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篇1

[關(guān)鍵詞] 社區(qū)銀行法；社區(qū)銀行監(jiān)管；金融體系

[中圖分類號(hào)] F830.33 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1006-5024(2008)09-0187-03

[作者簡(jiǎn)介] 胡曉濤，南京審計(jì)學(xué)院法律系講師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)槊袷略V訟法、親屬及繼承法、經(jīng)濟(jì)法。(江蘇 南京 211815)

一、制定社區(qū)銀行法的必要性

制定社區(qū)銀行法不僅十分必要，而且甚為緊迫。這主要是因?yàn)?，一方面社區(qū)銀行作為金融創(chuàng)新的金融組織，其興起和發(fā)展是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，對(duì)經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展具有重要促進(jìn)作用。另一方面發(fā)展社區(qū)銀行需要先謀而動(dòng)，建立和健全社區(qū)銀行的法律法規(guī)，使之有法可依，在設(shè)立之初就走上健康運(yùn)行和良性發(fā)展的軌道。

社區(qū)銀行，是資產(chǎn)規(guī)模較小，按股份制或股份合作制要求組建，局限于一定的區(qū)域范圍從事經(jīng)營，以當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)中小企業(yè)和個(gè)人客戶為服務(wù)對(duì)象的盈利性的現(xiàn)代商業(yè)銀行。社區(qū)銀行有4個(gè)顯著特征：資產(chǎn)規(guī)模較小；按股份制或合作制原則組建；社區(qū)的內(nèi)生性，既產(chǎn)生于社區(qū)，又服務(wù)于社區(qū)；以盈利為主要經(jīng)營目標(biāo)，屬于現(xiàn)代商業(yè)銀行。社區(qū)銀行的這些特征，使其既區(qū)別于大中型商業(yè)銀行，又區(qū)別于合作制金融機(jī)構(gòu)。

社區(qū)銀行作為中國金融體系的新型成員，在中國經(jīng)濟(jì)和金融轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)，有其客觀必然性。在當(dāng)代中國，社區(qū)不僅是經(jīng)濟(jì)和地理單元，而且是文化和價(jià)值取向單元。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的發(fā)展，人們將越來越多地生活在社區(qū)之中。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)體系的不斷完善，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的分化融合將顯著加強(qiáng)，多層次的地區(qū)經(jīng)濟(jì)圈將加快形成，不同層次、不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)金融服務(wù)提出了不同的要求。面對(duì)著區(qū)域經(jīng)濟(jì)加快演進(jìn)的態(tài)勢(shì)，按行政區(qū)劃設(shè)置的、提供同質(zhì)化服務(wù)的大型銀行，已難以適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異化的需要，而發(fā)展來源于社區(qū)、服務(wù)于社區(qū)的社區(qū)銀行的要求，便日益強(qiáng)烈起來。

隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，金融需求已出現(xiàn)了多元化、多層次的特點(diǎn)，從而要求多元化、多層次的金融供給與之相適應(yīng)，城市金融如此，農(nóng)村金融也是這樣。在深化金融改革中，大中型商業(yè)銀行實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營，進(jìn)一步向大城市傾斜。城市中小企業(yè)尤其是民營中小型企業(yè)，以及城市個(gè)人創(chuàng)業(yè)者的融資難問題日益嚴(yán)重；農(nóng)村中小企業(yè)的融資、廣大農(nóng)戶和專業(yè)戶向正式金融機(jī)構(gòu)融資難上加難，這迫使他們轉(zhuǎn)向民間借貸。滿足中小企業(yè)和農(nóng)戶金融需求，必須大力推進(jìn)城鄉(xiāng)金融的改革和創(chuàng)新，形成多種所有制形式和多種經(jīng)營方式、結(jié)構(gòu)合理、功能完善、高效安全的現(xiàn)代金融體系，其中的一個(gè)重要內(nèi)容，便是積極發(fā)展社區(qū)銀行。

社區(qū)銀行經(jīng)營一般具有以下特點(diǎn)：一是經(jīng)營范圍的區(qū)域性，他們立足于社區(qū)，面向社區(qū)提供金融服務(wù)；二是服務(wù)對(duì)象的集中性，其服務(wù)目標(biāo)集中于社區(qū)中小企業(yè)和居民；三是經(jīng)營策略的靈活性，與大中型銀行所采取的交易型經(jīng)營策略不同，社區(qū)銀行有條件采取關(guān)系融資策略，他們不受傳統(tǒng)的經(jīng)營模式和業(yè)務(wù)手段的束縛，根據(jù)社區(qū)金融需求的情況和特點(diǎn)，大膽創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，從而為社區(qū)中小企業(yè)和個(gè)體創(chuàng)業(yè)者融資提供了極大便利。社區(qū)銀行的這些特點(diǎn)，使其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中具有多方面的比較優(yōu)勢(shì)。首先，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)。按照現(xiàn)代金融企業(yè)制度建立起來的社區(qū)銀行，自始即具有較為規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，具有責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的管理機(jī)制，能較為充分地發(fā)揮內(nèi)在機(jī)制和約束激勵(lì)機(jī)制的功能，同時(shí)他們較少受地方政府的干預(yù)，作為獨(dú)立的金融供給主體與獨(dú)立的金融需求主體發(fā)生信用關(guān)系，從而為其市場(chǎng)化運(yùn)作、防范風(fēng)險(xiǎn)、提高效益提供了良好的體制和機(jī)制基礎(chǔ)。其次，具有較強(qiáng)的適應(yīng)性。社區(qū)銀行經(jīng)營靈活，決策迅速，創(chuàng)新動(dòng)力十足，熟悉社區(qū)情況，能根據(jù)社區(qū)金融需求主體小型化、多樣化的特點(diǎn)，及時(shí)推出個(gè)性化、特色化的產(chǎn)品和服務(wù)，從而使金融供給與金融需求相互適應(yīng)。再次，低成本優(yōu)勢(shì)。社區(qū)銀行具有信息成本優(yōu)勢(shì)，能詳細(xì)掌握社區(qū)內(nèi)貸款方的經(jīng)營和信用狀況，及時(shí)了解其信息的動(dòng)態(tài)變化，從而能降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和信貸成本。同時(shí)，社區(qū)銀行還具有成本優(yōu)勢(shì)，其股東與經(jīng)營者之間的關(guān)系密切，目標(biāo)一致，能較好發(fā)揮控制機(jī)制的作用，同時(shí)其科層結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，鏈條較短，因而成本較低。最后，地緣人緣優(yōu)勢(shì)。社區(qū)銀行是社區(qū)土生土長(zhǎng)的草根金融，其資金主要來源于社區(qū)的中小企業(yè)和居民，也主要服務(wù)于社區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、中小企業(yè)和個(gè)體創(chuàng)業(yè)者，與社區(qū)中小企業(yè)和居民有著良好的合作關(guān)系，易于得到當(dāng)?shù)卣椭行∑髽I(yè)的支持。社區(qū)銀行的這些優(yōu)勢(shì)，使得他們具有較強(qiáng)的生機(jī)和活力，在金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中能頑強(qiáng)生存和發(fā)展，具有大中型銀行不可替代的地位和作用，對(duì)金融創(chuàng)新改革和社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有重要的促進(jìn)作用。

在許多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，小型銀行數(shù)量眾多，成為銀行體系的重要組成部分。在經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的美國，主要面向社區(qū)中小企業(yè)、城市家庭、農(nóng)戶提供服務(wù)的社區(qū)銀行分布廣泛，發(fā)展強(qiáng)勁，充滿活力，對(duì)社區(qū)經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。從我國目前情況看，嚴(yán)格理論意義上的社區(qū)銀行尚不存在，但是通過深化改革的農(nóng)村信用和城市商業(yè)銀行、部分非公商業(yè)銀行，在相當(dāng)大程度上已具備了社區(qū)銀行的特性，他們未來的發(fā)展趨向便是社區(qū)銀行。

我國社區(qū)銀行既然具有必然性、必要性和緊迫性，那么社區(qū)銀行法的建立便勢(shì)在必行。國外社區(qū)銀行發(fā)展的一條重要經(jīng)驗(yàn)，便是立法在先，在社區(qū)銀行發(fā)展之初，便致力于建立和健全社區(qū)銀行的法律法規(guī)。為了保證我國社區(qū)銀行的科學(xué)發(fā)展，我們應(yīng)堅(jiān)決避免“先做游戲，后立規(guī)則”的思路，在先行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定社區(qū)銀行的法律法規(guī)，使其依法設(shè)立、合規(guī)運(yùn)行，自始便走上健康發(fā)展的軌道。

二、社區(qū)銀行法的主要內(nèi)容

1.社區(qū)銀行的性質(zhì)。社區(qū)銀行的性質(zhì)為商業(yè)性銀行，而不是政策性銀行。社區(qū)銀行以盈利為目標(biāo)，實(shí)行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，是股份制或股份合作制的現(xiàn)代商業(yè)銀行。只有通過法律明確社區(qū)銀行的商業(yè)性質(zhì)，才能正確發(fā)揮其職能，避免社區(qū)銀行與政策性銀行的職能錯(cuò)位。

2.社區(qū)銀行的定位和設(shè)立目的。社區(qū)銀行應(yīng)定位于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的“草根銀行”，主要為社區(qū)中小企業(yè)服務(wù)，尤其是為他們提供信貸等服務(wù)，為社區(qū)居民提供零售服務(wù)，這種市場(chǎng)定位應(yīng)以法律形式固定下來。社區(qū)銀行的設(shè)立目的，則應(yīng)強(qiáng)調(diào)服務(wù)社區(qū)經(jīng)濟(jì)，有效解決城市和農(nóng)村社區(qū)中小企業(yè)和居民的融資問題，提高金融供給的適應(yīng)性，為社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供持續(xù)和有力的金融支持力。

3.社區(qū)銀行的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。為了保證社區(qū)銀行自始便健康運(yùn)行和良性發(fā)展，社區(qū)銀行法應(yīng)堅(jiān)持法制原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、服務(wù)社區(qū)原則和市場(chǎng)化原則，建立社區(qū)銀行的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。社區(qū)銀行的資本準(zhǔn)入，可根據(jù)不同情況建立不同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，一般來說，農(nóng)村社區(qū)銀行資本準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)低于城市社區(qū)銀行，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的應(yīng)低于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，采取股份合作制的應(yīng)低于股份制。在人員準(zhǔn)入方面，應(yīng)建立高級(jí)管理人員的準(zhǔn)入條件，明確任職資格和審批程序。制定業(yè)務(wù)準(zhǔn)入規(guī)定，根據(jù)社區(qū)銀行的經(jīng)營特征，考慮到我國社區(qū)銀行尚處于設(shè)立初期，社區(qū)銀行的業(yè)務(wù)主要應(yīng)集中于存貸款、票據(jù)貼現(xiàn)、買賣車債等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)方面，而對(duì)于發(fā)行金融債券、買賣、同業(yè)拆借、發(fā)行信用卡、資產(chǎn)證券化等方面的業(yè)務(wù)，則應(yīng)適當(dāng)限制。另外，對(duì)社區(qū)銀行吸收社區(qū)外存款的比例，社區(qū)銀行對(duì)社區(qū)外貸款的比例，也應(yīng)作出一定的限制。

4.社區(qū)銀行的退出規(guī)定。在金融競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，社區(qū)銀行的進(jìn)入和退出，都是不可避免的現(xiàn)象。金融競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)金融業(yè)務(wù)向優(yōu)質(zhì)社區(qū)銀行集中，他們將不斷擴(kuò)大資本實(shí)力，提高金融效益；相反，劣質(zhì)社區(qū)銀行的業(yè)務(wù)將不斷流失，其生存和發(fā)展能力將日益衰弱，如果不能扭轉(zhuǎn)落后局面，就只能退出。社區(qū)銀行如果有進(jìn)無退，就會(huì)弱化金融活力，浪費(fèi)金融資源，增加改革成本，引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，社區(qū)銀行法在制定社區(qū)銀行的進(jìn)入規(guī)定時(shí)，必須同時(shí)作出退出規(guī)定，以資本充足率不良貸款率作為社區(qū)銀行的標(biāo)準(zhǔn)，如果資本充足率低于法定標(biāo)準(zhǔn)，即應(yīng)強(qiáng)制其退出，以保證債務(wù)的清償。社區(qū)銀行法還應(yīng)規(guī)定退出的審批程序，此程序應(yīng)包括預(yù)警、初審、終審等階段。對(duì)社區(qū)銀行實(shí)施日常監(jiān)管的基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)根據(jù)法定的預(yù)警指標(biāo)體系，對(duì)社區(qū)銀行發(fā)出預(yù)警，并對(duì)其提出相應(yīng)的整改意見。如果社區(qū)銀行不能改善風(fēng)險(xiǎn)管理，其資本金仍不能達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)提出退出意見。社區(qū)銀行退出的最終決定應(yīng)由省級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)終審，一些資本和經(jīng)營規(guī)模較大的社區(qū)銀行的退出，則應(yīng)由國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)加以審批。

5.社區(qū)再投資的規(guī)定。社區(qū)銀行與社區(qū)經(jīng)濟(jì)，是相互依存、相互促進(jìn)的。社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要社區(qū)銀行強(qiáng)有力的支持，而社區(qū)銀行要提高效率和效益，也不能脫離社區(qū)經(jīng)濟(jì)這一根本，社區(qū)銀行只有創(chuàng)造社區(qū)經(jīng)濟(jì)的輝煌，才能創(chuàng)造自身的輝煌。當(dāng)前，我國城市的中小企業(yè)普遍存在著貸款難的問題，個(gè)體創(chuàng)業(yè)者貸款更是困難重重。農(nóng)村中小企業(yè)和廣大農(nóng)戶長(zhǎng)期受信貸難的困擾，由于正規(guī)金融的供給不足，他們不得不轉(zhuǎn)向民間借貸。目前，農(nóng)村金融中存在一種現(xiàn)象，一方面，農(nóng)村資金供給缺口本來就很大，農(nóng)村中小企業(yè)和農(nóng)戶金融需求原本就很難得到滿足，但另一方面，農(nóng)村資金外流現(xiàn)象卻相當(dāng)嚴(yán)重，大型商業(yè)銀行吸納農(nóng)村存款，轉(zhuǎn)而將資金投向城市。農(nóng)村信用社相當(dāng)大的一部分資金也是投向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。郵政儲(chǔ)蓄在農(nóng)村更是吸納存款而不提供貸款。目前，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)都程度不同地成為農(nóng)村資金的吸管，這對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展無疑是雪上加霜。因此，發(fā)展社區(qū)銀行，要制定社區(qū)投資法規(guī)，不論是城市社區(qū)銀行，還是農(nóng)村社區(qū)銀行，都要規(guī)定其應(yīng)首先滿足社區(qū)中小企業(yè)和居民的貸款需求，確定社區(qū)信貸在信貸總額中的最低比重，保證資金來源于社區(qū)又主要用于社區(qū)。要將能否滿足社區(qū)融資需求以及滿足程度，作為對(duì)社區(qū)銀行進(jìn)行評(píng)級(jí)的依據(jù)，根據(jù)評(píng)級(jí)結(jié)果來決定對(duì)社區(qū)銀行資本和資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張申請(qǐng)的審批。

三、社區(qū)銀行的監(jiān)管法規(guī)

社區(qū)銀行的監(jiān)管法規(guī)，是社區(qū)銀行法的重要內(nèi)容。我國社區(qū)銀行在設(shè)立之初，即應(yīng)制定監(jiān)管方面的法律法規(guī)。

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，同時(shí)又是一個(gè)特殊的高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)。從某種意義來說，金融發(fā)展史便是一部金融風(fēng)險(xiǎn)史。金融風(fēng)險(xiǎn)繁多，無所不在，無時(shí)不有，社區(qū)銀行同樣如此。

