理從來就是有機(jī)統(tǒng)一的，要做好農(nóng)村低保的制度設(shè)計(jì)，必須與有效的管理有機(jī)結(jié)合。其中，農(nóng)村低保資金的管理問題最受學(xué)者重視。呂學(xué)靜指出，應(yīng)正確選擇農(nóng)村低保資金管理方式，各級政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的資金集中到縣一級統(tǒng)一管理，村集體負(fù)擔(dān)的資金，可由村集體直接與保障對象簽訂合同或協(xié)議，按時(shí)發(fā)放。董麗則從會計(jì)核算的角度分析認(rèn)為，低保資金在會計(jì)核算時(shí)應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的債權(quán)債務(wù)賬戶——“應(yīng)收最低生活保障金”和“應(yīng)付最低生活保障金”，此外還應(yīng)該設(shè)立用于核算農(nóng)村最低生活保障資金的“基本戶”，并?？顚Ｓ谩?/p>
三、現(xiàn)有研究成果的局限性與進(jìn)一步研究的思路
上述文獻(xiàn)對農(nóng)村低保面臨的問題進(jìn)行了細(xì)致的分析，并提出了有針對性的政策建議。這些創(chuàng)造性的研究成果，有助于人們更充分地認(rèn)識到政府在農(nóng)村低保資金投入上所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，以及政府提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的必要性和緊迫性，拓展了農(nóng)村低保問題研究的視野，啟發(fā)了人們進(jìn)一步開展相關(guān)研究的思路，從而也為筆者系統(tǒng)深入地研究該問題奠定了良好的基礎(chǔ)。然而，現(xiàn)有的研究也存在明顯的局限，尤其是對我國作為發(fā)展中大國的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)國情的挖掘仍顯不足，這與我國農(nóng)村低保制度改革的現(xiàn)實(shí)要求尚有一定的差距。具體地說：
第一，農(nóng)村低保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善是低保資金落實(shí)難的重要原因，已有研究大多限于定性分析。筆者擬在研究方法上有所創(chuàng)新，即通過建立博弈模型，得到地方政府在爭取上級政府低保資金轉(zhuǎn)移支付時(shí)的行為函數(shù)，進(jìn)而從我國的政府體制這個(gè)角度剖析其深層原因。
第二，現(xiàn)行農(nóng)村低保水平是學(xué)者們研究的熱點(diǎn)，但筆者認(rèn)為，已有研究并未很好、系統(tǒng)地分析這個(gè)問題：這類文獻(xiàn)僅從低保戶需求的角度分析低保水平；評價(jià)方法偏于主觀且屬靜態(tài)分析。筆者從低保戶的需求和政府的供給兩個(gè)方面對現(xiàn)有低保水平進(jìn)行綜合評價(jià)，并運(yùn)用計(jì)量模型對低保標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)變化加以客觀研究，以突出制度演變的動態(tài)特征。在此基礎(chǔ)上提出“分層梯度式”低保標(biāo)準(zhǔn)體系，可以為政府科學(xué)制定低保標(biāo)準(zhǔn)提供方法上的借鑒。
第三，對低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包含的參數(shù)，學(xué)者們有不同的認(rèn)識，筆者認(rèn)為，研究這個(gè)問題時(shí)應(yīng)有適合的分析工具和科學(xué)的方法體系。筆者擬將ELES模型引入低保戶生活保障力度的研究中，并對該模型進(jìn)行了改進(jìn)，使其能幫助我們判斷低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包含的參數(shù)。
您好！
我是申請人__，生于1968年7月，名族漢，職業(yè)為務(wù)農(nóng)，現(xiàn)居住于四川省__。
我家有五口人，父親、妻子、兩個(gè)子女和我。我父親年事已高，常年多病；妻子又病魔纏身；兩個(gè)子女都在讀書，女兒在__學(xué)院讀大學(xué)，兒子在實(shí)驗(yàn)中學(xué)讀高中。我常年辛苦在外通過賣苦力賺的血汗錢根本不能支付他們的學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)，對于我們這樣的普通家庭來說，每期巨額的學(xué)費(fèi)已經(jīng)是一個(gè)天文數(shù)字，總為它傷透腦筋。以前為了讓孩子能夠順利上學(xué)，經(jīng)常是東拼西湊，向這個(gè)親戚借一點(diǎn)，向那個(gè)親戚借一點(diǎn)，通過親戚支援，再加上自己辛勤勞動，勉強(qiáng)能過日，生活還得以維持，但是隨著孩子長大，年齡的增長，女兒不知不覺都念大學(xué)了，兒子都讀高中了，我現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)自己肩上的擔(dān)子再也扛不起了。他們倆現(xiàn)在地學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)大大超過了我的想象，女兒平均每期上學(xué)要五六千，兒子也要三四千，加起來每期差不多一萬元了，來算算我的收入，年收入不過五千啊，而妻子在家的收入幾乎為零。每次為了讓孩子們順利上學(xué)，我都向銀行申請了一些貸款了。在我心中一直認(rèn)為自己苦一點(diǎn)都無所謂，但是一定要讓子女完成學(xué)業(yè)，走出大巴上。
