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關(guān)鍵詞:銀行證券業(yè)務(wù)監(jiān)管;信息不對稱;銀證混業(yè)
中圖分類號:F832 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1672-3198(2010)02-0218-01
1 銀行證券業(yè)務(wù)法律監(jiān)管的概念
對銀行證券業(yè)務(wù)的法律監(jiān)管是通過設(shè)定法律、法規(guī)來對銀行證券業(yè)務(wù)活動進(jìn)行直接限制和約束的一系列管制和監(jiān)督行為,通過制定相應(yīng)的法律、法規(guī)來規(guī)范和調(diào)整銀行證券業(yè)務(wù)的運(yùn)行。從而通過立法、司法使得頒布的法律、法規(guī)對金融體系產(chǎn)生法定的約束力,依靠法律制度、法律規(guī)定來實現(xiàn)對銀行證券業(yè)務(wù)的監(jiān)管。這里的的法律制度和規(guī)定包括兩個方面的內(nèi)容,即針對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)管法律規(guī)定和針對金融機(jī)構(gòu)的間接監(jiān)管法律規(guī)定。首先,它針對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何科學(xué)高效進(jìn)行監(jiān)管有法律規(guī)定,使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)合法利用行政權(quán)力對銀行證券業(yè)務(wù)活動實施規(guī)制和約束,即政府監(jiān)管。其次,它針對銀行或證券公司等金融機(jī)構(gòu)如何從自身制度設(shè)計來實現(xiàn)金融監(jiān)管目標(biāo)也有相關(guān)法律規(guī)定,通過設(shè)定規(guī)則來規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行,使金融機(jī)構(gòu)既適應(yīng)市場化要求,又能達(dá)到監(jiān)管目標(biāo),即市場化監(jiān)管。
2 銀行參與證券業(yè)務(wù)的可行性
2.1 銀行具備參與證券業(yè)務(wù)的條件
關(guān)于混業(yè)經(jīng)營的條件,分為市場條件和法律政策條件。市場條件是指市場主體和市場狀況的發(fā)育程度,能夠滿足混業(yè)經(jīng)營的要求;法律政策條件是指法律和政策對混業(yè)經(jīng)營的態(tài)度較為寬容,至少不應(yīng)該設(shè)置混業(yè)經(jīng)營的實質(zhì)。
從市場主體來看,商業(yè)銀行作為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、具有較完備法人治理結(jié)構(gòu)的市場主體,在追求利潤最大化的前提下,相應(yīng)的還要兼顧到安全性和流動性等問題。多數(shù)商業(yè)銀行都能將效益性、安全性和流動性作為自身的經(jīng)營決策原則。這就使得銀行在跨營證券業(yè)務(wù)過程中的安全性得到很大的提高,流動運(yùn)行的更加自然順暢。
2.2 銀行業(yè)與證券業(yè)的既有聯(lián)系為銀證混業(yè)奠定了堅實基礎(chǔ)
銀行業(yè)為證券業(yè)進(jìn)行基金托管。隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,全球一體化程度的加深,銀行“非中介化”現(xiàn)象的出現(xiàn)了。傳統(tǒng)的銀行業(yè)務(wù)受到很大的挑戰(zhàn),銀行開始探索拓展中間業(yè)務(wù)、表外業(yè)務(wù),作為商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的重要組成部分的投資基金托管,是加強(qiáng)銀證業(yè)務(wù)合作和融和的重要環(huán)節(jié)。從商業(yè)銀行營利性目的來看,由于基金托管費(fèi)用是銀行穩(wěn)定的收入來源,并且未來基金的代銷業(yè)務(wù)有可能成為商業(yè)銀行重要的盈利支撐點(diǎn),因此各大銀行都積極爭取希望取得基金的托管人資格和代銷資格。
銀行為證券公司提供融資支持。銀證業(yè)務(wù)的開通,為證券公司籌集資金提供了渠道,為貨幣市場和資本市場的融合建立起資金的橋梁和通道。銀行集中了巨額社會閑散資金,銀行業(yè)頻繁的并購活動使銀行平均資本大幅增加,資金優(yōu)勢明顯增長,為其跨營證券業(yè)務(wù)提供了資金條件。
3 銀行證券業(yè)務(wù)監(jiān)管的必要性
(1)銀行參與證券業(yè)務(wù)的“控制失靈”要求銀行證券業(yè)務(wù)監(jiān)管。
銀行業(yè)自誕生之初便是一個高風(fēng)險的行業(yè),銀行家們也深深意識到這一點(diǎn),許多跨國銀行的管理層很早就試圖在銀行內(nèi)部構(gòu)筑防范金融風(fēng)險的“防波堤”,但即使是采取了措施,在銀行參與證券業(yè)務(wù)的過程中,銀行內(nèi)部監(jiān)管仍然普遍存在著控制失靈的問題,其主要表現(xiàn)如下:
第一,銀行缺乏來自管理層的監(jiān)督和必要的責(zé)任機(jī)制,沒有在銀行內(nèi)營造良好的風(fēng)險管理意識。近年來主要的銀行危機(jī)均毫無例外地反映出這一通病,出現(xiàn)問題的銀行往往管理松弛,董事會和銀行管理層對銀行內(nèi)部控制缺乏必要的指導(dǎo)和監(jiān)督,更重要的是在管理工作和職能分工上缺乏必要的責(zé)任制,存在著大量的監(jiān)管盲區(qū)。
第二,對銀行的特定業(yè)務(wù)缺乏足夠的識別和評估機(jī)制。許多遭受損失的銀行是由于對新產(chǎn)品或新業(yè)務(wù)不熟悉,或在業(yè)務(wù)環(huán)境或條件發(fā)生根本性變化時未能升級其風(fēng)險識別和評估系統(tǒng)所致。1995年巴林銀行事件和大和銀行事件的發(fā)生就是因兩家銀行對參與的證券業(yè)務(wù)缺乏完備的內(nèi)部風(fēng)險預(yù)警和控制機(jī)制所致。上述危機(jī)清楚的說明,那些在傳統(tǒng)或簡單業(yè)務(wù)中行之有效的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制未必能在高級或復(fù)雜的業(yè)務(wù)領(lǐng)域大行其道,如果固步自封,在風(fēng)險管理領(lǐng)域不思變革,可能釀成無法收拾的危機(jī)。
第三,銀行核心的業(yè)務(wù)控制機(jī)制,如“防火墻”、業(yè)務(wù)核準(zhǔn)、業(yè)務(wù)稽核、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)和評估等缺乏或失靈。上述機(jī)制之所以稱為核心業(yè)務(wù)控制機(jī)制,是因為他們是割斷利益沖突、保證銀行業(yè)務(wù)安全所必需的控制程序,欠缺其一都會是銀行業(yè)務(wù)存在安全隱患。
(2)市場競爭要求銀行證券業(yè)務(wù)監(jiān)管。
激烈的市場競爭是銀行參與證券業(yè)務(wù)的一個重要動因,進(jìn)入20世紀(jì)70年代后,銀行在金融市場“一枝獨(dú)秀”的地位不復(fù)存在,銀行不僅面臨同業(yè)之間的激烈競爭,而且還面臨著非銀行金融機(jī)構(gòu)對其既有市場份額的侵奪。例如,證券、保險、基金、信托、期貨、期權(quán)等金融產(chǎn)品都一定程度上分流了銀行的客戶,有些產(chǎn)品如貨幣市場基金等,甚至直接針對銀行的存款業(yè)務(wù)展開競爭,并有演變?yōu)殂y行存款替代品的趨勢。銀行業(yè)務(wù)無論從資產(chǎn)業(yè)務(wù)還是負(fù)債業(yè)務(wù),都面臨著同業(yè)和非銀行金融機(jī)構(gòu)的激烈競爭。面對如此的競爭,難免銀行會采取某些不符合法律規(guī)定的行為來增強(qiáng)自己的競爭力。這樣不僅會影響銀行業(yè)的發(fā)展,而且還會影響到證券業(yè)的秩序。這就要求我們的監(jiān)督機(jī)關(guān)對銀行可能采取的違反法律或者規(guī)避法律的行為進(jìn)行有效的監(jiān)管,使其進(jìn)行良性的競爭。