社區(qū)銀行風(fēng)險(xiǎn)，是其在經(jīng)營過程中由于市場(chǎng)預(yù)測(cè)和經(jīng)營決策失誤、外部環(huán)境發(fā)生變化以及其他種種原因，造成其資產(chǎn)、財(cái)產(chǎn)和信譽(yù)遭受損失的可能性。與大中型銀行相比，社區(qū)銀行在資本規(guī)模、經(jīng)營戰(zhàn)略、服務(wù)、業(yè)務(wù)方式等方面，都具有自身的金融特點(diǎn)，由此決定了其金融風(fēng)險(xiǎn)也存在自身的特點(diǎn)。社區(qū)銀行的信用風(fēng)險(xiǎn)較為集中，信用風(fēng)險(xiǎn)管理的難度較大。社區(qū)銀行由于其競(jìng)爭(zhēng)力的弱小，在利率市場(chǎng)化的推進(jìn)中將面臨較大的利率風(fēng)險(xiǎn)。社區(qū)銀行由于某些方面的優(yōu)勢(shì)，使得操作風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低，但是由于其主要實(shí)施關(guān)系融資，信貸決策所依據(jù)的信息的準(zhǔn)確性、可靠性和透明性較低，量化信息少，這就使得他們?cè)谛刨J管理中人為的因素較多，主要依決策的經(jīng)驗(yàn)、道德素養(yǎng)和主觀判斷，加之員工隊(duì)伍業(yè)務(wù)技術(shù)素質(zhì)較低、風(fēng)險(xiǎn)管理能力較弱，員工數(shù)量較少，往往一人多崗、身兼數(shù)職，造成部門之間和崗位之間難以做到相互監(jiān)督，因而加大了其操作風(fēng)險(xiǎn)。社區(qū)銀行存在資產(chǎn)盲目擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)。社區(qū)銀行資本規(guī)模和經(jīng)營規(guī)模較小，存在規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、開發(fā)新業(yè)務(wù)成本較高、較大的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目上難以介入等問題，而適度的經(jīng)營規(guī)模對(duì)于提高社區(qū)銀行競(jìng)爭(zhēng)力具有重大作用。利益追求和競(jìng)爭(zhēng)壓力，可能驅(qū)使社區(qū)銀行盲目擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模，使其資本充足率達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，在這種情況下一旦某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)嚴(yán)重問題，則可能引起資金鏈的斷裂，甚至造成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。金融風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)重要特點(diǎn)，即風(fēng)險(xiǎn)的傳染性和擴(kuò)張性，產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，從而影響整個(gè)金融業(yè)的穩(wěn)定。社區(qū)銀行一旦形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，很可能造成整個(gè)金融的動(dòng)蕩，給金融體系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來破壞。因此，對(duì)社區(qū)銀行，自始即應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，建立和健全監(jiān)管法規(guī)。

社區(qū)銀行法要規(guī)定社區(qū)銀行必須構(gòu)建有效監(jiān)管體系，主要包括：建立社區(qū)銀行協(xié)會(huì)，該協(xié)會(huì)作為社區(qū)銀行自我管理和自我服務(wù)的行業(yè)自律組織，既要協(xié)調(diào)好社區(qū)銀行之間的關(guān)系，維護(hù)社區(qū)銀行之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，又要溝通社區(qū)銀行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)、地方政府之間的關(guān)系；代表社區(qū)銀行的利益，既要為之提供多方面的服務(wù)，又要督促社區(qū)銀行依法經(jīng)營。社區(qū)銀行有權(quán)決定是否加入?yún)f(xié)會(huì)，有權(quán)選擇協(xié)會(huì)管理人員。社區(qū)銀行法要規(guī)定社區(qū)銀行建立和完善內(nèi)部控制體系，包括內(nèi)部控制制度和稽核制度。規(guī)定社區(qū)銀行必須接受外部監(jiān)督，除了接受外部審計(jì)機(jī)構(gòu)監(jiān)督外，還應(yīng)接受社區(qū)中小企業(yè)和居民的監(jiān)督。社區(qū)銀行法應(yīng)規(guī)定社區(qū)銀行的信息披露制度，包括信息披露的內(nèi)容、頻率、方式和范圍等。

監(jiān)管部門的監(jiān)管對(duì)社區(qū)銀行的良性發(fā)展具有特別重要的意義。社區(qū)銀行法要規(guī)定社區(qū)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作的基本方針，即依法監(jiān)管，防范和控制社區(qū)銀行的風(fēng)險(xiǎn)，懲處違法違規(guī)行為，清除不良個(gè)體，促進(jìn)社區(qū)銀行的健康持續(xù)發(fā)展。監(jiān)管部門要實(shí)施社區(qū)銀行的合規(guī)性監(jiān)管，尤其要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)社區(qū)銀行的資本充足率、對(duì)社區(qū)融資比例等合規(guī)性監(jiān)管，尤其是加強(qiáng)以風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管，通過日常監(jiān)管，及時(shí)了解社區(qū)銀行的資產(chǎn)率、資金的安全性和流動(dòng)性、內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況、風(fēng)險(xiǎn)管理等，據(jù)此對(duì)社區(qū)銀行進(jìn)行評(píng)級(jí)，實(shí)行分類監(jiān)管，采取相應(yīng)的監(jiān)管措施，以提高監(jiān)管效果，降低監(jiān)管成本。

社區(qū)銀行的發(fā)展給金融監(jiān)管提出了一系列新問題，對(duì)基層監(jiān)管部門和監(jiān)管人員都提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)以是否及時(shí)掌握社區(qū)的財(cái)務(wù)情況和風(fēng)險(xiǎn)情況、是否及時(shí)發(fā)現(xiàn)社區(qū)銀行出現(xiàn)的問題、是否對(duì)社區(qū)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)作出準(zhǔn)確判斷和評(píng)級(jí)、是否對(duì)有問題社區(qū)銀行及時(shí)依法處置，作為考核依據(jù)。對(duì)于由于失職而招致?lián)p失的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員，則應(yīng)依法追究其監(jiān)管責(zé)任。

參考文獻(xiàn)：

篇2

一、國庫監(jiān)管中存在的矛盾與沖突

(一)法定職責(zé)與履職環(huán)境之間的沖突

1.《人民銀行法》、《預(yù)算法》對(duì)中央銀行國庫職能僅簡(jiǎn)單表述為經(jīng)理國庫，缺乏對(duì)“經(jīng)理”、“國庫”內(nèi)涵的明確法律釋義。

2.部分制度缺乏時(shí)效性和可操作性。(1)個(gè)別制度亟待修訂。作為行政法規(guī)，《國家金庫條例》已制定20多年，其頒布時(shí)間遠(yuǎn)早于《人民銀行法》和《預(yù)算法》，國庫監(jiān)管定位模糊，處罰依據(jù)籠統(tǒng)，甚至在與財(cái)政部門的監(jiān)督關(guān)系內(nèi)容方面有所沖突。個(gè)別1990年制定的檢查依據(jù)仍然沿用，不適應(yīng)目前國庫核算業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。(2)部分制度間存在沖突。集中支付業(yè)務(wù)處理中，制度要求采取由銀行先行墊付資金，后集中清算的“先支付后清算”的業(yè)務(wù)處理模式，但在《商業(yè)銀行法》和《人民銀行支付結(jié)算管理辦法》中明確規(guī)定商業(yè)銀行不得墊付資金，制度規(guī)定存在不一致性。

3.制度建設(shè)滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展。一是財(cái)政專戶的問題。目前財(cái)政部門開設(shè)在商業(yè)銀行的財(cái)政專戶較多，財(cái)政資金沉淀在財(cái)政專戶，既未發(fā)揮其應(yīng)有的作用，與財(cái)政國庫集中支付改革的“建立國庫單一賬戶”的初衷相悖，也無相應(yīng)制度約束。二是國庫核算問題。國庫部門除執(zhí)行《國庫會(huì)計(jì)管理規(guī)定》等具體規(guī)范性制度外，辦理退庫、撥款、稅收入庫等業(yè)務(wù)，均執(zhí)行財(cái)稅部門的制度，不能涵蓋整個(gè)國庫核算業(yè)務(wù)的全過程，導(dǎo)致出現(xiàn)無章可循的情形。

法定職責(zé)與履職環(huán)境之間的沖突加大了國庫監(jiān)督的履職難度。具體表現(xiàn)在：一是監(jiān)督信息不對(duì)稱。國庫部門與財(cái)稅部門之間由于行政隸屬關(guān)系不同、溝通機(jī)制欠缺等原因，部門間信息掌握不對(duì)稱，無法有效監(jiān)督可能出現(xiàn)的不合規(guī)劃撥國庫資金行為。二是監(jiān)督有效依據(jù)不足?！秶医饚鞐l例》規(guī)定，國家金庫“必須認(rèn)真貫徹國家的方針、政策和財(cái)經(jīng)制度，發(fā)揮國庫的促進(jìn)和監(jiān)督作用”，但現(xiàn)行法律法規(guī)賦予國庫部門實(shí)施監(jiān)管的手段和權(quán)限有限。

(二)全面服務(wù)與有效監(jiān)督之間的沖突

一方面打造現(xiàn)代化服務(wù)型國庫，是順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、滿足公共財(cái)政建設(shè)提出的服務(wù)需求、實(shí)現(xiàn)科學(xué)持續(xù)發(fā)展的有效途徑。另一方面，履行監(jiān)督職責(zé)是法律對(duì)國庫服務(wù)提出的基本要求。國庫資金使用必須嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，管理必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定執(zhí)行，國庫必須依法履行監(jiān)督職責(zé)。由于核算和監(jiān)督的對(duì)象是預(yù)算資金，因此國庫部門要經(jīng)常與財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)等征收機(jī)關(guān)溝通，雙方對(duì)有關(guān)法律法規(guī)的理解可能存在不同。另外，對(duì)支庫、集中收付行及國庫經(jīng)收處的監(jiān)管有待進(jìn)一步加強(qiáng)。受商業(yè)銀行經(jīng)營目標(biāo)和業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的影響，支庫、銀行和國庫經(jīng)收處延壓非稅收入、開立預(yù)算收入過渡賬戶等違規(guī)操作屢禁不止，且由于銀行和辦理國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)分布廣，難以對(duì)其進(jìn)行全方位有效監(jiān)管。

(三)資金安全與提高效率之間的沖突

由于國庫業(yè)務(wù)核算處理方式和風(fēng)險(xiǎn)防范理念尚未有效轉(zhuǎn)變，依靠科技手段進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)防范的應(yīng)用水平較低，各級(jí)國庫仍然沿襲靜態(tài)的、事后的、以手工為主的傳統(tǒng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管方式，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管手段相對(duì)缺失，難以保證獲取監(jiān)管信息的完整性和準(zhǔn)確性，影響了國庫資金的風(fēng)險(xiǎn)分析和科學(xué)評(píng)估，成為制約國庫監(jiān)督、監(jiān)測(cè)、預(yù)警機(jī)制建設(shè)的瓶頸。如在目前國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中，每一筆業(yè)務(wù)需經(jīng)明細(xì)記賬、明細(xì)復(fù)核、資金記賬、資金復(fù)核等多人處理，加之事后監(jiān)督部門的再監(jiān)督，出現(xiàn)技術(shù)性差錯(cuò)的可能性并不大，但這種核算零差錯(cuò)在某種程度上是建立在犧牲效率的前提下，既不利于解放人力資源，也難以集中力量對(duì)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)控。

(四)國庫業(yè)務(wù)發(fā)展與有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)之間的沖突

國庫業(yè)務(wù)是具有高風(fēng)險(xiǎn)的中央銀行基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，隨著該業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，有效防范風(fēng)險(xiǎn)變得尤為重要。一是隨著國庫業(yè)務(wù)從手工操作到電子化管理方式的改進(jìn)，國庫部門的電子化、科技化、信息化需要專業(yè)人員予以保障。二是基層國庫從業(yè)人員工作壓力大、工作內(nèi)容重復(fù)單調(diào)，致使國庫業(yè)務(wù)崗位難以吸引年輕、學(xué)歷高的人才，也影響了在崗人員的工作熱情和積極性。三是需正確全面認(rèn)識(shí)國庫工作，注重加強(qiáng)國庫調(diào)研分析。國庫丁作不能僅停留在錄入、記賬、復(fù)核，更要有高層次人才對(duì)國庫資金進(jìn)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，搞好調(diào)研，做好分析預(yù)測(cè)，以適應(yīng)宏觀調(diào)控之需。

二、進(jìn)一步優(yōu)化國庫監(jiān)管的路徑

(一)完善法律法規(guī)，明確人民銀行經(jīng)理國庫的法定地位

一是盡快對(duì)《預(yù)算法》、《國家金庫條例》進(jìn)行修訂。主動(dòng)推動(dòng)修訂工作，明確人民銀行經(jīng)理國庫職責(zé)的充分必要性，使人民銀行經(jīng)理國庫有法能依、有法必依。二是探索研究出臺(tái)《國庫法》。根據(jù)金融財(cái)稅體制改革和國庫工作的實(shí)際，在《預(yù)算法》、《國家金庫條例》及其《實(shí)施細(xì)則》的基礎(chǔ)上，研究出臺(tái)《國庫法》，明確各級(jí)國庫在預(yù)算管理中的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)管地位、監(jiān)管范圍和處罰依據(jù)。從而為各級(jí)國庫開展服務(wù)和監(jiān)管提供明確的法律依據(jù)和支撐。三是優(yōu)化履職環(huán)境。主動(dòng)加強(qiáng)與地方政府、部門的溝通協(xié)調(diào)，完善信息共享機(jī)制，著力解決人民銀行履職過程中存在的利益沖突，優(yōu)化人民銀行經(jīng)理國庫職責(zé)的履職環(huán)境。

(二)強(qiáng)化制度執(zhí)行力建設(shè)，提升國庫工作質(zhì)量

一是加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)。定期對(duì)國庫業(yè)務(wù)制度進(jìn)行梳理和修訂，重點(diǎn)解決創(chuàng)新性業(yè)務(wù)無章可循、傳統(tǒng)業(yè)務(wù)有章難循和有章不循的問題。建議統(tǒng)一國庫電算化操作性規(guī)定，避免國庫核算業(yè)務(wù)應(yīng)用信息技術(shù)制度盲區(qū)；優(yōu)化集中支付業(yè)務(wù)流程；取消紙質(zhì)打印電子繳稅入庫清單，改由電子介質(zhì)保存，降低人力物力成本，提高效率。二是更新業(yè)務(wù)處理和風(fēng)險(xiǎn)防范理念。建議借鑒商業(yè)銀行業(yè)務(wù)處理模式，探索實(shí)行柜員制，建立更為有效的風(fēng)險(xiǎn)防控制度，進(jìn)一步優(yōu)化業(yè)務(wù)處理模式和操作流程。減少各類紙質(zhì)登記簿的重復(fù)設(shè)置，提升風(fēng)險(xiǎn)防控的電子化水平。三是進(jìn)一步規(guī)范國庫信息化建設(shè)。建議在國庫系統(tǒng)的開發(fā)、推廣和利用方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，充分整合，避免造成資源浪費(fèi)和重復(fù)勞動(dòng)。對(duì)擬推廣使用的系統(tǒng)明確推廣時(shí)間，提出具體要求，避免新舊系統(tǒng)并行時(shí)間過長(zhǎng)，人為增加風(fēng)險(xiǎn)隱患和工作量。完善災(zāi)備系統(tǒng)，暢通系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)渠道，進(jìn)一步加強(qiáng)信息化保障能力建設(shè)。

(三)完善國庫監(jiān)管機(jī)制，保障國庫資金安全

一是進(jìn)一步調(diào)整監(jiān)管思路，提升國庫監(jiān)管手段。充實(shí)監(jiān)管人員，解決監(jiān)管崗位人員缺位的問題，強(qiáng)化非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管手段，加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行零余額賬戶及財(cái)政資金支付清算等業(yè)務(wù)的監(jiān)管。二是推進(jìn)國庫單一賬戶改革，加強(qiáng)內(nèi)部資源共享，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政專戶的有效監(jiān)督。三是健全非稅收入等新業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查機(jī)制。各級(jí)國庫部門在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督全過程中處于事中監(jiān)督的位置，應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止非稅收入收繳過程中的各種違法違規(guī)行為，維護(hù)國家預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

篇3

【關(guān)鍵詞】信貸政策 金融立法 對(duì)策建議

“十一五”期間，我國經(jīng)受了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由偏快轉(zhuǎn)為過熱、罕見國際金融危機(jī)、嚴(yán)重自然災(zāi)害、物價(jià)持續(xù)上漲等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。信貸政策作為我國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，五年來通過加大對(duì)“三農(nóng)”、就業(yè)、中小企業(yè)、扶貧、助學(xué)、區(qū)域發(fā)展、救急應(yīng)災(zāi)等重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的信貸支持和房地產(chǎn)信貸的調(diào)控，有力地支持和促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。盡管“十一五”期間我國信貸政策調(diào)控取得了明顯成效，但在制定、實(shí)施和監(jiān)督中仍存在不盡如人意之處，制約了信貸政策的有效發(fā)揮。

一、“十一五”期間我國信貸政策制定、實(shí)施和監(jiān)督現(xiàn)狀

（一）信貸政策制定現(xiàn)狀：涉及領(lǐng)域多，政出多門

從調(diào)控內(nèi)容看：“十一五”期間，我國出臺(tái)的信貸政策涉及多個(gè)領(lǐng)域，政策內(nèi)容大體包含四個(gè)方面：

第一，與貨幣總量有關(guān)的信貸政策（見表1）。通過信貸政策措施影響貨幣乘數(shù)和貨幣流動(dòng)性。如，調(diào)整住房消費(fèi)貸款的首付款比例，適當(dāng)擴(kuò)大或收縮內(nèi)需，并利用這些產(chǎn)業(yè)鏈條較長(zhǎng)、與上下游產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較高的特點(diǎn)，從需求方調(diào)控經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。