親戚朋友都勸告我和妻子，“你和你妻子都出去打工吧！這樣能維持一下你們的生活，改善現(xiàn)在面臨地困境。”我謝謝了朋友的勸告，但是他們沒有想過我家里還有一位八十多歲高齡的老人，他需要我們贍養(yǎng)，自古以來我國都一個(gè)崇尚孝道的國度，我們家里一定要把它傳承下去，要給子子孫孫留一個(gè)好的榜樣。我的妻子又常年多病，不能在家太勞作，只能在家盡其孝道，她的收入微乎其微，常常還要用我在外賣苦力的錢來補(bǔ)貼家用。加之最近幾年自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，農(nóng)作物大大減產(chǎn)，致使家里收入更少，子女學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)以及家庭支出，使我家收支極不平衡，支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入，使我家在經(jīng)濟(jì)上陷入嚴(yán)重困難的境地。
1 梅州市農(nóng)村低保現(xiàn)狀
梅州市總面積1.5935萬平方公里。地貌類型為山地、丘陵、臺地、階地和平原五大類型，其中山地占總面積24.3%；丘陵、臺地和階地占總面積56.6%。2015年年末戶籍人口約543.79萬人，常住人口約434.08萬人，其中農(nóng)村人口約226.63萬人，農(nóng)村人口占52.21%。年人均可支配收入4000元為2015年梅州市農(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)，而低于最低生活保障的農(nóng)村貧困人口約19萬人，約占梅州農(nóng)村總?cè)丝?.5%。梅州市共8個(gè)縣（市、區(qū)）均屬山區(qū)縣，五華、豐順、大埔三個(gè)縣為省扶貧重點(diǎn)縣。其中五華約有9.48萬貧困人口，占全市貧困人口的49.5%，分散貧困人口達(dá)6.8萬人。
2 梅州市農(nóng)村低保存在的問題
近年來，梅州市經(jīng)濟(jì)在穩(wěn)步發(fā)現(xiàn)的同時(shí)，出現(xiàn)發(fā)展不平衡的問題，尤其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，部分農(nóng)村居民迫切希望改善生活條件，便想享受低保補(bǔ)助，填寫申請表時(shí)未如實(shí)填報(bào)?，F(xiàn)申請低保人群主要分為三類。一是普通家庭勞動人數(shù)少，致使人均收入低于最低生活保障水平；二是因疾病喪失勞動能力，無法承擔(dān)治療費(fèi)用；三是孤寡老人和孤兒。
目前梅州農(nóng)村低保申請審批流程基本按國家要求進(jìn)行，但在審核上存在主觀意見，并且未能完全做到通過走訪確認(rèn)申請戶實(shí)際情況。存在部分農(nóng)村居民為通過領(lǐng)取低保資金改善生活條件，虛報(bào)家庭收入、家庭成員，而村干部極少在評定前走訪申請戶，也無法獲取申請戶家庭情況資料，致使難以發(fā)現(xiàn)非貧困村民占用低保名額的現(xiàn)象。
2.1 貧困戶難以核查
農(nóng)村低保普遍存在低保申請戶家庭成員難以核查、家庭收入難以貨幣化等問題，主要原因是農(nóng)村居民以農(nóng)牧業(yè)、打零工為主，收入來源廣、不穩(wěn)定，容易形成隱性就業(yè)、隱形收入。因病致貧的農(nóng)村居民，受傳統(tǒng)思想的影響，除非私人診所不愿接診才會到正規(guī)醫(yī)院就醫(yī)，又不了解低保申請所需材料，導(dǎo)致在申請環(huán)節(jié)無法提供必需的癥斷書以及用藥證明。
梅州市農(nóng)村人口居住分散，特別是較為貧困的山區(qū)，村委會難以每戶上門走訪，核實(shí)真實(shí)人均收入、疾病情況，加以村干部缺乏低保的專業(yè)知識，往往僅憑申請表加以分析后認(rèn)定貧困戶并公示，在農(nóng)村人情社會里，沒有人員對公示對象有提出針對性的提出問題，并且后續(xù)復(fù)核程序依賴初審結(jié)果，所以容易出現(xiàn)“錯(cuò)?！薄ⅰ膀_?！薄ⅰ瓣P(guān)系?！钡默F(xiàn)象。
目前審核人員通過申請戶家庭居住環(huán)境，水費(fèi)、電費(fèi)等日常性繳費(fèi)單據(jù)，加以主觀印象進(jìn)行判斷，缺少與公安戶籍管理和車管、國土房管、銀行等部門協(xié)同審查，出現(xiàn)部分低保戶有房有車，或者低保人員死亡卻享受著低保的情況?？茖W(xué)的核實(shí)低保申請戶具體情況需要工商、產(chǎn)權(quán)、運(yùn)管、社保、公安、住建等部門提供資料，但各部門間信息不共享，難免產(chǎn)生享受農(nóng)村低保的家庭，實(shí)際上并不符合當(dāng)?shù)氐难a(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)。
2.2 退貧制度不健全
目前國家和政府對于退出低保政策的具體操作沒有給出具體的闡述，只提到享有低保待遇的農(nóng)村居民家庭人均收入情況發(fā)生變化的，應(yīng)對及時(shí)告知村委會，辦理停放、減發(fā)或增發(fā)農(nóng)村居民最低生活保障待遇的手續(xù)。實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)退出低保主要靠自覺，雖然有居民生活水平提高后會主動提出退保，將名額給需要低保補(bǔ)助的家庭，但是大部分居民主動退保的意識薄弱，生活水平改善后仍占用低保名額，低保資金有限，使得新貧困戶難以列入低保名單。2016年底梅州市位實(shí)現(xiàn)2018年全面脫貧的目標(biāo)，將符合低保的貧困家庭全部納入低保范圍，現(xiàn)在退貧制度的完善不但關(guān)系到低保的公平性、公正性，而且關(guān)系到低保資金是否用到實(shí)處。
2.3 監(jiān)督體系不完善
一是宣傳方式老式，張貼公告為唯一的宣傳方式。農(nóng)村常住中老年居民的文化程度基本為初中，文化程度較高的群體并非為常住人口，會留意公告的人數(shù)寥寥無幾，唯一的宣傳方式根本起不到宣傳作用。居民不了解低保政策和法規(guī)，無法意識到低保執(zhí)行工作環(huán)節(jié)哪些違反程序，哪些操作違規(guī)，所以居民無法監(jiān)督。并且發(fā)現(xiàn)梅州民政局官網(wǎng)雖公布了低保名單，但實(shí)際需要輸入姓名查詢是否為低保戶。