(3)市場壟斷風(fēng)險要求銀行證券業(yè)務(wù)監(jiān)管。
銀行參與證券業(yè)務(wù)后,可能形成大型的金融集團(tuán),金融集團(tuán)設(shè)有各種金融業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)或子公司,同時還是企業(yè)融資市場的重要參與者,其通過股權(quán)和契約紐帶層層控制了各種金融資源。這種經(jīng)濟(jì)金融資源的高度集中,有可能使金融控股集團(tuán)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)勢力集中和壟斷問題。具有金融控股背景的用戶在開展業(yè)務(wù)方面具有其他銀行所不具備的優(yōu)勢,具有金融控股背景的證券公司人員在產(chǎn)品開發(fā)、融資、市場營銷方面得到其他證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)難以企及的優(yōu)勢,具有金融控股背景的金融機(jī)構(gòu)在市場上的形象和聲譽(yù)遠(yuǎn)勝于一般金融機(jī)構(gòu),其在開展業(yè)務(wù)方面可以獲得較大的便利等,在這些優(yōu)勢因素的綜合作用下,可能使規(guī)模較小的金融機(jī)構(gòu)難以與金融集團(tuán)匹敵,不得不被逐出市場。此外,在金融業(yè)日漸開放的今天,外資金融機(jī)構(gòu)日益融入我國金融市場,這些金融機(jī)構(gòu)可能利用其母公司的混業(yè)經(jīng)營優(yōu)勢及整個集團(tuán)的市場支配力,強(qiáng)勢的參與金融市場的競爭。從而使國內(nèi)的金融企業(yè)面臨不利的競爭地位。這些都是一兩家監(jiān)管機(jī)構(gòu)依靠自身監(jiān)管力量和現(xiàn)行監(jiān)管體制難以解決的問題。
(4)信息不對稱要求銀行證券業(yè)務(wù)監(jiān)管。
信息不對稱問題就是在交易中,交易一方擁有產(chǎn)品或服務(wù)的充分信息而不向或不完全向交易對方披露,從而將交易一方置于不確定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中。在銀行業(yè)中,銀行與存款人、投資者、客戶之間的信息分布往往是非對稱的,跨國銀行通常都是專業(yè)性較強(qiáng)的金融機(jī)構(gòu),其資力信用、經(jīng)營狀況、財務(wù)指標(biāo)等重要信息受到銀行保密法等專門法律的保護(hù),難以為銀行客戶所知悉。這樣,在沒有政策干預(yù)的情況下,銀行的業(yè)務(wù)活動難以收到存款人、投資者的有效監(jiān)督,因而其資產(chǎn)質(zhì)量也難以得到可靠的保障。
關(guān)鍵詞：市政管線；綜合管廊；可行性；必要性
中圖分類號：TU99 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：
1 前言
城市市政管線工程，是城市基礎(chǔ)設(shè)施的主要組成部分，是城市物流、能源流、信息流的輸送載體，是維持城市正常生活和促進(jìn)城市發(fā)展所必須的條件。管道運(yùn)輸具有安全、經(jīng)濟(jì)、保質(zhì)、無污染等優(yōu)點(diǎn)。為了滿足生產(chǎn)、生活的需要，城市空間的地上、地下需要敷設(shè)很多管線（如：給水、排水、電力、電信、熱力、煤氣管線等），這些管線的性質(zhì)不同、用途各異，而且大多隨道路進(jìn)行布置，如果不進(jìn)行綜合安排，就可能產(chǎn)生各種管線在平面和空間布置上相互沖突和干擾。因此，城市空間的合理化利用必須考慮各種管線的綜合布置，對各種管線進(jìn)行綜合考慮、做出統(tǒng)一安排。另外，對于規(guī)整地面管線、美化城市、節(jié)省地面空間的需求，我們也將市政管線進(jìn)一步地下化、綜合化。市政管線綜合于地下綜合管廊，是未來城市發(fā)展的必然趨勢。
所謂綜合管廊，就是“地下城市管道綜合走廊”，即在城市地下建造一個隧道空間，將市政、電力、通訊、燃?xì)狻⒔o排水等各種管線集于一體，設(shè)有專門的檢修口、吊裝口和監(jiān)測系統(tǒng)，實施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)和管理。綜合管廊在不同的國家和地區(qū)有著不同的名稱。在日本將綜合管廊稱為“綜合管廊”，在我國臺灣將綜合管廊稱為“共同管道”。在我國正在編制的規(guī)范中，將此類構(gòu)筑物統(tǒng)一命名為“綜合管廊”。
2 建設(shè)綜合管廊的必要性
2.1 滿足《城市工程管線綜合規(guī)劃規(guī)范》要求
規(guī)范規(guī)定“當(dāng)遇下列情況之一時，工程管線宜采用市政綜合管廊集中敷設(shè)：a、交通運(yùn)輸繁忙或工程管線設(shè)施較多的機(jī)動車道、城市干線道以及配合興建地下鐵道、立體交叉等工程地段。
b、不易開挖路面的路段。
c、需同時敷設(shè)兩種以上工程管線及多回路電纜的道路。
d、道路寬度難以滿足直埋敷設(shè)多種管線路段?！?/p>
2.2 土地利用的需要
土地資源是不可再生的。土地資源緊張，地下空間資源非常有限，按照建設(shè)節(jié)約型社會的要求，土地必須集約化利用，以增加社會資源和經(jīng)濟(jì)效益；土地價格飛漲，要求工程管線集約化建設(shè)，盡可能不占用或少占用土地空間，或者在有限的地下空間內(nèi)實現(xiàn)更多的功能；而土地價格的上漲，又為工程管線集約化建設(shè)提供了財力保障。
2.3 落實建設(shè)部的技術(shù)推廣政策
建設(shè)部城市建設(shè)司二五年二月二日了該司年工作要點(diǎn)，提出按照構(gòu)建和諧社會的要求，要加強(qiáng)城市管理，加強(qiáng)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施的配套完善。指導(dǎo)各地研究制定地下管線綜合建設(shè)和管理的政策，減少道路重復(fù)開挖率，推廣綜合管廊和地下管廊建設(shè)和管理經(jīng)驗。
2.4 管廊綜合敷設(shè)的必然要求
【關(guān)鍵詞】公共政策執(zhí)行偏差；執(zhí)行主體利益分析；利益整合
現(xiàn)代博弈理論以完全理性假設(shè)為前提，認(rèn)為在沖突和競爭的情況下，相關(guān)參加者都遵循最大收益――最小損失原則，即都追求得到最大的收獲，并把損失減少到最低限度。公共政策是為了解決公共問題而制定并實施的，它必然涉及到各方或大或小的利益調(diào)整和分配。因此，整合各主體間的利益關(guān)系，化解矛盾，保持利益關(guān)系的和諧均衡，是保證公共政策執(zhí)行契合政策目標(biāo)的必要手段。
1.利益整合
“所謂利益整合，就是在利益分化的社會條件下通過多種方式，在保證各群體利益的基礎(chǔ)上，建立以利益關(guān)系為基本原則的社會機(jī)制，協(xié)調(diào)并解決社會的各種利益沖突和矛盾，維護(hù)社會的正常秩序，推進(jìn)社會的可持續(xù)性發(fā)展。利益整合是一個動態(tài)的過程，其功能必須通過一系列機(jī)制、手段、途徑的運(yùn)行加以體現(xiàn)?！雹僭诠舱邎?zhí)行中尋求各利益主體的合作博弈，探求政策執(zhí)行的合作收益最大化，成為減少公共政策執(zhí)行偏差的一個路徑選擇。