表1：“十一五”期間我國出臺(tái)的與貨幣總量有關(guān)的主要信貸政策（房地產(chǎn)方面）

第二，扶持類信貸政策（見表2-1、2-2）。配合國家產(chǎn)業(yè)政策，通過貸款貼息、政策扶持等多種手段，引導(dǎo)信貸資金向國家政策需要鼓勵(lì)和扶持的地區(qū)及行業(yè)流動(dòng)，以扶持這些地區(qū)和行業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。包括對(duì)“三農(nóng)”、中小企業(yè)、民貿(mào)民品、就業(yè)、助學(xué)等重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)方面的信貸支持。

“十一五”期間出臺(tái)的扶持類信貸政策還包括支持服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，以及縣域經(jīng)濟(jì)、應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件等方面的政策。

第三，限制類的信貸政策（見表3）。引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)通過調(diào)整授信額度、調(diào)整信貸風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)和風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)等方式，限制信貸資金向某些產(chǎn)業(yè)、行業(yè)及地區(qū)過度投放，體現(xiàn)扶優(yōu)限劣原則。具體是對(duì)“兩高一資”落后產(chǎn)能、產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)等限制行業(yè)的信貸調(diào)控政策。

第四，信貸法律法規(guī)（見表4）。旨在引導(dǎo)、規(guī)范和促進(jìn)金融創(chuàng)新，防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。如，就保障性住房、流動(dòng)資金貸款等信貸管理以及支持縣域經(jīng)濟(jì)的信貸考核等，以部門規(guī)章來規(guī)范金融機(jī)構(gòu)相關(guān)信貸業(yè)務(wù)。

表4：“十一五”期間我國出臺(tái)的信貸規(guī)章類主要信貸政策

從制定部門看：“十一五”期間，信貸政策制定部門涉及人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、發(fā)改委、財(cái)政部、教育部等多個(gè)國務(wù)院部委。

第一，以人民銀行為主導(dǎo)的信貸政策。①單獨(dú)制定。人民銀行自主出臺(tái)了涉及三農(nóng)、中小企業(yè)、民貿(mào)民品、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域的多項(xiàng)信貸政策；②與金融監(jiān)管部門聯(lián)合制定。如，人民銀行與銀監(jiān)會(huì)就房地產(chǎn)、奶業(yè)發(fā)展、三農(nóng)、節(jié)能減排、淘汰落后產(chǎn)能等方面聯(lián)合出臺(tái)了相關(guān)信貸政策，與銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)共同就服務(wù)業(yè)、中小企業(yè)、林業(yè)發(fā)展、災(zāi)后重建等出臺(tái)信貸政策；③與相關(guān)部委聯(lián)合制定。如，人民銀行與商務(wù)部、稅務(wù)總局聯(lián)合制定了出口退稅托管貸款和出口外包服務(wù)業(yè)的信貸政策，與財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部制定了下崗失業(yè)小額擔(dān)保貸款的信貸政策等。

第二，以銀監(jiān)會(huì)為主導(dǎo)的信貸政策。①單獨(dú)制定。銀監(jiān)會(huì)獨(dú)自制定了小企業(yè)、服務(wù)業(yè)、助學(xué)、項(xiàng)目融資等方面的信貸政策和信貸規(guī)章；②與相關(guān)部委聯(lián)合制定。如，銀監(jiān)會(huì)與中華全國總工會(huì)出臺(tái)了工會(huì)創(chuàng)業(yè)小額貸款的信貸政策。

第三，以相關(guān)部委為主導(dǎo)的信貸政策。如，發(fā)改委聯(lián)合人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等十部委出臺(tái)了抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)的限制類信貸政策；住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合人民銀行、銀監(jiān)會(huì)制定了與房地產(chǎn)有關(guān)的信貸政策等。

（二）信貸政策實(shí)施現(xiàn)狀：實(shí)施效果與預(yù)期存在差異

“十一五”期間，我國出臺(tái)的信貸政策在促進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮了重要作用，但信貸政策實(shí)施效果與預(yù)期仍存在較大差異。主要表現(xiàn)在：

第一，信貸政策在傳導(dǎo)實(shí)施中效力弱化。許多信貸政策在實(shí)施過程中由于政策實(shí)施主體各個(gè)層面對(duì)政策的認(rèn)知、認(rèn)同度逐步減弱而很難達(dá)到有效實(shí)施。如，對(duì)“三農(nóng)”和中小企業(yè)的信貸，雖經(jīng)多年反復(fù)強(qiáng)調(diào)但至今仍是薄弱環(huán)節(jié)。

第二，信貸政策傳導(dǎo)實(shí)施中出現(xiàn)“斷檔”。目前，商業(yè)銀行總行都有一套信貸準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、審批授信程序、信貸產(chǎn)品、業(yè)績(jī)考核、責(zé)任追究等內(nèi)部管理規(guī)定，若沒有出臺(tái)相關(guān)的信貸指引，具體經(jīng)辦行在工作中很難操作。如，個(gè)別國有商業(yè)銀行就沒有出臺(tái)針對(duì)下崗失業(yè)小額擔(dān)保貸款的系統(tǒng)內(nèi)部具體規(guī)定。

第三，市場(chǎng)主體對(duì)部分信貸政策反應(yīng)不夠敏感。信貸政策的正面效應(yīng)是公認(rèn)的，但對(duì)“調(diào)控”類如淘汰落后產(chǎn)能、規(guī)范房地產(chǎn)發(fā)展等信貸政策，往往會(huì)與地方、企業(yè)和銀行的利益沖突，缺乏自主敏感反應(yīng)已成為一種較為普遍的現(xiàn)象。多年來，產(chǎn)能過剩和住房?jī)r(jià)格“居高難下”一直是我國宏觀調(diào)控的重點(diǎn)。

（三）信貸政策監(jiān)督現(xiàn)狀：監(jiān)管部門不明確

目前，人民銀行和銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)都擁相應(yīng)的監(jiān)督檢查權(quán)，但金融機(jī)構(gòu)對(duì)信貸政策執(zhí)行情況的監(jiān)督由哪個(gè)部門具體實(shí)施，《人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》均沒有做出明確規(guī)定，致使人民銀行和銀監(jiān)會(huì)在監(jiān)督信貸政策方面存在交叉。

人民銀行方面：主要采取“窗口指導(dǎo)”的方式引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)落實(shí)信貸政策。

第一，指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)編制全年信貸規(guī)劃并根據(jù)調(diào)控形勢(shì)適時(shí)調(diào)整，使之與我國預(yù)期經(jīng)濟(jì)增速相適應(yīng)。如，2008年四季度，為有效應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)帶來的沖擊，人民銀行適時(shí)調(diào)增了2008年度商業(yè)銀行信貸規(guī)模，對(duì)全國性商業(yè)銀行在原有信貸規(guī)模基礎(chǔ)上調(diào)增5%，對(duì)地方性商業(yè)銀行調(diào)增10%。

第二，召開“窗口指導(dǎo)”會(huì)議，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整合理投放信貸資金，不斷優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)。如，2010年第四季度，面對(duì)信貸需求旺盛、信貸擴(kuò)張勢(shì)頭增強(qiáng)、通脹壓力上升、流動(dòng)性管理壓力增大等宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的新問題，以及房地產(chǎn)調(diào)控、規(guī)范地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)、淘汰落后產(chǎn)能等政策落實(shí)中出現(xiàn)的新情況，人民銀行在2010年11月和12月連續(xù)召開信貸形勢(shì)座談會(huì)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自我調(diào)整信貸行為，保持信貸適度增長(zhǎng)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

第三，開展信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)自覺執(zhí)行信貸政策的責(zé)任意識(shí)。從2008年起，人民銀行在部分省區(qū)試點(diǎn)信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估工作，目前已全面鋪開。評(píng)估工作主要從執(zhí)行信貸政策效率、房地產(chǎn)信貸、涉農(nóng)信貸、助學(xué)信貸、再就業(yè)小額信貸、中小企業(yè)信貸等方面，定期對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，并向地方政府和金融機(jī)構(gòu)通報(bào)，以增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)信貸政策的執(zhí)行效力。

銀監(jiān)會(huì)方面：重點(diǎn)對(duì)信貸資金的“合規(guī)性”進(jìn)行監(jiān)督，通過現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管理指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。

第一，進(jìn)行持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)提示。銀監(jiān)會(huì)多次對(duì)于信貸資金違規(guī)進(jìn)入股市、樓市的問題給重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)提示。

第二，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)的防控。如，針對(duì)部分城市房地產(chǎn)價(jià)格上漲過快、房地產(chǎn)信貸風(fēng)險(xiǎn)隱患增多的情況，2009年，銀監(jiān)會(huì)要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)將開發(fā)商、項(xiàng)目公司和母公司的授信統(tǒng)一管理，實(shí)施并表監(jiān)管，防止信貸資金被挪用為資本金，防止房地產(chǎn)企業(yè)杠桿率過高。

第三，完善信貸法規(guī)建設(shè)。2009年下半年以來，銀監(jiān)會(huì)先后出臺(tái)“三個(gè)辦法、一個(gè)指引”，從制度和機(jī)制上強(qiáng)化貸款資金支付審核和受托支付管理，規(guī)范和強(qiáng)化貸款風(fēng)險(xiǎn)管控，防止信貸資金“空轉(zhuǎn)”或被擠占挪用，保護(hù)客戶的合法權(quán)益，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、我國信貸政策制定、實(shí)施和監(jiān)督現(xiàn)狀的成因

（一）宏觀調(diào)控涉及部門多和部門利益，造成信貸政策“政出多門”

目前，國家發(fā)改委、財(cái)政部以及人民銀行是我國宏觀調(diào)控的三個(gè)最為重要的部門，發(fā)改委負(fù)責(zé)綜合平衡即產(chǎn)業(yè)政策，財(cái)政部側(cè)重財(cái)政政策，人民銀行則掌控貨幣信貸政策。近年來，“調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”一直是我國宏觀調(diào)控的主基調(diào)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整離不開信貸政策的支持，每一次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的出臺(tái)勢(shì)必會(huì)涉及到相關(guān)領(lǐng)域的信貸政策指導(dǎo)。而不同領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策又有不同的主導(dǎo)部委，如，房地產(chǎn)領(lǐng)域以住房城鄉(xiāng)建設(shè)部為主導(dǎo)，土地管控由國土資源部為主導(dǎo)，就業(yè)再就業(yè)以人力資源和社會(huì)保障部為主導(dǎo)等。由于長(zhǎng)期以來我國部門利益和權(quán)威主義的存在，部門之間職責(zé)交叉導(dǎo)致在分工與協(xié)作上存在推諉、扯皮或爭(zhēng)權(quán)和保護(hù)等行為和現(xiàn)象，信貸政策“政出多門”成為必然。

（二）人民銀行“窗口指導(dǎo)”軟約束，弱化了信貸政策的調(diào)控功能

人民銀行作為信貸政策制定的主導(dǎo)部門，多年來對(duì)信貸政策實(shí)施和監(jiān)督方式一直以“窗口指導(dǎo)”為主，而“窗口指導(dǎo)”屬于道義勸說的“軟”約束，缺乏“硬性”的規(guī)范，導(dǎo)致央行“窗口指導(dǎo)”與貨幣信貸結(jié)構(gòu)調(diào)控預(yù)期目標(biāo)出現(xiàn)較大的差異性，常常會(huì)出現(xiàn)在貨幣政策總量調(diào)控發(fā)揮效應(yīng)的同時(shí)，信貸政策結(jié)構(gòu)調(diào)控失靈，形成了貨幣政策總量調(diào)控單方突進(jìn)的格局，信貸政策執(zhí)行不到位、信貸結(jié)構(gòu)調(diào)控不盡如人意等問題在實(shí)踐中暴露，直接影響了信貸政策的實(shí)施效果。

（三）人民銀行與銀監(jiān)會(huì)的分工與協(xié)作的法律邊界模糊，致使信貸政策監(jiān)管職責(zé)不明確

信貸政策管理權(quán)限大致分為宏觀和微觀兩個(gè)層次：宏觀管理權(quán)限包括制定和實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)政策等，微觀管理權(quán)主要是指對(duì)某一項(xiàng)信貸政策在某一地區(qū)和銀行實(shí)施情況的監(jiān)管，也包括銀監(jiān)部門制定某一項(xiàng)信貸業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理指引及其監(jiān)管。但現(xiàn)行《人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》沒有清晰明確各自的“信貸政策”管理職責(zé)。盡管2008年8月國務(wù)院確定了人民銀行新“三定”方案，賦予于央行“制定和實(shí)施宏觀的信貸指導(dǎo)政策”的職能，擁有信貸政策的宏觀管理權(quán)限，卻仍然缺乏微觀管理權(quán)限，即：監(jiān)督宏觀信貸政策執(zhí)行的職權(quán)。目前，人民銀行與銀監(jiān)會(huì)對(duì)信貸政策監(jiān)督問題仍處于交叉、糾結(jié)和磋商之中。

三、完善我國信貸政策制定、實(shí)施和監(jiān)督的建議

（一）建立信貸政策部際聯(lián)系會(huì)議機(jī)制，解決信貸政策“政出多門”的問題

建議國務(wù)院授權(quán)人民銀行牽頭建立信貸政策部際聯(lián)席會(huì)議制度，定期組織發(fā)改委、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、銀監(jiān)會(huì)等有關(guān)部委召開會(huì)議，研究討論制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需信貸政策問題，分析評(píng)估已出臺(tái)政策的運(yùn)行情況，研究確定并公布未來一段時(shí)期全國信貸政策的總體目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃等，加大信息交換機(jī)制和政策磋商機(jī)制，避免宏觀調(diào)控過程中因政出多門而延誤調(diào)控時(shí)機(jī)的現(xiàn)象，進(jìn)一步提高金融調(diào)控效率。

（二）修訂《人民銀行法》，明確人民銀行制定、實(shí)施和監(jiān)督信貸政策的法律地位

建議重新修訂《人民銀行法》，明確人民銀行作為信貸政策制定、實(shí)施和監(jiān)督的主體地位，并對(duì)相應(yīng)的責(zé)權(quán)利進(jìn)行規(guī)范，確保信貸政策得以有效地執(zhí)行。一是賦予人民銀行制定和實(shí)施信貸政策的職能。將《人民銀行法》第四條履行的職責(zé)中，新增“制定和實(shí)施宏觀信貸指導(dǎo)政策”這一職能；二是明確制定和實(shí)施信貸政策作為人民銀行貨幣政策工具之一。將第二十三條的人民銀行運(yùn)用的貨幣工具中，新增“制定和實(shí)施宏觀信貸指導(dǎo)政策”這一貨幣政策工具；三是增加人民銀行監(jiān)督信貸政策執(zhí)行的行政執(zhí)法權(quán)。將第三十二條的人民銀行擁有的檢查監(jiān)督權(quán)中，新增對(duì)金融機(jī)構(gòu)“執(zhí)行宏觀信貸指導(dǎo)政策規(guī)定的行為”進(jìn)行檢查監(jiān)督。

（三）出臺(tái)行政法規(guī)，進(jìn)一步劃分人民銀行與銀監(jiān)會(huì)制定、實(shí)施和監(jiān)督信貸政策的具體分工

通過修訂《人民銀行法》明確人民銀行制定、實(shí)施和監(jiān)督信貸政策法律地位的同時(shí)，建議國務(wù)院出臺(tái)類似“宏觀信貸指導(dǎo)政策制定、實(shí)施和監(jiān)督管理規(guī)定”的行政法規(guī)，進(jìn)一步劃分央行與銀監(jiān)等部門間在制定、實(shí)施和監(jiān)督信貸政策上的職責(zé)分工。參照《立法法》的政策制定權(quán)限層級(jí)制約的程序規(guī)則，遵循上位政策制約下位政策，明確央行的宏觀信貸政策制約銀監(jiān)會(huì)的信貸風(fēng)險(xiǎn)管理政策。在監(jiān)督信貸政策執(zhí)行方面，賦于人民銀行對(duì)信貸政策執(zhí)行情況監(jiān)督檢查的側(cè)重點(diǎn)在于“執(zhí)行宏觀信貸指導(dǎo)政策規(guī)定的行為”，主要圍繞宏觀調(diào)控目標(biāo)和影響國民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的重要領(lǐng)域，監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)信貸結(jié)構(gòu)和信貸投向，為央行金融調(diào)控提供有效的貨幣運(yùn)行核心信息；而銀監(jiān)部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信貸管理則應(yīng)圍繞“安全性、流動(dòng)性、效益性”的經(jīng)營原則，側(cè)重于金融機(jī)構(gòu)信貸業(yè)務(wù)的合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)督。同時(shí)，明確人民銀行與銀監(jiān)會(huì)要建立政策磋商機(jī)制，以減少監(jiān)管資源浪費(fèi)和部門政策的沖突。

參考文獻(xiàn)

［1］曹軍新.《央行與銀監(jiān)會(huì)之間信貸政策的分工與協(xié)作：規(guī)則理論的視角》，《上海金融》，2009年第2期.

［2］馮梅.王之泉，《中國宏觀調(diào)控的回顧與展望》，《經(jīng)濟(jì)問題》.2010年第1期.