二是沒法按程序評定。村委會成員平均年齡為45歲，文化程度為小學(xué)或初中，村委會成員有豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，但學(xué)習(xí)新事物的能力較差。村委會人少事多，未能定時(shí)定量地接受低保評定培訓(xùn)、法規(guī)教育，村委會對低保評定流程只是略知一二，對法規(guī)更加不熟悉。村委會無法或不愿意挨家挨戶走訪調(diào)查，所以評定過程摻雜太多主觀看法，容易出現(xiàn)“關(guān)系?！薄?nbsp;
三是處罰力度不夠?，F(xiàn)有低保制度規(guī)定，對采取虛報(bào)、隱瞞家庭收入、偽造證明材料等不正當(dāng)手段騙取農(nóng)村低保待遇的居民，情節(jié)較輕的由縣（市、區(qū)）人民政府民政部門給予批評教育，追回冒領(lǐng)的低保金；對情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)處理。
3 梅州市農(nóng)村低保問題分析
3.1 信息平臺未建立
我國政府信息化已經(jīng)取得了階段性成果：各類政府機(jī)構(gòu)IT應(yīng)用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相當(dāng)完備，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)發(fā)展迅速，大部分職能部門都已堅(jiān)持覆蓋全系統(tǒng)的專網(wǎng)。在快速發(fā)展的同時(shí)，政府各部門建設(shè)中也普遍存在缺乏管理，偏重硬件資源投入而忽視行政結(jié)構(gòu)的調(diào)整和行政流程的再造，以及了解政府業(yè)務(wù)流程的IT人員等問題，。在各部門信息化建設(shè)過程中，各獨(dú)立單位之間還未建立信息共享橋梁，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，急需建立各部門之間信息共享的平臺。由于各地方政府、地方各部門都建立了自己的信息平臺，數(shù)據(jù)類型、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)均不統(tǒng)一，各部門按照自己的工作性質(zhì)及程序生產(chǎn)數(shù)據(jù)，造成了部門之間信息共享平臺難以建立。
梅州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，市民政局在2015年6月建立了梅州市社會組織信息網(wǎng)，完善了社會組織登記管理信息化工作。據(jù)了解梅州農(nóng)村低保基礎(chǔ)工作僅利用計(jì)算機(jī)進(jìn)行記錄與信息傳遞，還未建立農(nóng)村低保信息平臺，更別說相關(guān)部門之間的信息共享?；鶎庸ぷ魅藛T年齡集中分布在45-55歲，文化程度多為小學(xué)，不熟悉也比較難掌握辦公軟件。在資金預(yù)算上沒有將建立農(nóng)村低保工作平臺列入其中，缺少技術(shù)人員開發(fā)與管理工作平臺，造成認(rèn)定低保申請戶環(huán)節(jié)難于獲取可量化的資料，主觀意識大于客觀判斷。
3.2 低保工作人員不足
市民政局下設(shè)11個(gè)科室，由社會救助科負(fù)責(zé)最低生活保障的全部工作，同時(shí)兼顧醫(yī)療救助、五保戶社會救濟(jì)、農(nóng)村養(yǎng)老院建設(shè)等社會保障工作。市民政局將工作分配到每個(gè)區(qū)、鎮(zhèn)民政局，每個(gè)區(qū)、鎮(zhèn)民政局有1位負(fù)責(zé)人，共2-3位低保工作人員，農(nóng)村低保戶的初步評定與退出委托村委會進(jìn)行核實(shí)。目前村委會低保工作人員并非低保專員，雖受過低保工作培訓(xùn)，但村委會事多人少，日常的工作已經(jīng)非常繁瑣，對低保工作的熟悉程度未能達(dá)到要求。2015年全市新增低保戶7002戶、15340人，按要求民政部門應(yīng)對新增低保人員逐一審核，并對已有低保戶的30%進(jìn)行抽查，審核是否存在生活水平已達(dá)到最低生活保準(zhǔn)以上的又未主動退保的低保戶，同樣民政部門事多人少，加以信息平臺為建立，難以完成全部工作量，據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)梅州農(nóng)村低保在退出環(huán)節(jié)主要靠低保戶主動退保，但是村民意識差異大，主動退保的人數(shù)并不多，所以由于低保工作人員不足，難于發(fā)現(xiàn)已達(dá)到退保標(biāo)準(zhǔn)的低保戶并及時(shí)辦理退保，導(dǎo)致低保資金被占用。
3.3 群眾缺乏監(jiān)督意識
信息化快速發(fā)展的今天，梅州農(nóng)村低保的宣傳方式、評定公示方式仍采用傳統(tǒng)的模式，居民已經(jīng)習(xí)慣通過瀏覽公眾號來關(guān)注身邊的新聞，極少留意村委會宣傳欄的內(nèi)容，梅州農(nóng)村低保情況的信息尚未出現(xiàn)過在各地區(qū)微信公眾號上，另一方面，居民更多通過轉(zhuǎn)發(fā)的形式來表達(dá)不滿，并非通過舉報(bào)或者其他直接的方式來行使監(jiān)督權(quán)。通過觀察發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)刂欣夏昃用裰g非常熟悉，空閑之際聊聊家常、新聞，對于不符合低保情況的家庭，私底下會議論，顧忌鄰里之間的關(guān)系，但是多數(shù)選擇沉默，匿名舉報(bào)在他們心里是不可能實(shí)現(xiàn)的，所以長期以來關(guān)注低保情況的居民不行使監(jiān)督權(quán)，較為年輕的居民不關(guān)注低保情況。
4 完善梅州農(nóng)村低保工作的對策
4.1 建立信息平臺