2.基于政策執(zhí)行主體利益減少執(zhí)行偏差的必要手段――整合利益關(guān)系
2.1中央政府與地方政府的利益整合
在公共政策執(zhí)行過程中，不同層級政府利益之間的共同利益是存在的，但利益沖突無疑也是客觀存在的。因此，整合府際利益關(guān)系，首先要承認(rèn)各利益主體之間的利益差別，在此基礎(chǔ)上尋找雙方利益的均衡點(diǎn)，使之成為促進(jìn)公共利益最大化的內(nèi)在動力，并以此為基礎(chǔ)作出合理的制度設(shè)計和制度安排，促成各級政府之間的利益合作博弈，最終達(dá)成政策目標(biāo)。
當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，這些轉(zhuǎn)型都會不同程度地對政策執(zhí)行產(chǎn)生影響，其中以計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡對政策執(zhí)行影響最大。從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換是資源配置方式的根本性轉(zhuǎn)換，這種轉(zhuǎn)換帶來的最大變化就是利益主體從相對單一變?yōu)槎嘣Ｔ谟媱澖?jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型期，由于利益主體多元化，各級政策執(zhí)行主體都有其獨(dú)立的利益，各利益主體為尋求自身利益的實現(xiàn)，必然要趨利避害、尋找政策上的漏洞，有所選擇地執(zhí)行政策，在政策執(zhí)行過程中展開了非合作利益博弈，導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。因此，我們必須正視現(xiàn)實，做好相應(yīng)的制度設(shè)計和制度安排，引導(dǎo)地方政府的合作博弈行為，減少政策執(zhí)行偏差。具體對策如下：一是完善中央與地方的行政職權(quán)配置制度。從制度上解決合理劃分中央與地方事權(quán)、財權(quán)和決策權(quán)的問題。同時，中央和地方應(yīng)做到職、責(zé)、權(quán)相對應(yīng)，要改變過去那種中央權(quán)力偏重或地方權(quán)力偏重的傾向，做到中央權(quán)力和地方權(quán)力對稱。②二是制定科學(xué)合理的績效考評制度。引導(dǎo)地方政府積極競爭、合理博弈、奮發(fā)創(chuàng)新。抵制其互相攀比、盲目投資、經(jīng)濟(jì)封鎖、割據(jù)市場等不正常的競爭。三是強(qiáng)化監(jiān)督制度。在政策執(zhí)行過程中，必須建立行之有效的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制和政策監(jiān)控機(jī)制；落實和完善各項社會監(jiān)督制度，實現(xiàn)依法監(jiān)督；改變監(jiān)督主體受制于同級監(jiān)督客體的現(xiàn)狀；加大責(zé)任追究和懲罰力度，提升執(zhí)行者的責(zé)任意識和效率意識。
2.2地方政府之間的利益整合
第一，改變公共財政制度。公共財政的基本職能就是滿足社會公共需要， 同時也是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，所謂公共需要指的是社會作為一個整體或以整個社會為單位而提出的需要。公共財政以國家稅收為主要收入來源，以國家預(yù)算為主要支出形式，其目的是為社會提供公共服務(wù)， 同時它是割斷權(quán)力與利益關(guān)系的重要制度安排。同時，要大力加強(qiáng) “費(fèi)改稅 ”的穩(wěn)步推行 ，因為它是建立公共財政的重要支柱。
第二，加快政治體制改革，積極推進(jìn)地方政府的職能轉(zhuǎn)變。分權(quán)化的改革使中央政府的合法性資源出現(xiàn)了嚴(yán)重的流失，對于地方政府的無序競爭的，缺乏有效和得力的手段。合理規(guī)制不同等級政府提供公共產(chǎn)品的范圍，減少對市場競爭領(lǐng)域的不合理干預(yù)。
第三，改革地方官員的考核和任免機(jī)制。地方政府激勵機(jī)制最重要表現(xiàn)是地方政府官員的考核和任免機(jī)制，由于一直以來中央和地方的政治邏輯就是以經(jīng)濟(jì)邏輯為實現(xiàn)形式，這種邏輯的直接后果加劇了地方政府之間的不規(guī)范的競爭。
第四，建立和完善地方政府之間的協(xié)商機(jī)制，增強(qiáng)地方政府之間的相互信任，提高府際治理的社會資本水平。在府際治理框架下，各地方政府可以積極促進(jìn)以信任和妥協(xié)為核心價值社會資本的累積，以保證跨地區(qū)公共事務(wù)問題的有效解決，從而避免政府間的惡性競爭，誘導(dǎo)政府間的合作博弈。
2.3政府部門之間的利益整合
在政府部門的利益整合層面，要實現(xiàn)對部門利益的有效控制，完善立法制度、完善公共財政制度、明確利益分配權(quán)力、加強(qiáng)輿論多方合力監(jiān)督等都是可選路徑。
第一，完善公共財政制度，縮小甚至取消政府部門利益空間?！敖陙恚簧俚胤秸菩嘘柟庳斦?，取消政府部門的資金賬戶，預(yù)算內(nèi)資金統(tǒng)一繳入國庫，預(yù)算外資金實行收支兩條線管理，政府公務(wù)員工資以及福利統(tǒng)統(tǒng)由政府財政統(tǒng)一發(fā)放，收到了良好的效果。”③
第二，完善立法制度，從根源上制衡政府部門的權(quán)利。法律法規(guī)、政策不能代表社會公正不能保護(hù)相關(guān)方的利益根源是法律法規(guī)、政策的制定缺少了困難群體方的利益代表和表達(dá)，決策機(jī)制缺乏科學(xué)性，部門權(quán)力缺少制約等因素。如果法律法規(guī)、政策的制定是建立在相關(guān)利益各方代表協(xié)商以及科學(xué)決策的基礎(chǔ)上，就不可能出現(xiàn)明顯損害一方的不公正的法律法規(guī)和政策，更不會出現(xiàn)“國家政策部門化”的惡果。
第三，對于目前由于部門利益驅(qū)動而導(dǎo)致的政府部門不廉潔、執(zhí)行公共政策低效等問題，應(yīng)切實加強(qiáng)人大、政協(xié)、新聞媒體及紀(jì)檢監(jiān)察部門的合力監(jiān)督，并將監(jiān)督重點(diǎn)放在質(zhì)監(jiān)、工商、規(guī)劃、建設(shè)、物價、國土等部門，“監(jiān)督形式以查閱行政工作臺賬，根據(jù)投訴進(jìn)行調(diào)查為主，對各派駐（出）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實行分片管理，集中使用”。④紀(jì)檢監(jiān)察工作機(jī)構(gòu)和人員在行政監(jiān)察室的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，主要監(jiān)督政策執(zhí)行行為是否廉潔高效。
第四，明確利益分配權(quán)力。根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本觀點(diǎn)，財產(chǎn)權(quán)可分為所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)，與此相類似，財政性資金分配權(quán)力，也可進(jìn)一步劃分為所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)。其中，所有權(quán)歸國家，因為財政性資金是憑借國家授權(quán)參與國民收入分配且受國家法律的保障。財政性資金使用權(quán)應(yīng)歸政府各部門，以履行政府職能。而管理權(quán)只能歸屬于財政部門，因為國家不可能直接行使其所有權(quán)，只能委托財政部門，形成一種委托――關(guān)系，“只有明確財政性資金的分配權(quán)力，才能從根本上改變目前財政性資金誰收取，誰所有，誰享用的狀況”。⑤