［3］劉旺霞.《俄羅斯轉(zhuǎn)軌以來貨幣信貸政策及其啟示》，《俄羅斯中亞東歐市場(chǎng)》，2010年第1期.

篇4

【關(guān)鍵詞】基層中央銀行 金融消費(fèi)權(quán)益 保護(hù) 問題

近年來，部分基層中央銀行通過試點(diǎn)，努力探索，扎實(shí)推進(jìn)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作，在規(guī)章制度設(shè)計(jì)等多個(gè)領(lǐng)域的積極嘗試，都非常富有成效。但在同時(shí)，受種種因素的影響，目前基層中央銀行在開展金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作中還面臨著諸多困難與問題，殛待解決。

一、中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置

中國人民銀行是我國的中央銀行，我國的中央銀行職責(zé)全部由其履行。中國人民銀行依據(jù)履行職責(zé)的需要設(shè)置如下分支機(jī)構(gòu)：

上海總部，天津分行（管轄天津市、河北省、山西省及）、沈陽分行（管轄遼寧省、吉林省、黑龍江?。?、南京分行（管轄江蘇省、安徽省）、濟(jì)南分行（管轄山東省、河南?。?、武漢分行（管轄江西省、湖北省、湖南省）、廣州分行（管轄廣東省、海南省和廣西壯族自治區(qū)）、成都分行（管轄四川省、貴州省、云南省、自治區(qū)）、西安分行（管轄陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、青海省和新疆維物爾自治區(qū)）8個(gè)分行，2個(gè)營業(yè)管理部（即中國人民銀行營業(yè)管理部（北京市）和中國人民銀行重慶營業(yè)管理部），25個(gè)省會(huì)（首府）級(jí)及副省級(jí)城市中心支行（其中省會(huì)（首府）級(jí)20個(gè)，副省級(jí)5個(gè)），6個(gè)分行營業(yè)管理部，308個(gè)市（州、盟）中心支行，1766個(gè)縣（市）支行。

二、基層中央銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的現(xiàn)狀

大多數(shù)基層中央銀行均結(jié)合轄區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)金融情況和支行自身要素資源配置情況，積極探索建立了切實(shí)有效的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作體系和機(jī)制。

（一）開展宣傳教育情況

中國人民銀行各縣支行結(jié)合實(shí)際，組織開展了形式多樣的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)宣傳活動(dòng)。如：江蘇無錫某縣人行、重慶某人民銀行支行、江西撫州某縣人行等自行編輯設(shè)計(jì)了簡(jiǎn)明易懂的宣傳資料，開展形式多樣的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)普及教育，深受地方政府和城鄉(xiāng)居民的歡迎。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置

主要有兩種類型：一類是基層中央銀行聯(lián)合縣域地方政府職能部門與金融監(jiān)管部門成立跨部門的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，受理銀行、證券、保險(xiǎn)等各類金融消費(fèi)投訴；另一類是僅在基層中央銀行內(nèi)部指定承擔(dān)具體工作的部門和崗位，僅受理中國人民銀行職責(zé)范圍內(nèi)金融業(yè)務(wù)的投訴。在人員配置上，基層中央銀行以兼崗兼職為主。

（三）制度建設(shè)情況

基層中央銀行主要從規(guī)范內(nèi)部管理和規(guī)范金融機(jī)構(gòu)行為兩個(gè)方面，制定金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作規(guī)章制度。如：廣東肇慶某縣人行、山東淄博某縣人行等出臺(tái)了一系列規(guī)章制度，督促引導(dǎo)轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)積極協(xié)助和配合中國人民銀行做好金融消費(fèi)權(quán)益的各項(xiàng)工作。截至目前，僅山東淄博某縣人行，就出臺(tái)了《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)內(nèi)部操作細(xì)則（試行）》、《金融消費(fèi)者申訴處理暫行辦法》等13個(gè)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)相關(guān)制度。

（四）投訴渠道及受理情況

從2012年統(tǒng)計(jì)情況看，來訪是各基層中央銀行受理金融消費(fèi)權(quán)益投訴的主要方式，該渠道受理投訴量占到總投訴量的40.75%；其次是電話投訴，占到32.08%，網(wǎng)絡(luò)和其他方式的投訴，分別占到16.6%和10.57%。按照中國人民銀行部門管理職責(zé)劃分，支付結(jié)算、人民幣流通管理和征信管理等三類投訴居前三位，其占比分別為31.18%、26.16%、16.49%；按照金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)類別劃分，人民幣收付業(yè)務(wù)、存款業(yè)務(wù)和銀行卡業(yè)務(wù)等是主要的投訴內(nèi)容，其占比分別為25.45%、19.71%、17.2%；按照金融消費(fèi)侵權(quán)類型劃分，財(cái)產(chǎn)權(quán)類、知情權(quán)和選擇權(quán)類、信息保密與安全權(quán)類等三類是主要的侵權(quán)類型，其占比分別為57.71%、24.73%、7.17%。

對(duì)于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)這項(xiàng)中國人民銀行新的工作職能，中國人民銀行各縣支行行長(zhǎng)均認(rèn)為應(yīng)結(jié)合各行自身的人財(cái)物等資源情況，穩(wěn)妥推進(jìn)各項(xiàng)工作。以金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作重要性排序，中國人民銀行各縣支行行長(zhǎng)認(rèn)為最重要的工作任務(wù)應(yīng)該是受理處理，其次是制度建設(shè)，隨后分別是宣傳教育、檢查評(píng)估和案例收集。

（五）工作信息檔案建立情況

中國人民銀行部分縣支行已開始探索金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)信息統(tǒng)計(jì)分析機(jī)制，如：江蘇無錫某縣人行、云南紅河某縣人行獨(dú)立開發(fā)了金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作信息管理系統(tǒng)，指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)及時(shí)準(zhǔn)確報(bào)送金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的投訴處理、結(jié)果反饋、統(tǒng)計(jì)分析等工作。

三、基層中央銀行開展金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作取得的初步成效

（一）基層中央銀行的公信力與社會(huì)形象進(jìn)一步提升

拓展了基層中央銀行在縣域金融的履職空間、豐富了金融管理和服務(wù)的內(nèi)涵與手段、擴(kuò)大了金融管理的信息源，促進(jìn)基層中央銀行務(wù)實(shí)高效地實(shí)施金融管理，有效提升基層中央銀行公信力和社會(huì)形象。

（二）基層中央銀行的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作進(jìn)一步規(guī)范

基層中央銀行通過構(gòu)建合理的工作機(jī)制，在金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作上進(jìn)一步形成了有章可依、有責(zé)可追、有例可循的工作格局，金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的規(guī)范性和時(shí)效性得到了明顯提高。

（三）金融業(yè)服務(wù)水平和效率進(jìn)一步提高

基層中央銀行通過投訴受理和評(píng)價(jià)反饋，督促引導(dǎo)轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)經(jīng)營，強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)和內(nèi)部管理，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)提高服務(wù)水平和效率。

（四）金融消費(fèi)者的自我保護(hù)和維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)

基層中央銀行通過切實(shí)有效的宣傳教育和糾紛處置，促使金融消費(fèi)者對(duì)金融產(chǎn)品的了解更加深入，投資和消費(fèi)理念更加科學(xué)，增強(qiáng)了消費(fèi)者事前自我保護(hù)能力和事后侵權(quán)追溯能力，極大提高了普通金融消費(fèi)者維護(hù)權(quán)益的主動(dòng)性和積極性。

（五）基層中央銀行有效地維護(hù)了區(qū)域金融穩(wěn)定

基層中央銀行通過及時(shí)妥善地處理金融消費(fèi)者權(quán)益糾紛，規(guī)范金融市場(chǎng)秩序和交易行為，積極防范個(gè)案糾紛演變?yōu)?，從源頭上避免了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的形成，從而使得社會(huì)公眾對(duì)整個(gè)金融機(jī)構(gòu)體系的信任度大大提高，縣域金融機(jī)構(gòu)體系的發(fā)展更加穩(wěn)定且更具有可持續(xù)性，有效地維護(hù)了區(qū)域金融穩(wěn)定。

四、基層中央銀行保護(hù)金融消費(fèi)權(quán)益面臨的主要問題

（一）基層中央銀行現(xiàn)有資源難以提供有效的保障

1.基層中央銀行的經(jīng)費(fèi)很緊張。金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作中的調(diào)查取證、宣傳教育、協(xié)調(diào)會(huì)商、監(jiān)督檢查等都需要大量經(jīng)費(fèi)開支。但近年來基層中央銀行已連續(xù)多年出現(xiàn)工資發(fā)放困難，很多時(shí)候是靠向地方政府籌資開展金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)、助農(nóng)取款等創(chuàng)新型工作，更缺乏開展金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)專項(xiàng)資金。

2.基層中央銀行的人員不足且素質(zhì)不高。據(jù)調(diào)查，基層中央銀行的人數(shù)在10～30人之間，一人多崗，一人對(duì)上級(jí)行一個(gè)科室十分普遍。

大多數(shù)基層中央銀行已多年未進(jìn)新人，平均年齡均在42～50歲之間，銀監(jiān)分設(shè)后大部分業(yè)務(wù)骨干被選調(diào)到中心支行，現(xiàn)有人員多為原發(fā)行保衛(wèi)轉(zhuǎn)崗人員，只有不到三分之一的人員具有中級(jí)以上技術(shù)職稱，既不完全具備金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作所必需的專業(yè)技能，也不完全具備這項(xiàng)工作所必需的法律知識(shí)。

（二）金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法律體系不健全

1.基層中央銀行保護(hù)金融消費(fèi)權(quán)益工作并沒有充分的法律依據(jù)。雖然早在1993年，我國就頒布了《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，作為一項(xiàng)基本法律來指導(dǎo)我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的進(jìn)行。但這部法律所說的消費(fèi)者主要是指各種看得見、摸得著的實(shí)物的消費(fèi)者，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的存貸款客戶、理財(cái)產(chǎn)品和保險(xiǎn)的購買者等等是否也包括在內(nèi)，這部法律卻沒有加以明確。并且因?yàn)槌雠_(tái)較早，這部法律中有限的金融條款也已經(jīng)過時(shí)，不再適應(yīng)當(dāng)前金融領(lǐng)域的實(shí)際情況。正因如此，當(dāng)前基層中央銀行主要是以《商業(yè)銀行法》和《中國人民銀行法》等金融法律法規(guī)為依據(jù)，來履行自己的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)職責(zé)，對(duì)其中的非訴案件加以調(diào)節(jié)和處理。但這些法律法規(guī)制度出發(fā)點(diǎn)和最終目的在于規(guī)范金融經(jīng)營行為、維護(hù)金融市場(chǎng)秩序，對(duì)如何維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益尤其是索賠權(quán)鮮有直接涉及，或只做原則性的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)?；鶎又醒脬y行的調(diào)解往往只能是責(zé)令金融機(jī)構(gòu)糾正和整改，還是停留在規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為層面，金融消費(fèi)者權(quán)益沒有得到應(yīng)有保護(hù)。如金融消費(fèi)者在處理糾紛過程中發(fā)生的車船費(fèi)、誤工費(fèi)等間接損失就無從獲得補(bǔ)償，從而導(dǎo)致基層中央銀行維權(quán)工作的社會(huì)滿意度不是很高。相應(yīng)地，金融機(jī)構(gòu)方面則因其損害金融消費(fèi)者權(quán)益后所付出的成本代價(jià)極低，也就無法從根本上遏制其侵權(quán)行為。

2.中央銀行還沒有保護(hù)金融消費(fèi)權(quán)益方面的專門立法?！吨袊嗣胥y行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作管理辦法（試行）》雖然明確規(guī)定了“中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)部門組織對(duì)金融金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作方面的評(píng)估和監(jiān)督檢查”，但僅屬中國人民銀行內(nèi)部的工作制度規(guī)定，國家并沒有作為中央銀行的法定職責(zé)進(jìn)行立法，《辦法》也未明確金融機(jī)構(gòu)違反相關(guān)條款的法律責(zé)任，監(jiān)督檢查效力難免打折扣。

（三）基層中央銀行健全的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作體系還沒有形成

1.沒有完善的工作制度可供遵守。對(duì)基層中央銀行來說，保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益這項(xiàng)工作是全新的，可供遵守的規(guī)章制度尚未形成，基層中央銀行只能“摸著石頭過河”，在實(shí)踐中自行摸索前進(jìn)。當(dāng)前，大多數(shù)基層中央銀行還沒有制定與不同的維權(quán)工作崗位一一對(duì)應(yīng)的崗位工作職責(zé)，工作操作流程、管理方法都很不規(guī)范，受理處理相關(guān)投訴的規(guī)范的法律文書也尚未形成，工作起來隨意性非常大，對(duì)工作人員自然也就沒有很強(qiáng)的約束，沒有健全的檔案資料，其保管也很不規(guī)范。

2.非常單一的投訴及調(diào)節(jié)處理機(jī)制?，F(xiàn)階段，為金融消費(fèi)者建立起暢通的投訴渠道以及協(xié)商解決糾紛的工作機(jī)制的金融機(jī)構(gòu)還為數(shù)不多。不僅如此，多層次（即政府、仲裁、監(jiān)管、同業(yè)等多部門共同參與）的金融消費(fèi)者投訴與爭(zhēng)議處理機(jī)制的缺失也導(dǎo)致工作效率不高，社會(huì)滿意度較低。

3.難以建立起來的協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)行制度，中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)在保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益方面的職責(zé)劃分是非常明晰的，但大多數(shù)作為外行的金融消費(fèi)者卻難以準(zhǔn)確地區(qū)分開來，根本就不知道應(yīng)該向誰投訴。對(duì)此，牽頭建立起必要的協(xié)調(diào)機(jī)制是中國人民銀行的法定職責(zé)，與“三會(huì)”協(xié)調(diào)處理好金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作。但現(xiàn)實(shí)卻是我國縣域“三會(huì)”的常設(shè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)撤消，協(xié)調(diào)機(jī)制也就成了無稽之談。這樣，本應(yīng)由“三會(huì)”行使的職責(zé)，基層中央銀行往往陷入“不管有責(zé)、管無法理”的兩難境地。

（四）金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作外部環(huán)境不寬松

篇5

關(guān)鍵詞：金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)；農(nóng)村；農(nóng)民

中圖分類號(hào)：D923.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031（2013）12-0039-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.12.08

當(dāng)前金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作逐步受到重視，且偏重于城市消費(fèi)者經(jīng)常使用的理財(cái)產(chǎn)品、信用卡、網(wǎng)絡(luò)銀行等金融服務(wù)，對(duì)農(nóng)村金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)卻關(guān)注不多。近期，課題組對(duì)海南省農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)者、金融機(jī)構(gòu)和金融消費(fèi)環(huán)境進(jìn)行了調(diào)查，收集各縣市有關(guān)經(jīng)濟(jì)金融數(shù)據(jù)，走訪部分縣市金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，向354名農(nóng)民、84家農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)、6家人民銀行分支機(jī)構(gòu)發(fā)放了444份問卷。調(diào)查發(fā)現(xiàn)海南省當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀和困境，農(nóng)村金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)亟待加強(qiáng)。

一、農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)與保護(hù)基本情況

（一）金融消費(fèi)活動(dòng)簡(jiǎn)單集中

從問卷調(diào)查情況看，6%的農(nóng)民未接受過任何金融服務(wù)，其他農(nóng)民接受的金融服務(wù)集中于銀行業(yè)務(wù)。94%的農(nóng)民有過存取款經(jīng)歷，59%曾轉(zhuǎn)賬匯款，34%曾辦理貸款，15%曾辦理收付，保險(xiǎn)及其他的比例是6%。在地域方面，91%的農(nóng)民有過在縣城進(jìn)行金融消費(fèi)的經(jīng)歷；日常金融消費(fèi)活動(dòng)的主要地點(diǎn)比例為縣城54%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)42%、鎮(zhèn)以下4%。

（二）金融服務(wù)廣度和深度逐步提高

2010年海南省首家農(nóng)村合作銀行、首家村鎮(zhèn)銀行、首家農(nóng)村資金互助社相繼成立；2011年首家農(nóng)村商業(yè)銀行成立，2010—2012年海南省共成立14家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)村金融組織體系得到發(fā)展，三農(nóng)金融產(chǎn)品種類也日漸豐富（見表1）。

（三）金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作剛剛起步

“一行三會(huì)”中，證監(jiān)局和保監(jiān)局在各縣市沒有分支機(jī)構(gòu)，銀監(jiān)局只在個(gè)別市縣設(shè)有辦事處，人民銀行在各縣市均有分支機(jī)構(gòu)，因此農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作主要靠人民銀行開展。2013年3月人民銀行?？谥行闹谐闪⒔鹑谙M(fèi)權(quán)益保護(hù)處，各縣市支行在6月設(shè)立了金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)崗。目前開展的工作主要有：一是建立爭(zhēng)議處理機(jī)制，制定《中國人民銀行?？谥行闹薪鹑谙M(fèi)權(quán)益保護(hù)暫行辦法》，同時(shí)對(duì)外公布了投訴電話，受理金融消費(fèi)者投訴；二是建立金融教育機(jī)制，定期開展“金融知識(shí)普及月”等宣傳活動(dòng)，以增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)消費(fèi)者金融知識(shí)；三是建立案例研究機(jī)制，收集金融侵權(quán)案例，識(shí)別農(nóng)村金融侵權(quán)行為特點(diǎn)，指導(dǎo)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作。