近年來，信息化水平不斷提升，各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)都已經(jīng)運(yùn)用了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，在現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)如此發(fā)達(dá)的前提下，農(nóng)村低保工作也應(yīng)積極借助互聯(lián)網(wǎng)，建立健全低保信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。建議政府部門在編制年度農(nóng)村低保工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算的同時(shí)，制定好信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，為系統(tǒng)建設(shè)提供資金支持。
盡快建立農(nóng)村低保信息管理平臺與工作網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建與公安、車管、國土房管、銀行等部門信息共平臺，在低保準(zhǔn)入環(huán)節(jié)把好關(guān)，為更好地開展梅州農(nóng)村低保資金管理、分析和審計(jì)提供數(shù)據(jù)平臺。目前各地已在加快建設(shè)完善低保信息平臺，但是速度與質(zhì)量均達(dá)不到預(yù)期效果，尤其是與外部信息搭建上難度比較大。所以，民政局在建立內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)共享的同時(shí)，應(yīng)與相關(guān)部門共同探討低保申請戶信息共同審核反饋機(jī)制，達(dá)到申請戶收入、人口、財(cái)產(chǎn)確定的科學(xué)、有效、準(zhǔn)確，并簡化手續(xù)，提高工作效率，為民政部門審核和審計(jì)部門監(jiān)督創(chuàng)造良好的平臺。
信息共享平臺在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)逐步完善后，建立低保信息動態(tài)管理，當(dāng)?shù)捅Ｉ暾垜羯钏礁哂谧畹蜕畋Ｕ纤綍r(shí)，系統(tǒng)會自動提示、通知低保申請戶并停止發(fā)放低保資金，做到實(shí)行動態(tài)管理以及及時(shí)退出，減輕低保工作量。
4.2 完善低保評定程序
4.2.1 加大低保工作隊(duì)伍建設(shè)
針對現(xiàn)有農(nóng)村低保工作人員不足導(dǎo)致低保準(zhǔn)入環(huán)節(jié)未能全部走訪核實(shí)、低保退出環(huán)節(jié)無人把控的現(xiàn)象，建議增加低保工作專員。首先，根據(jù)低保工作量預(yù)估需要低保專員的人數(shù)，在現(xiàn)有的低保工作人員基礎(chǔ)上進(jìn)行篩選，保留符合標(biāo)準(zhǔn)的工作人員，根據(jù)實(shí)際需求吸收具有基層工作經(jīng)驗(yàn)的人員。其次，對低保工作隊(duì)伍進(jìn)行全面培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容不僅包括低保的審批流程，而且要學(xué)習(xí)其他地區(qū)低保評定方式，探討適合梅州農(nóng)村的評定體系。最后，低保工作進(jìn)行輪崗制，避免低保專員在某個(gè)崗位工作時(shí)間過長，權(quán)利過大，引起腐敗問題，同時(shí)輪崗制可以使低保專員熟悉每個(gè)崗位，能夠理解對方是工作需求。
4.2.2 完善低保檔案，實(shí)現(xiàn)動態(tài)管理
市民政局在2015年6月建立了梅州市社會組織信息網(wǎng)，完善了社會組織登記管理信息化工作，低保工作人員也開始著力建立電子版低保檔案。為實(shí)現(xiàn)2018年梅州市全面脫貧的目標(biāo)，要加快全面建成低保戶檔案，也要加快對農(nóng)村低保對象和建檔立卡貧困人口的再識別、再排查，進(jìn)行數(shù)字對比，確保全部貧困人口納入低保范圍，并且要避免將重心偏移在貧困居民是否納入低保戶，而忽視已脫貧的低保群眾是否退出低保。內(nèi)部信息平臺建立后全面實(shí)施動態(tài)管理，嚴(yán)格把控好低保準(zhǔn)入與退出環(huán)節(jié)，確保低保資金用于貧困群眾，早日實(shí)現(xiàn)梅州全面脫貧的目標(biāo)。
4.3 提高群眾監(jiān)督意識
首先，改變宣傳與公示方式，適當(dāng)將政府信息公布在互聯(lián)網(wǎng)上，便于人民群眾監(jiān)督，市民政局網(wǎng)站可以通過輸入姓名查看該居民是否屬于低保戶，這種公示方式并非真正意義上的公示，雖然可以認(rèn)為為了保護(hù)低保戶采取這種公示方式，但是阻礙了群眾進(jìn)行監(jiān)督。其次，對居民進(jìn)行監(jiān)督意識教育，讓居民相信舉報(bào)者的信息不會被公開。最后，加大騙保的懲罰力度，從根源上杜絕騙保現(xiàn)象的發(fā)生。
5 結(jié)論
農(nóng)村最低生活保障是貧困村民最后的生活保障，隨著社會的發(fā)展，村民收入不斷提高，但生活成本也加大，因疾病致貧的人群越來越多，要想實(shí)現(xiàn)2018年全面脫貧，解決梅州農(nóng)村低保問題起著至關(guān)重要的作用完善農(nóng)村低保制度、關(guān)系到農(nóng)村人民的切身利益和維持社會穩(wěn)定、推進(jìn)反腐倡廉、促進(jìn)依法治國的重?fù)?dān)。
參考文獻(xiàn)
基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡?！惫ぷ髂繕?biāo)，為了落實(shí)民政部、省廳“將符合條件的貧困群眾全部納入農(nóng)村低保。根據(jù)省低保管理辦公室的統(tǒng)一部署，市從月28日起到月30日，由市低保局直接組織，對全市農(nóng)村低保、農(nóng)村五保、40%救濟(jì)及其他救濟(jì)對象開展了一次全面核查工作，達(dá)到宣傳各項(xiàng)社會救助政策，公示救助對象，解民意的目的通過全面核查，進(jìn)一步摸清了農(nóng)村低保、農(nóng)村五保及各類救助對象的現(xiàn)狀，找出了存在問題，核查清退調(diào)整農(nóng)村低保對象8103人、農(nóng)村五保對象275人、其他社會救助對象17人。具體作法是
一、領(lǐng)導(dǎo)高度重視。