關(guān)鍵詞 幼兒園 價值 收益
中圖分類號：G610 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
1改擴(kuò)建園沒有完全達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求
目前，南寧市改擴(kuò)建園基本都是以小學(xué)校舍為基礎(chǔ)的，但是幼兒園對于基礎(chǔ)設(shè)施的要求相對于小學(xué)是要高很多的，所以政府的資金投入量對于改擴(kuò)建園項目的高質(zhì)量完成是有一定難度。比如說，幼兒園的每間教室需要配備獨(dú)立的盥洗室，這在小學(xué)校舍的基礎(chǔ)上進(jìn)行改動，工程量是比較大的。幼兒園教室需要進(jìn)行大量的環(huán)境創(chuàng)設(shè)來保證教學(xué)和幼兒游戲的有效開展，這些都需要資金的有力保障。在這樣的情況下，政府對于幼兒園基礎(chǔ)設(shè)施的投入應(yīng)該進(jìn)一步加大，從源頭開始，做好建設(shè)工作，保證為兒童提供的教育的高質(zhì)量。
2幼兒保教質(zhì)量難以得到保證
在幼兒教育市場不完善的情況下，幼兒教育的供給也可能存在質(zhì)和量兩方面的問題。資本的逐利性使私人幼兒教育供給者要么創(chuàng)辦貴族是幼兒園，收取高價；要么薄利多銷，用低成本辦園，賺取每個小孩的微利，追求規(guī)模效應(yīng)或最終效益。
由于幼兒教育普遍受忽視，人們對幼兒教育量和質(zhì)的要求都帶有很大彈性。一方面，家長需要社會專門機(jī)構(gòu)教育和看護(hù)自己的孩子；另一方面，家長對幼兒園收費(fèi)價格很敏感，價格一旦超出其經(jīng)濟(jì)實力，他們多半會讓孩子犧牲教育質(zhì)量，就讀價位低的幼兒園，或接受不正規(guī)的幼兒教育，要不干脆在家待著。曾經(jīng)有私立幼兒園園長就提到，家長會因為相同收費(fèi)前提下其他幼兒園配送每日牛奶而選擇為孩子轉(zhuǎn)園，家長沒有認(rèn)識到教育成本與收益之間的關(guān)系，或者簡單來說，就是“羊毛出在羊身上”的道理。在這種情況下，政府的大力度干預(yù)是非常必要的，今天的教育決定孩子們明天的未來。
3幼兒園管理的難度增大
我國的幼兒教育面臨幼兒教師總數(shù)下滑、隊伍不穩(wěn)；社會地位和待遇普遍偏低、內(nèi)部分配不公平；工作壓力大、職業(yè)倦怠明顯；農(nóng)村幼兒教師身份不明、基本權(quán)益沒有保障；保育員尚未納入幼兒教師管理的范圍等問題。幼兒教師職稱評定、評優(yōu)、繼續(xù)教育的機(jī)會都少于其他階段的教師。
在參加與一線幼兒教師的座談過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，幼兒教師對于幼教工作的工資低、待遇差及正式編制等問題反映強(qiáng)烈。但是目前，政府關(guān)于幼兒教師編制的問題的解決方式仍處于比較模糊的核定階段。其實，關(guān)于教師收入和編制的問題，可以說是影響幼兒教師職業(yè)發(fā)展的核心和關(guān)鍵，政府應(yīng)該把它作為推動學(xué)前教育發(fā)展的首要問題來解決。只有穩(wěn)定了幼兒教師的隊伍，才能談到提高教師素質(zhì)和教學(xué)水平的問題。
4無法保證教育的公平性
由于地方財政水平的差異，城區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于幼兒園建設(shè)的投入存在較大差異，農(nóng)村學(xué)前教育是中國教育體制最薄弱環(huán)節(jié)的短板，據(jù)有關(guān)研究數(shù)據(jù)顯示，2000年農(nóng)村幼兒園的生師比可能高達(dá)60，后來慢慢下降到37。2006年，城市幼兒園按生師比已經(jīng)下降到9.6，而縣鎮(zhèn)幼兒園仍然高達(dá)17。因此農(nóng)村學(xué)前教育必須作為學(xué)前教育發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)來推進(jìn)，保障教育的公平。各級政府在制定財政政策的過程中，必須對此予以權(quán)衡。
5優(yōu)秀教師的品牌效應(yīng)不強(qiáng)
在《南寧市學(xué)前教育三年行動計劃》中，2013年政府要完成的目標(biāo)是：對幼兒教師進(jìn)行全員培訓(xùn)，并完成對40%轉(zhuǎn)崗教師的培訓(xùn)。在主要措施中也提到：市教育局每年安排專項經(jīng)費(fèi)對全市幼兒園園長和骨干教師進(jìn)行提高培訓(xùn)。可見，政府已經(jīng)開始重視幼兒教師的職業(yè)發(fā)展，然而，為優(yōu)秀幼兒教師提供的交流和展示平臺卻并不多。在參加2012年OMEP組織的“送教進(jìn)廣西”活動中，授課教師的很大一部分都是來自上?；鶎佑變簣@，他們總結(jié)自己的教學(xué)經(jīng)驗，將自己的教學(xué)理論和精神傳達(dá)給一大批學(xué)前教育工作者，產(chǎn)生了很大的正面效應(yīng)。對比看來，其實南寧市的幼兒園也有很多教學(xué)經(jīng)驗豐富的優(yōu)秀教師，但是她們卻沒有一個“走出去”的渠道。如果地方政府能夠花大氣力培養(yǎng)一批本土的骨干教師，鼓勵她們進(jìn)行進(jìn)修與科研，這不但能夠有效提高他們所在園的知名度與保教水平，更能夠利用她們來帶動一批成長中的幼兒教師，推廣秀的保教文化，才能使收益大于投入。
6結(jié)語
政府在幼兒園建設(shè)中必須給予經(jīng)濟(jì)、政策方面的充分支持，加大投入力度。經(jīng)濟(jì)的刺激雖不是唯一手段，但對幼兒教育是必要的、也是最有效的手段。如果沒有經(jīng)濟(jì)方面的調(diào)控手段，僅有精神鼓勵，或強(qiáng)行壓價，最終結(jié)果將以犧牲孩子的前程、孩子家庭的福利和社會的發(fā)展為代價。提供能夠滿足入園兒童數(shù)量需要的優(yōu)質(zhì)的幼兒園，是國家和政府的重要責(zé)任。政府的財政安排能影響幼兒教育質(zhì)量和兒童的未來發(fā)展，故政府應(yīng)加大財政投入幼兒園建設(shè)，制定有利的財稅政策，引導(dǎo)幼兒教育事業(yè)的健康發(fā)展。
國際經(jīng)驗表明，導(dǎo)向型政府采購是政府對市場的諸多控制手段中最常用和最有效的手段之一。使用導(dǎo)向型政府采購的規(guī)模效應(yīng)可以有效的調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)平衡。當(dāng)經(jīng)濟(jì)下滑時，可以提高政府采購的規(guī)模，拉動內(nèi)需，刺激消費(fèi)，以達(dá)到控制經(jīng)濟(jì)衰退的目的。當(dāng)經(jīng)濟(jì)過熱時，可以壓縮政府的采購規(guī)模，防止經(jīng)濟(jì)過度膨脹。導(dǎo)向型政府采購，不僅加強(qiáng)了公共支出的管理功能，還是政府對市場經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的重要手段，同時還在保護(hù)民族工業(yè)，促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化中起著重要的作用。
【關(guān)鍵詞】
政府采購 導(dǎo)向型 績效管理 采購模型