（四）金融消費(fèi)侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生

參與調(diào)查的農(nóng)民中，87%的人曾經(jīng)遭遇過金融消費(fèi)侵權(quán)，對(duì)金融服務(wù)的滿意度僅為36%。

二、農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)侵權(quán)行為表現(xiàn)及分析

（一）從侵權(quán)行為上看，服務(wù)歧視較為突出。調(diào)查顯示，農(nóng)村地區(qū)常見金融消費(fèi)侵權(quán)行為中，曾經(jīng)遭遇過授信和服務(wù)歧視的農(nóng)民比例最高達(dá)47%，部分農(nóng)民甚至表示他們?cè)?jīng)因?yàn)橐轮惻f而被銀行保安拒入（見表2）。

（二）從侵權(quán)領(lǐng)域上看，日常業(yè)務(wù)均有涉及

在存取款方面，13%的農(nóng)民曾經(jīng)在銀行柜臺(tái)窗口、取款機(jī)遭遇過夾帶假幣，15%的農(nóng)民曾經(jīng)被銀行拒絕兌換殘損人民幣，21%的農(nóng)民曾經(jīng)被銀行拒絕兌換收存零鈔；在貸款辦理方面，曾辦理貸款的農(nóng)民有47%的曾遭遇侵權(quán)；在服務(wù)收費(fèi)方面，農(nóng)民認(rèn)為不合理或定價(jià)高的收費(fèi)業(yè)務(wù)主要集中在異地存取款及轉(zhuǎn)賬手續(xù)費(fèi)、換卡掛失費(fèi)方面（見圖1）。

（三）從侵權(quán)敏感度上看，服務(wù)收費(fèi)最受關(guān)注

由于農(nóng)民群體收入較低，他們對(duì)金融產(chǎn)品和服務(wù)的收費(fèi)比較敏感。從這次調(diào)查情況看，農(nóng)民對(duì)個(gè)人金融消費(fèi)權(quán)益最為關(guān)注的三個(gè)方面分別是：金融產(chǎn)品與服務(wù)的收費(fèi)情況、貸款定價(jià)與可獲取情況、服務(wù)質(zhì)量情況（見圖2）。

三、農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)面臨的困境及原因

（一）消費(fèi)者自我保護(hù)能力差

一是金融知識(shí)嚴(yán)重缺乏。調(diào)查顯示，6%的農(nóng)民對(duì)日常金融業(yè)務(wù)辦理均不了解，72%的不懂貸款辦理，55%的不懂銀行卡使用。對(duì)于問卷調(diào)查提出的利率常識(shí)問題，只有8%的農(nóng)民答對(duì)。金融知識(shí)的貧乏使農(nóng)民相對(duì)于金融機(jī)構(gòu)信息不對(duì)稱的劣勢(shì)更加明顯，在金融消費(fèi)活動(dòng)中更易被侵權(quán)。二是侵權(quán)識(shí)別度低。多數(shù)農(nóng)民不清楚自身作為消費(fèi)者擁有的權(quán)利。調(diào)查顯示，僅有0.6%的農(nóng)民能夠完全識(shí)別問卷列舉的金融侵權(quán)行為。三是維權(quán)積極性不高。調(diào)查中只有20%的農(nóng)民遇到金融消費(fèi)糾紛時(shí)主動(dòng)投訴。農(nóng)民主動(dòng)維權(quán)積極性不高雖然使農(nóng)村地區(qū)暴露的金融糾紛少于城市，但留下了問題爆發(fā)的隱患，助長(zhǎng)了基層金融機(jī)構(gòu)的侵權(quán)行為。

（二）金融機(jī)構(gòu)缺乏金融消費(fèi)保護(hù)的動(dòng)力

一是法律意識(shí)的淡薄。調(diào)查顯示，44%的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)未設(shè)置法務(wù)部門或法務(wù)崗位。對(duì)內(nèi)部法制教育不重視的結(jié)果是許多機(jī)構(gòu)不了解金融消費(fèi)中雙方的權(quán)利義務(wù)，只有6%的機(jī)構(gòu)能完全識(shí)別調(diào)查問卷列舉的侵權(quán)行為。二是風(fēng)險(xiǎn)管理的忽視。隨著金融服務(wù)和產(chǎn)品的復(fù)雜化，逐漸增多的金融爭(zhēng)議或訴訟已經(jīng)給金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營帶來了風(fēng)險(xiǎn)。然而，多數(shù)金融機(jī)構(gòu)沒有把金融消費(fèi)保護(hù)納入其風(fēng)險(xiǎn)管理框架。另外，國內(nèi)外都開始重視金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)監(jiān)管，這種趨勢(shì)理應(yīng)是金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理關(guān)注的內(nèi)容。調(diào)查顯示，僅有24%的金融機(jī)構(gòu)能正確指出我國目前負(fù)責(zé)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的機(jī)構(gòu)。三是經(jīng)營理念的偏差。商業(yè)銀行的經(jīng)營理念及與此配套的考核機(jī)制，是影響金融機(jī)構(gòu)及人員行為的關(guān)鍵。調(diào)查顯示，36%的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)沒有把顧客投訴處理情況作為考核因素。即便納入考核范圍，權(quán)重也很小。在盈利至上的經(jīng)營理念下，一些金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)和人員為了出售更多的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)不擇手段，出現(xiàn)業(yè)務(wù)捆綁、虛假宣傳的侵權(quán)行為。四是保護(hù)機(jī)制的脆弱?，F(xiàn)代商業(yè)金融機(jī)構(gòu)早已將客戶關(guān)系管理作為公司治理的重要內(nèi)容，比如設(shè)置統(tǒng)一的投訴電話，解決客戶反映的各種問題。這種看似保護(hù)客戶的機(jī)制對(duì)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)有局限性。首先，這種保護(hù)其實(shí)是保護(hù)自身，是根據(jù)客戶的反饋被動(dòng)地解決問題，金融機(jī)構(gòu)不會(huì)主動(dòng)尋找和糾正金融服務(wù)中可能侵害客戶權(quán)益的行為。其次，這種機(jī)制越到基層貫徹落實(shí)程度越低。調(diào)查中，我們對(duì)某個(gè)邊遠(yuǎn)縣的每個(gè)金融機(jī)構(gòu)抽取一個(gè)網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行走訪，發(fā)現(xiàn)在其營業(yè)場(chǎng)所均沒有公示投訴電話。五是員工教育的不足?；鶎咏鹑跈C(jī)構(gòu)忽視對(duì)員工隊(duì)伍的窗口服務(wù)教育，員工行為往往成為金融消費(fèi)爭(zhēng)議的導(dǎo)火索。調(diào)查中，認(rèn)為金融消費(fèi)爭(zhēng)議起因在金融機(jī)構(gòu)員工的農(nóng)民占49%，高于金融機(jī)構(gòu)的34%和法律法規(guī)的17%。

（三）金融消費(fèi)環(huán)境整體欠佳

1.法制環(huán)境：法律法規(guī)不健全。一是基本立法缺失。目前我國尚無專門的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》在金融消費(fèi)保護(hù)方面有很大的局限性[1]，對(duì)金融消費(fèi)者概念、金融消費(fèi)權(quán)利義務(wù)以及保護(hù)機(jī)構(gòu)等方面都沒有相應(yīng)的規(guī)定。二是條文適用性不強(qiáng)。目前《中國人民銀行法》、《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等金融法律法規(guī)在消費(fèi)者保護(hù)方面的條文分散、缺乏具體的操作性規(guī)范，而且都站在減少金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)金融機(jī)構(gòu)的立法角度上，對(duì)保護(hù)金融消費(fèi)者適用性不強(qiáng)。三是缺乏弱勢(shì)群體保護(hù)規(guī)定。農(nóng)民等弱勢(shì)群體遭遇金融侵權(quán)的可能性和被造成的傷害比城市消費(fèi)者更大，目前還沒有專門的保護(hù)規(guī)定。

2.監(jiān)管環(huán)境：保護(hù)體系尚未成型。一是宣傳推廣深度不夠。調(diào)查顯示，發(fā)生過金融消費(fèi)糾紛的農(nóng)民之所以沒有投訴，53%的農(nóng)民不知道向誰投訴；農(nóng)民對(duì)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)的認(rèn)知度也不高，只有2%知道由“一行三會(huì)”負(fù)責(zé)。二是投訴渠道覆蓋度不高。銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)目前還沒有在全國推行統(tǒng)一的投訴電話，在海南省的機(jī)構(gòu)均以電話替代。人民銀行今年已經(jīng)在上海、西安等地推行“12363”金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)熱線電話，但還沒有推廣到海南省。三是監(jiān)督檢查難以全面開展。目前“一行三會(huì)”均沒有出臺(tái)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)專項(xiàng)監(jiān)督細(xì)則，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的檢查依據(jù)比較零散，無法有效從源頭上遏制金融機(jī)構(gòu)的侵權(quán)行為。四是缺乏頂層合作框架?；鶎咏鹑谙M(fèi)權(quán)益保護(hù)工作不僅涉及“一行三會(huì)”，還涉及地方消保部門，由于沒有自上而下的合作框架，且各機(jī)構(gòu)均無監(jiān)督從屬關(guān)系，在合作方面很難協(xié)調(diào)。五是縣級(jí)保護(hù)機(jī)構(gòu)有待加強(qiáng)。調(diào)查顯示，82%的農(nóng)民希望將金融消費(fèi)爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)構(gòu)設(shè)到縣一級(jí)，交通便利是最主要的原因（占38%），其次分別是語言溝通易（占26%）、文化風(fēng)俗因素（占14%），解決問題效率高（占22%）。可以看到，在交通不便、語言風(fēng)俗差異的農(nóng)村地區(qū)，縣級(jí)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)不可或缺。

3.發(fā)展環(huán)境：金融包容性較低。影響農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的因素還包括金融發(fā)展環(huán)境，這是因?yàn)槌青l(xiāng)金融發(fā)展差異對(duì)農(nóng)民不公平，同時(shí)較差的發(fā)展環(huán)境使金融服務(wù)成為稀缺資源，容易滋生更廣泛的金融侵權(quán)行為。因此，我們對(duì)海南省各市縣金融包容性進(jìn)行了測(cè)量。設(shè)置金融可得性、金融可及性、金融深度三個(gè)維度的指標(biāo)，參照Mandira Sarma（2008）的方法計(jì)算出各縣市的金融包容性指數(shù)（IFI）（見表3）[2]?？梢钥吹?，除海口、三亞和五指山外，多數(shù)市縣都處于較低的金融包容性水平①。

四、加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的對(duì)策建議

（一）完善金融消費(fèi)保護(hù)的法律法規(guī)

推動(dòng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法，確定金融消費(fèi)爭(zhēng)議的解決框架等內(nèi)容，同時(shí)對(duì)《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》以及其它配套的金融法律法規(guī)進(jìn)行修改，增加面向消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)保護(hù)條款。還要借鑒美國、加拿大等其他國家的做法，從減少歧視行為的角度，增加農(nóng)民等弱勢(shì)群體的保護(hù)條款，實(shí)行差別性保護(hù)。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村金融知識(shí)普及教育

在教育內(nèi)容方面，本次調(diào)查中農(nóng)民最迫切需要了解的金融知識(shí)是反假貨幣（占38%）、貸款辦理（占24%）和金融法規(guī)（占24%）等知識(shí)。開展金融教育必須針對(duì)這些方面，包含與農(nóng)民生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的內(nèi)容。在教育機(jī)構(gòu)方面，農(nóng)民需要的金融知識(shí)與金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)密切相關(guān)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)開展農(nóng)民金融服務(wù)宣傳，與人民銀行和其他機(jī)構(gòu)共同開展金融教育。在教育方式方面，由于農(nóng)民自學(xué)能力差，直接發(fā)送書籍不是有效做法。應(yīng)該設(shè)立農(nóng)民金融教育服務(wù)點(diǎn)，現(xiàn)場(chǎng)講解金融知識(shí)，同時(shí)將有關(guān)資料送達(dá)村里，由學(xué)識(shí)較高的干部帶頭學(xué)習(xí)，成為金融教育宣傳的幫手，做到以點(diǎn)帶面。

（三）健全農(nóng)村金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)體系

一是建立自上而下的協(xié)調(diào)合作框架。在“一行三會(huì)”、消保委和其他政府部門之間建立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)合作機(jī)制，厘清各部門的權(quán)責(zé)，逐步建立統(tǒng)一的金融消費(fèi)者維權(quán)平臺(tái)。二是完善覆蓋全國的投訴渠道。這次調(diào)查中，農(nóng)民希望采用的投訴渠道分別是電話（占50%）、面談（占30%）、郵件（占16%）和其他（占4%）。電話是最受歡迎的投訴形式，應(yīng)盡快爭(zhēng)取在海南開通12363熱線電話，同時(shí)開展渠道宣傳，通過電視公益廣告、媒體專題報(bào)道、金融機(jī)構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)公示、鄉(xiāng)間流動(dòng)宣傳車等形式擴(kuò)大“12363”熱線和人民銀行作為金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)的知名度。三是建立監(jiān)督檢查機(jī)制。制定金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)行為準(zhǔn)則或指引，從營業(yè)行為、服務(wù)收費(fèi)、信息披露、隱私保護(hù)、投訴處理、產(chǎn)品報(bào)備等方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。定期開展檢查，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，促進(jìn)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)成為金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理框架的一部分，從根本上遏制金融機(jī)構(gòu)的侵權(quán)行為。四是發(fā)揮人民銀行縣支行的基層優(yōu)勢(shì)。將人民銀行縣支行的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作情況納入績(jī)效考核范圍，組織金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)崗位人員培訓(xùn)。人民銀行縣支行要發(fā)揮直接接觸農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)者的優(yōu)勢(shì)，建立農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)保護(hù)案例庫，主動(dòng)識(shí)別侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建設(shè)農(nóng)村金融教育點(diǎn)和維權(quán)聯(lián)系點(diǎn)。

（四）大力提升農(nóng)村普惠金融水平

一是繼續(xù)完善農(nóng)村金融組織體系?？梢酝ㄟ^存款安排、稅收優(yōu)惠等政策吸引各種資本到農(nóng)村設(shè)立金融機(jī)構(gòu)，爭(zhēng)取海南省每個(gè)市縣至少有一家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。二是著力加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快農(nóng)村支付結(jié)算網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)更多的網(wǎng)點(diǎn)、ATM機(jī)或其他助農(nóng)取款設(shè)備，推動(dòng)城鄉(xiāng)金融服務(wù)均等化。三是大力推行小額信貸。地方政府要推動(dòng)和支持小額信貸項(xiàng)目，為小額貸款戶培訓(xùn)提供資源和市場(chǎng)信息；基層金融機(jī)構(gòu)要合理定價(jià)小額信貸，提高信貸可得性；人民銀行要廣泛開展信用鄉(xiāng)村建設(shè)，為小額信貸發(fā)展提供良好的信用環(huán)境。四是探索普惠金融考核機(jī)制。近年來，地方政府在農(nóng)村金融改革方面表現(xiàn)出了強(qiáng)大的資源協(xié)調(diào)能力和整合效率，在農(nóng)村普惠金融發(fā)展方面應(yīng)能發(fā)揮更大作用，可以考慮將ATM密度、信貸獲得情況等指標(biāo)納入對(duì)市縣政府績(jī)效考核的范圍，激勵(lì)地方政府提升當(dāng)?shù)剞r(nóng)村普惠金融水平。

參考文獻(xiàn)：

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1（5）.