及時(shí)將會議精神向分管市長和局黨委進(jìn)行了專題匯報(bào)，初步提出核查的具體方案，積極爭取市領(lǐng)導(dǎo)和局黨委的支持。局黨委非常重視農(nóng)村低保核查工作，把農(nóng)村低保核查作為深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，讓貧困難群眾得實(shí)惠的大事來抓，兩次召開黨委會專題研究，全力支持市低保局開展核查。核查前召開了全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦主任會進(jìn)行核查工作安排部署，核查中再次召開了主任會議進(jìn)行督導(dǎo)。同時(shí)核查工作也獲得財(cái)政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的大力支持，市民政局、財(cái)政局聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于開展農(nóng)村低保核查的通知》財(cái)局社?？婆扇俗允贾两K參加核查工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府也高度重視農(nóng)村低保核查，全力予以支持，積極配合。由于市鄉(xiāng)兩級領(lǐng)導(dǎo)高度重視，認(rèn)識統(tǒng)一，加上部門的密切配合，保證了全市農(nóng)村低保核查工作的順利開展。
二、認(rèn)真抓好試點(diǎn)。
組織骨干力量，小板鎮(zhèn)進(jìn)行了核查工作試點(diǎn)，核查試點(diǎn)采取四種形式：一是以村為單位逐戶入戶調(diào)查，訪問鄰里住戶，登記家庭信息；二是由村召集所有對象逐戶介紹情況；三是調(diào)查人員在村醫(yī)療室、小賣部等人口集中的地方了解情況；四是召開黨員、群眾代表會議，現(xiàn)場評議對象；通過試點(diǎn)，基本摸清了核查工作的流程，低保對象中存在主要問題，核查中應(yīng)注意的事項(xiàng)，統(tǒng)一了核查標(biāo)準(zhǔn)和評判尺度。核查試點(diǎn)也鍛練了核查隊(duì)伍，起到培訓(xùn)隊(duì)伍的作用。試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)印制了市農(nóng)村救助對象核查登記表》分類統(tǒng)計(jì)表，征求意見表等三萬余份。為全市核查工作全面展開打下了良好的基礎(chǔ)。
三、詳細(xì)制定方案。
確保核查收到實(shí)效的重要保證。通過試點(diǎn)，制定了詳細(xì)核查實(shí)施方案。按照集中核查，分組調(diào)查，上下聯(lián)動的原則，一個(gè)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一村不漏的進(jìn)行調(diào)查。做到明確分工，流水作業(yè)，各負(fù)其責(zé)。下鄉(xiāng)核查分四個(gè)小組進(jìn)行進(jìn)村入戶調(diào)查，家同志負(fù)責(zé)資料收集、信息統(tǒng)計(jì)，實(shí)行一條龍操作。核查前用二天時(shí)間對所有參加核查人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，明確核查要求，規(guī)定核查紀(jì)律。規(guī)定在核查過程中，不準(zhǔn)接受吃請、不準(zhǔn)按受對象禮物、不準(zhǔn)說情包庇、不準(zhǔn)泄露核查信息、不準(zhǔn)獨(dú)立行動、不準(zhǔn)將核查資料放在個(gè)人手中。同時(shí)確定了核查中七種應(yīng)予取消和調(diào)整的對象類型：一是對象死亡的二是兒女已成年，外出打工經(jīng)商的三是優(yōu)親厚友的關(guān)系保、人情保；四是保障家庭成員中的老人有其他子女，并有贍養(yǎng)能力的五是保障對象無病、無殘，正在勞動年齡段的六是張冠李載的七是群眾意見較大的等等，方便各核查小組在核查中掌握，統(tǒng)一尺度。有了實(shí)施方案，有了掌握的標(biāo)準(zhǔn)，使整個(gè)核查工作有條不紊，得心應(yīng)手。核查中，核查人員遵守核查紀(jì)律，認(rèn)真履行職責(zé)，耐心聽取群眾意見，詳細(xì)登記對象信息，每個(gè)核查小組平均每天行程150多公里，走訪近10個(gè)行政村，填寫150多份核查登記表。整個(gè)核查過程緊鑼密鼓，有條不紊。
第一條為了保證農(nóng)村困難居民的基本生活。促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會進(jìn)步。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和《省農(nóng)村居民最低生活保證方法》結(jié)合我縣實(shí)際，制定本實(shí)施辦法。
第二條本辦法所稱的農(nóng)村低保制度是通過省、縣兩級政府撥款等渠道籌資。
第三條建立農(nóng)村低保制度。結(jié)合我縣社會經(jīng)濟(jì)水平和財(cái)政支付能力，堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)，廣覆蓋的原則，逐步完善，確保我縣農(nóng)村低保制度平穩(wěn)運(yùn)行。
第二章管理機(jī)構(gòu)
第四條成立瓊中縣農(nóng)村低保工作領(lǐng)導(dǎo)小組。縣政府辦分管副主任、縣民政局主要領(lǐng)導(dǎo)任副組長，成員由縣監(jiān)察、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、民政、審計(jì)等部門領(lǐng)導(dǎo)組成，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府相應(yīng)成立組織機(jī)構(gòu)。其職責(zé)是
一）領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全縣農(nóng)村低保工作。
二）制定和修改完善我縣農(nóng)村低保工作實(shí)施方法；協(xié)調(diào)各有關(guān)職能部門各負(fù)其責(zé)。負(fù)責(zé)向縣政府和上級有關(guān)部門請示匯報(bào)工作。