我國在《“十一五”規(guī)劃綱要》中把導(dǎo)向型政府采購作為對市場經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的手段，與財稅、金融手段并列提出，這表明我國政府采購已經(jīng)從單純的財政支出上升到為了國家實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和促進(jìn)社會目標(biāo)達(dá)成的公共政策工具，全面的支持了我國各個行業(yè)的健康發(fā)展?！笆濉逼陂g，在經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展的背景下，我國將進(jìn)一步的著力發(fā)揮政府采購的導(dǎo)向作用，政府采購的導(dǎo)向功能將逐步從國內(nèi)擴(kuò)展到國際，成為維護(hù)國家的有利武器、增強(qiáng)國家競爭力的有效手段。隨著中國經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，政府采購在規(guī)模和數(shù)量上不斷擴(kuò)大，如何提高導(dǎo)向型政府采購的效率，增強(qiáng)導(dǎo)向型政府采購的導(dǎo)向作用，加大導(dǎo)向型政府采購的透明度，已經(jīng)成為政府行政改革的一個重要的組成部分，而且這一領(lǐng)域的研究吸引了國內(nèi)外很多的專家學(xué)者，已經(jīng)成為了一個熱門的議題，導(dǎo)向型政府采購績效管理體系的構(gòu)建能夠使政府采購在社會管理的各個方面，更充分地發(fā)揮其積極的作用，并密切配合與其他宏觀調(diào)控手段，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧。這些現(xiàn)在已成為政府行政改革的迫切需要，也是政府“陽光工程”的重要舉措之一。
十年前，中國頒布了《政府采購法》。通過財務(wù)部的數(shù)據(jù)顯示，在過去的十年里中國政府采購規(guī)模擴(kuò)大了10倍，從2002年到2011年，政府采購規(guī)模已經(jīng)由1009億元人民幣增加到了11332億元人民幣，政府采購在財政總支出中所占的比例已經(jīng)從4.6%提高到11%，共節(jié)省財政資金約6500億元人民幣。政府采購績效管理，作為管理政府采購的約束和標(biāo)準(zhǔn)，是一種能夠有效實現(xiàn)科學(xué)合理分配公共資源的機(jī)制。
隨著導(dǎo)向型政府采購的影響和作用的不斷擴(kuò)大，原有的政府采購績效管理系統(tǒng)已經(jīng)不能夠準(zhǔn)確的反應(yīng)出政府采購在政府的社會管理中起到的更為積極和重要的作用。目前，迫切需要建立一套全新的績效管理體系來準(zhǔn)確衡量和評價政府采購在政府對社會經(jīng)濟(jì)管理中起到的導(dǎo)向作用的。
（一）導(dǎo)向型政府采購的定義
我國于 2003 年 1 月 1 日實施的《政府采購法》的第二條第二款對政府采購做了如下定義：政府采購是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織為從事日常的或為了滿足公共服務(wù)的目的，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的貨物、工程和服務(wù)的行為[]。
基于以上定義，可知導(dǎo)向型政府采購是指各級政府及其所屬機(jī)構(gòu)（國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織）為了滿足日常或為公眾提供公共服務(wù)等需要，使用財政性資金，在有效的財政監(jiān)督下，以法定的方式、程序，以調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)， 調(diào)節(jié)總需求，保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)和促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化等為目的購買貨物、工程和服務(wù)的行為。
（二）導(dǎo)向型政府采購的績效管理體系的基本理論
政府采購績效是指政府采購產(chǎn)出與相應(yīng)的投入之間的一種對比關(guān)系，政府采購績效管理是對政府的采購效率進(jìn)行的綜合性的評價，除了對政府采購行為本身的效率進(jìn)行評價以外，更加注重對政府采購效果的評價。因此必須將效率和績效的概念區(qū)別開來，兩者既有聯(lián)系，但是又是有區(qū)別的。在對導(dǎo)向型政府采購績效管理的效果進(jìn)行評價的時候應(yīng)該將過程和結(jié)果結(jié)合在一起評價。人們通常用政府采購資金的節(jié)約數(shù)，即政府采購所耗用的資金規(guī)模與政府采購預(yù)算金額之間的差額，作為衡量政府采購工作成效的主要指標(biāo)。政府采購的經(jīng)濟(jì)有效性目標(biāo)的僅僅用單一的指標(biāo)是不行的，因為這個單一的目標(biāo)無法全面的反應(yīng)經(jīng)濟(jì)的有效性。經(jīng)濟(jì)的有效性作為政府采購最基本和最首要的政策目標(biāo)，指的是以最有利的價格等條件采購到質(zhì)量合乎要求的貨物、工程或服務(wù)。而導(dǎo)向型政府采購績效所要達(dá)到的效果除了是要采購質(zhì)優(yōu)價廉的產(chǎn)品，還需要達(dá)到，諸如，準(zhǔn)時完成采購任務(wù)、獲得規(guī)模效益等微觀目標(biāo)，還要完成環(huán)境保護(hù)，保護(hù)民族工業(yè)，促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，扶持中小企業(yè)發(fā)展等宏觀政策目標(biāo)。
（三）構(gòu)建導(dǎo)向型政府采購績效管理體系的必要性
1.符合我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)本身的特點(diǎn)
市場經(jīng)濟(jì)是一種效率經(jīng)濟(jì)，通過競爭機(jī)制實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府采購可被看作政府花費(fèi)財政資金的購買行為，政府花錢時也應(yīng)像私人購物一樣，按照效率標(biāo)準(zhǔn)來衡量其辦事效果；同時，由于政府采購還具有保護(hù)民族工業(yè)、提高宏觀調(diào)控能力等重要功能，它還必須講求資金使用的經(jīng)濟(jì)性和效益性。因此，追求政府采購的績效，加強(qiáng)采購績效管理也就反映了市場經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)。
2.是新時期政府公共管理改革的重要舉措
當(dāng)今世界公共管理對績效的追求已成為其管理價值中的第一定律。近年來，我國也開始高度重視把績效管理思想引入到政府管理中來，許多地方政府也在不斷進(jìn)行績效管理的建設(shè)。政府采購作為政府管理和公共財政管理的重要內(nèi)容，由于其自身的重要性，自然也必須盡快把績效管理引入其中。
3.政府部門克服財政支出困境的需要
我國政府當(dāng)前面臨著財政資金的有限性與公共需求增長的雙重壓力， 它也直接導(dǎo)致了政府采購資金的供給不能滿足社會對貨物、工程、服務(wù)等需求的增長。這樣，也就迫使政府要加強(qiáng)采購績效管理，以提高現(xiàn)有采購資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。
4.改善政府采購部門效率低下的有效途徑
績效低下是目前我國政府采購的突出問題，主要表現(xiàn)在：采購中尋租、腐敗、浪費(fèi)現(xiàn)象層出不窮；缺乏嚴(yán)格驗收，劣質(zhì)、偷工減料等采購項目屢見不鮮；采購資金經(jīng)濟(jì)性、效益性差；輕視普通采購人員積極性的發(fā)揮；等等。諸如此類的采購績效低下狀況，已與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展格格不入，迫切需要提高采購績效，加強(qiáng)政府采購績效管理建設(shè)。