篇6

一、“省直管縣”財(cái)政體制改革對(duì)基層國庫提出的挑戰(zhàn)

(一)基層機(jī)構(gòu)布局不適應(yīng)?！笆≈惫芸h、鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革要求縣級(jí)國庫集中辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的繳撥業(yè)務(wù)。由于實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政體制改革,鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫自然就沒有存在的必要了。而縣(市)基層國庫的任務(wù)更重,不僅要負(fù)責(zé)本級(jí)財(cái)政收支,而且要負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支,此外,要對(duì)各級(jí)財(cái)政款項(xiàng)和預(yù)算收支進(jìn)行會(huì)計(jì)賬務(wù)核算,為財(cái)政提供準(zhǔn)確的收支數(shù)據(jù)?；鶎訃鴰煲凑战y(tǒng)一的支出范圍,統(tǒng)一的財(cái)務(wù)制度,加強(qiáng)縣鄉(xiāng)兩級(jí)支出管理,規(guī)范其支出行為,減少不必要的支出,保工資,保運(yùn)轉(zhuǎn),促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,這一切又都說明縣級(jí)國庫需要從各方面加強(qiáng)。“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革要求基層國庫單設(shè)國庫機(jī)構(gòu),以便更好地履行經(jīng)理國庫職能。隨著財(cái)稅改革的深化,以及推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革和財(cái)政集中收付制度后,縣級(jí)國庫的業(yè)務(wù)量將大幅度增加。但目前很多基層央行自2003年實(shí)行“三定”后,已將國庫與會(huì)計(jì)及發(fā)行部門合并成國庫會(huì)計(jì)發(fā)行股(無發(fā)行庫的支行,國庫與會(huì)計(jì)部門合并為國庫會(huì)計(jì)股),未單獨(dú)設(shè)置國庫機(jī)構(gòu),從而削弱了與地方財(cái)政部門的橫向聯(lián)系和職能的有效發(fā)揮,暫不能適應(yīng)“省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革的要求?？陀^上要求縣級(jí)國庫單設(shè)機(jī)構(gòu),配備一定數(shù)量的專職的國庫人員。推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”,國庫集中支付向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸,大量的資金從國庫單一賬戶中撥付,既有直接支付和授權(quán)支付,還有異地?fù)芸?涉及單位多、預(yù)算支出科目多、會(huì)計(jì)要素多,大大增加了國庫部門的業(yè)務(wù)量。目前,還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫未取消,而國、地稅部門按經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)置征收分局,實(shí)行集中征管,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫機(jī)構(gòu)“一級(jí)財(cái)政、一級(jí)國庫”的設(shè)置原則不同步,客觀上加大了征收機(jī)關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫間的對(duì)賬難度,容易引起混庫現(xiàn)象,滋生腐敗和道德風(fēng)險(xiǎn)。

(二)現(xiàn)行資金結(jié)算方式難以適應(yīng)財(cái)政體制改革需要。在現(xiàn)行資金結(jié)算方式下,省級(jí)財(cái)政部門下?lián)苜Y金到縣支庫,必須經(jīng)過三個(gè)環(huán)節(jié),即:省分庫-中心支庫-縣支庫;而縣支庫上解省級(jí)以上預(yù)算收入同樣也要經(jīng)過三個(gè)環(huán)節(jié)才能到達(dá)省分庫,資金周轉(zhuǎn)慢。實(shí)行“省管縣”體制,由省直接向縣級(jí)財(cái)政撥款,一天內(nèi)可以到達(dá)縣財(cái)政賬戶,這樣大大縮短了資金的在途和市級(jí)停留時(shí)間,并可基本杜絕市級(jí)財(cái)政截留縣級(jí)財(cái)政資金的現(xiàn)象。在調(diào)查中,縣級(jí)財(cái)政部門希望能夠按新的體制特征,實(shí)現(xiàn)省與縣的直接資金匯劃,從而避免資金在市級(jí)不必要的滯留,加速資金的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)軟、硬環(huán)境的配套出現(xiàn)嚴(yán)重失衡。一是認(rèn)識(shí)滯后,思想觀念上的準(zhǔn)備不足。央行會(huì)計(jì)核算四集中的實(shí)行使基層國庫、會(huì)計(jì)工作狀況發(fā)生了根本性變化,縣級(jí)會(huì)計(jì)營業(yè)部門作為中支會(huì)計(jì)核算中心的業(yè)務(wù)網(wǎng)點(diǎn),僅保留了票據(jù)錄入等基本功能,其業(yè)務(wù)出現(xiàn)了很大萎縮,而基層國庫作為獨(dú)立的同城清算主體,自行參與轄內(nèi)同城票據(jù)交換、自行辦理資金收付等業(yè)務(wù),從而一躍成為基層央行的主要業(yè)務(wù)部門,其對(duì)外服務(wù)更直接、開展工作更主動(dòng)、資金清算更及時(shí),一時(shí)間國庫從業(yè)人員難以適應(yīng)這種開放型、獨(dú)立式的工作需要。二是基層國庫人員隊(duì)伍狀況與需求差距較大。“省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”要求縣級(jí)國庫既要保證國庫會(huì)計(jì)核算質(zhì)量,為地方政府提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),又要加速稅款入庫速度。縣級(jí)國庫要保證國庫會(huì)計(jì)核算準(zhǔn)確全面、業(yè)務(wù)處理安全快捷,減少稅款在途時(shí)間,提高收入的入庫速度。但是基層國庫人員配備不足,國庫業(yè)務(wù)人員只能忙于日常會(huì)計(jì)核算,很難抽出時(shí)間開展國庫經(jīng)收處業(yè)務(wù)檢查、輔導(dǎo)和調(diào)研等工作,對(duì)個(gè)別經(jīng)收處操作不規(guī)范,稅款不能及時(shí)入庫的現(xiàn)象,也只能是口頭催促或批評(píng),不能從根本上解決問題。國庫核算程序相對(duì)復(fù)雜與國庫業(yè)務(wù)的日益發(fā)展以及人員不足增加了基層國庫工作壓力,不能適應(yīng)“省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。當(dāng)前,基層國庫特別是縣級(jí)支庫在服務(wù)內(nèi)容上,只注重日常會(huì)計(jì)核算,局限于“帳平表對(duì)”,向財(cái)稅部門提供靜態(tài)“數(shù)字”和報(bào)表,忽視了整個(gè)國庫業(yè)務(wù)流程所承載的服務(wù)功能的發(fā)揮。缺乏對(duì)規(guī)范稅收入庫、監(jiān)管預(yù)算資金撥付、預(yù)算收入退庫、國債管理等管理職能的發(fā)揮;缺乏對(duì)國庫核算數(shù)據(jù)的再利用;調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析不深入。同時(shí),受傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的影響,目前國庫干部的知識(shí)面一般僅限于預(yù)算收入的收納、報(bào)解、退庫、支撥等方面,對(duì)新的預(yù)算單位銀行帳戶管理及資金清算等業(yè)務(wù)相對(duì)陌生。此外業(yè)務(wù)量的增加和核算體系的獨(dú)立必然導(dǎo)致國庫業(yè)務(wù)分工的細(xì)化,對(duì)國庫部門的隊(duì)伍建設(shè)也提出了更高的要求。而基層國庫現(xiàn)有配備人員整體狀況:人員數(shù)量不足,結(jié)構(gòu)老化,專業(yè)素養(yǎng)偏低,難以適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展。三是基層國庫工作環(huán)境難以適應(yīng)新體制運(yùn)行的要求。新頒布的《國庫會(huì)計(jì)管理規(guī)定》第十六條規(guī)定:國庫會(huì)計(jì)需設(shè)置資金清算、明細(xì)核算、綜合核算等16個(gè)國庫會(huì)計(jì)崗位,同時(shí)第十八條對(duì)崗位分工提出了五條具體要求,規(guī)定各崗位可實(shí)行一人一崗、一人多崗或一崗多人,但其中六個(gè)崗位相互不能兼任,三個(gè)崗位不得參與會(huì)計(jì)帳務(wù)處理。因此在實(shí)際工作中即使按照“一人多崗,一崗多人”的要求設(shè)置崗位,基層支庫也至少需要7-8人,而無論單設(shè)國庫與否,以目前有限的國庫人員都難以達(dá)到制度對(duì)人員的配備要求。同時(shí),縣級(jí)國庫的在增加人員的情況下,電子設(shè)備也嚴(yán)重不足。

(四)國庫監(jiān)管工作難度加大?！笆≈惫芸h、鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革要求縣級(jí)國庫有效地發(fā)揮服務(wù)與監(jiān)督作用。目前,國庫集中收付制度改革后,國庫對(duì)預(yù)算撥款的監(jiān)督對(duì)象由各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)銀行的規(guī)范性監(jiān)督,不利于人民銀行國庫部門對(duì)財(cái)政庫款的監(jiān)督和防范國庫資金的風(fēng)險(xiǎn)?！笆≈惫芸h、鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”推行后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的撥付監(jiān)督流于形式。部分?？顡芨?、非預(yù)算單位的資金撥付難以取得文件依據(jù)。一是監(jiān)督工作格局改變?cè)黾恿吮O(jiān)督難度。由于“省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管”后各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均需在縣級(jí)財(cái)政開立財(cái)政專戶分帳核算,鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出均需縣財(cái)政直接撥付,勢(shì)必造成縣級(jí)國庫柜面監(jiān)督和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的任務(wù)更重、情況更復(fù)雜。尤其是實(shí)行國庫集中收付制度以后,國庫資金風(fēng)險(xiǎn)將有較大提升,而國庫對(duì)資金的走向則更難于掌控。以縣級(jí)國庫現(xiàn)有的人力資源,很難主動(dòng)積極的完成監(jiān)管任務(wù),可能造成監(jiān)而難管、監(jiān)而未管局面。二是監(jiān)管職能存在諸多不銜接的問題。由于人民銀行國庫部門對(duì)預(yù)算編制情況不了解,對(duì)編制后的預(yù)算方案亦知之不多,難以對(duì)預(yù)算的執(zhí)行實(shí)施有效控制,只扮演著“執(zhí)行”的角色,失去了管理職能。比如出現(xiàn)財(cái)政預(yù)算支出無計(jì)劃或財(cái)政部門提供的計(jì)劃較遲的現(xiàn)象,使國庫部門在辦理撥款時(shí)無據(jù)可依;財(cái)政擁有對(duì)國庫資金的支配權(quán),國庫只能憑財(cái)政的指令辦理庫款支撥,難以掌握各預(yù)算單位具體年度計(jì)劃和撥款的真實(shí)用途;行政干預(yù)嚴(yán)重,存在著“通過撥款幫助企業(yè)繳庫”、向非預(yù)算單位撥款、“預(yù)算內(nèi)外隨意轉(zhuǎn)款”等問題。雖然國庫部門對(duì)預(yù)算資金的收支有監(jiān)督職責(zé),但實(shí)際上只能是監(jiān)而難管,監(jiān)而未管,影響了預(yù)算資金的有效分配和使用。三是法律法規(guī)的不完善?，F(xiàn)行的《國庫條例》及《實(shí)施細(xì)則》還是80年代制定的,20多年了一直沒有修改過,已明顯不適應(yīng)新時(shí)期國庫業(yè)務(wù)發(fā)展的需要;《人民銀行法》有關(guān)經(jīng)理國庫的規(guī)定也都是原則性的、粗線條的,操作性不強(qiáng)。目前,法律上沒有明確國庫的監(jiān)管職能。雖然1985年3月實(shí)施的《國家金庫條例》賦予了國庫有一定監(jiān)督權(quán),但《預(yù)算法》和《中國人民銀行法》都沒有賦予國庫監(jiān)管的職能,因此,國庫監(jiān)管仍處于從屬地位。而《國家金庫條例》及其《實(shí)施細(xì)則》,僅籠統(tǒng)規(guī)定了國庫對(duì)預(yù)算收入入庫、庫款支撥、退庫等有監(jiān)督權(quán),但對(duì)于入庫過程中發(fā)生的虛增收入、延壓庫款、資金流失、混庫、退庫及庫款支撥中存在的違規(guī)情況,未有明確的處罰規(guī)定及制裁措施。財(cái)政體制改革后,工作中各種新情況和新問題將不斷產(chǎn)生,國庫工作明顯缺乏在新環(huán)境中實(shí)施有效監(jiān)督管理的法律支持與保障。

二、基層國庫適應(yīng)“省直管縣”財(cái)政體制改革的對(duì)策和建議

(一)健全縣級(jí)國庫機(jī)構(gòu),提高國庫人員綜合素質(zhì)。一是健全縣級(jí)國庫機(jī)構(gòu),完善國庫管理體系。隨著縣域經(jīng)濟(jì)改革步伐的加快,財(cái)政收支規(guī)模的不斷擴(kuò)大,財(cái)政管理體制改革的進(jìn)一步深入,國庫直接參與現(xiàn)代化支付系統(tǒng),擁有獨(dú)立的支付清算體系,在現(xiàn)有的國庫會(huì)計(jì)人員不足、合署辦公的情況下,縣級(jí)人民銀行健全國庫機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。只有健全縣級(jí)國庫機(jī)構(gòu),完善國庫相關(guān)內(nèi)控管理制度,配備與業(yè)務(wù)發(fā)展相適應(yīng)的人員,才能更好地開展國庫工作,更好地履行國家賦予的經(jīng)理國庫職能。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn),提高國庫人員綜合素質(zhì)?！笆≈惫芸h”改革后,縣級(jí)國庫的業(yè)務(wù)量將大幅增加,現(xiàn)有的國庫業(yè)務(wù)人員和知識(shí)結(jié)構(gòu)已不能滿足國庫業(yè)務(wù)發(fā)展需要,同時(shí)隨著國庫會(huì)計(jì)核算體系的不斷完善,新業(yè)務(wù)、新技能逐步進(jìn)入國庫領(lǐng)域,要求對(duì)國庫人員不斷進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn),更新知識(shí),提高綜合素質(zhì),以便適應(yīng)改革發(fā)展的需要。因此,增加人員,提高素質(zhì),已迫在眉睫。

(二)強(qiáng)化國庫監(jiān)督管理職能,提高服務(wù)與監(jiān)督水平。一是加強(qiáng)對(duì)用途為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)往來”的撥款審核工作。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預(yù)算,嚴(yán)格審核預(yù)算撥款的合規(guī)性,充分發(fā)揮國庫監(jiān)督職能,確保改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)保障支出、辦公經(jīng)費(fèi)等運(yùn)轉(zhuǎn)支出、專項(xiàng)支出能序時(shí)安排。二是做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算收入集中管理的調(diào)研工作,分析其利弊及可操作性,為地方政府和財(cái)政部門決策提供依據(jù)。制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算收入集中管理操作規(guī)程,并嚴(yán)格按照操作規(guī)程辦理各項(xiàng)業(yè)務(wù),保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算收入及時(shí)、準(zhǔn)確地收納、報(bào)解入庫。三是加強(qiáng)與財(cái)稅部門的協(xié)作與溝通,及時(shí)反饋預(yù)算收支信息,聯(lián)合召開財(cái)、稅、庫聯(lián)席會(huì)議,互通金融、財(cái)稅信息,研究和解決預(yù)算收支執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題。同時(shí)還要加強(qiáng)監(jiān)管信息溝通。建立財(cái)、稅、庫、行及與人大、審計(jì)等部門的聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制,凡涉及政府、財(cái)政、稅務(wù)、國庫等部門的政策、法規(guī)做到信息共享,對(duì)各自監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)溝通、反映,切實(shí)發(fā)揮國庫在財(cái)政資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)上的“預(yù)警”作用。

(三)加強(qiáng)國庫會(huì)計(jì)電算化水平,全面實(shí)現(xiàn)財(cái)、稅、庫、行聯(lián)網(wǎng)。實(shí)行“省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”后,人民銀行國庫部門與財(cái)稅部門之間的聯(lián)系更加密切,主要表現(xiàn)在數(shù)據(jù)資源共享等方面。目前雖已實(shí)行財(cái)稅庫橫向聯(lián)網(wǎng),但還處于初級(jí)的階段,只是簡(jiǎn)單的將每日的數(shù)據(jù)導(dǎo)入,沒有真正做到數(shù)據(jù)共享,無紙化操作的階段。要進(jìn)一步加快財(cái)稅庫行橫向聯(lián)網(wǎng)和推廣同城票據(jù)交換電子清算系統(tǒng),實(shí)行網(wǎng)絡(luò)電子簽證制度,建立信息資源共享機(jī)制,提高工作效率,減輕工作強(qiáng)度,防范國庫資金風(fēng)險(xiǎn)。

篇7

關(guān)鍵詞：消費(fèi)信用　消費(fèi)信用制度　構(gòu)建

在進(jìn)入WTO以后，隨著我國金融市場(chǎng)的逐漸開放，政府應(yīng)該大力扶持消費(fèi)信用的發(fā)展，加快個(gè)人信用制度的建立；商業(yè)銀行積極研發(fā)新的消費(fèi)信用工具，推動(dòng)電子化建設(shè)；并在全社會(huì)倡導(dǎo)居民信用消費(fèi)，以迎接國際競(jìng)爭(zhēng)。

一、我國消費(fèi)信用發(fā)展現(xiàn)狀

消費(fèi)信用，是指企業(yè)、銀行和其他金融機(jī)構(gòu)以貨幣資金或商品形態(tài)向消費(fèi)者個(gè)人提供的用于生活消費(fèi)目的信用，是指金融或商業(yè)等機(jī)構(gòu)向有一定支付能力的消費(fèi)者調(diào)劑資金余缺的信貸行為和信用關(guān)系。目前，我國消費(fèi)信用的發(fā)展呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特征：

(一)消費(fèi)信貸總體規(guī)模偏低。目前，在美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，消費(fèi)信貸在整個(gè)信貸額度中所占比重越來越高，近年來一般為20％～40％，有的高達(dá)60％。而我國，到2004年末全部金融機(jī)構(gòu)人民幣消費(fèi)貸款余額2萬億元，占銀行貸款比例的11.3％。