三）負(fù)責(zé)農(nóng)村低保資金的籌集和管理；資金預(yù)算、決算的審定；監(jiān)督農(nóng)村低保金發(fā)放情況。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)由分管領(lǐng)導(dǎo)及駐點(diǎn)干部組成；村（居）委會由黨員、干部組成，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）委會、村小組成立農(nóng)村低保服務(wù)網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)。村（居）小組由村組長和村民組成。其職責(zé)是協(xié)助縣農(nóng)村低保工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織、管理、協(xié)調(diào)、審核低保工作。
辦公室設(shè)在縣民政局。其職責(zé)是制訂我縣農(nóng)村低保工作方案并組織實(shí)施；制訂低保資金的管理實(shí)施方法和資金的籌集、預(yù)算、決算的審定；建立和完善農(nóng)村低保工作各項(xiàng)規(guī)章制度，第五條縣農(nóng)村低保領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室。對農(nóng)村低保對象申請低保金的審核和發(fā)放。
第三章保證范圍和對象
其共同生活的家庭成員月人均收入低于我縣確定的農(nóng)村居民最低生活保證規(guī)范的困難家庭，第六條凡持有瓊中縣農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村居民。均有條件獲得基本生活保證的權(quán)利。主要家庭包括：
一）無勞動能力。無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的三無”家庭。
二）家庭主要成員因嚴(yán)重殘疾而喪失勞動能力的重殘”家庭。
三）家庭主要成員臨時(shí)因病基本喪失勞動能力。生活十分困難，靠自身力量無法維持基本生活的特困”家庭。
第七條家庭成員中有下列行為之一的自己不得享受最低生活保證待遇：
一）暫住人口；
二）違反計(jì)劃生育政策的
三）吸毒、賭博、的
四）不按規(guī)定如實(shí)申報(bào)家庭收入情況或拒絕核查的
五）有勞動能力。
六）法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。
第四章保證規(guī)范
主要參照我縣農(nóng)村群眾一般的生活水平與縣財(cái)政的接受能力和一個(gè)人每月最低基本生活的需要為測算依據(jù)?？h暫以人均月60元標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，第八條農(nóng)村居民最低生活保證規(guī)范。今后可隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展適當(dāng)調(diào)整規(guī)范。
無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的三無”人員，第九條農(nóng)村居民無生活來源。按人口最低保證規(guī)范金額享受，家庭人均收入低于最低生活保證規(guī)范的給予差額享受。
第十條農(nóng)村居民家庭收入主要包括其家庭成員通過勞動和其他合法途徑獲得的收入（包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、副業(yè)、外出務(wù)工和贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、家屬資助、社會捐助資金。保證對象家庭資產(chǎn)出租變賣及合股等收入）撫恤金、補(bǔ)助金、優(yōu)待金、獎(jiǎng)學(xué)金、轉(zhuǎn)業(yè)費(fèi)、復(fù)員費(fèi)、醫(yī)療救助費(fèi)、喪葬費(fèi)等不算家庭收入。
第五章申報(bào)及審批程序
第十一條申請農(nóng)村最低生活保證。并按《瓊中縣農(nóng)村居民最低生活保證申請審批表》下稱《審批表》要求逐項(xiàng)填寫同時(shí)提交相片、身份證、戶口本（復(fù)印件）等證明材料。村（居）委會接到申請人提交的申請后，要逐戶進(jìn)行調(diào)查，并經(jīng)討論評定后，張榜公示7天，接受群眾的監(jiān)督。公示內(nèi)容包括申請人姓名，共同生活家庭成員人數(shù)，家庭收入情況、擬保人數(shù)等。公示期間如有異議，則再次調(diào)查核實(shí)，并再次將核實(shí)情況公示，經(jīng)公示無異議的由經(jīng)辦人在申請表中簽署調(diào)查意見，加蓋村（居）委會公章，連同花名冊一起上報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。
第十二條鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府接到村（居）委會上報(bào)的低?！秾徟怼泛?。初審合格的由經(jīng)辦人簽署初審意見，加蓋鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府公章，連同花名冊一起送縣民政局。
第十三條縣民政局在接到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）呈送的擬保對象花名冊與《審批表》后。各村（居）委會要將審批結(jié)果張榜公示7天。縣民政局向批準(zhǔn)享受低保待遇申請人發(fā)給《瓊中縣農(nóng)村低保金額領(lǐng)取證》對不予批準(zhǔn)的應(yīng)書面告知申請人，并說明理由。
第六章保證資金的籌集和管理
對籌集到低保資金，第十四條農(nóng)村低保資金的籌措主要從上級下?lián)艿膶ｍ?xiàng)資金和各類社會救濟(jì)金、社會捐助款、福利彩票收入等用于農(nóng)民生活救濟(jì)的款項(xiàng)及縣政府在年度財(cái)政預(yù)算中予以安排的資金。全部納入低保資金專戶，實(shí)行封閉管理、專戶專存、專款專用。