5. 滿足和諧、高速的社會發(fā)展客觀要求
任何管理都一定要追求績效的最大化，公共管理也不例外，在世界各國都在努力提高管理的績效，在這樣的趨勢下，作為政府管理和公共財政管理的重要內(nèi)容的政府采購，也應(yīng)該盡快引入績效管理。
結(jié)論
我國應(yīng)加快構(gòu)建導(dǎo)向型政府采購績效管理體系的步伐，這不僅是加強(qiáng)財政支出管理的需要，也是利用政府采購進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要。根據(jù)政府采購的性質(zhì)，在利用其宏觀經(jīng)濟(jì)職能時，應(yīng)做到揚(yáng)長避短，同時借鑒國外成功經(jīng)驗。目前的采購支出中，要特別重視其保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)和促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化職能的發(fā)揮，而不宜提倡一味擴(kuò)大政府支出，從總量上刺激需求。
作者簡介：
戚琪，長春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院，行政管理專業(yè)碩士
摘要：2004年，武漢市出臺了《武漢市政府投資項目管理辦法（試行）》和《武漢市非經(jīng)營性政府投資項目實行代建制管理辦法（試行）》，如何針對武漢市政府投資項目多、建設(shè)資金缺口較大的特點(diǎn)，充分發(fā)揮“代建制”的優(yōu)勢，提高政府對非經(jīng)營性政府投資項目的宏觀調(diào)控和管理水平，這是我市建設(shè)項目管理各職能部門面臨的課題。
關(guān)鍵詞：代建制；必要性；有形建筑市場應(yīng)對；問題
Abstract: In 2004, Wuhan City introduced” the Wuhan municipal government investment project management approach (Trial) "and “non-profit government investment projects in Wuhan City, the implementation of Construction Management (Trial) ", Wuhan municipal government investment projects, the characteristics of the construction funding gap, give full play to the advantages of an Agent ", to improve the government's macro-control on the non-profit government investment projects and the management level, which is faced by the various functional departments of the city construction project management topics.
Key words: agent system; necessity; physical construction market response; problem
一、“代建制”的內(nèi)涵
項目代建制是由美國的建設(shè)經(jīng)理制（CM制）詮譯而來。目前，我們所說的“代建制”是指項目業(yè)主通過招標(biāo)的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位（以下簡稱“代建單位”），負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度?！段錆h市非經(jīng)營性政府投資項目實行代建制管理辦法（試行）》①針對武漢地區(qū)的實際情況對“代建制”作了更為明確的規(guī)定：“市本級政府投資占總投資50％以上，并且城建、交通基礎(chǔ)設(shè)施類項目總投資在2000萬元以上(含2000萬元，下同)，其他(含園林、綠化)項目總投資在500萬元以上的非經(jīng)營性政府投資項目，按照本辦法的規(guī)定實行代建制?！?/p>
二、推行“代建制”的必要性
長期以來，我國政府投資項目基本上都是由使用單位組建臨時班子（如基建辦公室、工程指揮部等），其技術(shù)力量薄弱，導(dǎo)致一些工程項目在運(yùn)作中出現(xiàn)決策失誤，施工過程中隨意調(diào)整方案，工程建設(shè)周期較長，建設(shè)質(zhì)量不高等問題。而對政府投資項目實行代建制，是通過招標(biāo)選擇技術(shù)力量雄厚的，資深的，有專業(yè)設(shè)計、施工組織和管理、安全、質(zhì)量監(jiān)督等人才的項目管理公司，實質(zhì)上是把過去由建設(shè)單位的職責(zé)在建設(shè)期間劃分出來，以專業(yè)化的項目管理公司行使建設(shè)期項目法人的職責(zé)，實現(xiàn)了管理隊伍的專業(yè)化。同時，代建制突破了政府工程舊有方式，使現(xiàn)行的政府投資體制中“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的管理模式，各環(huán)節(jié)彼此分離，互相制約。政府通過合同來約束代建單位，而非行政權(quán)力，這便意味著權(quán)力從該環(huán)節(jié)退出，從機(jī)制上確保防止超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)的“三超”行為的發(fā)生。
三、我市推行“代建制”的優(yōu)勢和管理模式
城市建設(shè)的高速發(fā)展為推行代建制奠定了良好基礎(chǔ)，為研究“代建制”的具體實施方案提供了大量的參考依據(jù)。我市將政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)選擇專業(yè)化的代建單位的招標(biāo)活動納入有形建筑市場進(jìn)行，并與各項專業(yè)工程招投標(biāo)活動有機(jī)聯(lián)系起來，充分利用有形建筑市場企業(yè)數(shù)據(jù)庫和信譽(yù)檔案等豐富的工程項目信息資源，為政府投資項目選擇代建單位提供了依據(jù)。
（三）有形建筑市場應(yīng)對“代建制”的措施。
1．做好各專業(yè)工程進(jìn)場交易的協(xié)調(diào)工作。“政府投資項目必須實行招標(biāo)投標(biāo)制，其勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理和有關(guān)設(shè)備材料的采購，都應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》及有關(guān)規(guī)定實行招標(biāo)，所有招標(biāo)投標(biāo)活動必須在市建設(shè)工程交易中心進(jìn)行?！雹诖ㄖ频氖┬校粌H加強(qiáng)了對國有資金的調(diào)控和管理，也拓寬了工程項目管理的專業(yè)類別，除了嚴(yán)格依法進(jìn)行公開招標(biāo)外，各項分部分項工程、前期勘察設(shè)計、設(shè)備采購以及市政設(shè)施、園林綠化、消防安全等特殊工程也應(yīng)盡快納入有形建筑市場進(jìn)行招投標(biāo)或備案活動，統(tǒng)一交易程序、統(tǒng)一委托收費(fèi)，利于政府對代建活動和進(jìn)程進(jìn)行監(jiān)督管理。
①《武漢市非經(jīng)營性政府投資項目實行代建制管理辦法（試行）》（武政【2005】7號）（武漢市人民政府 2005年1月19日）
②《武漢市政府投資項目管理辦法（試行）》（武政【2005】6號） 第三十一條規(guī)定（武漢市人民政府辦公廳 2006年9月21日）