(二)消費(fèi)信貸增速顯著下降。截至2004年底，中國個(gè)人消費(fèi)貸款規(guī)模已經(jīng)從1997年的172億增長(zhǎng)到2004年的20063億。但是消費(fèi)信貸增速的變化從2000年以來是逐年遞減的，發(fā)展后勁明顯不足。

(三)消費(fèi)信用呈現(xiàn)出多元化特征，消費(fèi)信貸結(jié)構(gòu)不平衡。近年來各商業(yè)銀行將個(gè)人消費(fèi)信貸視為拓展信貸營銷業(yè)務(wù)、優(yōu)化信貸資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的主要手段。相繼推出個(gè)人住房抵押貸款、個(gè)人汽車貸款、助學(xué)貸款、國庫券質(zhì)押等多種方式：開辦消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)己由國有獨(dú)資商業(yè)銀行發(fā)展到有條件開辦消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)的所有商業(yè)銀行。但是，從2000年到2004年個(gè)人住房貸款在消費(fèi)信貸總額中所占比重分別為79.74％，80.09％，77.40％，74.87％和79.02％?？梢?，這幾年間個(gè)人住房貸款一直保持若其穩(wěn)固的優(yōu)勢(shì)地位。而其他品種的消費(fèi)信貸所占比例要小得多。

二、制約我國消費(fèi)信用發(fā)展的因素

雖然現(xiàn)在我國消費(fèi)信用的規(guī)模和普及面尚不成氣候，但可預(yù)測(cè)其發(fā)展前景看好?，F(xiàn)階段制約我國消費(fèi)信用發(fā)展的原因主要有：

《)歷史原因。我國消費(fèi)信用是在改革開放初期80年代才開始恢復(fù)，在此以前政府提倡“高積累、低消費(fèi)”，人民也習(xí)慣了量人為出，存錢過日子。

(二)法律法規(guī)不健全。缺乏有效的法律懲治制度，不守誠信而對(duì)市場(chǎng)秩序的破壞，是對(duì)國家法律規(guī)范的背離。正如有的學(xué)者指出的：普遍的缺少誠信，實(shí)質(zhì)上是調(diào)整社會(huì)交往關(guān)系法律規(guī)則的無效或者未被遵守。消費(fèi)信用業(yè)務(wù)開展得比較好的西方國家，如美國在信用管理上的法律法規(guī)已有16部，法國1978年頒布了《消費(fèi)信貸法案》。目前，我國關(guān)于信貸方面的法律、法規(guī)只有《擔(dān)保法》、《票據(jù)法》和《貸款通則》等，這些都是針對(duì)生產(chǎn)性貸款而設(shè)立的，針對(duì)消費(fèi)性貸款的法律還處于空白狀態(tài)。面對(duì)法律法規(guī)的嚴(yán)重滯后，阻礙了我國消費(fèi)信用發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。迫切需要國家有關(guān)部門盡快立法來引導(dǎo)消費(fèi)信用市場(chǎng)的健康成長(zhǎng)。

(三)消費(fèi)信用制度本身的原因

1、消費(fèi)信用品種缺乏。盡管近年來消費(fèi)信貸發(fā)展很快，但也只限于住房按揭以及抵押貸款，汽車消費(fèi)貸款以及助學(xué)貸款僅占極少一部分。而個(gè)人資金周轉(zhuǎn)貸款、個(gè)人債務(wù)重組貸款等則基本沒有。

2、消費(fèi)信用提供者缺乏。在國內(nèi)，基本上只有商業(yè)銀行一家提供消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)，由于利率變動(dòng)頻繁，再加上國內(nèi)銀行缺乏西方商業(yè)銀行通過資產(chǎn)證券化、衍生金融工具交易等方法規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的條件，以目前銀行的負(fù)債狀況將很難支撐消費(fèi)信貸的長(zhǎng)期發(fā)展。另外，開展消費(fèi)信用還需要房管、車管、工商、保險(xiǎn)、公安等有關(guān)部門的配合，目前這些部門在短缺經(jīng)濟(jì)條件下制定的各種限制消費(fèi)的制度有一些仍在起作用，以及過多的環(huán)節(jié)、較低的服務(wù)意識(shí)和效率，影響了客戶辦理個(gè)人消費(fèi)貸款的積極性，一定程度上制約了消費(fèi)信用業(yè)務(wù)的開展。

3、缺乏全面有效的個(gè)人信用制度。使得銀行缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制的基礎(chǔ)，這已成為消費(fèi)信用發(fā)展的瓶頸。我國個(gè)人消費(fèi)信用制度不健全，直接導(dǎo)致銀行對(duì)借款人的還款能力無法準(zhǔn)確判斷，不僅增加了貸款風(fēng)險(xiǎn)判斷和防范難度，也增加了登記、公證等各項(xiàng)費(fèi)用，加大了消費(fèi)信用的成本。另外，還缺乏與個(gè)人消費(fèi)信用相配套的商業(yè)保險(xiǎn)制度、貸款擔(dān)保制度等。

(四)社會(huì)保障制度的原因。伴隨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整而來的企業(yè)職工下崗、分流，社會(huì)提供的就業(yè)崗位增幅減少：農(nóng)業(yè)全面進(jìn)入市場(chǎng)后，單個(gè)農(nóng)戶抗自然災(zāi)害、抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力很弱，因此居民對(duì)收入的安全預(yù)期是下降的。而隨著住房制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和教育體制改革的逐步深入，居民對(duì)支出的預(yù)期又是增加的。我國尚無統(tǒng)一的養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等社會(huì)保障法律制度，已頒布的一些規(guī)定因其立法層次低而不具權(quán)威性，這極大地阻礙了消費(fèi)信貸的推進(jìn)。

三、消費(fèi)信用制度之構(gòu)建

我國消費(fèi)信用立法工作很難在短期內(nèi)完成，因此，一方面對(duì)于急需的法律法規(guī)，應(yīng)盡早出臺(tái)。如《消費(fèi)信用法》；另一方面充分借鑒發(fā)達(dá)國家在消費(fèi)信用管理方面的法律法規(guī)，政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相應(yīng)的行政法規(guī)，以完善消費(fèi)信用法律制度。

(一)加快制定《消費(fèi)信用法》。制定《消費(fèi)信用法》是建立消費(fèi)信用法律法規(guī)體系工作的重中之重。首先，從內(nèi)容看，該法應(yīng)包括立法的原則、調(diào)整對(duì)象及范圍，消費(fèi)信用的廣告、費(fèi)用、利率，合同的訂立、履行、違約及責(zé)任處理等。

其次，從立法例看，我國制定消費(fèi)信用立法應(yīng)采取大多數(shù)國家選擇的模式――綜合性立法形式。它可以降低立法成本，防止多龍治水引起的沖突，提高執(zhí)法效率。所以，我國應(yīng)借鑒國外的立法經(jīng)驗(yàn)，在總結(jié)建國以來特別是改革開放以來已的各種銀行信貸管理?xiàng)l例和規(guī)定的基礎(chǔ)上，研究制定統(tǒng)一的消費(fèi)信用法。最后，該法規(guī)制的重點(diǎn)是消費(fèi)信用合同，消費(fèi)信用合同往往表現(xiàn)為定式合同，這些合同的一個(gè)突出特點(diǎn)就是其中存在大量的不利于消費(fèi)者的不公平條款。合同從成立過程到成立內(nèi)容幾乎喪失了雙方合意這一根基。如果這時(shí)仍然堅(jiān)持民事合同中的“自由”、“平等”勢(shì)必邏輯地演繹出不平等的結(jié)果。所以，要限制信用交易中授信方的“自由”，剔除格式條款中不公平的成分，平衡各方利益。這不是取消合同自由。而是在平抑雙方締約能力失衡的基礎(chǔ)上張揚(yáng)合同的自由，從而在實(shí)質(zhì)層面上踐行法律的正義。

(二)出臺(tái)和完善與消贄信用相關(guān)的法律法規(guī)。

1、建立和完善個(gè)人信用法律制度。中國人民銀行從2001年開始，建立個(gè)人信用資料登記系統(tǒng)，銀行存款實(shí)名制已于2000年4月開始執(zhí)行。依據(jù)這些基本制度并配以法律和社會(huì)道德規(guī)范對(duì)行為人的約束，使誠信精神在全社會(huì)逐步形成，同時(shí)也為消費(fèi)信用的開發(fā)創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。

2、建立與消費(fèi)信用相配套的商業(yè)保險(xiǎn)制度和擔(dān)保保證制度。一方面，我國應(yīng)該針對(duì)消費(fèi)信貸中所涉及的險(xiǎn)種，制定相應(yīng)的保險(xiǎn)制度。另一方面，我國要建立有效的個(gè)人消費(fèi)信貸機(jī)制，在完善目前已經(jīng)普遍采用的個(gè)人提供擔(dān)保的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該成立以居民社區(qū)為單位的具有合作性質(zhì)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)：政府部門要成立專業(yè)的政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)。

3、確立個(gè)人隱私杈的法律地位，建立和完善征信法律制度。我國法律尚未明確規(guī)定隱私權(quán)概念，現(xiàn)在有關(guān)信用消費(fèi)者隱私權(quán)保護(hù)的法律制度存在很大缺陷。因此，首先應(yīng)當(dāng)確立隱私權(quán)作為獨(dú)立人格權(quán)的法律地位。明確規(guī)定自然人享有隱私權(quán)，未經(jīng)合法授權(quán)，任何單位和個(gè)人不得侵害與社會(huì)公共利益無關(guān)的他人隱私。其次，應(yīng)當(dāng)制定信用消贊者隱私權(quán)保護(hù)方面的其體法律法規(guī)。進(jìn)一步完善民法中人身杈的有關(guān)規(guī)定，同時(shí)加強(qiáng)征信立法，使征信活動(dòng)有法可依，以保證市場(chǎng)的自由、公平競(jìng)爭(zhēng)。

4、建立起有效的制約和懲罰失信行為的法律。一方面必須完善現(xiàn)行訴訟法中有關(guān)執(zhí)行制度的規(guī)定，提高對(duì)失信者強(qiáng)制執(zhí)行的效率和力度。另一方面，要在《合同法》、《銀行法》等法律中明確限制失信者、破產(chǎn)者在某些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的權(quán)利能力，完善失信懲罰法律制度。

篇8

一、商業(yè)銀行內(nèi)部控制的基本架構(gòu)

商業(yè)銀行內(nèi)部控制就是對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部的經(jīng)營管理活動(dòng)及其進(jìn)行衡量和校正，以保證銀行目標(biāo)以及為此而擬定的計(jì)劃得以實(shí)現(xiàn)的過程。根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)和金融體制改革的總體要求，國有商業(yè)銀行內(nèi)部控制的基本架構(gòu)可由縱向控制、橫向制約、相向反饋三部分組成。

1、縱向控制。內(nèi)部控制是相對(duì)于一個(gè)獨(dú)立的法人單位而言的，國有商業(yè)銀行的內(nèi)部控制必須立足于國有商業(yè)銀行的特點(diǎn)。國有商業(yè)銀行實(shí)行總、分行制，屬于統(tǒng)一法人單位。因此，內(nèi)部控制建立的基礎(chǔ)不是兩權(quán)分離，而是起源于實(shí)行總、分行制條件下的分層次多級(jí)管理的需要。所以，國有商業(yè)銀行的內(nèi)部控制應(yīng)該滿足內(nèi)部管理的需要，逐級(jí)對(duì)下實(shí)施監(jiān)控，控制機(jī)構(gòu)及內(nèi)容從縱向上分層次設(shè)置：（1）最高權(quán)力層控制決策層。股東大會(huì)是商業(yè)銀行的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，有關(guān)商業(yè)銀行重大的決策、措施、行動(dòng)綱領(lǐng)等都由其做出，并直接控制決策層。（2）決策層控制管理層。總行設(shè)立直接向行長(zhǎng)負(fù)責(zé)，集行政檢查監(jiān)督，業(yè)務(wù)稽核審計(jì)和內(nèi)部管理控制于一身的內(nèi)控機(jī)構(gòu)，對(duì)全行經(jīng)營管理活動(dòng)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，并直接控制管理層。管理層包括一級(jí)分行和準(zhǔn)一級(jí)分行行長(zhǎng)。（3）管理層控制執(zhí)行層。各一級(jí)分行和準(zhǔn)一級(jí)分行行長(zhǎng)直接向下層分支機(jī)構(gòu)設(shè)立內(nèi)控機(jī)構(gòu)，由上級(jí)行和同級(jí)分行雙重領(lǐng)導(dǎo)，一級(jí)行和準(zhǔn)一級(jí)行的監(jiān)管內(nèi)控部門在上級(jí)行的直接領(lǐng)導(dǎo)下，主要對(duì)總行法人負(fù)責(zé)，對(duì)所在行經(jīng)營管理活動(dòng)及其資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)負(fù)債比例、經(jīng)營效益進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面控制。（4）執(zhí)行層控制操作者?？h支行以下不設(shè)立專職的內(nèi)控部門，但由二級(jí)分行指派專職監(jiān)督管理員，參與其經(jīng)營決策，行使對(duì)縣支行及其以下機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營管理活動(dòng)的監(jiān)督管理權(quán)。另外，各職能部門應(yīng)該自上而下縱向設(shè)置內(nèi)控機(jī)制，對(duì)本職能部門所處理的業(yè)務(wù)進(jìn)行控制。

2、橫向制約。這是商業(yè)銀行內(nèi)部控制基本架構(gòu)的第二個(gè)方面，它要求商業(yè)銀行各部門各崗位人員都要處于制約機(jī)制的約束之中。具體而言，主要包括以下幾個(gè)約束機(jī)制：（1）民主決策制約機(jī)制。即本行的有關(guān)重大決策都要經(jīng)過有關(guān)部門的充分論證，不搞個(gè)人拍板，更不搞“一言堂”。（2）業(yè)務(wù)經(jīng)營制約機(jī)制。遵循資產(chǎn)負(fù)債的內(nèi)在聯(lián)系，加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債的比例管理。要盡快按照《貸款通則》的要求，建立起風(fēng)險(xiǎn)防范、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任約束機(jī)制。其實(shí)，商業(yè)銀行按制度的要求，其財(cái)務(wù)管理、帳務(wù)核算，款項(xiàng)收付等必須做到帳帳、帳卡、帳據(jù)、帳實(shí)、帳表、帳款六相符，這六相符使得各崗位之間真正做到相互制約和監(jiān)督，對(duì)于新型業(yè)務(wù)應(yīng)根據(jù)目前的經(jīng)營狀況和發(fā)展趨勢(shì)，按照《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》和《貸款通則》等法規(guī)的要求，進(jìn)一步完善其規(guī)章制度。（3）成本核算和財(cái)務(wù)收支約束機(jī)制。商業(yè)銀行應(yīng)按照“三性”原則的要求，也要講究效益，改變目前各部門圍繞自身目標(biāo)的運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，一切為了效益，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，建立商業(yè)銀行財(cái)務(wù)管理機(jī)制，對(duì)成本核算、財(cái)務(wù)收支都要與業(yè)務(wù)活動(dòng)及行長(zhǎng)的業(yè)績(jī)直接掛鉤，注重成本控制，按照目標(biāo)成本或開支標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)影響成本的各個(gè)環(huán)節(jié)加以控制，建立成本費(fèi)用約束機(jī)制。（4）利潤分配約束機(jī)制。保證利潤合理分配，使有自我發(fā)展的能力，將利潤與行長(zhǎng)業(yè)績(jī)掛鉤，打破行與行之間分配上的“大鍋飯”體制。（5）人事管理與勞工用工機(jī)制。內(nèi)控要以人為本，充分發(fā)揮人的潛能，做到人盡其才，能者上，庸者下，任人唯賢。（6）稽核監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部稽核是內(nèi)控的重要組成部分。從內(nèi)控層次上看，第一層次是各部門、崗位人員按業(yè)務(wù)規(guī)章、操作規(guī)程、法律法規(guī)的要求自律；第二層次是管理部門對(duì)其它各部門按崗位責(zé)任制和目標(biāo)責(zé)任制進(jìn)行考核管理；第三層次是稽核部門對(duì)業(yè)務(wù)經(jīng)營財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)進(jìn)行再監(jiān)督，實(shí)行對(duì)縣行一級(jí)的稽核派駐制，發(fā)揮稽核的事前、事中的預(yù)警作用。