第十五條建立農(nóng)村低保資金預(yù)算、決算編制和報(bào)表制度。每年年度前。提出一年度資金預(yù)算，經(jīng)縣財(cái)政局的審核，報(bào)縣政府批準(zhǔn)后，列入財(cái)政年度預(yù)算，年終根據(jù)實(shí)際支出情況編制決算。縣財(cái)政局要根據(jù)農(nóng)村低保工作的實(shí)際，依照農(nóng)村低保資金總額的5%比例安排農(nóng)村低保工作經(jīng)費(fèi)。
第七章保證金發(fā)放辦法
第十六條農(nóng)村低保實(shí)行動態(tài)管理?？h民政局每月下?lián)鼙ＷC金，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）按月發(fā)放。保證對象憑《瓊中縣農(nóng)村低保領(lǐng)取證》自己戶口所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府民政所領(lǐng)取保證金。發(fā)放保證金過程中，要落實(shí)到戶，做到對象名單一致，保證規(guī)范一致，填寫表證一致，確保公平、公正、公開。
第十七條對上級撥付的農(nóng)村低保資金。發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾正，確保低保金按時(shí)、足額發(fā)放到低保戶手中。
第十八條對因突發(fā)性自然災(zāi)害造成嚴(yán)重?fù)p失和家庭嚴(yán)重困難、經(jīng)濟(jì)收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)行臨時(shí)救濟(jì)。
第十九條農(nóng)村低保對象家庭月人均收入已達(dá)到或逾越最低生活保證規(guī)范的給予三個(gè)月的緩沖期。應(yīng)及時(shí)停止發(fā)放保證金，并收回《瓊中縣農(nóng)村低保金領(lǐng)取證》
第八章完善配套措施。
第二十條農(nóng)村低保對象憑《瓊中縣農(nóng)村低保金領(lǐng)取證》可享受下列優(yōu)惠照顧：
一）縣教育與科學(xué)技術(shù)局對農(nóng)村低保對象入學(xué)的子女給予適當(dāng)優(yōu)惠照顧。
二）瓊中工商局對自謀職業(yè)的農(nóng)村低保對象在收取管理費(fèi)、登記注冊費(fèi)、技術(shù)咨詢費(fèi)時(shí)給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠；稅務(wù)部門在政策允許的范圍內(nèi)給予適當(dāng)減免稅收。
三）有關(guān)部門優(yōu)先給予扶持發(fā)展生產(chǎn)。
第九章監(jiān)督
第二十一條農(nóng)村低保資金的籌集、管理和使用情況以及保證對象、保證金額等情況應(yīng)按照公開、公平、公正的原則。實(shí)行公示制度，接受社會和群眾監(jiān)督。
第二十二條農(nóng)村低保資金必需全部用于農(nóng)村貧困家庭的基本生活保證。確保農(nóng)村低保資金按時(shí)撥付和合理使用，杜絕擠占、挪用等違法現(xiàn)象的發(fā)生。
妥善解決和制度化保障農(nóng)村困難群眾的基本生活，逐步提高低收入人群的收入水平，是實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，重視民生，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與社會和諧發(fā)展的具體要求。根據(jù)省民政廳、省財(cái)政廳《關(guān)于進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助水平妥善安排當(dāng)前困難群眾基本生活的通知》（云民電〔〕13號）文件精神和省、市的安排部署，結(jié)合我縣實(shí)際，現(xiàn)將年我縣農(nóng)村低保審批工作的相關(guān)事宜通知如下，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
一、保障對象范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)
我縣的農(nóng)村低保對象是家庭年人均收入低于戶籍所在地農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，持有本縣常住戶口的農(nóng)村人口。具體是以下三類：一是新增五保供養(yǎng)人員；二是農(nóng)村特困戶；三是農(nóng)村貧困戶。
今年，我縣農(nóng)村最低生活保障制度仍執(zhí)行每人每月60元的標(biāo)準(zhǔn)，按不同檔次進(jìn)行差額補(bǔ)助，分檔分類施保。新增農(nóng)村五保供養(yǎng)人員全額享受每人每月60元標(biāo)準(zhǔn)不變；農(nóng)村特困戶每人每月補(bǔ)差從25元增至39元；農(nóng)村貧困戶每人每月補(bǔ)差從20元增至30元。
二、保障人數(shù)
今年，仍按年上級確定并下達(dá)我縣的農(nóng)村低保人數(shù)20763人（其中：新增農(nóng)村五保供養(yǎng)人員2192人、農(nóng)村特困戶15597人、農(nóng)村貧困戶2974人)開展農(nóng)村低保審批工作，人數(shù)不變，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)調(diào)整。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村低保人數(shù)分配附后（詳見附表1）。
三、嚴(yán)格審批程序，把好農(nóng)村低保進(jìn)出關(guān)