2．拓寬專家評委庫的專業(yè)覆蓋范圍。配合專業(yè)工程進(jìn)場，在全市各個專業(yè)領(lǐng)域選拔、培訓(xùn)一定數(shù)量的專業(yè)人才統(tǒng)一納入評委庫管理，滿足各種特殊工程項目招投標(biāo)活動的需要。同時，適當(dāng)吸納財政、審計、監(jiān)察等部門的專業(yè)人員加入評標(biāo)委員會，從而對參與投標(biāo)的代建單位進(jìn)行全面的考核評分。
3．針對“代建制”的政策要求，補(bǔ)充完善各項工作制度和交易流程。 “對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準(zhǔn)制和備案制?！?③這是我國投資體制改革的一個重大突破，拓寬了企業(yè)自主投資的空間，這也意味著政府部門今后將主要通過經(jīng)濟(jì)的、法律的和必要的行政手段，對全社會的投資進(jìn)行間接調(diào)控。作為有形建筑市場也應(yīng)該把握這一轉(zhuǎn)變，在加強(qiáng)對國有投資項目管理的同時，把對民營、私營企業(yè)投資項目的管理適當(dāng)放寬，著重放在為其服務(wù)上來。
4．大力推行公示制度。加大誠信建設(shè)，協(xié)助有關(guān)部門加強(qiáng)對從業(yè)公司資質(zhì)、業(yè)績、違規(guī)行為的管理，在網(wǎng)站的企業(yè)動態(tài)上開辟代建單位專欄，公示行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和公司的運(yùn)作情況。同時，對政府投資的重點(diǎn)項目網(wǎng)上追蹤運(yùn)行情況，鼓勵公眾和新聞媒體對政府投資項目進(jìn)行監(jiān)督。
四、現(xiàn)階段推行“代建制”過程中需要注意的幾個問題
雖然代建制的實行取得了成功，但客觀上還存在一些問題。作為政府投資工程建設(shè)組織實施方式改革的一種有益探索，我們必須不斷加強(qiáng)對項目代建制度的研究。
（一）明確各方職責(zé)。通過立法進(jìn)一步明確業(yè)主與代建單位的職責(zé)，避免出現(xiàn)業(yè)主越權(quán)干預(yù)項目管理的行為，也避免代建單位因有限的代建取費(fèi)而不愿承擔(dān)更多的代建責(zé)任。
③《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)【2004】20號）（國務(wù)院文件2004年7月6日
（二）正確處理代建單位與其他中介、服務(wù)、管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系。代建制度與現(xiàn)有的建設(shè)工程管理制度交迭，導(dǎo)致建設(shè)工程的中間管理服務(wù)環(huán)節(jié)過多，造成資源浪費(fèi)，管理低效等問題。如果不能有效地處理好與其他中介、管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系，可能會對工程建設(shè)產(chǎn)生副作用。因此，國內(nèi)的管理咨詢企業(yè)應(yīng)進(jìn)行必要準(zhǔn)備，以適應(yīng)由投資主體變化出現(xiàn)的市場需求的變化。
（三）在政策上給予代建單位一定優(yōu)惠。在政策上保證代建單位的合法權(quán)益，尤其在代建費(fèi)用上，主管部門應(yīng)制定相應(yīng)法規(guī)、制度，保證建設(shè)單位在項目前期30%資金到位，防止拖欠現(xiàn)象的發(fā)生。通過規(guī)范管理和各種優(yōu)惠條件，鼓勵和吸引更多優(yōu)秀的項目管理公司加入到代建單位的隊伍中來，加強(qiáng)此行業(yè)的競爭，不斷提高項目管理水平和建設(shè)工程質(zhì)量。
參考文獻(xiàn)：
①《武漢市非經(jīng)營性政府投資項目實行代建制管理辦法（試行）》（武政【2005】7號）（武漢市人民政府 2005年1月19日）
②《武漢市政府投資項目管理辦法（試行）》（武政【2005】6號） 第三十一條規(guī)定（武漢市人民政府辦公廳 2006年9月21日）
[關(guān)鍵詞] 行政公益訴訟；蘭州水污染；行政不作為
【中圖分類號】 D92【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A【文章編號】 1007-4244（2014）06-136-1
一、背景介紹
4月14日16時30分，蘭州自來水苯超標(biāo)發(fā)生4天后，蘭州市召開新聞會，就此次自來水苯含量超標(biāo)事件的發(fā)現(xiàn)和處置過程作了通報。供水企業(yè)蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)副總經(jīng)理閆曉濤表示，這種并非常規(guī)檢測，是企業(yè)在隨機(jī)檢測中發(fā)現(xiàn)的。水污染事件發(fā)生之前，水質(zhì)檢測數(shù)據(jù)均來自蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)。
蘭州市自來水污染問題，并非始自這次苯嚴(yán)重超標(biāo)，而是早在之前就有市民反映自來水“異味”。當(dāng)?shù)卣l(fā)表辟謠公告，并對“無中生有、造謠”的相關(guān)人員進(jìn)行了查處。該事件引發(fā)的思考。
二、該事件引發(fā)的思考
針對蘭州水污染事件，政府的監(jiān)管職能是否履行？一方面，水質(zhì)自查，水務(wù)公司自己來確保廣大民眾的飲水安全的可信度值得考量。作為環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的環(huán)保局又是如何履行監(jiān)管職責(zé)的。另一方面，在先前民眾反映的水質(zhì)有問題而政府只是發(fā)表辟謠公告并查處“造謠者”，而不對具體細(xì)節(jié)進(jìn)行調(diào)查取證，是否存在不作為？
就本事件而言，蘭州廣大市民無法就行政機(jī)關(guān)的這種不作為提起行政訴訟，因為可提起行政訴訟的范圍不僅要求滿足《行政訴訟法》及《若干解釋》第1條第1款的規(guī)定，還取決于是否屬于該條第2款第6項不屬于法院主管的“對公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為”。水污染事件中行政機(jī)關(guān)的不作為不屬于具體行政行為，不是針對具體相對人作出，同時也未給公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成直接影響或給其增加義務(wù)負(fù)擔(dān)。但是在社會生活中廣泛存在著由于行政機(jī)關(guān)的不作為而損害公共利益的行為，由于我國此范圍立法的空白和相對滯后，致使此類公共利益受損時缺少救濟(jì)途徑，因此有必要借鑒國外有關(guān)“行政公益訴訟”這一模式來解決此類問題。筆者就“蘭州水污染”中行政機(jī)關(guān)的不作為進(jìn)行分析，簡要探討并論述行政公益訴訟的必要性以及理論構(gòu)建。
三、行政公益訴訟
公益訴訟是指一切為維護(hù)公共利益而提起的訴訟，的主體包括國家機(jī)關(guān)、法人、社團(tuán)組織以及個人等；狹義的公益訴訟僅是指國家機(jī)關(guān)為保護(hù)公共利益而提起的訴訟。而對于行政公益訴訟涵義的界定并不統(tǒng)一。通說觀點(diǎn)認(rèn)為，是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政主體的行政行為侵犯了公共利益，依法以自己的名義訴諸法院，法院據(jù)此在雙方當(dāng)事人和其他訴訟參與人的參加下，對行政案件進(jìn)行受理、審查、并作出相應(yīng)裁判的司法活動。此外我國理論界對可提起行政公益訴訟的原告主體資格有很大爭議，也就是當(dāng)侵犯公共利益的行為發(fā)生時，誰有權(quán)啟動司法程序。而大部分學(xué)者認(rèn)為有權(quán)提起行政公益訴訟的有法院以及相關(guān)公益組織。