3、相向反饋。商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度系統(tǒng)的建立，還必須包括一系列的對(duì)內(nèi)控執(zhí)行情況的反饋系統(tǒng)。（1）預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)既能全面顯示金融風(fēng)險(xiǎn)大小、預(yù)測(cè)預(yù)警信號(hào)，又能及時(shí)了解經(jīng)營管理狀況以及各項(xiàng)指標(biāo)考核的完成情況，既有全局的、又有局部性的。建立預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)的目的是為了預(yù)知可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤；及時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)營過程中的問題，防患于未然，減少失誤和損失。因此，商業(yè)銀行應(yīng)圍繞經(jīng)營行為、業(yè)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)防范、資財(cái)安全，建立定期業(yè)務(wù)、信貸資產(chǎn)質(zhì)量評(píng)估、運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度；建立定期實(shí)物盤點(diǎn)、各種帳證、帳表的核對(duì)制度以及業(yè)務(wù)活動(dòng)的事前、事中和事后監(jiān)督制度；健全完善內(nèi)部控制系統(tǒng)的評(píng)審和反饋，以及帶有苗頭性、傾向性的問題的預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)，把業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降到最低。（2）信息反饋系統(tǒng)。信息資料是對(duì)業(yè)務(wù)的全面記載，是商業(yè)銀行經(jīng)營活動(dòng)的重要憑證。為此，商業(yè)銀行必須保證信息暢通及時(shí)，以便于決策和糾偏。如果沒有信息及其變換過程，就不存在反饋。如果沒有信息反饋?zhàn)饔?，也就不存在控制的機(jī)能?？刂频娜^程離不開信息及其變換反饋過程，內(nèi)部控制系統(tǒng)要通過信息系統(tǒng)的處理才能達(dá)到目的。所以說控制的基礎(chǔ)是信息，而信息需要通過反饋系統(tǒng)來取得，反饋是實(shí)現(xiàn)有效控制的必要條件。（3）內(nèi)控評(píng)價(jià)系統(tǒng)。商業(yè)銀行需要了解內(nèi)控的效果，監(jiān)管當(dāng)局需要掌握金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控的狀況，這都涉及內(nèi)控的評(píng)價(jià)。沒有內(nèi)控評(píng)價(jià)，就不知道內(nèi)控的效果如何，也就不可能為以后的內(nèi)控工作的優(yōu)化創(chuàng)造條件。商業(yè)銀行內(nèi)控評(píng)價(jià)包括評(píng)價(jià)的內(nèi)容、評(píng)價(jià)的和評(píng)價(jià)的步驟。①評(píng)價(jià)的內(nèi)容。一是健全性評(píng)價(jià)。指評(píng)價(jià)商業(yè)銀行現(xiàn)行的規(guī)章制度等是否涵蓋了各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，每項(xiàng)規(guī)章制度是否在深度上到位。二是符合性評(píng)價(jià)。指評(píng)價(jià)商業(yè)銀行現(xiàn)行的規(guī)章制度是否被認(rèn)真執(zhí)行，現(xiàn)實(shí)的規(guī)章制度是否不切實(shí)際而無法執(zhí)行。三是功能性評(píng)價(jià)。指評(píng)價(jià)商業(yè)銀行的內(nèi)控制度，內(nèi)控體系，內(nèi)控辦法是否能發(fā)揮應(yīng)有的作用并取得滿意的效果。②評(píng)價(jià)方法。主要包括調(diào)查問卷法、流程圖法，關(guān)鍵控制點(diǎn)計(jì)分評(píng)價(jià)法、詢問檢查法等。③評(píng)價(jià)的步驟。分為兩步，第一步，健全性測(cè)試。測(cè)試的內(nèi)容有：一是控制環(huán)境。任何控制的實(shí)施都是在特定的環(huán)境背景下實(shí)現(xiàn)的，控制環(huán)境的好壞直接關(guān)系到控制點(diǎn)的運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，要檢查了解是否有合理有效的組織機(jī)構(gòu)，是否按職責(zé)分離的原則設(shè)立，部門間、人員間是否互相制約、互相牽制；人員素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力是否適合。二是控制制度，檢查各項(xiàng)制度是否健全。三是控制程序。檢查各項(xiàng)業(yè)務(wù)的處理程序和手續(xù)。第二步，有效性措施。測(cè)試關(guān)鍵控制點(diǎn)，在經(jīng)營活動(dòng)中是否真實(shí)，內(nèi)控制度是否貫徹執(zhí)行，執(zhí)行程序如何，是否發(fā)揮其功能，是否采取控制措施，控制目標(biāo)是否達(dá)到。（4）標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整系統(tǒng)。內(nèi)部控制是相對(duì)于外部監(jiān)管而言的。整個(gè)過程主要由組織內(nèi)部實(shí)施，這包括制定標(biāo)準(zhǔn)、根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)衡量工作成效和采取措施糾正偏差三個(gè)要素。簡(jiǎn)單的控制可能只涉及到指出并糾正某一具體問題，而充分的內(nèi)部控制則可能包括重新修訂目標(biāo)、制訂新目標(biāo)、調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)構(gòu)，以便及時(shí)在領(lǐng)導(dǎo)方法上做出更大的改變。傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)是過去沿用下來的，需要進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充。對(duì)于新興業(yè)務(wù)應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)開展可能發(fā)生的問題，調(diào)整、設(shè)計(jì)新的內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)，從而建立起符合商業(yè)銀行各項(xiàng)業(yè)務(wù)開展的內(nèi)控制度。 二、商業(yè)銀行內(nèi)部控制的基礎(chǔ)——制度建設(shè)

商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度的建立是有效防止商業(yè)銀行發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，同時(shí)也是商業(yè)銀行內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。一方面，人民銀行要根據(jù)《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行有效的監(jiān)管；另一方面，商業(yè)銀行要有一套行之有效的內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)自律，切實(shí)防范業(yè)務(wù)運(yùn)作中可能產(chǎn)生的種種風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)銀行建立內(nèi)控制度，應(yīng)注重以下四個(gè)方面：一是任何工作和業(yè)務(wù)制度的建立，都要從該項(xiàng)工作和業(yè)務(wù)的控制目的出發(fā)，針對(duì)其中的主要環(huán)節(jié)，做出相應(yīng)的規(guī)定。二是建立內(nèi)部控制制度，要注重程序牽制。按照內(nèi)部控制的原則，任何業(yè)務(wù)的處理，都應(yīng)有授權(quán)、批準(zhǔn)、執(zhí)行、記錄、檢查等程序，并且，這些程序不能由一個(gè)人或一個(gè)部門去完成，特別是不相容的職務(wù)一定要分離。三是內(nèi)部控制制度一定要做到權(quán)責(zé)明確。即不僅要規(guī)定各職能部門和崗位人員處理業(yè)務(wù)的權(quán)限，更要明確規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，并且各職能部門和崗位人員的權(quán)責(zé)要相適應(yīng)。四是內(nèi)部控制一定要做到獎(jiǎng)懲分明。要對(duì)任何不執(zhí)行制度，不履行職責(zé)的行為，制定相應(yīng)的追究、查處責(zé)任的措施和懲罰辦法。商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度主要包含以下幾個(gè)方面：

1、決策制度。商業(yè)銀行應(yīng)建立科學(xué)有效的決策管理組織，要改革商業(yè)銀行決策和內(nèi)部管理制度，健全治理機(jī)構(gòu)，完善股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營管理組織，明確各自的職責(zé)和權(quán)限；還應(yīng)建立如資產(chǎn)負(fù)債管理委員會(huì)、信貸審查委員會(huì)等各種經(jīng)營決策協(xié)調(diào)部門，以及咨詢、顧問機(jī)構(gòu)；建立有效的議事規(guī)劃，確保業(yè)務(wù)決策的科學(xué)性、民主性、準(zhǔn)確性?？茖W(xué)的決策制度是保證商業(yè)銀行的經(jīng)營方向、經(jīng)營措施、經(jīng)營目標(biāo)得以全面貫徹落實(shí)的最根本的保障。商業(yè)銀行要建立嚴(yán)格的、明確的決策程序和辦事程序。所有重要業(yè)務(wù)、重大事項(xiàng)、重要決策都必須嚴(yán)格按規(guī)定程序進(jìn)行，并應(yīng)保留可核實(shí)的記錄，防止個(gè)人的獨(dú)斷專行，超越違法程序都應(yīng)受到處罰。在各級(jí)商業(yè)銀行的經(jīng)營過程中，都要實(shí)行民主管理，充分體現(xiàn)職工的主人翁意識(shí)，在提高決策的科學(xué)性上發(fā)揮重要的作用。特別是對(duì)貸款發(fā)放的可行性，要按合法性、政策性、安全性、風(fēng)險(xiǎn)性、效益性等進(jìn)行認(rèn)真的評(píng)估，嚴(yán)格把關(guān)，堅(jiān)持集體討論，集體審批，確保資金安全。

2、授權(quán)授信制度。隨著金融業(yè)經(jīng)營規(guī)模的不斷擴(kuò)大，經(jīng)營環(huán)節(jié)日趨增多，業(yè)務(wù)活動(dòng)日益紛繁復(fù)雜，因此，上級(jí)行必須將權(quán)、責(zé)進(jìn)行合理劃分，對(duì)下級(jí)授權(quán)、分權(quán)，明確各級(jí)人員處理某項(xiàng)業(yè)務(wù)的權(quán)力，同時(shí)權(quán)責(zé)掛鉤，權(quán)責(zé)對(duì)等。從我國實(shí)際出發(fā)，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)一套行之有效的貸款授權(quán)審批制。如總行根據(jù)各分行的資產(chǎn)負(fù)債情況，授權(quán)分行信貸委員會(huì)的最高審批限額，分行根據(jù)最高審批限額再轉(zhuǎn)授權(quán)。建立科學(xué)的業(yè)務(wù)授權(quán)控制系統(tǒng)應(yīng)包括建立授權(quán)，確定合理的授權(quán)層次和權(quán)限，授權(quán)規(guī)定必須合法合規(guī)及采用先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行授權(quán)四個(gè)方面內(nèi)容。另外，要通過對(duì)信用與經(jīng)營者素質(zhì)、企業(yè)的實(shí)力、經(jīng)營效益、潛力以及企業(yè)能否還貸等方面進(jìn)行定量、定性，確定企業(yè)信用等級(jí)，根據(jù)不同的等級(jí)給予不同的授信。通過合理的授權(quán)授信，防止系統(tǒng)失控、保證資金安全。

3、崗位責(zé)任制度。商業(yè)銀行經(jīng)營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是由內(nèi)部各個(gè)崗位的共同配合、共同努力完成的，所以建立崗位責(zé)任制度尤為重要。首先，需要制定出切合實(shí)際的業(yè)務(wù)操作規(guī)程，對(duì)那些容易出現(xiàn)和錯(cuò)誤的地方一一列舉出來，整理成文成冊(cè)，發(fā)放到員工手中，便于遵照?qǐng)?zhí)行；其次，主管部門通過制定完善崗位責(zé)任制度，明確各崗位職責(zé)，賦予各崗位相應(yīng)的職權(quán)，建立相互配合、相互監(jiān)督、相互制約的工作關(guān)系；再次，對(duì)重要崗位人員要定期輪換，以保證繼任者對(duì)上一任的工作進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)缺陷和不足；最后，崗位責(zé)任制度要求各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的核準(zhǔn)、記錄、經(jīng)辦應(yīng)當(dāng)盡可能做到相互獨(dú)立。商業(yè)銀行內(nèi)部嚴(yán)格分離的崗位有：現(xiàn)金有價(jià)證券、空白重要憑證、印簽、密押、貸款核保、、財(cái)務(wù)、資金交易、機(jī)等。

4、業(yè)務(wù)操作制度。商業(yè)銀行應(yīng)建立以操作規(guī)程為基礎(chǔ)，崗位獨(dú)立、人員分工、職責(zé)分明的業(yè)務(wù)操作制度。業(yè)務(wù)操作規(guī)程是程序控制的問題，它是商業(yè)銀行控制業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，一是嚴(yán)格崗位分工，切實(shí)根據(jù)業(yè)務(wù)運(yùn)作的實(shí)際需要，因事設(shè)崗、因崗設(shè)人。二是按照每一項(xiàng)業(yè)務(wù)至少必須有兩個(gè)崗位或兩個(gè)以上人員參與記錄、核算和管理的要求，明確各崗位或員務(wù)操作中的責(zé)權(quán)劃分，按各自的工作性質(zhì)權(quán)限承擔(dān)相應(yīng)的工作責(zé)任。三是加強(qiáng)業(yè)務(wù)操作的事后檢查，每項(xiàng)業(yè)務(wù)要求由一名業(yè)務(wù)主管或?qū)ｉT崗位對(duì)該項(xiàng)業(yè)務(wù)處理的流程進(jìn)行綜合把關(guān)和全過程檢查，確保各崗位按職責(zé)要求正確處理同一業(yè)務(wù)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。會(huì)計(jì)部門是商業(yè)銀行內(nèi)部的第一監(jiān)控部門，會(huì)計(jì)內(nèi)部控制制度總括起來講，是由有關(guān)法規(guī)、會(huì)計(jì)、結(jié)算、聯(lián)行、財(cái)務(wù)制度、核算辦法、操作程序、會(huì)計(jì)計(jì)算機(jī)程序、工作計(jì)劃、管理辦法、崗位責(zé)任制等組成?？刂频膬?nèi)容有決策控制、操作控制、監(jiān)督檢查控制、授權(quán)控制、質(zhì)量控制、財(cái)務(wù)控制、成本控制、標(biāo)準(zhǔn)控制、重要崗位業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)控制、人員控制等等。按控制環(huán)節(jié)，商業(yè)銀行會(huì)計(jì)控制包括事前控制、現(xiàn)場(chǎng)控制和反饋控制。商業(yè)銀行信貸內(nèi)控機(jī)制，一要解決制度有無的問題，解決制度設(shè)計(jì)原則和問題；二要解決執(zhí)行的問題，健全的制度要付諸實(shí)施；三要解決檢查監(jiān)督問題。信貸業(yè)務(wù)操作制度的建立應(yīng)著眼于以下幾個(gè)方面：建立健全審貸分離決策制度；建立符合《貸款通則》和《商業(yè)銀行法》的貸款操作細(xì)則；建立健全貸款監(jiān)控制度；建立健全貸款風(fēng)險(xiǎn)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)制度；建立健全貸款業(yè)務(wù)目標(biāo)控制制度；建立健全內(nèi)部貸款稽核審計(jì)制度。

5、內(nèi)部稽查制度。商業(yè)銀行內(nèi)部控制運(yùn)行的狀況如何、運(yùn)行質(zhì)量怎樣，需要進(jìn)行稽核和不斷修正，內(nèi)部稽查是內(nèi)部控制的最后一道防線，是控制的關(guān)鍵。為了提高內(nèi)部監(jiān)管效率，首先，應(yīng)建立獨(dú)立的、具有監(jiān)督權(quán)威的內(nèi)部稽核部門。在商業(yè)銀行一級(jí)法人和行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下，稽核的人事權(quán)上收總行，實(shí)行行長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的總稽核負(fù)責(zé)制。其次，建立合理有序的內(nèi)部稽核檢查制度。一是上級(jí)行稽核部門對(duì)下級(jí)行稽核部門的業(yè)務(wù)檢查，其目的側(cè)重于工作輔導(dǎo)、評(píng)比督促和整體推進(jìn)。二是上級(jí)行稽核部門對(duì)下級(jí)行業(yè)務(wù)部門的定期與不定期的常規(guī)或?qū)ｍ?xiàng)檢查，側(cè)重于檢查業(yè)務(wù)的合規(guī)性、風(fēng)險(xiǎn)性和慎審度。三是派駐分支行稽核人員對(duì)業(yè)務(wù)部門的日常檢查。再次，設(shè)置科學(xué)的量化監(jiān)控指標(biāo)體系，形象反映監(jiān)控對(duì)象的主要內(nèi)容，作為警戒線對(duì)監(jiān)控對(duì)象的狀況做出快捷的判斷，并采取必要的措施。

6、資料保全制度。信息資料是對(duì)業(yè)務(wù)過程的全面記載，是商業(yè)銀行經(jīng)營活動(dòng)的重要憑證，對(duì)業(yè)務(wù)檢查和稽核至關(guān)重要。對(duì)這些資料建立保全制度，甚至對(duì)某些重要合同、文件等制作副本進(jìn)行保管，是業(yè)務(wù)順利進(jìn)行的必要保證。因此，商業(yè)銀行應(yīng)真實(shí)、全面、及時(shí)地記載每一筆業(yè)務(wù)，正確進(jìn)行會(huì)計(jì)核算和業(yè)務(wù)核算，對(duì)原始憑證、明細(xì)帳、總帳應(yīng)歸檔保存，對(duì)存貸客戶的一切詳細(xì)資料應(yīng)分類保管，對(duì)空白重要憑證應(yīng)嚴(yán)格管理，定期核對(duì)，確保原始記錄、合同契約、各種數(shù)據(jù)資料信息的真實(shí)完整，特別是電腦軟件資料，建立計(jì)算機(jī)、系統(tǒng)開發(fā)、信息處理的使用管理制度，確保各項(xiàng)資產(chǎn)、支付清算系統(tǒng)、電腦微機(jī)的安全有序運(yùn)行，確保商業(yè)銀行內(nèi)部控制資料保全制度的建立。