按照《縣人民政府關(guān)于全面建立和實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（騰政發(fā)〔〕30號）的有關(guān)要求開展工作，準(zhǔn)確掌握政策尺度，在調(diào)查、審核過程中做到公平、公正、公開，自覺接受群眾監(jiān)督。拒絕人情低保，避免將符合條件的農(nóng)村貧困群眾拒之門外，而將不符合條件的人員納入農(nóng)村低保的情況發(fā)生。對新增農(nóng)村五保供養(yǎng)人員、農(nóng)村特困戶、農(nóng)村貧困戶，按對應(yīng)檔次和補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行分類分檔施保，不得平均發(fā)放。
四、具體工作要求
原已享受農(nóng)村低保的對象，經(jīng)審核后繼續(xù)享受的，填報(bào)《縣農(nóng)村最低生活保障續(xù)批花名冊》（享受金額按新補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)填寫），原享受農(nóng)村低保對象人數(shù)、金額及檔次調(diào)整變動的要在續(xù)批花名冊和領(lǐng)取人員登記表的備注欄內(nèi)注明。新增農(nóng)村低保對象（含年末審批，已頂替，事實(shí)領(lǐng)取農(nóng)村低保金的），首先填寫《縣農(nóng)村低保申請審批表》，而后，與續(xù)批農(nóng)村低保對象一并填入《縣農(nóng)村最低生活保障金領(lǐng)取人員登記表》。要按照新增五保供養(yǎng)人員、農(nóng)村特困戶、農(nóng)村貧困戶的順序排列。同時(shí)，新增農(nóng)村低保對象要在備注欄注明“新增”。最后匯總填寫《縣農(nóng)村最低生活保障金發(fā)放統(tǒng)計(jì)表》。退出農(nóng)村低保的，填寫《縣農(nóng)村最低生活保障金停發(fā)人員登記表》。所有表冊一式三份，報(bào)送縣民政局審批。年1—2月份的農(nóng)村低保金已發(fā)放，此次審批的時(shí)段為年3—12月。
自2007年7月1日正式實(shí)施農(nóng)村低保以來,貴州累計(jì)下達(dá)農(nóng)村低保資金46.5億元,在保障323萬多名農(nóng)村困難群眾的基本生活方面發(fā)揮了重要作用。2008年初,貴州省遭受百年不遇的特大“雪凝”災(zāi)害,沒有凍死人、餓死人,這在很大程度上得益于農(nóng)村低保。
農(nóng)村低保是為貧困農(nóng)民“兜底”的好事,但是目前我們沒有完全把農(nóng)村低保這一好事做好、做實(shí)。 2009年底,黔西南州查處了望謨縣石屯鎮(zhèn)新合村違規(guī)發(fā)放農(nóng)村低保金的問題。新合村在發(fā)放2008年第三、四季度和2009年第一、二季度農(nóng)村低保資金時(shí),違規(guī)將2萬多元發(fā)給了不符合條件的36名村組干部家屬,有的村組干部甚至將已外嫁的女兒和去世的家屬都列入低保名冊,以套取低保金。
為什么會出現(xiàn)“不低而?！钡那闆r?新合村黨支部書記一語中的:“指標(biāo)多,我們先考慮上報(bào)村里的特困戶和貧困戶。反正上級到村組來檢查,都是村干部接待,其他人也不知道,多余的指標(biāo)就考慮報(bào)村組干部家屬。”
新合村的情況絕非偶然。
目前農(nóng)村低保所采取的辦法是以縣為單位,要求“應(yīng)保盡?！薄Ｒ恍┑胤接脤訉臃种笜?biāo)、分錢的辦法去實(shí)施低保,導(dǎo)致一些相對比較富裕的村因指標(biāo)有富余而將超過統(tǒng)一保障線的農(nóng)戶也納入了保障范圍;另一方面,一些整體比較貧困的村卻因分到的指標(biāo)和資金有限而不能“應(yīng)保盡保”,從而出現(xiàn)了“應(yīng)保不?！钡默F(xiàn)象;有的地方甚至不是按貧困程度、而是按親疏關(guān)系來確定低保對象。
據(jù)估計(jì),貴州還有200余萬困難群眾需要得到基本生活保障。如果再采取分指標(biāo)、分錢的做法來實(shí)施農(nóng)村低保,將會繼續(xù)制造不公平、不公正的現(xiàn)象?；艘淮蠊P錢,卻制造一大堆矛盾,影響社會和諧穩(wěn)定,這與建立和實(shí)施農(nóng)村低保制度的初衷是完全相悖的。
一、基本情況
1.保障對象更加精準(zhǔn)。通過低保對象年度審核和扶貧專項(xiàng)整治活動，基本清理“群體?！?、“關(guān)系?！薄ⅰ叭饲楸！爆F(xiàn)象，部分增收減貧的低保戶逐步退出。截止目前，共清退對象1557人，其中單人保663人，新增低保人數(shù)3004人；整戶保比例由原來的41%提高到52%；人均戶比由原來的1.9提高到2.4；常補(bǔ)對象比例由原來的9.8%提高到13%。
2.保障人口更加契合。全區(qū)共有農(nóng)村低保對象xx人、五保戶xx人，已納入建檔立卡貧困對象xx人，其中：低保戶xx人、五保戶xx人，“兩戶“比達(dá)到83.5%。
3.保障標(biāo)準(zhǔn)更加提高。2017年全區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)自然增長，補(bǔ)助水平提高35元，達(dá)到每人每月305元，標(biāo)準(zhǔn)提高促使了困難群眾基本生活水平的改善和生活滿意度的提升。
二、存在問題
3．民政所人員配備不足。工作人員少、人手短缺；工作事情多，同時(shí)要參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他工作；工作變換幅度大、新人業(yè)務(wù)不熟，工作進(jìn)度較慢。
三、意見建議
1.進(jìn)一步加大資金投入。一要積極爭取上級投入，同時(shí)完善本級配套，加大財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，將社會救助所需資金列入同級財(cái)政預(yù)算，保證各項(xiàng)社會救助政策的落實(shí)。二要探索成立社會救助基金會，有效利用社會力量，將富有愛心的企業(yè)家、社會人士吸納為會員，建立政府籌集和社會籌集相結(jié)合的資金籌集模式，對特別重大疾病、自然災(zāi)害等特困戶給予重點(diǎn)幫扶，有效解決因病、因?yàn)?zāi)致貧的現(xiàn)象。三要抓好福利彩票發(fā)行銷售，加快慈善事業(yè)發(fā)展，搞好社會捐贈，建立部門和社會組織對口幫扶制度，引導(dǎo)支持社會資金投入到兜底保障中。