就此定義來看，個人是能夠以個人名義直接向法院提訟的，即便此行政行為與自身無直接的利害關(guān)系。如果認(rèn)為個人可享有原告資格以自己名義直接，可能會存在權(quán)利濫用的情況;如若公民無權(quán)，很難保證其他原告適格者會主動提訟來保護(hù)社會公眾利益。而對于權(quán)可能濫用的情況可做如下處理：個人是程序的啟動者，相關(guān)組織作為原告參與訴訟。當(dāng)然，對于個人啟動行政公益訴訟的情形，筆者認(rèn)為也應(yīng)該區(qū)別對待。如果是被訴行政行為無直接利害關(guān)系的個人，需要通過相應(yīng)機(jī)關(guān)來。如果被違法行政行為所侵害，雖然是個訴，但從效果上來看是維護(hù)社會公共利益，那么應(yīng)該允許個人直接以自己名義。因為在后者的情形下，假如只允許個人通過社會組織尋求救濟(jì)，而社會組織又不履行職責(zé)，那么個人利益將無法通過訴訟得到保護(hù)。此時個人可以通過傳統(tǒng)的行政訴訟來解決個案問題，但從根源上又無法解決公益問題。所以給予個人在利益被直接侵害時這種權(quán)限，能夠更好地保護(hù)個人合法權(quán)益，同時又保護(hù)了公共利益。
四、行政公益訴訟的必要性
我國行政公益訴訟的立法真空狀態(tài)使得近年來群體性社會問題不能在法院通過司法途徑解決。我國行政訴訟法的立法宗旨決定了建構(gòu)行政公益訴訟的必要性。我國行政訴訟法的立法宗旨有兩個，一是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，二是確保行政機(jī)關(guān)依法行政。就蘭州水污染事件而言，建立行政公益訴訟制度迫在眉睫，特別是對行政機(jī)關(guān)的依法行政的要求。依法行政的“高效便民”原則內(nèi)涵包括：行政機(jī)關(guān)在實施行政管理時，應(yīng)當(dāng)遵守法定時限，積極履行法定職責(zé)，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織。其內(nèi)在要求行政機(jī)關(guān)在實現(xiàn)其職能不得拖延或不履行法定職責(zé)。
傳統(tǒng)的行政訴訟只針對具體行政行為可提訟，而不得對行政規(guī)章以下的抽象行政行為、行政不作為提訟，因此大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該把抽象行政行為和行政不作為同時納入行政公益訴訟的范圍之中。但筆者認(rèn)為若將行政規(guī)章以下的抽象行政行為全部納入訴訟范圍，有損行政執(zhí)法的效力，進(jìn)而導(dǎo)致抽象行政行為（主要指地方政府規(guī)章、地方法規(guī)以及各類規(guī)范性文件）的可信度降低，公民據(jù)此做出行為的是否合法的預(yù)見性無法保證，不利于社會的正常生產(chǎn)和生活。
不過，將行政不作為納入行政公益訴訟范圍有極大的意義?；谖覈胁煌晟频男姓V訟制度以及有限的司法資源，應(yīng)著重把涉及重大公共利益的政府不作為行為劃入調(diào)整范圍，比如涉及環(huán)境污染破壞方面的不作為，維護(hù)市場秩序方面的行政不作為和國有資產(chǎn)流失方面的行政不作為等等。蘭州行政機(jī)關(guān)為了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政收入而漠視環(huán)境保護(hù)問題――有法律明確保護(hù)的一級水源保護(hù)區(qū)周圍竟然被化工廠、化工管線、居民區(qū)、污濁的地下水的層層包圍，對此政府部門在防止污染方面不履行法定職責(zé)時，便可提起行政公益訴訟，這對于維護(hù)公共利益和實現(xiàn)政府依法行政有重大作用。
參考文獻(xiàn)：
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[2]曲峰.對我國行政公益訴訟制度建構(gòu)的思考[D]，大連：大連海事大學(xué)，2013.
[3]劉東亮.行政訴訟目的研究[M].北京：中國法制出版社，2011.
培訓(xùn)雖短，但給我留下了非常難忘的印象，五天來，我認(rèn)真聆聽了等人就中國法制社會、職務(wù)犯罪、行政法與行政訴訟法以及證據(jù)的基本理論等知識的講解，增強(qiáng)了我的法律應(yīng)用能力，受益匪淺。主要有以下幾方面體會。
一、通過培訓(xùn)，使我進(jìn)一步認(rèn)識到法制培訓(xùn)的必要性和重要性
要建設(shè)一支過硬的行政執(zhí)法人員隊伍，加強(qiáng)法制理論培訓(xùn)是非常必要的。因為在我們現(xiàn)階段行政執(zhí)法的過程中，雖說我們已經(jīng)在不斷完善各項制度，增加政府工作的透明度、規(guī)范行政執(zhí)法程序，清理行政執(zhí)法依據(jù)，不斷加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督的力度和不斷完善行政執(zhí)法監(jiān)督手段，做了大量的卓有成效的工作。但事實上，在我們的執(zhí)法過程中還是存在一些法律法規(guī)的制定上有一些不完備的情況或者漏洞，行政執(zhí)法隊伍業(yè)務(wù)水平有待提高，行政執(zhí)法監(jiān)督亟待加強(qiáng)等問題。而且，從行政執(zhí)法部門人員的角度來說，只有整個行政機(jī)關(guān)的大多數(shù)人員都有了依法行政的思想意識，自覺地行動起來，這些自覺地的行動才會匯聚成一股洶涌的力量，推進(jìn)依法行政事業(yè)向前發(fā)展。從這個層面上來說，加強(qiáng)法制理論培訓(xùn)顯得尤為重要。
二、通過培訓(xùn)，使我進(jìn)一步地意識到自身的不足
這次培訓(xùn)，老師除了講藥品監(jiān)管相關(guān)的專業(yè)法律知識，也講了一些證據(jù)法、刑事訴訟法、行政案件審理等相關(guān)的法律知識，這些法律知識由于平時在藥品、醫(yī)療器械監(jiān)管中用得不多，所以也不是很熟悉。但是通過老師的講解，發(fā)現(xiàn)其實這些法律之間還是有一定的關(guān)聯(lián)，在處理一些案子的時候，需要對這些法律融會貫通。因此，我覺得平時除了要學(xué)習(xí)本部門的法律外，也要掌握其他相關(guān)的一些法律法規(guī)，這樣才能更好的開展案件審查工作?？傊?，這次培訓(xùn)不僅開闊了視野，增長了見識，充實和提高自己的知識水平與業(yè)務(wù)能力，提高工作的理解力、執(zhí)行力和創(chuàng)新力；而且也是對自己以往工作進(jìn)行一次全面的梳理。
三、通過培訓(xùn)，使我進(jìn)一步運(yùn)用所學(xué)知識提高工作能力和方法
學(xué)以致用，學(xué)習(xí)的主要目的是應(yīng)用，通過學(xué)習(xí)結(jié)合實際，立足崗位創(chuàng)優(yōu)，把所學(xué)的東西轉(zhuǎn)化為工作開展的思路和方法，促進(jìn)工作取得實效的本領(lǐng)和能力，提高工作效率，這才是培訓(xùn)的根本目的。作為一名法制人員我深刻地認(rèn)識到自已身上的責(zé)任更加重了，要確保每一件經(jīng)手的案件均做到事實清楚、證據(jù)確鑿、程序合法、適用法律法規(guī)正確；質(zhì)量上嚴(yán)格要求，精益求精，力求無錯案的發(fā)生，使每一個執(zhí)法案件都經(jīng)得起行政復(fù)議和行政訴訟。應(yīng)該說，這次培訓(xùn)使我認(rèn)清了自己崗位的重要、認(rèn)清了自身的不足和努力方向，拓寬了視野，在今后的工作中將站在更高的角度去思考自己的職責(zé)，嚴(yán)把案件審查關(guān)，充分發(fā)揮法制員的作用。
四、通過培訓(xùn)，使我進(jìn)一步牢固樹立正確的人生觀和價值觀
